1. Sąd Rejonowy w Radzyniu Podlaskim II Wydział Karny, postanowieniami z: 3 listopada 2014 r. (sygn. akt II Kp 238/14), 17 listopada 2014 r. (sygn. akt II K 238/14), 24 listopada 2014 r. (sygn. akt II K 440/14) oraz Sąd Rejonowy w Świeciu II Wydział Karny, postanowieniami z 7 listopada 2014 r. (sygn. akt II K 708/12) i 24 listopada 2014 r. (sygn. akt II K 522/14), zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi:

a) czy art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: u.g.h.), uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego, które wynikały z prawa unijnego a związane były z obowiązkiem notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, są zgodne z art. 2 w związku z art. 7 i art. 9 Konstytucji,

b) czy art. 14 ust. 1 u.g.h., uchwalony z naruszeniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych wynikającego z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), jest zgodny z art. 2 w związku z art. 7 i art. 9 Konstytucji,

c) czy art. 14 ust. 1 u.g.h., uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, uchwalony z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z dyrektywy 98/34/WE i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.) oraz z naruszeniem trybu ustawodawczego, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji,

d) czy dopuszczalne jest pociągnięcie do odpowiedzialności za czyn określony w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r., poz. 186, ze zm.) osób, które prowadzą grę losową, grę na automacie lub zakład wzajemny wbrew zakazom zawartym w przepisach u.g.h. uchwalonych z naruszeniem obowiązku notyfikacji.

2. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2014 r., 23 grudnia 2014 r. oraz 7 stycznia 2015 r. wskazane wyżej pytania prawne Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim II Wydział Karny oraz Sądu Rejonowego w Świeciu II Wydział Karny (dalej: pytające sądy) zostały połączone do rozpoznania pod wspólną sygnaturą akt.

3. Wszystkie pięć pytań prawnych zostało zadanych na tle spraw osób oskarżonych o to, że urządzały gry o charakterze losowym na automatach wbrew przepisom u.g.h., tj. o popełnienie przestępstwa skarbowego określonego w art. 107 § 1 k.k.s. Pytające sądy wyraziły pogląd, że zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są przepisami technicznymi w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz dyrektywy 98/34/WE. Przepisy te były objęte obowiązkiem notyfikacji Komisji Europejskiej. Ów obowiązek w wypadku u.g.h. nie został dopełniony, co – w ocenie pytających sądów – czyni zakwestionowane przepisy niezgodnymi z Konstytucją.

Pytające sądy wyjaśniły, że uznanie zakwestionowanych przepisów za niekonstytucyjne ze względu na wadliwość trybu ich uchwalenia spowoduje usunięcie ich z systemu prawnego. W związku z tym nie będzie możliwe stwierdzenie wypełnienia przez oskarżonych, których sprawy sądy rozpoznają, znamion czynu zabronionego stypizowanego w art. 107 § 1 k.k.s.

4. Do dnia wydania niniejszego postanowienia ani Sejm ani Prokurator Generalny nie zajął stanowiska w sprawie.

1. Wynikające z art. 193 Konstytucji przesłanka podmiotowa, przedmiotowa i funkcjonalna, jak również wymogi zawarte w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok z 12 maja 2011 r., sygn. P 38/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 33 i powołane tam orzecznictwo). Nie ma zatem potrzeby ich szczegółowego omawiania. Poglądy wyrażone dotychczas w orzecznictwie konstytucyjnym znajdują bezpośrednie zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy.

2. Pytające sądy zakwestionowały art. 6 ust. 1, art. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: u.g.h.), regulujące warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier hazardowych, w tym urządzania gier na automatach. W świetle pierwszego z przepisów „Działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry”. Art. 14 ust. 1 u.g.h. stanowi z kolei, że „Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry”.

Ponadto jako przepis związkowy względem art. 6 ust. 1 u.g.h. zakwestionowany został art. 3 u.g.h., który stanowi, że „Urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie”.

Pytania prawne skierowano na tle spraw osób oskarżonych o popełnienie czynu zabronionego, o którym mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.). Zgodnie z tym przepisem, „Kto wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia urządza lub prowadzi grę losową, grę na automacie lub zakład wzajemny, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie”.

3. Z uwagi na charakter niniejszej sprawy należało przypomnieć, że choć ujawnianym w sentencji orzeczenia Trybunału przedmiotem kontroli jest zawsze akt normatywny, jego część lub wyodrębniona norma prawna, to jednak trybunalska kontrola jest złożoną czynnością i obejmuje ocenę czynności prawodawczej (aspekt proceduralny) oraz ocenę aktu normatywnego (aspekt merytoryczny). Zakwestionowany albo zaskarżony przed Trybunałem akt normatywny może uzyskać przymiot „zgodności” w konstytucyjnym rozumieniu, jeżeli jego treść realizuje hierarchicznie wyższe normy merytoryczne oraz została ustanowiona zgodnie z wymogami stanowienia tego rodzaju aktów normatywnych.

W tym zaś kontekście istotne jest, że art. 6 ust. 1, art. 3 i art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały zakwestionowane wyłącznie ze względu na uchybienie przez prawodawcę wymogom procesu prawodawczego. Pytające sądy nie kwestionują natomiast zakresu normowania rekonstruowanego na podstawie wskazanych przepisów u.g.h., ograniczając się jedynie do zarzutu niekonstytucyjności czynności prawodawczej, której wytworem jest art. 6 ust. 1, art. 3 i art. 14 ust. 1 u.g.h. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego poddano wyłącznie zgodność procesu stanowienia przepisów u.g.h. z określonymi wymogami właściwymi dla dokonywania tego rodzaju czynności. W niniejszej sprawie kontroli podlega akt normatywny, ale przedmiotem oceny jest akt prawodawczy.

4. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że zgodnie z art. 188 pkt 1-3 i 5 oraz art. 193 Konstytucji, wzorcem kontroli ustawy może być albo Konstytucja albo ratyfikowana umowa międzynarodowa, w wypadku zaś określonym w art. 122 ust. 3 Konstytucji – wyłącznie Konstytucja. Cechy istotne postępowania w sprawie oceny konstytucyjności czynności prawodawczej nie rozszerzają katalogu dopuszczalnych konstytucyjnie wzorców. Poza zakresem rozpoznania Trybunału pozostawały więc wątpliwości pytających sądów odnośnie do zgodności przepisów u.g.h. bezpośrednio z przepisami dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), tak długo jak nie stanowiło to naruszenia konstytucyjnie relewantnych wymogów procesu prawodawczego.

5. W petitum pytań prawnych jako wzorzec kontroli wskazano zasady: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), przestrzegania prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji).

W uzasadnieniach pytań prawnych zarzut naruszenia wymienionych zasad konstytucyjnych został powiązany z twierdzeniem o naruszeniu trybu ustawodawczego spowodowanego brakiem notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz w świetle dyrektywy 98/34/WE. Pytające sądy powołały również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.).

6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytania prawne w zakresie oceny zgodności art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 u.g.h. z powołanymi wzorcami kontroli nie spełniały wymogu zawartego w 32 ust. 1 ustawy o TK. Pytające sądy nie uzasadniły szczegółowo postawionego zarzutu.

Należało bowiem przypomnieć, że wskazanie w petitum pytania prawnego wzorca kontroli, przy respektowaniu generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, bez szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może bowiem zostać uznane za „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie” w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W świetle utrwalonej praktyki orzeczniczej wymóg ten należy rozumieć jako nakaz odpowiedniego udowodnienia zarzutów stawianych w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli (przy czym jako wzorzec należy rozumieć normę konstytucyjną, której podstawą może być jeden lub kilka powiązanych przepisów Konstytucji). „Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (…), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez pytający sąd wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli. Aktualny pozostaje pogląd sformułowany w sprawie o sygn. P 13/12, że „Dopóki sąd nie powoła przekonywujących motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał (zob. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednocześnie, że jest on zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego wyjaśnienia nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 19 ustawy o TK). Nie oznacza to w żadnym wypadku przerzucenia ciężaru dowodzenia na Trybunał przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie ustawowe wymagania wynikające m.in. z art. 32 ustawy o TK” (postanowienie z 26 czerwca 2013 r., sygn. P 13/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 u.g.h. pytające sądy poprzestały na przywołaniu trzech zasad konstytucyjnych jako wzorców kontroli bez rozważenia ich treści oraz adekwatności do sformułowanego problemu prawnego. Uzasadnienie pytań prawnych ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że konstytucyjne zasady nakazują przestrzegać wymogów zawartych w prawie pochodnym UE, a więc naruszenie tych wymogów oznacza per se naruszenie zasad konstytucyjnych. Należało tymczasem zauważyć, że różna konstytucyjna doniosłość wymogów istotnych dla dokonania czynności prawodawczych stoi na przeszkodzie uproszczeniom przyjętym przez pytające sądy. Brak jest w pytaniach prawnych argumentów, że notyfikacja, której dotyczą przepisy dyrektywy 98/34/WE oraz rozporządzenia z 2002 r. jest elementem konstytucyjnego trybu prawodawczego, z wynikającymi stąd konsekwencjami. Pytające sądy nie podjęły problemu, czy wymóg notyfikacji może zostać zaliczony do konstytucyjnych wymogów procesu prawodawczego albo do innych wymogów, których normy konstytucyjne nakazują przestrzegać. Pytające sądy nie rozważyły też, czy w wypadku dokonania takiej kwalifikacji uchybienie wymogowi jest na tyle doniosłe, że uzasadnia orzeczenie o niekonstytucyjności. Za niewystarczające należało uznać powołanie się na wyrok SN z 28 marca 2014 r. (sygn. akt III KK 447/13), gdyż w orzeczeniu tym również nie przedstawiono żadnych argumentów natury konstytucyjnej, że naruszenie wymogu notyfikacji stanowi zarazem naruszenie konstytucyjnego wymogu i uzasadnia orzeczenie o niekonstytucyjności.

Oceniając pytania prawne w świetle art. 32 ust. 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił też, że Sąd Rejonowy w Radzyniu Podlaskim nie oznaczył precyzyjnie numerów dzienników urzędowych, w których ogłoszono powoływane w pytaniu prawnym akty normatywne. Pytające sądy pomyliły i utożsamiły też dyrektywę zmienianą (tj. dyrektywę 98/34/WE) i dyrektywę zmieniającą (tj. dyrektywę Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. dostosowującą niektóre dyrektywy w dziedzinie swobodnego przepływu towarów, w związku z przystąpieniem Bułgarii i Rumunii, Dz. Urz. UE L 352 z 20.12.2006, s. 81).

Na marginesie należy zauważyć, że pytania prawne zamiast na problemie konstytucyjnym skoncentrowane były na zagadnieniu stosowania ustaw zgodnie z prawem pochodnym UE. Świadczy o tym powoływanie się przez pytające sądy wprost na poglądy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz odesłanie do uwzględniającego je orzecznictwa sądów powszechnych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnienie pytań prawnych w istotnej części sprowadza się do kwestii ewentualnej niezgodności przepisów krajowych z pochodnym prawem UE. Rozstrzygnięcie tej niezgodności jest zaś rzeczą sądów rozpoznających konkretną sprawę, a w razie wątpliwości odnoszących się do interpretacji prawa unijnego, z uwzględnieniem procedury pytań prejudycjalnych (art. 267 TfUE).

Postępowanie w zakresie oceny art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 u.g.h. zostało umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

7. Trybunał Konstytucyjny uznał za zbędne merytoryczne rozpoznanie zarzutu niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 u.g.h.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem konstytucyjnym, wcześniejsze orzeczenie o konstytucyjności zakwestionowanej normy prawnej z punktu widzenia tych samych wzorców kontroli, co do zasady, skutkuje zbędnością wydania wyroku (zob. np. postanowienia TK z: 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 25 października 2011 r., sygn. K 36/09, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 93; wyrok TK z 27 marca 2007 r., sygn. SK 3/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32). Wydanie wyroku nie jest natomiast zbędne jeśli wnioskodawca wskazał nowe wzorce kontroli lub przedstawił niepowoływane wcześniej argumenty, samodzielne okoliczności lub dowody uzasadniające prowadzenie postępowania i wydanie wyroku (zob. wyroki TK z: 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100; 12 września 2006 r., sygn. SK 21/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 103).

W tym kontekście należało przypomnieć, że w wyroku z 11 marca 2015 r. o sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 31) Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, rozpoznając połączone pytania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, stwierdził zgodność m.in. art. 14 ust. 1 u.g.h. z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, czy zakwestionowane w pytaniach prawnych o sygn. P 4/14 przepisy u.g.h. mają charakter przepisów technicznych. Rozstrzygał natomiast o skutkach naruszenia konstytucyjnych wymagań stanowienia prawa. Jak wyjaśnił w tym orzeczeniu TK, „notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego”. Zdaniem Trybunału „dochowanie czy też niedochowanie procedury notyfikacyjnej nie ma wpływu na ocenę dochowania konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał tym samym, że brak notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych nie stanowił naruszenia takich reguł stanowienia ustaw, które mają swoje wyraźne źródło w przepisach Konstytucji i które dotyczyłyby w sensie treściowym konstytucyjnego trybu ustawodawczego”. Jednocześnie Trybunał wskazał, że „brak notyfikacji kwestionowanych przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji. (…) Nie można bowiem przyjmować, że każde, choćby drobne naruszenie przepisów proceduralnych, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez dany akt mocy obowiązującej”.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą o sygn. P 4/14 w zakresie, w jakim przedmiotem kontroli uczyniono art. 14 ust. 1 u.g.h., a wzorcami art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji. Pytające sądy nie podniosły ani dodatkowych zarzutów, ani dodatkowych twierdzeń lub dowodów. Nie przedstawiono nowych argumentów na rzecz niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 u.g.h. Zawarta w pytaniach prawnych argumentacja odnosząca się do art. 14 ust. 1 u.g.h, powielając niedoskonałości argumentacji dotyczącej art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 u.g.h. (zob. wyżej pkt 6 tej części uzasadnienia), mieści się w zakresie rozpoznania sprawy o sygn. P 4/14. Zaistniała tym samym ujemna przesłanka procesowa (zbędność orzekania), więc postępowanie zostało umorzone z uwagi na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

8. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wątpliwości pytających sądów, czy dopuszczalne jest pociągnięcie do odpowiedzialności za czyn określony w art. 107 § 1 k.k.s. osób, które prowadzą grę losową, grę na automacie lub zakład wzajemny wbrew zakazom zawartym w przepisach u.g.h., w wypadku uchwalenia tych przepisów z naruszeniem wymogów prawem przewidzianych, nie mogły zostać rozstrzygnięte w procedurze inicjowanej na podstawie art. 193 Konstytucji. Subsumcja oraz ewentualna ocena skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również innych wyroków sądów i trybunałów, pozostają w zakresie kognicji pytających sądów i nie stanowią przedmiotu orzekania w postępowaniu inicjowanym pytaniem prawnym. W zakresie tym pytania prawne nie spełniły przesłanki przedmiotowej, toteż postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.