1. W skardze konstytucyjnej z 26 listopada 2012 r. J.B. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim ograniczają one odszkodowanie za szkody powstałe po wejściu w życie Konstytucji do rzeczywistej straty, jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed tą datą, z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżący wraz z matką domagał się od Skarbu Państwa – Ministra Transportu i Budownictwa odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania 29 kwietnia 1961 r. przez Ministra Komunikacji nieważnej decyzji administracyjnej o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości (składającej się, w chwili wytoczenia powództwa, z dwóch działek ewidencyjnych). Podstawą prawną nieważnej decyzji były art. 17 pkt 2 lit. b oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Na dochodzoną w procesie kwotę składały się przede wszystkim utracone zyski z tytułu korzystania z działek za okres od 29 kwietnia 1961 r. do 2 grudnia 2004 r. Skarżący wraz z matką dochodzili również odszkodowania za „wady prawne” zwróconych im działek (w postaci różnicy pomiędzy ich ceną rynkową, a ceną, za którą sprzedali oni działki w drodze ugody ich dotychczasowemu posiadaczowi, który wytoczył przeciwko nim powództwo oparte o art. 231 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) oraz odszkodowania za poniesione przez powodów koszty regulacji stanu geodezyjnego i prawnego celem przywrócenia stanu sprzed wydania wadliwej decyzji Ministra Komunikacji.

Wyrokiem z 20 czerwca 2008 r. (sygn. akt I C 422/06) Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił powództwo, uznawszy, że powodowie nie udowodnili poniesienia szkody w postaci rzeczywistej straty, przez wzgląd na to, iż odzyskali oni w drodze restytucji naturalnej działki składające się na wywłaszczoną nieruchomość, a następnie sprzedali je ich dotychczasowym użytkownikom. Uznał też, że żądanie odszkodowania w zakresie obejmującym utracone korzyści jest pozbawione podstawy prawnej, jeżeli zdarzenie – w postaci wydania wadliwej decyzji administracyjnej – nastąpiło przed wejściem w życie Konstytucji. Wyrok ten został uchylony przez Sąd Apelacyjny w Warszawie (wyrok z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I ACa 45/09), a sprawa przekazana sądowi okręgowemu do ponownego rozpoznania. Sąd apelacyjny podzielił stanowisko sądu okręgowego co do braku poniesienia przez powodów szkody w postaci rzeczywistej straty, ale co do utraconych korzyści stwierdził, że aprioryczne wykluczenie możliwości ich dochodzenia było nieprawidłowe w świetle uchwały SN z 5 grudnia 2008 r. (sygn. akt III CZP 123/08, OSNC nr 11/2009, poz. 145). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w Warszawie kolejny raz oddalił powództwo (wyrok z 19 września 2011 r., sygn. akt I C 904/09), powołując się na uchwałę SN z 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10, OSNC nr 7-8/2011, poz. 75; dalej: uchwała o sygn. akt III CZP 112/10). Wyrok ten uprawomocnił się, ponieważ apelacja skarżącego została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Warszawie (wyrok z 11 lipca 2012 r., sygn. akt I ACa 1310/11). Złożoną od tego wyroku skargę kasacyjną Sąd Najwyższy oddalił wyrokiem z 11 października 2013 r., sygn. akt I CSK 710/12.

2. Skarżący zarzuca, że utrwalona w orzecznictwie wykładnia zaskarżonych przepisów narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącego wskazany wzorzec konstytucyjny wyraża zasadę pełnego odszkodowania, w myśl której od wejścia w życie Konstytucji każde bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną daje poszkodowanemu konstytucyjne prawo do jej naprawienia i to zarówno w zakresie rzeczywistej straty, jak i utraconych korzyści. Zgodnie zaś z kwestionowaną przez skarżącego wykładnią odszkodowanie za wydanie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej jest ograniczone do rzeczywistej straty – nawet, gdy do utraty korzyści doszło po wejściu w życie Konstytucji – jeśli wydanie wadliwej decyzji (stanowiącej źródło szkody) nastąpiło przed 17 października 1997 r. Utrwalenie kwestionowanej wykładni wynika z podjętej przez Sąd Najwyższy uchwały o sygn. akt III CZP 112/10, w której kwestia ta została przesądzona. Wskazana uchwała doprowadziła – jak pokazuje przykład skarżącego – do faktycznej zmiany stanu normatywnego. W ocenie skarżącego taki stan rzeczy wymaga ponownego zbadania zgodności z Konstytucją art. 160 § 1 k.p.a. – tym razem w związku z art. 5 ustawy zmieniającej.

3. Pismem z 28 kwietnia 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu w sprawie.

4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do złożenia oświadczenia, czy od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 lipca 2012 r. (sygn. akt I ACa 1310/11) została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Po otrzymaniu informacji pełnomocnika skarżącego o złożeniu skargi kasacyjnej w sprawie, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 20 lutego 2013 r., sygn. Ts 292/12, zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym.

W piśmie z 14 stycznia 2014 r. skarżący poinformował Trybunał Konstytucyjny, że Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną (postanowieniem z 11 października 2013 r., sygn. akt I CSK 710/12). Po otrzymaniu tej informacji Trybunał postanowieniem z 11 lutego 2014 r., sygn. Ts 292/12, podjął zawieszone postępowanie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie rozważyć należy kwestię formalną dopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie. Konieczność taka wynika stąd, że w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12 (Dz. U. poz. 607), Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim ogranicza do rzeczywistej szkody odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej w przypadku, gdy wadliwą ostateczną decyzję administracyjną wydano przed 17 października 1997 r., jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie zaskarżenia Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Trybunał przyjął w tej sprawie, że art. 77 ust. 1 Konstytucji znajduje zastosowanie jedynie do deliktów władzy publicznej, które miały miejsce po wejściu w życie Konstytucji. Nie ma bowiem podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu wcześniejszego okresu. Trybunał Konstytucyjny uznał także, że za adekwatnością art. 77 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli nie przemawia wyrok Trybunału z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02 (OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76), który skarżący traktowali jako rozstrzygający na ich rzecz kwestię zakresu należnego im odszkodowania. Trybunał podzielił jednak w pełni wyrażony w tym orzeczeniu pogląd, że przed 17 października 1997 r. brak było konstytucyjnej zasady naprawienia szkody wynikającej z wadliwego działania organów państwa, a za moment wyrządzenia szkody wadliwą decyzją administracyjną uznać należy wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, nie zaś wydanie decyzji nadzorczej.

Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że sytuacja osób, które utraciły swoje mienie w okresie przed zmianami ustrojowymi zapoczątkowanymi w 1989 r., nie może być porównywana z sytuacją osób, których mienie uległo wywłaszczeniu po tych zmianach, w szczególności po wejściu w życie obecnie obowiązującej Konstytucji.

W związku z powołanym wyrokiem Trybunału – z uwagi na tożsamość przedmiotu kontroli (art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy zmieniającej) oraz częściowo pokrywające się wzorce kontroli konstytucyjności (art. 77 ust. 1 Konstytucji) – konieczne jest rozważenie celowości merytorycznego rozpoznania zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie.

2. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Zbędność lub niedopuszczalność orzekania zachodzi między innymi wówczas, gdy kwestionowana norma lub normy były już w innej sprawie przedmiotem kontroli co do ich zgodności z Konstytucją. Gdy w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, ziszcza się ujemna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powodująca niedopuszczalność wydania orzeczenia. Gdy zaś w sprawie zachodzi tylko tożsamość przedmiotowa, ziszcza się przesłanka ne bis in idem, prowadząca do uznania orzekania za zbędne (zob. przykładowo postanowienia TK z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172; 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218 oraz 25 lutego 2004 r., sygn. K 35/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 15).

Zasada ne bis in idem wyraża niedopuszczalność orzekania w sprawie, jeżeli występuje w niej identyczność zaskarżonych przepisów, wzorca konstytucyjnego oraz postawionych zarzutów, jak w sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny już wcześniej orzekał (por. szerzej J. Królikowski, Ujemna przesłanka zbędności orzekania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Studia Prawnicze” nr 4/2008, s. 59 i nast.). W takim wypadku Trybunał dokonuje oceny sprawy w kategoriach pragmatycznych, gdyż ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta (por. postanowienie TK z 10 lipca 2007 r., sygn. P 40/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 86 i cytowane tam wcześniejsze orzecznictwo). Zasada ta, z jednej strony, stabilizuje sytuację powstałą w wyniku ostatecznego orzeczenia jako formalnie prawomocnego (zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne), z drugiej zaś strony, nie zamyka drogi do dalszego procedowania przed Trybunałem pod warunkiem wskazania innych, niż dotychczas badane, wzorców kontroli.

Odnosząc przedstawione wyżej, wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, reguły kontroli konstytucyjnej do niniejszej sprawy, podkreślić trzeba, że zastosowanie zasady ne bis in idem znajduje pełne uzasadnienie zarówno w przypadku wcześniejszego orzeczenia Trybunału o zgodności badanego przedmiotu ze wskazanym wzorcem kontroli, jak i w przypadku, gdy Trybunał uznał wskazany wzorzec za nieadekwatny do badania danego przedmiotu kontroli, czyli w sytuacjach gdy przedmiot badania pozostaje nadal w systemie prawa (por. postanowienie TK z 21 marca 2006 r., sygn. SK 6/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 36).

3. Z zestawienia petitum oraz uzasadnienia niniejszej skargi konstytucyjnej z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, jednoznacznie wynika tożsamość przedmiotowa obu spraw w znaczeniu przytoczonym powyżej. Trybunał Konstytucyjny dokonał już więc oceny konstytucyjności zakwestionowanej przez skarżącego normy w identycznym zakresie, jak wskazane jest to w skardze. W tej sytuacji należy stwierdzić, że ponowne rozpatrzenie sprawy konstytucyjności zaskarżonej normy naruszałoby zasadę ne bis in idem. Uzasadnia to umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

1. Adwokat M.I., jako pełnomocnik skarżącego J.B., wniósł w skardze konstytucyjnej z 26 listopada 2012 r. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

2. Postanowieniem z 23 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej umorzył postępowanie w sprawie o sygn. SK 6/14 na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na zbędność wydania wyroku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o TK „Koszty postępowania przed Trybunałem, z zastrzeżeniem ust. 2, ponosi Skarb Państwa”. Z ust. 2 zdanie pierwsze tego przepisu wynika, że Trybunał Konstytucyjny orzeka zwrot kosztów postępowania przed Trybunałem wraz z wyrokiem uwzględniającym skargę konstytucyjną. W uzasadnionych przypadkach Trybunał może orzec zwrot kosztów postępowania również wówczas, gdy nie uwzględnił skargi konstytucyjnej (art. 24 ust. 2 zdanie drugie ustawy o TK).

Zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 zdanie drugie ustawy o TK ma charakter wyjątkowy i jest odstępstwem od zasady ogólnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o TK. To znaczy, że pojęcie „uzasadnionego przypadku” musi być interpretowane ściśle i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Określając okoliczności, które można zaliczyć do katalogu „uzasadnionego przypadku”, winno się brać pod uwagę z jednej strony charakter postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej, która jest nie tylko środkiem ochrony indywidualnych praw i wolności, lecz także środkiem ochrony Konstytucji, a z drugiej strony casu ad casum konkretną sytuację skarżącego wnoszącego skargę. Ponadto podkreślić należy, że na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że mimo umorzenia postępowania, a więc nawet wtedy, gdy skarga nie mogła zostać skierowana do rozpoznania na rozprawie, istnieje uzasadniona podstawa do zwrotu kosztów.

2. Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając wniosek pełnomocnika skarżącego, nie znalazł podstaw do uznania, że zachodzi „uzasadniony przypadek”, który przemawiałby za przyznaniem w niniejszej sprawie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto sam skarżący ani jego pełnomocnik nie wykazali zaistnienia takich szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem zwrotu kosztów postępowania.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.