1. W skardze konstytucyjnej z 21 listopada 2011 r., złożonej w Trybunale Konstytucyjnym 5 marca 2012 r., Cz.L. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2002 r.) w zakresie, w jakim wydłuża termin przedawnienia należności z tytułu składek ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego z 5 lat do 10 lat jedynie dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W decyzji z 22 września 2010 r. ZUS stwierdził zobowiązanie skarżącego, prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą, do zapłaty należnych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, w części finansowanej przez pracowników, za okres od stycznia 1999 r. do marca 1999 r., od lipca 1999 r. do grudnia 1999 r. i za maj 2004 r., w łącznej kwocie 6272,45 zł wraz z odsetkami, oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 1999 r. i za maj 2004 r. w łącznej kwocie 4132,97 zł wraz z odsetkami.

Od decyzji ZUS-u z 22 września 2010 r. skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w Krakowie, podnosząc m.in. zarzut niezgodności nowego brzmienia art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) – obowiązującego od 1 stycznia 2003 r. – z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd Okręgowy w wyroku z 23 lutego 2011 r. (sygn. akt VII U 2019/10) oddalił wniesione przez skarżącego odwołanie, przyjmując, iż skoro na dzień 31 grudnia 2002 r. należności ZUS-u wobec skarżącego nie były przedawnione, to znalazł do nich zastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w nowym brzmieniu, wydłużający okres przedawnienia tych należności z 5 lat do 10 lat. Nowe brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. zostało wprowadzone ustawą zmieniającą z 2002 r., która weszła w życie 1 stycznia 2003 r.

Od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie skarżący wniósł apelację, ponownie podnosząc zarzut niekonstytucyjności wydłużenia okresu przedawnienia należności z tytułu składek ZUS-u wobec płatników do 10 lat. Wyrokiem z 8 listopada 2011 r. (sygn. akt III AUa 1129/11) Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił apelację. Sąd Apelacyjny wskazał, że sporne należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu przed 1 stycznia 2003 r. Sąd powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym wydłużenie od 1 stycznia 2003 r. terminu przedawnienia należności z tytułu składek z 5 do 10 lat, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., dotyczy również należności powstałych przed 1 stycznia 2003 r. i wówczas nieprzedawnionych (zob. uchwała SN z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, OSNP nr 1-2/2009, poz. 17). Z tego względu, Sąd Apelacyjny uznał, że w sprawie skarżącego termin przedawnienia wynosił 10 lat.

Skarżący stwierdził, że wyczerpał przysługujące mu środki odwoławcze, a wydany wobec niego wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 8 listopada 2011 r. jest ostatecznym orzeczeniem, z którym łączy on naruszenie przysługujących mu praw konstytucyjnych.

1.2. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności, skarżący przywołał następującą argumentację:

Zakwestionowany art. 1 pkt 9 lit. a ustawy zmieniającej z 2002 r., który nadał nowe brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s., wszedł w życie 1 stycznia 2003 r. Przepis ten, wprowadzając 10-letni termin przedawnienia roszczeń przysługujących ZUS-owi wobec płatnika z tytułu składek ubezpieczeniowych, stworzył dualistyczną sytuację w zakresie ochrony prawa własności, ponieważ roszczenia płatników wobec ZUS-u o zwrot nadpłaconych składek na podstawie art. 24 ust. 7 u.s.u.s. nadal podlegały 5-letniemu przedawnieniu.

Przepis ten, w ocenie skarżącego, narusza konstytucyjne prawo do równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych i powiązanej z nią ogólniejszej zasady równości wobec prawa (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Skarżący wskazał, że został postawiony w sytuacji skrajnie dla niego niekorzystnej, gdyż roszczenie ZUS-u wobec niego z tytułu składek ubezpieczenia ulegało przedawnieniu po dwukrotnie dłuższym czasie niż jego roszczenie wobec ZUS-u, choć oba pochodzą z tego samego tytułu prawnego.

Zdaniem skarżącego, „nierówność w sytuacji podmiotów posiadających wspólną cechę istotną z punktu widzenia tej regulacji prawnej, jaką jest sytuacja rozliczenia wzajemnych należności mających swe źródło w stosunku ubezpieczenia społecznego, uznać należy za istotne różnicowanie sytuacji prawnej płatnika i ZUS” (s. 4 skargi konstytucyjnej). Powołując się na wyrok TK z 26 listopada 2007 r. o sygn. P 24/06, skarżący wskazał na konieczność zachowania symetryczności pozycji państwa i podmiotów publicznych wobec podmiotów prywatnych, czego gwarancją ma być właściwe zrównoważenie za każdym razem interesu publicznego i prywatnego. Zachowanie tej symetryczności jest szczególnie istotne w zakresie ochrony praw majątkowych w sytuacjach podobnych.

Skarżący wskazał, że Trybunał w swoim orzecznictwie uznawał za niezgodne z Konstytucją przepisy będące źródłem nieuzasadnionego uprzywilejowania silniejszej strony stosunku prawnego, a taka sytuacja ma, jego zdaniem, miejsce w niniejszej sprawie. W relacji płatnik składek – ZUS ten ostatni jest stroną silniejszą. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, dopuszczalne byłoby uprzywilejowanie słabszej strony stosunku prawnego, czyli płatnika, jak również przyznanie obu stronom równych uprawnień w zakresie ochrony ich praw majątkowych. Za niedopuszczalne natomiast należy uznać zróżnicowanie sytuacji na niekorzyść płatnika znacząco uprzywilejowujące i tak mocniejszą stronę, którą w tym wypadku jest ZUS.

Skarżący, powołał się na stanowisko TK wyrażone w wyroku z 26 maja 2010 r. (sygn. P 29/08), w którym Trybunał nie znalazł uzasadnienia dla słabszej ochrony praw majątkowych płatnika (ubezpieczonego) względem ZUS-u poprzez ograniczenie możliwości dochodzenia przez niego zwrotu nienależnie opłaconych składek do pięciu lat, w przeciwieństwie do terminu dziesięciu lat przysługującego ZUS-owi. Trybunał uznał wówczas, że bezzasadne różnicowanie możliwości rozliczenia wzajemnych należności płatnika (ubezpieczonego) i ZUS-u narusza konstytucyjną gwarancję równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych i uznał badany art. 24 ust. 7 u.s.u.s. za niezgodny z art. 32 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Skarżący wskazał, że „skoro Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie uznał niekonstytucyjność zróżnicowania regulacji okresów przedawnienia w zależności od tego, kto dochodzi roszczenia z tytułu składek ubezpieczeniowych w sprawie, w której to skarżący dochodził od ZUS zwrotu składek, to również w sprawie, w której ZUS dochodzi od skarżącego należności z tytułu składek (…) powinna zostać stwierdzona niekonstytucyjność takiej regulacji”. Są to bowiem dwie strony tego samego stosunku prawnego mającego swe źródło w stosunku ubezpieczenia społecznego.

Skarżący, odnosząc się do sposobu naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych, stwierdził, że art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu ustanowionym przez zakwestionowany art. 1 pkt 9 lit. a ustawy zmieniającej z 2002 r. stanowił podstawę normatywną ostatecznego rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w jego sprawie. Gdyby nie doszło do zmiany brzmienia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. mocą zakwestionowanego przepisu do należności dochodzonych przez ZUS od skarżącego zastosowanie miałby nadal 5-letni okres przedawnienia, a więc składki te na dzień wydania decyzji, tj. 22 września 2010 r., byłyby przedawnione. Wskutek uchwalenia art. 1 pkt 9 lit. a ustawy zmieniającej z 2002 r. przedawnienie roszczeń ZUS-u wobec skarżącego następowało po 10 latach, podczas gdy w wypadku „ewentualnego symetrycznego roszczenia skarżącego wobec ZUS-u” przedawnienie nastąpiłoby po 5 latach.

Dodatkowo skarżący wskazał, że ZUS miał możliwość przerwania biegu przedawnienia składek dochodzonych od skarżącego przez wystawienie tytułów wykonawczych, co też uczynił w 2000 r. i 2002 r., podczas gdy w odwrotnej sytuacji skarżący nie miałby takiej możliwości i jego roszczenie wobec ZUS-u z tytułu nienależnie opłaconych składek nadal przedawniałoby się po 5 latach od daty ich opłacenia (co wynikało z ówczesnego brzmienia art. 24 ust. 7 u.s.u.s.). W jego ocenie, taka nierówność ochrony praw majątkowych obu stron tego samego stosunku prawnego pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 22 października 2013 r. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na zbędność wydania orzeczenia.

2.1. Prokurator Generalny wskazał, że kontrola konstytucyjności norm zmieniających – a taką jest zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 1 pkt 9 lit. a ustawy zmieniającej z 2002 r. – może mieć miejsce wówczas, gdy kwestionuje się tryb uchwalenia tych norm lub sposób wprowadzenia ich w życie. Takiego jednak zarzutu skarżący nie sformułował. Zdaniem Prokuratora Generalnego, z analizy skargi wynika, że zawarte w niej zarzuty niekonstytucyjności skierowane są w istocie do treści art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2002 r. Skarżący nie kwestionuje także treści normatywnej wprowadzonej przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy zmieniającej z 2002 r. do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Prokurator Generalny wskazał, że przepis ten nie mógł ponadto stanowić podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego przez sąd apelacyjny, ponieważ ani ze skargi, ani z dołączonych do niej dokumentów nie wynika, aby należności dochodzone przez organ rentowy od skarżącego były zabezpieczone hipoteką lub zastawem.

W ocenie Prokuratora Generalnego, przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu mógłby być zatem jedynie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2002 r. W pozostałym zakresie postępowanie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) z uwagi na niedopuszczalność orzekania.

2.2. Prokurator Generalny stwierdził następnie, że skarżący nie kwestionuje tego, iż termin przedawnienia należności wobec ZUS-u określony w zakwestionowanym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. wynosi 10 lat. Niekonstytucyjności tego przepisu skarżący upatruje w tym, że od 1 stycznia 2003 r. termin przedawnienia został wydłużony do 10 lat, jedynie jeśli chodzi o należności dochodzone przez ZUS, podczas gdy płatnik mógł dochodzić zwrotu nadpłaconych składek jedynie w ciągu 5 lat od dnia zapłaty. W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzuty sformułowane w skardze dotyczą wyłącznie braku symetrii w potraktowaniu przez ustawę zmieniającą z 2002 r. stron stosunku ubezpieczeniowego przy dokonywaniu rozliczeń z tytułu należnych składek na ubezpieczenie społeczne.

Prokurator podkreślił, że w dniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego przez sąd apelacyjny, tj. 8 listopada 2011 r., art. 24 ust. 4 u.s.u.s. obowiązywał w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808; dalej: ustawa zmieniająca z 28 kwietnia 2011 r.). Na mocy tej ustawy art. 24 ust. 4 u.s.u.s. uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Ponadto w art. 24 u.s.u.s. dodano m.in. ust. 6g, zgodnie z którym: „Nienależnie opłacone składki ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia: 1) otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 6b; 2) opłacenia składek, w przypadku braku zawiadomienia, o którym mowa w ust. 6b”.

Następnie na mocy art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378; dalej: ustawa zmieniająca z 16 września 2011 r.), od 1 stycznia 2012 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym termin przedawnienia należności z tytułu składek został skrócony do 5 lat. Ustawą tą znowelizowano także wprowadzenie do wyliczenia zamieszczone w art. 24 ust. 6g u.s.u.s., skracając termin przedawnienia dla nienależnie opłaconych składek.

Prokurator Generalny wskazał, że „[p]roblem równej długości terminów rozliczeń składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne dla organu rentowego i płatnika w dacie wydania ostatecznego orzeczenia” w sprawie skarżącego był już rozstrzygnięty w sposób, jakiego domaga się on w skardze. Prokurator Generalny podkreślił jednak, że sprawa, w związku z którą wniesiona została skarga, dotyczyła zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za kilka miesięcy w 1999 r. i za maj 2004 r., dochodzonych od skarżącego przez ZUS na podstawie decyzji wydanej 22 września 2010 r. Z tego względu, dla oceny dopuszczalności kontroli zakwestionowanego przepisu niezbędna jest analiza poprzedniego stanu prawnego, dotyczącego terminów wzajemnych rozliczeń ZUS i skarżącego – płatnika za ów okres.

Po dokonaniu analizy zmieniających się kolejno przepisów regulujących terminy przedawnienia należności dochodzonych przez ZUS od płatnika i roszczeń płatnika względem ZUS, Prokurator wskazał, że jeśli chodzi o składki należne od skarżącego za 2004 r., to ustawa z dnia 28 marca 2008 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 67, poz. 411; dalej: ustawa zmieniająca z 2008 r.), zapewniła równą pozycję ZUS-u i skarżącego oraz równą ochronę jego praw majątkowych. Z tego względu, zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzuty wobec art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2002 r., w zakresie, w jakim dotyczą zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za maj 2004 r., są bezzasadne.

Prokurator Generalny wskazał, że po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2008 r. (tj. po 8 maja 2008 r.) sytuacja prawna i ochrona praw majątkowych płatników oraz ZUS-u była nadal zróżnicowana przy rozliczaniu składek należnych i nienależnie opłaconych przed 8 maja 2003 r. Podkreślił jednak, że zróżnicowanie terminów rozliczeń składek należnych i nadpłaconych przed 8 maja 2003 r. utrzymywało się do 15 czerwca 2010 r. Wtedy to w wyroku o sygn. P 29/08, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 7 u.s.u.s. jest niezgodny z art. 32 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji (zob. OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35).

Prokurator stwierdził, że orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 24 ust. 7 u.s.u.s. dotyczyło dwóch aspektów. Po pierwsze, braku możliwości zawieszenia bądź przerwania biegu tego terminu, a po drugie – co ma znaczenie dla niniejszej sprawy – stosowania przewidzianego w art. 24 ust. 7 u.s.u.s. pięcioletniego terminu dochodzenia zwrotu składek nienależnie opłaconych w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 7 maja 2003 r. włącznie, co do których termin zwrotu upłynął w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 7 maja 2008 r. włącznie. W ocenie Prokuratora Generalnego, orzeczenie o niezgodności art. 24 ust. 7 u.s.u.s. z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji w tym drugim aspekcie „obejmowało (…) zatem okres, w jakim zróżnicowana była w art. 24 ust. 4 i ust. 7 u.s.u.s. ochrona praw majątkowych Skarżącego”.

Prokurator Generalny wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2002 r., zaś w sprawie o sygn. P 29/08 przedmiotem kontroli był art. 24 ust. 7 u.s.u.s., co sprawia, że nie można mówić o tożsamości przedmiotowej obu spraw. Jednak, jego zdaniem, istnieje oczywisty związek między sprawą o sygn. P 29/08 a skargą konstytucyjną wniesioną przez skarżącego. W sprawie o sygn. P 29/08 przedmiotem oceny Trybunału był bowiem problem zróżnicowania w art. 24 ust. 7 u.s.u.s. pozycji ZUS i płatnika przy rozliczaniu składek nienależnie opłaconych przed 8 maja 2003 r., przez to, że termin dochodzenia należności przez płatnika był 2-krotnie krótszy niż określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. termin dochodzenia należności przez ZUS. W niniejszym zaś postępowaniu przedstawiony w skardze konstytucyjnej problem sprowadza się do oceny, czy konstytucyjnym rozwiązaniem jest to, że przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. termin dochodzenia przez ZUS należności od płatnika za okres przypadający przed 8 maja 2003 r., jest dwukrotnie dłuższy niż termin, o którym mowa w art. 24 ust. 7 u.s.u.s. W ocenie Prokuratora Generalnego, można zatem powiedzieć, iż „chodzi o tożsamy problem, oceniany w aspekcie tożsamych wzorców konstytucyjnych, tyle tylko, że w niniejszej sprawie widziany jest on przez płatnika z odwrotnej perspektywy niż w sprawie o sygn. [P 29/08], tj. z perspektywy dłużnika”.

Z uwagi na to, że problem ten został już rozstrzygnięty w wyroku Trybunału o sygn. P 29/08 i art. 24 ust. 7 u.s.u.s. utracił moc obowiązującą, to ponowna ocena tego samego problemu, tyle że na gruncie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2002 r., w aspekcie tych samych wzorców kontroli konstytucyjności, staje się zbędna. Wraz z usunięciem art. 24 ust. 7 u.s.u.s. z porządku prawnego, na mocy wyroku Trybunału o sygn. P 29/08, doznały już ochrony prawa skarżącego do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i do zapewnienia równej pozycji płatnika i organu rentowego przy rozliczaniu składek za okres od 1 stycznia 1998 r. do 7 maja 2003 r. włącznie, co do których termin zwrotu upłynął w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 7 maja 2008 r. włącznie (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Prokurator wniósł zatem o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. z uwagi na zbędność orzekania.

3. W piśmie z 29 kwietnia 2015 r. stanowisko w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. Marszałek Sejmu wskazał, że zarzuty stawiane w skardze dotyczą w istocie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy zmieniającej z 2002 r., więc tylko ten przepis mógłby być ewentualnym przedmiotem kontroli Trybunału. Marszałek Sejmu podkreślił jednak, że skarga konstytucyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 79 Konstytucji oraz w ustawie o TK z 1997 r., ponieważ skarżący nie znalazł się jeszcze w sytuacji naruszenia praw konstytucyjnych, których ochrony się domaga. Nie został on bowiem dotknięty krótszym terminem dochodzenia od ZUS nadpłaconych składek (ostateczne rozstrzygnięcie w jego sprawie dotyczyło bowiem obowiązku opłacenia należnych składek, a nie nadpłaty). W ocenie Marszałka Sejmu, uwzględnienie tak skonstruowanego zarzutu oznaczałoby rozszerzenie podstaw skargi konstytucyjnej na hipotetyczne stany faktyczne, co pozostawałoby w sprzeczności z jej modelem przyjętym w Konstytucji jako nadzwyczajnego subsydiarnego środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Marszałek Sejmu wskazał ponadto, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika konstytucyjne prawo podmiotowe do przedawnienia, które mogłoby podlegać ochronie w trybie skargi konstytucyjnej.

Z powyższych względów Marszałek wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 21 października 2013 r. poinformował Trybunał, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarżący jako przedmiot kontroli konstytucyjności wskazał art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2002 r.) w zakresie, w jakim wydłuża termin przedawnienia należności z tytułu składek ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego z 5 lat do 10 lat jedynie dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ rentowy).

Zakwestionowany przepis ma następującą treść:

„Art. 1. W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.[; dalej: u.s.u.s.]) wprowadza się następujące zmiany: (…)

9) w art. 24:

a) ust. 4 i 5 otrzymują brzmienie:

«4. Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d.

5. Nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia»”.

W ocenie skarżącego, zakwestionowany przepis, wprowadzając 10-letni termin przedawnienia roszczeń ZUS-u z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonał niekonstytucyjnego zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych, których wspólną cechą relewantną jest „sytuacja rozliczenia wzajemnych należności mających swe źródło w stosunku ubezpieczenia społecznego”. Wydłużeniu terminu przedawnienia należności składkowych (z 5 do 10 lat) nie towarzyszyło bowiem wydłużenie terminu dochodzenia zwrotu od ZUS-u składek nienależnie opłaconych, który nadal wynosił 5 lat. Skarżący postrzega zróżnicowanie tych terminów jako „nierówność ochrony praw majątkowych obu stron tego samego stosunku prawnego”. Ponadto nierówność ochrony praw majątkowych podmiotów, będących stronami tego samego stosunku prawnego, zdaniem skarżącego, wynikała także stąd, że na mocy art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym przed uchwaleniem ustawy zmieniającej z 2002 r. ZUS miał możliwość przerwania biegu przedawnienia składek dochodzonych od płatnika (m.in. przez wystawienie tytułów wykonawczych), podczas gdy płatnik dochodzący zwrotu nadpłaconych składek takich możliwości nie miał.

Skarżący jako wzorce kontroli konstytucyjności wskazał art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. Zgodnie z art. 79 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.), przedmiotem skargi konstytucyjnej może być taka regulacja, która stanowiła podstawę ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną. Kwestionowany przepis musi być przyczyną niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnych praw, wolności lub obowiązków skarżącego. Do obowiązków skarżącego należy wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK z 1997 r. Trybunał, rozpoznając sprawę, jest związany granicami skargi, wniosku lub pytania prawnego.

W sprawie leżącej u podstaw badanej skargi konstytucyjnej organ rentowy 22 września 2010 r. wydał decyzję stwierdzającą zobowiązanie skarżącego, prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą, do zapłaty należnych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne pracowników wraz z odsetkami za kilka miesięcy 1999 r. oraz za maj 2004 r. Skarżący nie wskazał przy tym, czy zobowiązanie to dotyczyło składek za pracowników w części finansowanej przez pracowników, czy też w części finansowanej przez niego jako płatnika. Z dołączonych do skargi wyroków wydanych w jego sprawie (tj. wyroku Sądu Okręgowego z 23 lutego 2011 r., sygn. akt VII U 2019/10, oraz Sądu Apelacyjnego z 8 listopada 2011 r., sygn. akt III AUa 1129/11) wynika, że decyzja organu rentowego dotyczyła składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez pracowników.

Skarżący odwołał się od wydanej przez ZUS decyzji, podnosząc zarzut przedawnienia zaległych składek, jednak została ona utrzymana w mocy przez sąd okręgowy, a następnie przez sąd apelacyjny. Podstawą normatywną ostatecznego rozstrzygnięcia był art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu ustanowionym przez zakwestionowany art. 1 pkt 9 lit. a ustawy zmieniającej z 2002 r.

Argumentacja dotycząca sposobu naruszenia praw konstytucyjnych skarżącego sprowadza się do stwierdzenia, że zmiana brzmienia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stworzyła dualistyczną sytuację w zakresie ochrony prawa własności, naruszając jego konstytucyjne prawa „w postaci prawa do równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych i powiązanej z nią ogólniejszej zasady równości wobec prawa”, tj. art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, wydaje się, że w niektórych fragmentach uzasadnienia skargi skarżący kwestionuje określoną długość okresu przedawnienia, twierdząc, że gdyby nie doszło do zmiany brzmienia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. mocą zakwestionowanego przepisu „do należności dochodzonych przez ZUS od skarżącego zastosowanie nadal miałby 5-letni okres przedawnienia, a więc składki te na dzień wydania decyzji, tj. 22.09.2010 r., byłyby przedawnione”.

Skarżący wskazał dodatkowo także na zróżnicowanie sytuacji prawnej ZUS-u i płatnika składek przez przyznanie tylko jednemu z nich (tj. ZUS-owi) możliwości przerwania biegu przedawnienia dochodzonych składek. Zarzutu tego skarżący nie sformułował jednak zgodnie z wymogami przewidzianymi dla skargi konstytucyjnej, nie wskazał bowiem jednoznacznie – ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu – normy prawnej, która, jego zdaniem, obarczona byłaby tak ujętą wadą niekonstytucyjności. Lakonicznie stwierdził jedynie, że przewidziana dla ZUS-u możliwość przerwania biegu przedawnienia wynikała z ówczesnego brzmienia art. 24 ust. 7 u.s.u.s.

3. Skarga konstytucyjna poddawana jest wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał bada, czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz czy nie jest oczywiście bezzasadna. Zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza jednak oceny warunków jej wniesienia, dokonywanej na kolejnym etapie toczącego się postępowania. Postanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza zatem ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Trybunał ma obowiązek ustalenia na każdym etapie postępowania, czy merytoryczna ocena zarzutów określonych w badanej skardze konstytucyjnej jest w ogóle dopuszczalna (por. wyrok TK z 9 listopada 2010 r., sygn. SK 10/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 99, cz. III, pkt 2.1).

3.1. Niniejsza skarga dotyczy kwestii przedawnienia zobowiązań o charakterze daninowym, należało zatem zbadać, czy powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji mogą stanowić adekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności przy tak skonstruowanych zarzutach.

3.2. Na temat charakteru składek na ubezpieczenie społeczne (konkretnie: składek na ubezpieczenie rentowe) Trybunał w pełnym składzie wypowiedział się w wyroku o sygn. K 7/12 (zob. wyrok z 15 lipca 2013 r., OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Trybunał przyjął, że „[s]kładki na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika wykazują (…) wszystkie cechy innej niż podatek daniny publicznej, o której mowa w art. 217 Konstytucji. (…) są to świadczenia pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, powszechne, nakładane władczo – jednostronnie w celu realizacji konkretnego zadania publicznego państwa, a mianowicie zagwarantowania systemu zabezpieczeń rentowych. Składki na ubezpieczenia rentowe, będące dochodami publicznymi, wnosi się na zasadzie przymusu opartego na władztwie daninowym. Stanowią one dochód pozabudżetowy podmiotu publicznego, jakim jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa o finansach publicznych wprost w art. 5 ust. 2 pkt 1 zalicza składki do danin publicznych obok podatków, opłat, wpłat z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także innych świadczeń pieniężnych, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. W myśl art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, składki są zatem daniną publiczną, której obowiązek wnoszenia na rzecz państwowego funduszu celowego wynika z odrębnej ustawy”.

Trybunał powyższe stanowisko podtrzymał następnie w odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne w postanowieniu z 25 marca 2015 r., sygn. Ts 16/14 (OTK ZU nr 2/B/2015, poz. 144; zob. także wcześniejsze postanowienie z 12 czerwca 2013 r., sygn. Ts 338/11; OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 556) opowiadając się za daninowym charakterem wszystkich składek na ubezpieczenie społeczne.

W najnowszym orzecznictwie, szerokiej analizy charakteru prawnego jednej ze składek na ubezpieczenie społeczne (tj. składki emerytalnej) Trybunał dokonał w wyroku z 4 listopada 2015 r. o sygn. K 1/14 (OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163). Trybunał w wyroku tym stwierdził, że „składka emerytalna (w części opłacanej przez ubezpieczonego) – chociaż stanowi część prawa majątkowego pracownika do wynagrodzenia brutto, a w sensie ekonomicznym zalicza się do jego przychodu – jest, podobnie jak podatek dochodowy, ciężarem publicznym w rozumieniu art. 84 Konstytucji, a jednocześnie daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Ma ona charakter przymusowego, generalnie bezzwrotnego i powszechnego świadczenia pieniężnego, stanowiącego dochód państwowego funduszu celowego, jakim jest FUS. Jest nakładana jednostronnie (władczo) przez organ wykonujący zadania publiczne i służy wypełnianiu zadań publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw – w tym wypadku urzeczywistniania konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji (…) Uiszczanie daniny publicznej w postaci składki emerytalnej jest obowiązkiem każdego ubezpieczonego (art. 84 Konstytucji). Ubezpieczony nie ma wszakże wpływu na wysokość ani na zasady jej opłacania. Środki pochodzące ze składki emerytalnej nie mogą być zatem rozumiane – w sensie konstytucyjnym – jako własność prywatna ubezpieczonych. Stanowią publiczne środki finansowe przeznaczone na pokrycie publicznych zobowiązań wynikających z ubezpieczenia społecznego”.

Trybunał w niniejszej sprawie podtrzymuje powyższe stanowisko, uznając że składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wykazują cechy niepodatkowych danin publicznych, szczegółowo wskazane w wyrokach o sygn. K 7/12 i sygn. K 1/14.

3.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK, każda danina publiczna stanowi formę ingerencji w sferę własności lub innych praw majątkowych i łączy się nieuchronnie z ingerencją w prawa majątkowe jednostki (zob. wyroki TK z: 11 grudnia 2001 r., sygn. SK 16/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 257; 14 września 2001 r., sygn. SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166; 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4; sygn. K 1/14). Ze względu na to, że obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych znajduje swoje bezpośrednie zakotwiczenie w przepisach Konstytucji (przede wszystkim w art. 84), samo jego wprowadzenie nie może być rozważane w kategoriach związanych z ograniczaniem przysługujących danemu podmiotowi praw lub wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności lub innych praw majątkowych.

W wyroku z 13 października 2008 r., sygn. K 16/07 (OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 136), który szeroko odnosił się do kwestii adekwatności art. 64 Konstytucji do kontroli przepisów z dziedziny prawa daninowego, Trybunał przyjął, że „nie jest ingerowaniem w sferę prawa własności (nie jest ograniczeniem prawa własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji) zobowiązanie odpowiednich podmiotów do ponoszenia określonych ciężarów finansowych (danin) na cele publiczne. Przyjęcie tezy, że każde ograniczenie majątkowe, w tym nałożenie np. podatku czy innej daniny, zawsze jest ograniczeniem prawa własności (art. 64 ust. 3) – prowadziłoby do wniosku, że każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela jest ograniczeniem jego własności. Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych, w tym w szczególności podatków, jest powszechnym (a nie tylko obywatelskim) obowiązkiem uregulowanym na poziomie konstytucyjnym, a mianowicie w art. 84 Konstytucji oraz w przepisach zamieszczonych w rozdziale X Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie znaczy to jednak, że przepisy dotyczące obowiązków finansowych jednostki wobec państwa i innych podmiotów prawa publicznego (jednostek samorządu terytorialnego) można traktować jako funkcjonujące «równolegle» i bez związku z konstytucyjnymi przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, całkowicie niezależnie od treści tych przepisów. Przeciwnie – należy uznać, że przepisy Konstytucji, gwarantujące lub przyznające określone wolności i prawa, mogą być adekwatnym wzorcem kontroli także dla przepisów nakładających obowiązki, o ile zachodzi rzeczywisty związek pomiędzy realizacją danego obowiązku a ingerencją prawodawcy w sferę konkretnej wolności lub prawa jednostki proklamowanych przez Konstytucję. Nałożenie opartego na art. 84 Konstytucji obowiązku świadczeń podatkowych oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem, w szczególnych wypadkach prowadzącą nawet do umniejszenia substancji tego majątku. W wyniku przymusowej egzekucji należnych państwu świadczeń podatkowych może dojść do utraty własności rzeczy i innych praw majątkowych. Realizacja obowiązków podatkowych łączy się więc nieuchronnie z ingerencją w prawa majątkowe. Jednakże z uwagi na to, że regulacja prawna dotycząca obowiązków podatkowych ma wyraźną podstawę konstytucyjną, jej dopuszczalność nie może być rozpatrywana w kategoriach ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji), lecz w kategoriach relacji między obowiązkami konstytucyjnymi z jednej strony i ochroną konstytucyjnych wolności i praw z drugiej strony. Wprawdzie obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, nie jest ograniczeniem, którego dotyczy art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale mimo to jego zakres i treść mogą być kontrolowane z punktu widzenia zgodności z Konstytucją (…). [K]onfrontacja przepisów dotyczących prawa własności zawartych w rozdziale II Konstytucji z art. 84 Konstytucji pozwala określić zakres konstytucyjnego rozumienia prawa własności. Zawarte w Konstytucji ograniczenia, w tym ustanawiające obowiązek ponoszenia ciężarów podatkowych, kształtują ramy konstytucyjnego pojmowania prawa własności. Treść normatywna pojęcia własności zawiera w sobie obowiązki, które wynikają z konieczności ponoszenia ciężarów publicznych, bez których nie byłoby możliwe ukształtowanie normatywnego układu odniesienia umożliwiającego zabezpieczenie tychże praw (zob. wyrok z 16 kwietnia 2002 r., sygn. SK 23/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 26)”.

Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku stanął na stanowisku, że skoro zakwestionowany przepis nie normował sfery nakładania obowiązku podatkowego, ale sferę realizacji tego obowiązku, to mógł być oceniony z punktu widzenia art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W wyroku z 18 lipca 2013 r. o sygn. SK 18/09 (OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 80), dotyczącym konstytucyjności przepisów o dochodach nieujawnionych, Trybunał potwierdził, że, co do zasady, art. 64 ust. 3, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli regulacji prawa daninowego. Jednocześnie podkreślił, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa dopuszczalne są dwa wyjątki od tak sformułowanej zasady ogólnej. Po pierwsze, kiedy ustawodawca pod pozorem regulacji daninowej ustanowi instrument służący celom innym niż fiskalne, w szczególności nacjonalizacyjnym czy represyjnym (np. przez nadanie podatkowi cech instytucji konfiskaty mienia). Możliwe wówczas jest sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności przez odwołanie się zarówno do zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji), jak i do zakazu naruszania istoty praw i wolności konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji), w tym prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Po drugie, Trybunał stwierdził, że „nieadekwatność art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w wypadku regulacji daninowych dotyczy jedynie kwestii nałożenia na jednostki obowiązku określonych świadczeń oraz ustalenia ich wielkości czy wysokości”. Nie wykluczył natomiast powoływania jednego lub obu z rozważanych wzorców w odniesieniu do innych zagadnień, normowanych przepisami prawa daninowego, np. związanych:

ze zwrotem podatku (zob. np. wyrok o sygn. K 16/07 – „Nie mamy tu do czynienia z zarzutem ingerencji polegającej na nałożeniu podatku, ale z zarzutem ingerencji w prawa majątkowe przysługujące podatnikowi, który – ogólnie rzecz ujmując – już zrealizował swój obowiązek podatkowy, w wyniku czego powstała «nadpłata» należnego podatku. Konsekwencją kwestionowanej (…) regulacji jest zmniejszenie wielkości środków finansowych pozostających w dyspozycji podatnika. Artykuł 87 ust. 2 zdanie drugie ustawy o VAT nie normuje sfery nakładania obowiązku podatkowego, ale sferę realizacji tego obowiązku. Dlatego też przepis ten może być oceniany z punktu widzenia art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji”),

z wymogami formalnymi, których spełnienie umożliwia obniżenie kwoty podatku (zob. wyrok TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 36/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 50),

z deklaracjami majątkowymi mającymi ułatwić organom podatkowym pozyskiwanie informacji (zob. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).

W wyroku o sygn. SK 18/09 Trybunał stwierdził, że „daleko idące uprawnienia ustawodawcy do kształtowania materialnych treści prawa podatkowego są w swoisty sposób równoważone koniecznością respektowania przez ustawodawcę warunków formalnych, wynikających z art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji”. Wskazał, że art. 84 i art. 217 Konstytucji stanowią samodzielną podstawę ograniczania prawa własności i praw majątkowych przez regulacje daninowe. Zastrzegł jednak, że nie oznacza to, iż przepisy dotyczące obowiązków daninowych jednostki wobec państwa można traktować jako funkcjonujące bez związku z konstytucyjnymi przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, całkowicie niezależnie od ich treści. „Konieczne jest zauważenie, iż w istocie rozważane postanowienia konstytucyjne pełnią podwójną funkcję:

z perspektywy obowiązków jednostki przewidują powinność ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków,

z perspektywy praw i wolności jednostki przewidują możliwość ograniczania tych praw i wolności, które mogą doznać uszczerbku w wyniku realizacji czy egzekucji obowiązków daninowych, w zasadzie wyłączając w tym wypadku gwarancje wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji; skoro jednak art. 84 i art. 217 ustawy zasadniczej są przepisami współkształtującymi treść konstytucyjnych praw i wolności, a mianowicie określającymi warunki, na jakich rozważane prawa i wolności mogą być ograniczane przez przepisy daninowe, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że stanowią one w tym zakresie – podobnie jak art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w odniesieniu do innych ograniczeń – samodzielne wzorce kontroli konstytucyjności prawa, w tym również w wypadku kontroli zainicjonowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej” (stwierdzenie to stanowiło odstąpienie od wcześniej przyjętej linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w postanowieniu pełnego składu z 16 lutego 2009 r., sygn. Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23).

Trybunał w wyroku o sygn. SK 18/09 wskazał także, iż Konstytucja nie zawiera wprost postanowień dotyczących wielkości nakładanych obowiązków daninowych, co nie znaczy, że w tym zakresie ustawodawcy przysługuje całkowita swoboda. Musi on bowiem respektować – poza wymogiem nienaruszania istoty praw i wolności konstytucyjnych również wszelkie zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej. „Wielkość obciążeń daninowych, w tym podatkowych, ogranicza zasada proporcjonalności, wywodzona z art. 2 Konstytucji, w związku z którą możliwe jest postawienie zarzutu nadmiernego fiskalizmu, a pośrednio również zasada sprawiedliwości społecznej i zasada równości. Rozważane zarzuty mogą przy tym zostać podniesione także w skardze konstytucyjnej, gdyż – mając na uwadze, że obowiązki daninowe są zawsze korelatem ograniczeń praw i wolności – każda z tych zasad stanowi dopuszczalny wzorzec kontroli konstytucyjności prawa w tym trybie. Ustanowienie nieproporcjonalnego, niesprawiedliwego lub nierównego obciążenia daninowego jest przecież zarazem niezgodnym z Konstytucją ograniczeniem praw i wolności jednostki. Należy jednak zastrzec, że powoływanie się na ogólne zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej, w szczególności na zasadę sprawiedliwości społecznej, jedynie sporadycznie może prowadzić do uznania regulacji daninowej za niekonstytucyjną, gdyż w zakresie praw i wolności ekonomicznych swoboda ustawodawcy jest większa niż w wypadku praw i wolności osobistych czy politycznych”.

3.4. Oceniając adekwatność powołanych przez skarżącego wzorców kontroli konstytucyjności w niniejszym postępowaniu, należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy zarzuty zawarte w skardze wiążą się ze sferą nakładania obowiązku daninowego, czy też ze sferą jego realizacji.

W ocenie Trybunału, kwestia uregulowania przez ustawodawcę instytucji przedawnienia zobowiązania daninowego stanowi sferę realizacji obowiązku daninowego, a nie jego nałożenia przez ustawodawcę. Przedawnienie skutkujące wygaśnięciem takiego zobowiązania jest wyrazem zgody państwa, którego organy nie są w stanie wyegzekwować realizacji obowiązku przez dłużnika, na sanację takiego stanu faktycznego po upływie wskazanego w ustawie okresu. Samo przedawnienie nie może być traktowane w kategoriach odrębnego uprawnienia przysługującego jednostce, podlegającego szczególnej ochronie konstytucyjnej, w tym w obszarze stosunków daninowych.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się o instytucji przedawnienia, przyjmując za punkt wyjścia to, że nie istnieje konstytucyjne prawo jednostki do przedawnienia, a nawet ekspektatywa takiego prawa. Na temat przedawnienia w prawie podatkowym, po raz pierwszy, szeroko wypowiedział się TK w wyroku z 21 czerwca 2011 r. (sygn. P 26/10, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 43). W ocenie Trybunału, wyrażonej w tym orzeczeniu, przedawnienie w prawie podatkowym należy rozpatrywać przede wszystkim w świetle art. 84 Konstytucji, ustanawiającego powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, i art. 217 Konstytucji, statuującego władztwo finansowe państwa. Wprowadzenie przedawnienia w prawie podatkowym, jak też określenie terminu, w jakim ono nastąpi, pozostawione jest uznaniu ustawodawcy. Ustawodawca może równocześnie wybierać między różnymi konstrukcjami przedawnienia, ustanawiając odrębne terminy przeprowadzenia czynności weryfikujących wywiązywanie się podatników z ich obowiązków oraz odrębne terminy dla procedury egzekucji należności. Terminy te nie mogą jednak być zbyt krótkie, ponieważ wyłączałyby zapewnienie realizacji zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej, ani nie mogą pozostawać zbyt długie, czyniąc przedawnienie instytucją pozorną. Ustanowiony mechanizm przedawnienia w prawie podatkowym nie może skłaniać podatników do uchylania się od opodatkowania i traktowania przedawnienia instrumentalnie, w kategoriach narzędzia pozwalającego uniknąć zapłaty podatku po pewnym czasie. Trybunał zaznaczał także, że nie jest jego rolą – jako sądu prawa – wyznaczanie terminu, po jakim zobowiązania podatkowe się przedawnią. Jest to w kompetencji ustawodawcy.

Stanowisko to zostało podtrzymane i uzupełnione w wyroku z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10 (OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał Konstytucyjny podkreślił w nim, że szeroki margines swobody ustawodawcy w zakresie ukształtowania zasad przedawnienia nie jest absolutny. Ustawodawcę wiąże bowiem, z jednej strony, zasada państwa prawnego (w tym zakaz arbitralnego traktowania jednostek), z drugiej zaś – potrzeba ochrony wolności i praw obywateli. Trybunał stwierdził, że jakkolwiek przedawnienie nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, to jednak ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji, stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego. Jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest bowiem stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności.

3.5. Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie podtrzymał zapatrywanie, że ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, i umożliwia stabilizację sytuacji prawnej jednostki, a tym samym stabilizację stosunków społecznych, co ma szczególne znaczenie w prawie daninowym, ingerującym w sferę konstytucyjnych praw majątkowych. Choć zatem nie istnieje konstytucyjne podmiotowe prawo do przedawnienia, możliwa jest ocena konstytucyjności tego rodzaju instytucji – także w skardze konstytucyjnej – z punktu widzenia naruszenia zasady ochrony stabilności stosunków prawnych (będącej składową zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawnego), w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

3.6. Przedstawiony w skardze konstytucyjnej problem zróżnicowania terminu przedawnienia należności przysługujących ZUS-owi z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz terminu przedawnienia roszczeń przysługujących płatnikom z tytułu zwrotu nadpłaconych składek należy do sfery realizacji obowiązku daninowego, a nie samego jego nałożenia. Trybunał nie wyklucza możliwości powołania w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną przepisów wynikających z art. 64 Konstytucji jako wzorców kontroli konstytucyjności tego rodzaju regulacji daninowych, jednak taki zarzut musi zostać właściwie skonstruowany i uzasadniony.

W analizowanej skardze skarżący nie wykazał związku zachodzącego między ustanowieniem uregulowanego w zakwestionowanych przepisach mechanizmu przedawnienia należności składkowych jako sposobu wygaszania obowiązku daninowego a naruszeniem prawa do równej ochrony własności skarżącego. Nie spełnił tym samym obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r. Skarżący w lakonicznym uzasadnieniu dołączonym do skargi opiera się na fragmentach wyroku TK z 26 maja 2010 r. o sygn. P 29/08 (OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35), nie dostrzegając, że orzeczenie to dotyczyło sprawy, w której płatnik dochodził od ZUS-u nienależnie opłaconych składek, a zatem roszczenia wykraczającego poza zakres stosunku ubezpieczeniowego, który ma charakter publicznoprawny.

W ocenie Trybunału, badana skarga konstytucyjna nie spełnia zatem obowiązku określenia sposobu, w jaki zakwestionowana regulacja doprowadziła do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych wolności i praw. Wymogu tego w wypadku kwestionowania przepisów o charakterze daninowym nie wypełnia samo powołanie się na treść art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

4. Konkluzja.

Niedopuszczalność merytorycznej kontroli zarzutów przedstawionych w badanej skardze konstytucyjnej wynika z niewypełnienia obowiązku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. W rezultacie badana skarga nie czyni zadość wymogom określonym w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r., co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r.

5. Pomimo wejścia w życie po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem, ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.), sprawa była rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy o TK z 1997 r., ze względu na art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r., który do spraw wszczętych, a niezakończonych, jeżeli zachodzą podstawy do umorzenia, nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

1. W skardze konstytucyjnej z 21 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego Cz.L., adwokat Z.C., wniósł o orzeczenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym według norm przepisanych.

2. Postanowieniem z 24 listopada 2015 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zwrot kosztów postępowania orzekany jest wraz z wyrokiem uwzględniającym skargę konstytucyjną. W razie nieuwzględnienia skargi konstytucyjnej Trybunał może orzec zwrot kosztów postępowania tylko „[w] uzasadnionych przypadkach” (art. 24 ust. 2 zdanie drugie ustawy o TK z 1997 r.). Zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 zdanie drugie ustawy o TK z 1997 r. ma zatem charakter wyjątkowy i jest odstępstwem od zasady ogólnej.

Obowiązek wykazania, że – pomimo nieuwzględnienia skargi konstytucyjnej – zachodzi „uzasadniony przypadek”, o którym mowa w ustawie o TK, ciąży na zainteresowanym pełnomocniku skarżącego. W rozpatrywanej sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił skargi i postanowił umorzyć postępowanie, pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o zwrot kosztów postępowania, a Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się okoliczności, które pozwoliłyby na ich zasądzenie.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.