1. W dniu 20 stycznia 2004 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Sochaczewie o stwierdzenie niezgodności art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953; dalej: ustawa o zmianie ustawy o drogach publicznych) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2004 r. Rada Miejska w Sochaczewie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym; wyjaśnienie, czy wniosek Rady Miejskiej w Sochaczewie został sporządzony 2 stycznia 2004 r. oraz doręczenie 4 egzemplarzy uchwały Rady Miejskiej w Sochaczewie z 20 stycznia 2004 r. (Nr XXII/183/04).

W dniu 12 marca 2004 r. dostarczono do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym Rada Miejska w Sochaczewie odniosła się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

2. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 września 2004 r. odmówił nadania biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Sochaczewie w zakresie dotyczącym stwierdzenia zgodności art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) z art. 2 Konstytucji.

Niedopuszczalność orzekania wynikała z charakteru prawnego uzasadnienia przedstawionego przez wnioskodawcę. Rada Miejska w Sochaczewie argumentując istnienie sprzeczności kwestionowanego przepisu z zasadą przyzwoitej legislacji i zasadą określoności przepisów prawa, wywodzonych z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, twierdziła bowiem iż „zapis art. 10 ust. 5 (zaskarżonej ustawy) /.../ może stać w sprzeczności z zasadą podziału dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej, których kryteria określone są w art. 5-7 ustawy o drogach publicznych”. Dowodziła tym samym, że między art. 10 ust. 5 oraz art. 5-7 ustawy o drogach publicznych zachodzi niespójność, przesądzająca o niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał Konstytucyjny rozstrzygał o naruszeniu zasady przyzwoitej legislacji i zasady określoności przepisów prawa w rezultacie badania poziomej zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z art. 5-7 tejże ustawy, nie mieściło się zatem w konstytucyjnie (art. 188 pkt 1-3) wyznaczonym zakresie działania Trybunału, stanowiąc podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej wyznaczonym zakresie.

3. Pismem z 23 września 2004 r. Rada Miejska w Sochaczewie zaskarżyła powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc „o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w pełnym zakresie, jaki obejmował wniosek”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Podstawowy argument przedstawiony w zażaleniu sprowadza się do twierdzenia, zgodnie z którym Rada Miejska w Sochaczewie „nie wnosiła /.../ o rozstrzygnięcie poziomej zgodności art. 10 ust. 5 z art. 5-7 ustawy o drogach publicznych /.../, co było jednym z powodów odmówienia przez Trybunał Konstytucyjny nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zgodności wyżej powołanego art. 10 ust. 5 z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Wprawdzie petitum wniosku Rady Miejskiej w Sochaczewie nie zawiera żądania kontroli zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, z art. 5-7 ustawy o drogach publicznych, ale postawiony przez wnioskodawcę zarzut sprzeczności i braku spójności kwestionowanego przepisu z art. 5-7, a także (co explicite zostało podniesione w zażaleniu) z art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych, stanowi uzasadnienie naruszenia zasady przyzwoitej legislacji i zasady określoności przepisów prawa, wywiedzionych z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, wydanie orzeczenia w sprawie zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej musiałoby zostać poprzedzone oceną poziomej zgodności przepisu będącego przedmiotem kontroli z art. 5-7 oraz art. 10 ust. 1-3 tejże ustawy.

2. Rada Miejska w Sochaczewie podkreśla dalej, że „art. 10 ust. 5 nie mieści się generalnie w systemie uregulowań ustawy o drogach publicznych – i taka też była przyczyna objęcia zakresem wniosku niezgodności tego przepisu z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Wnioskodawca nie przedstawia przy tym żadnych argumentów prawnych, które wykazałyby zależność między tezą, iż kwestionowany przepis „nie mieści się generalnie w systemie uregulowań ustawy”, a zarzutem, iż okoliczność ta prowadzi do naruszenia zasady przyzwoitej legislacji i zasady określoności przepisów prawa. Natomiast w konkluzji zażalenia Rada Miejska w Sochaczewie powraca do uprawdopodobnienia sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się na „/.../ kontekst braku jego korelacji z uregulowaniami systemowymi ustawy /.../”.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca przeprowadził nazbyt pobieżną analizę motywów, na których Trybunał oparł zaskarżone postanowienie. Świadczy o tym argumentacja przedstawiona w zażaleniu, utrzymująca nadal, iż naruszenie zasady przyzwoitej legislacji i zasady określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) jest konsekwencją sprzeczności i niespójności kwestionowanego przepisu (art. 10 ust. 5 po nowelizacji) z innymi postanowieniami (art. 5-7 czy art. 10 ust. 1-3) ustawy o drogach publicznych.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym przyjęty w Konstytucji model hierarchicznej kontroli norm (art. 188 pkt 1-3), wyłącza z zakresu działania Trybunału Konstytucyjnego orzekanie o zgodności norm, zawartych w aktach normatywnych mających taką samą moc prawną.

4. Wnioskodawca podnosi na koniec, że Trybunał Konstytucyjny nie ocenił przepisu objętego wnioskiem w aspekcie jego „sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej” (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Trybunał zwraca uwagę, że Rada Miejska w Sochaczewie nie wskazała żadnego argumentu, uzasadniającego sugerowane wyżej naruszenie, zwalniając tym samym Trybunał z obowiązku badania zgodności.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

W dniu 20 stycznia 2004 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Sochaczewie o stwierdzenie niezgodności art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953; dalej: ustawa o zmianie ustawy o drogach publicznych) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2004 r. Rada Miejska w Sochaczewie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym i wyjaśnienie, czy wniosek Rady Miejskiej w Sochaczewie został sporządzony 2 stycznia 2004 r., oraz doręczenie 4 egzemplarzy uchwały Rady Miejskiej w Sochaczewie z 20 stycznia 2004 r. (Nr XXII/183/04).

W dniu 12 marca 2004 r. dostarczono do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym Rada Miejska w Sochaczewie odniosła się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne albo skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach wskazanych w art. 188 Konstytucji, zawiera art. 191 ust. 1 Konstytucji. Dla podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ustawy zasadniczej ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu (art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej). Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powinien powoływać przepis prawa lub statutu wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK).

Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o TK, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

2. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Sochaczewie zarzuca art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, sprzeczność „z zasadą przyzwoitej legislacji i określoności przepisów prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę państwa prawa”. Argumentacja wnioskodawcy sprowadza się do twierdzenia, że „zapis art. 10 ust. 5 [kwestionowanej ustawy] (...) może stać w sprzeczności z zasadą podziału dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej, których kryteria określone są w art. 5-7 ustawy o drogach publicznych”. Rada Miejska w Sochaczewie dowodzi zatem, że między art. 10 ust. 5 oraz art. 5-7 ustawy o drogach publicznych istnieje niespójność, przesądzająca o niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji.

3. Biorąc pod uwagę charakter prawny uzasadnienia, na którym wnioskodawca opiera swój zarzut, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że istota kontroli norm (art. 188 pkt 1-3 ustawy zasadniczej) polega na orzekaniu o hierarchicznej (pionowej) zgodności aktów normatywnych (norm prawnych) niższego rzędu z aktami (normami prawnymi) wyższego rzędu i na eliminowaniu tych pierwszych z systemu obowiązującego prawa w razie stwierdzenia braku tej zgodności.

Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał Konstytucyjny rozstrzygał w sprawie poziomej zgodności przepisów ustawy o drogach publicznych, tzn. jej art. 10 ust. 5 z art. 5-7, nie mieści się zatem w konstytucyjnie wyznaczonym zakresie działania Trybunału.

4. Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku. W tym ujęciu granice kognicji Trybunału są pochodną granic zaskarżenia. Rada Miejska w Sochaczewie, wnosząc o zbadanie konstytucyjności wyłącznie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie objęła równocześnie zakresem zaskarżenia art. 5-7 tejże ustawy. Oznacza to, iż zarzut niespójności kwestionowanego przepisu z art. 5-7 ustawy o drogach publicznych, prowadzącej do naruszenia art. 2 Konstytucji, wymagałby poddania kontroli także art. 5-7 tejże ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że wniosek Rady Miejskiej w Sochaczewie, wskazując jako przedmiot kontroli wyłącznie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wyraźnie określa granice orzekania w rozpatrywanej sprawie, poza które – w myśl art. 66 ustawy o TK – Trybunał wychodzić nie może.

Z tego też względu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, uznając niedopuszczalność orzekania w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić, w tym zakresie, nadania wnioskowi dalszego biegu.