1. W skardze konstytucyjnej z 7 maja 2002 r. skarżący Janusz Zajączkowski wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149, ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów) z art. 9 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 46, poz. 250 ze zm.; dalej: ustawa z 1976 r.) oraz z art. 2, art. 7, art. 18, art. 32, art. 71 i art. 72 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 31 stycznia 2000 r. (znak EWK/25/443245) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do wcześniejszej emerytury z powodu konieczności opieki nad chorym dzieckiem, wskazując, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, takie zaś uprawnienie przysługuje wyłącznie osobom ubezpieczonym z tytułu zatrudnienia. Wyrokiem z 19 kwietnia 2000 r. Sąd Okręgowy w Katowicach zmienił decyzję ZUS i przyznał skarżącemu prawo do wcześniejszej emerytury, jednakże to orzeczenie zostało następnie uchylone przez Sąd Apelacyjny w Katowicach, wyrokiem z 15 listopada 2000 r. (sygn. akt III Aua 1090/00). Kasacja skarżącego od tego wyroku została przez Sąd Najwyższy odrzucona postanowieniem z 26 lutego 2002 r. (sygn. akt II UKN 173/01), z uwagi na niewskazanie okoliczności uzasadniających jej rozpoznanie.

Postanowieniem z 13 września 2002 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, podnosząc, że skarżący nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków formalnych złożonej skargi, polegających na niewskazaniu konkretnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, które pragnie uczynić przedmiotem skargi.

Zażalenie skarżącego na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu zostało uwzględnione postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, że zakwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów zawiera dwa merytoryczne paragrafy określające uprawnienia do skorzystania z wcześniejszej emerytury. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż z kontekstu wypowiedzi zawartych w skardze konstytucyjnej można wywnioskować, że skarżący zakwestionował obydwa te przepisy, zarzucając im niezgodność z Konstytucją.

Uzasadniając postawione w skardze zarzuty, skarżący stwierdził, że art. 32 Konstytucji wyklucza różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Z art. 9 ustawy z 1976 r. wynika zaś, że świadczenia emerytalne przysługiwać winny pracownikom i osobom prowadzącym działalność gospodarczą na analogicznych zasadach i w podobnej wysokości, określonej w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i członków ich rodzin. Uzupełnieniem konstytucyjnego wzorca oceny kwestionowanych przepisów winny być – zdaniem skarżącego – art. 18, art. 71 i art. 72 Konstytucji. W ocenie skarżącego z treści tych przepisów wynika, że „ochrona rodziny jako całości oraz poszczególnych jej członków nie może być (…) uzależniona od sposobu zarabiania środków na życie, zaś prawo do wcześniejszej emerytury ma w istocie socjalny charakter, który chronić ma nie samą osobę uprawnioną, ale dziecko, wymagające opieki. Zarówno zaś pracownik, jak i przedsiębiorca muszą zawiesić wykonywanie swoich obowiązków ze względu na sytuację dziecka”. Skarżący powołał się również na treść art. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadę sprawiedliwości społecznej, która – jego zdaniem – przesądza o przyjęciu koncepcji państwa socjalnego, determinującej nakaz działania prawodawcy w sposób urzeczywistniający standardy sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza pozbawiony arbitralności.

2. Stanowisko w sprawie złożonej skargi konstytucyjnej zajął Prezes Rady Ministrów (pismo z 26 maja 2003 r.), nie podzielając zarzutów skarżącego i wnosząc o stwierdzenie zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżony akt prawny wydany został na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). Zawarte w tym przepisie upoważnienie nie może być rozpatrywane w oderwaniu od materii regulowanej ustawą, a dotyczącej statusu ubezpieczeniowego osób wykonujących pracę w ramach stosunku pracy. Ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów uprawnionych do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Zdaniem tego uczestnika postępowania skarżący błędnie poszukuje podstawy do swoich roszczeń w treści art. 9 ustawy z 1976 r. Z tego, że osoby prowadzące działalność gospodarczą objęte zostały świadczeniami emerytalnymi na zasadach i w wysokości określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, nie można wyciągać wniosku, iż zostały one także objęte wszystkimi przepisami określającymi warunki przyznawania wcześniejszej emerytury pracownikom. Prezes Rady Ministrów podniósł również, że realizowana na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353) reforma systemu emerytalnego gwarantuje w przepisach przejściowych zachowanie uprawnień do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę jedynie pracownikom. Tym samym, znosząc dotychczasowy przywilej i ujednolicając zasady przyznawania świadczeń emerytalnych różnym grupom społeczno-zawodowym, ustawodawca utrzymał prawo do wcześniejszej emerytury tylko w stosunku do osób ubezpieczonych z tytułu pozostawania w stosunku pracy, a więc prawo to ma nadal ściśle pracowniczy, a nie powszechny, charakter.

Stanowisko w sprawie wyraził także Prokurator Generalny, w piśmie z 7 lipca 2003 r., wnosząc o stwierdzenie konstytucyjności kwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów. Uzasadniając swój pogląd, Prokurator Generalny podkreślił, że istotą nowego systemu emerytalnego jest ujednolicenie zasad przyznawania świadczeń, bez względu na formę prowadzonej działalności zarobkowej. Uprawnienie do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę przysługiwało wyłącznie osobom mającym status pracownika. Treść upoważnienia wynikającego z art. 27 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin nie pozostawia zaś wątpliwości, że kwestionowane rozporządzenie może zawierać regulacje prawne dotyczące wyłącznie osób podlegających tej ustawie. Jest więc niesporne, że osoby prowadzące działalność gospodarczą w czasie, gdy rozporządzenie zostało ustanowione, podlegały ubezpieczeniu społecznemu na podstawie odrębnych przepisów niż dotyczące pracowników. Prokurator Generalny podniósł także, że w skardze konstytucyjnej nie wykazano sposobu, w jaki zakwestionowane unormowania rozporządzenia Rady Ministrów naruszyły wskazane przez skarżącego przepisy Konstytucji. Formułując zarzut, że ochrona rodziny nie może być uzależniona od sposobu zarabiania środków na życie, skarżący pominął okoliczność, że przerwał on działalność zarobkową z powodu przejścia na rentę inwalidzką ze względu na stwierdzoną niezdolność do pracy, nie zaś z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Ponadto Prokurator Generalny zauważył, że z art. 71 Konstytucji wynika tylko jeden z elementów koncepcji państwa socjalnego, a realizacja tego unormowania może przybierać różnorodne formy określone przez ustawodawcę. Ma on w tym zakresie swobodę regulacyjną. Zdaniem Prokuratora Generalnego, skarżący – powołując się na ten przepis – błędnie domaga się ochrony swoich praw, skoro prawo do wcześniejszej emerytury mieści się w sferze uprawnień związanych z zabezpieczeniem społecznym (art. 67 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniesienia skargi konstytucyjnej. Skarga jest szczególnym środkiem inicjowania postępowania kontrolnego przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dopuszczalność korzystania ze skargi konstytucyjnej warunkowana jest dopełnieniem przez skarżącego dodatkowych (względem innych procedur kontrolnych realizowanych przed Trybunałem Konstytucyjnym) przesłanek, wynikających zarówno z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i – rozwijających jego postanowienia – przepisów ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 49 tej ustawy, skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu, którego zasady i przebieg normowane są przy odpowiednim zastosowaniu art. 36 ustawy. Celem wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej winno być stwierdzenie dopełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących dopuszczalność występowania z tego rodzaju środkiem ochrony praw i wolności, jak również przesądzenie, że sformułowane w skardze konstytucyjnej zarzuty niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie są oczywiście bezzasadne (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Należy podkreślić, że potrzeba weryfikacji spełnienia przez skarżącego wszystkich prawnych wymogów skargi konstytucyjnej pozostaje aktualna w całym toku postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie ma żadnych przeszkód formalnych, aby weryfikacja taka miała miejsce także po zakończeniu wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej, a więc już po formalnym nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, czy też uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie odmawiające nadania jej dalszego biegu. Jeśli więc, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, sprawie został nadany dalszy bieg, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej nie oznacza konwalidacji zarówno zaistniałych w skardze uchybień, jak i zachodzącej oczywistej bezzasadności stawianych przez skarżącego zarzutów. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwracał już uwagę, że przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Brak jest formalnych przeszkód do ich badania także na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż postanowienie „sędziego Trybunału” nie jest orzeczeniem „Trybunału”, a w przypadku wydania postanowienia odmawiającego nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, wnioskodawcy służy zażalenie do „Trybunału” (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. To, że ustawodawca przewidział dokonywanie przez Trybunał kontroli postanowienia sędziego o odmowie nadania skardze dalszego biegu, pozwala wyciągnąć wniosek, iż Trybunał jest również uprawniony do oceny postanowienia uwzględniającego zażalenie na odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu i powodującego skierowanie jej do merytorycznego rozpoznania. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania skargi. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela więc stanowisko wyrażone w innych orzeczeniach, że na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia TK z: 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47).

2. Do zasadniczych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną należy uczynienie jej przedmiotem przepisów (ustawy lub innego aktu normatywnego) wykazujących podwójną kwalifikację. Będąc podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji publicznej, muszą one prowadzić jednocześnie do naruszenia wskazywanych przez skarżącego konstytucyjnych wolności lub praw. Skarżący jest przy tym zobligowany nie tylko do wskazania, które przepisy kwestionowanego aktu normatywnego wykazują taką kwalifikację, ale również do sprecyzowania konstytucyjnego wzorca ich kontroli, a więc wskazania, jakie konstytucyjne wolności i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zaskarżone unormowanie (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Analizując problem podważenia w skardze zgodności z Konstytucją podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia wydanego wobec skarżącego, należy zwrócić uwagę, że za taką podstawę mogą być uznane tylko te przepisy, które wyrażają normy prawne bezpośrednio określające sytuację prawną skarżącego w chwili wydania ostatecznego orzeczenia. Wynika stąd jednoznacznie, że art. 79 ust. 1 Konstytucji wyklucza kwestionowanie za pomocą skargi konstytucyjnej innych – aniżeli podstawa prawna orzeczenia – przepisów danego aktu normatywnego, a tym bardziej nie dopuszcza uczynienia przedmiotem skargi regulacji zawartych w innych aktach normatywnych, które nie kształtowały sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienia TK z: 24 stycznia 1999 r., sygn. Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 1 października 2001 r., sygn. Ts 84/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 70). Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie – koniecznego w świetle przesłanek skargi konstytucyjnej – związku pomiędzy kwestionowanym unormowaniem a ostatecznym orzeczeniem, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia jego praw, opierać się musi na analizie rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych wskazywanych przez skarżącego. Trzeba jednak podkreślić, że powołanie przez sąd lub organ administracji publicznej w sentencji bądź też w uzasadnieniu konkretnej decyzji procesowej określonych przepisów nie przesądza jeszcze samo przez się stwierdzenia, że przepisy te należy uznać za podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny jest każdorazowo zobligowany do ustalenia, czy w świetle zarzutów skargi konstytucyjnej kwestionowany akt normatywny w istocie stanowił podstawę orzeczenia, w związku z którym skarżący powołuje się na ochronę swoich konstytucyjnych wolności lub praw (zob. postanowienie TK z 15 lipca 2002 r., sygn. Ts 5/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 216).

3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wskazane wyżej przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie zostały w niniejszym przypadku spełnione. O ile bowiem można zaakceptować pogląd wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego uwzględniającym zażalenie skarżącego na odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, zgodnie z którym uznano, że skarżący wskazał przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi, o tyle nie zostały dopełnione pozostałe wymogi prawne, warunkujące dopuszczalność merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wskazane przez skarżącego unormowania zakwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów nie mogą być uznane za dopuszczalny przedmiot skargi konstytucyjnej. Jak to już podkreślono wyżej, przedmiotem tym mogą być wyłącznie unormowania wykazujące złożoną (podwójną) kwalifikację. Będąc podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, winny one stanowić jednocześnie bezpośrednie źródło naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Innymi słowy, to w normatywnej treści kwestionowanych przepisów upatrywać należy przyczyny niedozwolonej – w świetle unormowań konstytucyjnych – ingerencji w sferę gwarantowanych praw podmiotowych skarżącego. Występujący z niniejszą skargą konstytucyjną upatruje naruszenia swoich praw konstytucyjnych w negatywnym rozstrzygnięciu kwestii możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę, wiążąc je z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki. Należy w związku z tym zauważyć, że kwestionowane przez skarżącego regulacje rozporządzenia Rady Ministrów nie spełniają wymogu opisywanej wyżej podwójnej zależności. Rozpatrując wniosek skarżącego, organ rentowy (a następnie Sąd Apelacyjny) wskazał, iż w obowiązującym stanie prawnym przepisy kwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów nie mają zastosowania do skarżącego. Skarżący, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, podlegał ubezpieczeniu społecznemu regulowanemu przepisami adresowanymi do tej właśnie kategorii podmiotów. Innymi słowy, normy wynikające z zaskarżonego rozporządzenia Rady Ministrów nie obejmowały w zakresie ich hipotezy kategorii osób, do których zalicza się skarżący. W istocie rzeczy więc, u podstaw negatywnego rozstrzygnięcia podjętego wobec skarżącego legło to, że nie było podstaw normatywnych do uwzględnienia wniosku, nawiązującego w swojej treści do przepisów, które nie zostały zastosowane do skarżącego. Zarzuty sformułowane przez skarżącego kierują się więc nie tyle przeciwko unormowaniom dotyczącym uprawnień przysługujących pracownikom (zachowanym na mocy przepisów przejściowych zawartych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), ile przeciwko temu, że nie ma podstaw prawnych pozwalających na uwzględnienie analogicznych uprawnień do osób prowadzących działalność gospodarczą. Wprawdzie skarżący nie utożsamia swoich zastrzeżeń co do zaskarżanych regulacji z wykazaniem braku stosownych unormowań, niemniej taki w istocie rzeczy winien być wniosek płynący z konfrontacji treści zaskarżonych przepisów oraz zarzutów sformułowanych wobec nich przez skarżącego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie skarżący zakwestionował brak przepisów dostosowujących (w okresie jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) sytuację różnych kategorii podmiotów ubezpieczonych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat niedopuszczalności składania skarg konstytucyjnych zmierzających do wykazania tego rodzaju zaniechań prawodawczych. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu eliminowania z systemu prawnego przepisów niekonstytucyjnych. Tego rodzaju ocena odnosić się może do norm wyrażonych w obowiązujących aktach prawnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażano również pogląd, że zarzuty formułowane przez podmiot kwestionujący określone regulacje „nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzuty sformułowane w niniejszej sprawie przez skarżącego prowadzą do wykazania, że nie przysługuje mu prawo, dla którego nabycia brak było podstaw w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy reformującej system świadczeń emerytalno-rentowych. Tym samym nie można przyjąć, aby to w treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów tkwiła bezpośrednia przyczyna negatywnego rozstrzygnięcia jego wniosku w przedmiocie ustalenia prawa do wcześniejszej emerytury. Jako osoba znajdująca się poza zakresem zastosowania przepisów normujących uprawnienia pracowników, skarżący nie mógł oczekiwać wydania w oparciu o te przepisy orzeczenia uwzględniającego jego żądania. Z powyższego nie wynika jednak, aby można było przyjąć, że przepisy te stanowiły podstawę orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, spełniającego kwalifikację, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego związane jest w istocie rzeczy z brakiem podstawy prawnej, pozwalającej na uwzględnienie oczekiwań skarżącego. Oceny tego rodzaju braku, jak to już wyżej podkreślono, nie można jednak uznać za dopuszczalny przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej. Innymi słowy, istota zarzutów sformułowanych przez skarżącego sprowadza się do wykazania wadliwości regulacji, która nie zapewnia mu należytej ochrony praw nabytych. Należy jednak podkreślić, że praw tych skarżący nie nabył, gdyż nie było unormowań, które ustanawiałyby podstawę prawną dla ich nabycia.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak na wstępie.