1. Sąd Rejonowy w R. dwoma postanowieniami z 30 czerwca 2014 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, czy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) zostały uchwalone w sposób naruszający wynikające z prawa unijnego wymagania dotyczące procesu legislacyjnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a w konsekwencji, czy są zgodne z art. 2 w związku z art. 7 i art. 9 Konstytucji. Należy dodać, że w uzasadnieniu obu pytań prawnych Sąd Rejonowy w R. wskazał na możliwą niezgodność art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych również z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd Rejonowy w J. postanowieniem z 24 listopada 2014 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 (błędnie oznaczonego przez pytający sąd jako art. 1 ust. 1) dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), w szczególności art. 6 i art. 14 wskazanej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji jej projektu Komisji Europejskiej przewidzianego w art. 8 ust. 1 przywołanej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) jest zgodne z art. 2 w związku z art. 7 i art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.

Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z 28 listopada 2014 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, w szczególności art. 14 wskazanej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z przywołanej dyrektywy oraz rozporządzenia z 2002 r., jest zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Należy dodać, że w uzasadnieniu pytania prawnego Sąd Rejonowy w S. jako wzorce kontroli wskazał ujęte samodzielnie art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji.

Pytania prawne zostały sformułowane na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego, gdyż wniesiono je w związku z postępowaniami karnymi skarbowymi w sprawie o popełnienie czynu zabronionego określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), polegającego na organizowaniu gier na automacie z naruszeniem przepisów ustawy o grach hazardowych.

2. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2014 r., 23 grudnia 2014 r. i 13 stycznia 2015 r., pytania prawne zostały połączone do wspólnego rozpoznania ze względu na tożsamość przedmiotu zaskarżenia.

3. Do dnia wydania niniejszego postanowienia Sejm nie przedstawił stanowiska w sprawie.

4. W piśmie z 25 sierpnia 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.).

Uzasadniając swój wniosek, Prokurator Generalny zauważył przede wszystkim, że pytania prawne przedstawione przez Sąd Rejonowy w J. oraz Sąd Rejonowy w S. nie spełniają przesłanki przedmiotowej i funkcjonalnej w zakresie, w jakim dotyczą całej ustawy o grach hazardowych, a jako wzorce kontroli wskazują dyrektywę 98/34/WE i rozporządzenie z 2002 r.

Poza tym Prokurator Generalny stwierdził, że jakkolwiek w petitum obu pytań prawnych Sądu Rejonowego w R. nie wskazano zarzutu niezgodności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pojawia się on w uzasadnieniu rozważanych pytań, a w konsekwencji – w świetle zasady falsa demonstratio non nocet – dopuszczalne byłoby przyjęcie, że doszło w tym wypadku do sformułowania dodatkowego zastrzeżenia co do zgodności z ustawą zasadniczą. Trzeba mieć jednak na uwadze, iż pytający sąd nie przedstawił w tym zakresie uzasadnienia wymaganego przez art. 32 ust. 1 pkt  4 ustawy o TK z 1997 r.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, przedmiotem badania w postępowaniu zainicjowanym wniesionymi pytaniami prawnymi mogłoby być jedynie zagadnienie zgodności art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji, przy czym:

1) kwestia konstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w kontekście wskazanych wzorców kontroli została przesądzona w wyroku TK z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 30), a w konsekwencji zachodzi w tym wypadku ujemna przesłanka procesowa wynikająca z zasady ne bis in idem,

2) jakkolwiek art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie był przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. P 4/14, to jednak dokonana wówczas weryfikacja konstytucyjności trybu uchwalenia wskazanej ustawy odnosiła się do wszystkich jej uregulowań, a tym samym wydanie orzeczenia w omawianym zakresie byłoby zbędne.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przystępując do rozpoznania sprawy, Trybunał uwzględnił, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Ustawa ta została kilkukrotnie znowelizowana, m.in. ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r.), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 28 grudnia 2015 r. Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. – w zakresie odnoszącym się do merytorycznego rozpoznawania spraw – zmieniła liczne przepisy regulujące postępowanie przed TK.

Zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r. w postępowaniu przed Trybunałem – jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Przepis ten ma zastosowanie w każdej sprawie toczącej się przed Trybunałem bez względu na to, czy została wszczęta na podstawie wniosku, pytania prawnego czy też skargi konstytucyjnej. Według dotychczasowego, jednolitego orzecznictwa TK na tle tego przepisu, do rozpoznania spraw wszczętych w okresie obowiązywania ustawy o TK z 1997 r., a niezakończonych przed 30 sierpnia 2015 r. – w wypadku gdy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – mają zastosowanie wszystkie przepisy proceduralne wynikające z ustawy o TK z 1997 r., a nie tylko te, które określają ujemną przesłankę procesową (zob. wyroki pełnego składu TK z: 7 października 2015 r., sygn. K 12/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 143; 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 147; 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; postanowienia pełnego składu TK z: 28 października 2015 r., sygn. P  6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161; 3 listopada 2015 r., sygn. SK 64/13, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 169; 3 listopada 2015 r., sygn. K 32/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 166).

Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. zawierała art. 2 regulujący sytuacje intertemporalne we wszystkich sprawach wniesionych do Trybunału przed jej wejściem w życie. W wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15 (OTK ZU nr A/2016, poz. 2), Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tej ustawy w całości ze względu na tryb jej uchwalenia, a także – w punkcie 16 lit. b sentencji – stwierdził niezgodność jej art. 2, nakazującego co do zasady stosowanie jej przepisów do wszystkich spraw, w których postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, z art. 2 Konstytucji. Skutkiem orzeczenia TK jest powrót do stanu prawnego nieuwzględniającego zmian wprowadzonych przez zakwestionowaną ustawę nowelizującą z 22 grudnia 2015 r. Już ten argument sam przez się – niezależnie od relacji dwóch przepisów przejściowych: art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. oraz art. 2 ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r. – przesądza, że sprawy, które zostały wniesione do Trybunału przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r., w wypadku kiedy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, muszą być rozpatrywane na podstawie przepisów ustawy o TK z 1997 r.

Można jednak zauważyć, że nawet gdyby konstytucyjność art. 2 ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r. nie została zakwestionowana, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r., w wypadku których zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, należałoby uwzględnić przepisy ustawy o TK z 1997 r. Art. 2 ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r. rozstrzygał bowiem, że jeśli do wejścia w życie tej ustawy Prezes Trybunału zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający, zastosowanie miała znajdować zasada dalszego działania prawa dawnego, a zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. do wyróżnionej wcześniej kategorii spraw należy stosować ustawę o TK z 1997 r.

Mając na uwadze, że rozpatrywane pytania prawne zostały wniesione przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r., a w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, konieczne było uwzględnienie przepisów ustawy o TK z 1997 r.

2. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wyjaśniał, że dopuszczalność zadania pytania prawnego jest uwarunkowana trzema przesłankami: 1) podmiotową – wedle której może to uczynić jedynie sąd jako państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy, 2) przedmiotową – w myśl której przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą oraz 3) funkcjonalną, która ogranicza możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym tylko do sytuacji, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem. Niezależnie od tego, merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest także od spełnienia przez pytający sąd wymogów formalnych określonych w ustawie o TK z 1997 r.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie podlegało w całości umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., częściowo z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku, a częściowo – z uwagi na zbędność jego wydania.

3.1. Trybunał uznał, że wszystkie pytania prawne spełniały przesłankę podmiotową, zostały bowiem przedstawione przez sądy, a konkretnie przez Sąd Rejonowy w R., Sąd Rejonowy w J. oraz Sąd Rejonowy w S. Wątpliwości budziło natomiast spełnienie przez rozpatrywane pytania prawne przesłanki przedmiotowej i funkcjonalnej.

Odnośnie do przesłanki przedmiotowej, należało zauważyć, że pytające sądy zakwestionowały konstytucyjność ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) lub poszczególnych jej przepisów z uwagi na fakt, że uznają je za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE). Z treści pytań prawnych wynikało, że każdy z pytających sądów oczekiwał oceny zgodności zaskarżonych regulacji z punktu widzenia dochowania obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, określonego w dyrektywie 98/34/WE, powołując się w tym względzie dodatkowo na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.). Dopiero stwierdzenie przez Trybunał ewentualnego naruszenia trybu notyfikacyjnego określonego we wskazanych aktach prawnych miałoby świadczyć o naruszeniu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Na marginesie należało zaznaczyć, że dyrektywa 98/34/WE została zastąpiona 7 października 2015 r. dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (ujednolicenie) (Dz. Urz. UE L 241 z 17.09.2015, s. 1), co jednak nie miało znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, skoro w momencie ustanowienia ustawy o grach hazardowych w mocy pozostawała pierwsza wymieniona dyrektywa.

Trybunał Konstytucyjny, podzielając pogląd wyrażony w swoim wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 30), stwierdził, że rozpatrywane pytania prawne nie spełniają przesłanki przedmiotowej w zakresie dotyczącym kontroli ustawy o grach hazardowych lub poszczególnych jej przepisów z dyrektywą 98/34/WE oraz z rozporządzeniem z 2002 r. Dyrektywa nie jest bowiem ratyfikowaną umową międzynarodową, która – zgodnie z art. 188 pkt 2 Konstytucji – może być wzorcem kontroli ustawy. Z kolei rozporządzenie w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego usytuowane jest poniżej ustawy i stąd nie może być punktem odniesienia w procesie jej badania. W związku z tym zarzut niezgodności z dyrektywą 98/34/WE i rozporządzeniem z 2002 r. nie mógł zostać przez Trybunał rozpoznany merytorycznie, a postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Odnośnie do przesłanki funkcjonalnej, należało zauważyć, że Sąd Rejonowy w J. oraz Sąd Rejonowy w S. (inaczej niż Sąd Rejonowy w R.) zakwestionowały konstytucyjność całej ustawy o grach hazardowych, chociaż z uzasadnienia przedstawionych pytań prawnych wynikało, iż tylko w wypadku stwierdzenia niezgodności jej art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 z ustawą zasadniczą orzeczenie Trybunału miałoby wpływ na rozstrzygnięcie toczących się przed nimi spraw karnych. Oznaczało to konieczność umorzenia postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że rozpatrywane pytania prawne spełniały przesłankę przedmiotową i funkcjonalną jedynie w zakresie, w jakim dotyczyły kwestii zgodności art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z ujętymi w różnych konfiguracjach – samodzielnie bądź związkowo – art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji.

3.2. Ustalając, czy w postępowaniu nie wystąpiły ujemne przesłanki procesowe, Trybunał Konstytucyjny zwrócił najpierw uwagę na okoliczność, że pytające sądy zakwestionowały art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w jego pierwotnej wersji. Po wniesieniu rozpatrywanych pytań prawnych, 3 września 2015 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. poz. 1201), która nadała rozważanemu przepisowi nowe brzmienie. Wziąwszy pod uwagę, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w pierwotnej wersji został uchylony w wyniku jego nowelizacji, do rozstrzygnięcia pozostała kwestia, czy utracił on moc obowiązującą, co mogłoby prowadzić – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r. – do umorzenia postępowania w tym zakresie. W orzecznictwie Trybunału jednolicie przyjmuje się, że uchylenie przepisu prawnego nie jest równoznaczne z utratą przezeń mocy obowiązującej, jeżeli taki przepis na mocy regulacji intertemporalnych nadal normuje określone stany faktyczne, co oznacza – w świetle ustaleń współczesnej teorii prawa – że stanowi wciąż podstawę rekonstrukcji obowiązujących norm prawnych, różniących się od norm pierwotnie w nim wyrażonych ograniczonym zakresem czasowym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w wersji pierwotnej podlega nadal stosowaniu, chociażby przez pytające sądy. Należało zatem przyjąć, że nie utracił mocy obowiązującej.

Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania przedstawionych pytań prawnych zależała jednak od stwierdzenia braku pozostałych ujemnych przesłanek procesowych, do których zalicza się m.in. zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie będący konsekwencją ostatecznego charakteru orzeczeń Trybunału (art. 190 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że główny problem konstytucyjny wynikający z wszystkich rozpoznawanych pytań prawnych, tj. zarzut naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej ustawy o grach hazardowych, został ostatecznie rozstrzygnięty we wspomnianym już wcześniej wyroku TK z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14. Orzeczono wówczas, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji oraz art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych jest unijną procedurą, w ramach której państwo członkowskie jest zobowiązane do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych, a także do uwzględniania zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag tak dalece, jak to będzie możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych. Doszedł przy tym do wniosku, że żaden z przepisów Konstytucji nie reguluje tej kwestii ani też nie odwołuje się do niej wprost czy nawet pośrednio. Z tego powodu uznał, że notyfikacja, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem z 2002 r., nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego.

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że przedstawiony do rozpoznania problem konstytucyjny został już ostatecznie rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 4/14. Nie ma przy tym znaczenia, że wówczas kontroli poddany został art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, a aktualnie kwestionowany jest również art. 6 ust. 1 tej ustawy. Podnoszony przez pytające sądy zarzut braku notyfikacji jest taki sam w wypadku obu rozważanych przepisów. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wystąpiła ujemna przesłanka procesowa w postaci zakazu ne bis in idem. Postępowanie podlegało więc umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r.

3.3. Trybunał Konstytucyjny zauważył na koniec, że jakkolwiek w petitum obu pytań prawnych Sądu Rejonowego w R. nie sformułowano zarzutu niezgodności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to pojawił się on w uzasadnieniu rozważanych pytań. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, dopuszczalne byłoby przyjęcie, że doszło w tym wypadku do zgłoszenia dodatkowego zastrzeżenia co do zgodności z ustawą zasadniczą. Trzeba mieć jednak na uwadze, iż pytający sąd nie przedstawił w tym zakresie uzasadnienia wymaganego przez art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. Postępowanie podlegało zatem w tym zakresie umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał postanowił jak w sentencji.