1. Wnioskiem z 22 marca 2011 r. Rada Gminy Stare Czarnowo, Rada Gminy Bielice, Rada Miejska w Pyrzycach, Rada Miejska w Lipianach,
Rada Miejska w Myśliborzu i Rada Gminy Nowogródek Pomorski wystąpiły łącznie o stwierdzenie, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia
21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: ustawa o drogach), w brzmieniu nadanym
przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca), jest niezgodny z art. 165, art. 2, art. 16 ust. 2 i art.
32 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października
1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
1.1. Niniejszy wniosek gminy związały ze stanem faktycznym, w jakim się znalazły. W dniach 26 maja 2010 r. oraz 22 października
2010 r. oddane zostały do użytku dwa odcinki drogi ekspresowej S-3, prowadzące od węzła w Kluczu do Pyrzyc oraz od Pyrzyc
do Myśliborza. Właścicielami dawnej drogi krajowej nr 3, z mocy prawa, stały się skarżące gminy, przez obszar których droga
ta przebiega. Nowe odcinki drogi ekspresowej zastąpiły dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 3.
Droga nr 3 spełnia wszelkie kryteria drogi wojewódzkiej (połączenie między miastami mającymi znaczenie dla województwa) lub
powiatowej (połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą). Posiada także wymagane
dla tych kategorii dróg parametry techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2
marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.
430). Zdaniem wnioskodawcy droga ta w żadnej mierze nie odpowiada definicji drogi gminnej, zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy
o drogach, jako tej, która powinna być drogą o znaczeniu lokalnym i stanowić uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym
potrzebom. Jest za to drogą o znaczeniu obronnym, co wynika z zarządzenia nr 22 Ministra Infrastruktury z 24 września 2004
r. w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym.
Wnioskodawca podnosi, że ustawa o drogach nakłada na właściciela drogi, jako jej zarządcy, liczne obowiązki, w tym, w szczególności:
utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń
związanych z drogą (art. 20 pkt 4), wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 pkt
11), utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwania drzew oraz krzewów (art. 20 pkt 16). Wykonywanie obowiązków
zarządcy drogi wymaga znacznych nakładów finansowych, obciążających budżety wymienionych powyżej gmin. Nieruchomość drogowa
nie przedstawia dla gmin żadnej wymiernej wartości, gdyż jej przeznaczenie nie pozwala na jej zbycie lub czerpanie korzyści,
np. przez oddanie do odpłatnego korzystania przez inne podmioty. Przewidziana w ustawie o drogach możliwość pobierania opłat
za korzystanie z drogi (art. 13) ograniczona została tylko do kilku przypadków i nie będzie stanowiła dochodu, który zrekompensuje
ponoszone wydatki.
Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do
użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten wyraża zasadę
nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (dalej:
j.s.t.), w wypadku każdorazowego zastąpienia odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym. Oddanie
do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi skutkuje automatycznym zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych.
W poprzednim stanie prawnym (sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej) oddanie do użytkowania nowo wybudowanego odcinka
drogi nie powodowało automatycznej zmiany kategorii odcinka zastąpionego na kategorię drogi gminnej – jej zmiana następowała
na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie dla zmiany kategorii drogi – z uwzględnieniem zawartych w ustawie definicji
poszczególnych kategorii dróg i ich parametrów technicznych.
Gospodarowanie nieruchomościami przez j.s.t. regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 24
ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot
własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego
gminy. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1). Z zastrzeżeniem wyjątków
wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Art. 14 ust. 1 stanowi, że nieruchomości stanowiące przedmiot
własności Skarbu Państwa mogą być sprzedawane jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż ich wartość rynkowa lub
oddawane tym jednostkom w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty. Nieruchomości stanowiące przedmiot własności
j.s.t. mogą być sprzedawane Skarbowi Państwa lub innym j.s.t. za cenę niższą niż wartość rynkowa nieruchomości albo oddawane
im w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty.
Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz j.s.t. ograniczonymi prawami rzeczowymi.
Nieruchomości stanowiące własność j.s.t. mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych j.s.t. ograniczonymi
prawami rzeczowymi (art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mogą one być przedmiotem zamiany między Skarbem
Państwa a j.s.t. oraz między tymi jednostkami, bez obowiązku dokonywania dopłat w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości
(art. 14 ust. 3 tej ustawy). Zawarcie umów w sprawach, o których mowa w art. 14 ust. 1-4, wymaga uprzedniej zgody wojewody
w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (z wyjątkami wskazanymi w ustawie) albo zgody odpowiednio
rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność j.s.t. (art. 14 ust. 5).
W ocenie wnioskodawcy przedstawione uregulowania prawne dotyczące gospodarowania przez j.s.t. należącymi do nich nieruchomościami,
a w szczególności te odnoszące się do ich nabywania, tworzą system umożliwiający nabywanie przez j.s.t. tylko tych nieruchomości,
które są im niezbędne do realizowania ich zadań własnych. Pomimo licznych „ułatwień” w gospodarowaniu nieruchomościami pomiędzy
j.s.t. lub pomiędzy j.s.t. a Skarbem Państwa w każdym wypadku odbywa się ono na podstawie dwustronnych czynności prawnych,
uwzględniona jest wola tych podmiotów co do nabycia z jednej strony i do rozporządzenia – z drugiej danym składnikiem mienia.
Każde nabycie przez j.s.t. nieruchomości poddane jest kontroli przez organ stanowiący danej j.s.t., co tym bardziej podkreśla
wagę tego rodzaju czynności dla podmiotów prawa publicznego. Dzieje się to w ramach istniejącego kompleksowego unormowania
gospodarki nieruchomościami. Każde nabycie przez gminę powinno być uzasadnione potrzebą pozyskania konkretnej nieruchomości
do zaspokojenia określonych celów.
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach prowadzi w konsekwencji do nabycia nieruchomości wbrew
woli gminy niezależnie od możliwości wykorzystania jej na cele publiczne bądź też uzyskania dochodów, które można by przeznaczyć
do realizacji tych celów. Powyższe stanowi nieuprawnioną ingerencję ustawodawcy w kompetencje gminy w zakresie gospodarki
nieruchomościami. Samodzielność winna natomiast oznaczać brak podporządkowania i możliwość podejmowania czynności prawnych
zgodnych z wolą i potrzebami gminy.
Korelują z powyższymi uregulowaniami przepisy ustawy o samorządzie gminnym i jej art. 18 ust. 2, zgodnie z którym do wyłącznej
właściwości rady gminy, należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 5) oraz podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres
zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania
na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady
gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy,
których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą
rady gminy (pkt 9 lit. a), które również akcentują samodzielność oraz wewnętrzną kontrolę gmin, w zakresie prowadzonej przez
nie gospodarki nieruchomościami.
1.2. Zdaniem wnioskodawcy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 165 Konstytucji stanowiącym, że j.s.t. mają
osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe (ust. 1). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego
podlega ochronie sądowej (ust. 2).
Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z zasadą swobody woli każdego podmiotu do decydowania o własnej sytuacji prawnej.
Ustawodawca zlekceważył podmiotowość prawną gmin, zignorował ich byt jako podmiotów prawa prywatnego i naruszył obowiązujące
reguły przekazywania mienia w ramach sektora publicznego. Ustawodawca, zdaniem wnioskodawcy, nienależycie i niewystarczająco
uzasadnił, dlaczego zdecydował, że przejmowanie zastąpionych dróg będzie wykonywane przez gminy, a nie inne j.s.t. – powiaty
lub województwa.
Nabywanie w powyższy sposób przez gminy nieruchomości drogowych niewątpliwie wpłynie na znaczne obciążenie ich budżetów. Nawet
przy hipotetycznym założeniu, że stan przekazanej drogi jest idealny, jej utrzymanie zawsze będzie stanowiło dla gminy poważne
obciążenie. W niniejszej sprawie dokonana przez wnioskodawców ocena stanu technicznego drogi już wskazuje na konieczność poniesienia
bardzo wysokich nakładów na remont samej nawierzchni, jak i poszczególnych budowli i urządzeń, a przewidywane koszty jej utrzymania
stanowić będą obciążenie sięgające kilku procent wysokości środków budżetowych. Konsekwencje finansowe oraz oczywisty brak
możliwości zbycia przejętych nieruchomości drogowych, jak też brak możliwości uzyskiwania z nich dochodów pozwalających pokryć
konieczne wydatki, jakie będą generowały, potwierdzają tezę o nadmiernej ingerencji w samodzielność gmin.
Niekonstytucyjność skarżonego przepisu wyraża się również w tym, że ustawodawca w tym wypadku zdecydowanie gorzej potraktował
gminy, co do zasady „słabsze” podmioty, aniżeli Skarb Państwa i pozostałe j.s.t. Brak jest racjonalnego uzasadnienia sytuacji,
w której droga spełniająca parametry znacznie wyższe, aniżeli droga gminna, staje się nią tylko dlatego, żeby – jak to wynika
z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o drogach – skrócić proces pozbawiania i zaliczania drogi do danej kategorii.
Rozwiązanie to całkowicie pomija wynikające z ustawy o drogach przesłanki zakwalifikowania danej drogi do kategorii: drogi
krajowej, drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.
Wadliwości przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania nie sanuje w żadnym wypadku uregulowany w ustawie tryb, przewidujący możliwość
zmiany kategorii danej drogi. Należy bowiem zauważyć, że tryb ten cechuje uznaniowość podmiotów decydujących o tym, czy przyjąć
daną drogę do swojego zasobu.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że chcąc skrócić okres zmiany kategorii odcinka drogi zastąpionego odcinkiem nowo wybudowanym,
ustawodawca nie uwzględnił przede wszystkim podmiotowości gmin oraz uregulowań dotyczących kwalifikowania dróg do danej kategorii,
a także pominął wszelkie inne, bardzo istotne z punktu widzenia społeczeństwa kwestie dotyczące funkcji, jakie mają spełniać
drogi posiadające określone parametry (względy komunikacyjne i bezpieczeństwa).
1.3. Wnioskodawca upatruje niezgodności kwestionowanego przepisu także z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL, uzasadniając ten zarzut wnioskami
płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 2006 r., sygn. K 1/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 110), w którym
Trybunał stwierdził, „że art. 4 ust. 2 i 6 EKSL w istocie stanowi łagodniejszą wersję zasady samodzielności gmin, wyrażonej
w art. 165 Konstytucji. Przyznaje społecznościom lokalnym «pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona
z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy». W każdym razie stawia wymóg konsultowania z
nimi «wszystkich spraw bezpośrednio ich dotyczących» i – w efekcie – zakaz zaskakiwania decyzjami arbitralnymi; konsultacje mają bowiem mieć miejsce «we właściwym czasie i w odpowiednim
trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji»”.
Kwestionowane uregulowanie nie przewiduje żadnego trybu konsultowania z gminami przyjętego rozwiązania, polegającego na ograniczeniu
samodzielności i swobody społeczności lokalnych w decydowaniu o sprawach ich bezpośrednio dotyczących. Nie jest to uzasadnione
żadnymi doniosłymi względami, a wręcz przeciwnie, nie uwzględnia potrzeb bezpieczeństwa i obronności państwa.
1.4. Wnioskodawca kwestionuje art. 10 ust. 5 ustawy o drogach także z art. 2 Konstytucji i zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej polega w niniejszym wypadku na tym, że gmina zmuszona jest ponosić koszty utrzymania
nieruchomości, która w istocie służy całemu regionowi, a nie wspólnocie gminnej, co ma negatywny wpływ na możliwość realizowania
przez gminę jej zadań własnych, a tym samym na możliwość zaspokajania potrzeb jej mieszkańców.
Przejęta przez gminę nieruchomość drogowa, niezależnie od jej stanu technicznego, zawsze będzie generowała koszty, których
poniesienie przez gminę będzie możliwe tylko z poważnym uszczerbkiem dla realizacji pozostałych zadań własnych i trudnym do
zaakceptowania skutkiem, np. w postaci braku środków na dofinansowanie prowadzonej przez gminę szkoły.
Naruszenie normy zawartej w art. 2 wyraża się również w niedochowaniu przez ustawodawcę zasad prawidłowej legislacji. Kwestionowany
przepis prowadzi do zakwalifikowania jako drogi gminnej drogi, która w żaden sposób nie spełnia warunków określonych w definicji
drogi gminnej (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach). Zatem, albo stoi w sprzeczności z definicją wskazaną w tej samej ustawie,
albo rozszerza tę definicję w taki sposób, że drogą gminną jest droga o znaczeniu lokalnym, niezaliczona do innych kategorii,
stanowiąca uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom oraz każda – niezależnie od potrzeb, którym służy – zaliczona
do kategorii drogi gminnej, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach.
Przepis ten zdaje się naruszać także definicje dróg wojewódzkich i dróg powiatowych, określonych w art. 6 ust. 1 i art. 6a
ust. 1 ustawy o drogach, albowiem drogami gminnymi na jego podstawie stawać się mają również drogi stanowiące połączenia między
miastami, mające znaczenie dla województwa bądź stanowiące połączenia miast będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin,
o ile tylko zastąpione zostały nowo wybudowanym odcinkiem drogi, oddanym do użytkowania.
Wreszcie, kwestionowany przepis zdaje się naruszać art. 5 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy o drogach, który zalicza drogi
o znaczeniu obronnym do dróg krajowych lub dróg wojewódzkich. Automatyczne zaliczenie drogi zastąpionej nowo wybudowanym odcinkiem
do kategorii drogi gminnej powoduje, że również droga o znaczeniu obronnym staje się drogą gminną, z chwilą oddania do użytkowania odcinka nowo wybudowanego. Sytuacja ta może mieć negatywny wpływ na obronność państwa.
1.5. Naruszenie art. 16 ust. 2 Konstytucji, wprowadzającego zasadę samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, która
swą konkretyzację znajduje w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, polega na narzuceniu gminom, niezależnie od ich woli,
obowiązku łożenia na utrzymanie dróg, które faktycznie nie spełniają roli dróg gminnych.
Zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie ingerencję ustawodawcy uznać należy za nadmierną i nieproporcjonalną do zamierzonego
celu. Gminy powinny mieć prawo do swobodnego decydowania o tym, czy dany odcinek drogi jest jej niezbędny, tzn. czy służy
miejscowym potrzebom, a co za tym idzie, o tym, czy wydatkowanie środków publicznych na ten cel jest zgodne z interesem całej
społeczności gminnej. Automatyczne kwalifikowanie zastąpionego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej całkowicie pozbawia
gminę samodzielności we wskazanym zakresie.
1.6. Z kolei sprzeczność z art. 32 Konstytucji polega na tym, że kwestionowany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach całkowicie
abstrahuje od wyrażonej zasady równości, gdyż z zupełnie niewiadomych powodów, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nakłada ciężar
na gminy, zdejmując go ze Skarbu Państwa i pomijając ewentualną możliwość obciążenia nim pozostałych j.s.t., w sytuacji, gdy
przejmowana droga spełniała będzie faktycznie rolę drogi kategorii wyższej aniżeli gminna.
2. Stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu w piśmie z 12 lipca 2013 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 10
ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji,
jak również z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 2 Konstytucji i wywodzonymi z niego zasadami sprawiedliwości społecznej oraz równorzędności
podmiotów obrotu cywilnoprawnego.
2.1. W ocenie Marszałka Sejmu pierwszoplanowym problemem konstytucyjnym, który wyłania się na tle wniosku skarżących gmin,
jest dopuszczalność przekazania j.s.t., w tym wypadku gminom, składników majątkowych służących realizacji zadań publicznych
w drodze ustawy, bez uzyskania zgody tychże j.s.t. W ocenie Sejmu pogląd wnioskodawcy, że do nabycia przez j.s.t. własności
nieruchomości może nastąpić wyłącznie na mocy działań własnych organu danej j.s.t., należy uznać za zbyt daleko idący. Przepisy
prawne dopuszczające takie działanie nie mogą być a priori uznane za naruszające standardy konstytucyjne, a tym samym za niedopuszczalne. Niemniej akt taki zawsze stanowi ingerencję
w sferę samodzielności samorządu terytorialnego, w związku z tym regulacje tego typu powinny znajdować szczególne uzasadnienie
i nie powinny naruszać innych wartości konstytucyjnych (np. obowiązku równorzędnego traktowania jednostek samorządu terytorialnego
poszczególnych szczebli, konieczność zachowania proporcjonalności przyjmowanych rozwiązań).
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że do naruszenia samodzielności j.s.t. przez zmiany w zasobie własności komunalnej może dojść
zarówno w wypadku uszczuplenia majątku j.s.t., jak i w razie obligatoryjnego przejścia na własność j.s.t. określonych składników
majątkowych. W obecnym postępowaniu istotna jest druga z wymienionych sytuacji.
W orzecznictwie Trybunału po wejściu w życiu obecnej Konstytucji kilkakrotnie dokonywana była ocena konstytucyjności regulacji
przewidujących obligatoryjne przejście na własność j.s.t. (w każdym wypadku chodziło o gminy) określonych składników majątkowych
(nieruchomości), stanowiących dotąd własność innych podmiotów. Przepisy te w każdym wypadku przewidywały, że na skutek czynności
podejmowanych przez podmioty trzecie gmina stawała się właścicielem mienia (nieruchomości), którego dotychczasowy właściciel
– z przyczyn ekonomicznych – wyrażał wolę wyzbycia się.
Marszałek Sejmu, przedstawiając analizę orzecznictwa Trybunału, wyraził pogląd, że do naruszenia zasady samodzielności j.s.t.
w związku ze zmianami w obrębie mienia komunalnego może dojść nie tylko w sferze cywilnoprawnej (a więc gdy j.s.t. działa
jako podmiot zarządzający określonymi składnikami mienia w formach typowych dla prawa prywatnego i mienie to nie jest związane
z wykonywaniem zadań publicznych), lecz także gdy dotyczy to sfery publicznoprawnej i majątku związanego bezpośrednio z wykonywaniem
zadań publicznych. Wprawdzie dotychczas Trybunał rozstrzygał jedynie przypadki ingerencji w samodzielność majątkową j.s.t.
w sferze dominium, ale było to powodowane wyłącznie treścią wniosków kierowanych do Trybunału. Uznanie samodzielności majątkowej j.s.t. także
w wypadku, gdy działa ona w sferze imperium wynika stąd, że zasada samodzielności j.s.t. dotyka w pierwszym rzędzie relacji samorządu z innymi organami władzy publicznej,
a więc niezależność podmiotów samorządowych podlega w stopniu co najmniej równym ochronie również w sferze publicznoprawnej,
w sytuacji, gdy określone składniki majątkowe służą j.s.t. do wykonywania zadań publicznych.
2.2. W ocenie Marszałka Sejmu nie budzi wątpliwości, że kwestionowany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach skutkuje ingerencją
w sferę samodzielności j.s.t., przewidując przejście z mocy prawa na własność gminy określonych składników mienia wraz z obowiązkiem
ich utrzymania. Nie przesądza to jednak o naruszeniu konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, gdyż nie
ma ona charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Dopuszczalne ramy wprowadzenia ograniczeń w tym zakresie sprecyzował
sąd konstytucyjny, wyróżniając formalne i materialne kryteria oceny, czy dany przepis nie stanowi niedozwolonej ingerencji
w samodzielność j.s.t. I tak, od strony formalnoprawnej, regulacje skutkujące ograniczeniem samodzielności wymagają regulacji
rangi ustawowej. Z kolei wymogi materialnoprawne nakazują, aby ingerencja ustawodawcy nie była nadmierna oraz miała uzasadnienie
w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, którym – co istotne – w danej sytuacji należy
przyznać pierwszeństwo przed zasadą samodzielności j.s.t. Ocena konstytucyjności w tym drugim aspekcie sprowadza się do odpowiedzi
na następujące pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków
(celowość regulacji); 2) czy regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność
regulacji) oraz 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na adresatów
norm prawnych (proporcjonalność regulacji).
Artykuł 10 ust. 5 ustawy o drogach jako przepis rangi ustawowej spełnia – zdaniem Marszałka Sejmu – wymóg formalny, od którego
uzależniona jest dopuszczalność ingerencji w sferę samodzielności j.s.t. Wątpliwości wyłaniają się natomiast w odniesieniu
do spełnienia wymogów materialnych. Przede wszystkim trudno in concreto znaleźć wartość konstytucyjną uzasadniającą wprowadzenie kwestionowanej regulacji, której dodatkowo należałoby przyznać pierwszeństwo
przed konstytucyjnym obowiązkiem zachowania samodzielności j.s.t. Wartości takiej nie stanowią cele przywołane przez projektodawców
jako uzasadnienie ustanowienia art. 10 ust. 5 w obecnym brzmieniu ani uznane zachowanie integralności sieci dróg gminnych
czy też zapewnienie bezpieczeństwa oraz odpowiedniego standardu utrzymania dróg. Skarżące gminy wykazały bowiem, że faktyczne
funkcje, które pełnią przejęte przez nie odcinki dróg (tj. obsługa w znacznej części ruchu ponadgminnego, w tym również tranzytowego
ruchu ciężarówek), dalece wykraczają poza funkcje drogi gminnej, podobnie wysokie są oczekiwania uczestników co do utrzymania
drogi (m.in. zimowe standardy odśnieżania drogi, właściwe dla dróg krajowych, a nie dróg gminnych). Te okoliczności sprawiają,
że wszystkie odcinki drogi zastąpione przez nowo wybudowany odcinek powinny zachować jednolity standard utrzymania i bezpieczeństwa
dla całego przebiegu drogi, a więc niezależnie, że przebiega on przez kilka gmin. Przekazanie obowiązku utrzymania jednolitego
odcinka drogi na wielu zarządców nie sprzyja realizacji tych celów.
Za wartość konstytucyjną, która uzasadniałaby ingerencję w sferę samodzielności j.s.t., Trybunał uznawał w swoim wcześniejszym
orzecznictwie potrzebę dokończenia koniecznych przemian ustrojowych czy też konieczność zapewniania realizacji przez gminy
ich zadań publicznoprawnych oraz osłony socjalnej określonych grup społecznych. W takim wypadku Trybunał przyjmował, że przysługujące
gminom prawo własności musi ustąpić wobec przeważającego interesu publicznego, a tym bardziej – wobec potrzeby realizacji
konstytucyjnych praw jednostek. Wartości te nie występują – zdaniem Marszałka Sejmu – w sprawie poddanej pod ocenę przez skarżące
gminy.
2.3. W dalszej kolejności Marszałek Sejmu podniósł, że kwestionowana regulacja może budzić wątpliwości także z perspektywy
spełnienia wymogu konieczności oraz proporcjonalności. Przypomnienia wymaga, że budowa i utrzymanie dróg publicznych są zadaniami,
które ustawodawca nałożył na każdy z osobna szczebel samorządu terytorialnego. Z tego punktu widzenia co najmniej w równym
stopniu uzasadnienie znajdowałaby regulacja, w myśl której nabycie własności odcinka drogi zastąpionego przez nowo wybudowany
odcinek następowałoby przez samorząd ponadgminny. Co więcej, byłoby to celowe nawet wówczas, gdyby przejmowana droga, przy
uwzględnieniu faktycznych funkcji pełnionych przez nią w sieci drogowej oraz jej parametry, została zaliczona do kategorii
dróg wyższego szczebla (powiatowych bądź wojewódzkich). W art. 10 ust. 5 ustawy o drogach zostaje jednak zerwany związek pomiędzy
funkcją spełnianą przez drogę (obsługa ruchu ponadgminnego) oraz jej kategorią (droga gminna). Innymi słowy, przyjęta została
zupełnie sprzeczna z aksjologią ustawy konstrukcja, zgodnie z którą kategoria drogi jest oderwana od funkcji drogi i jej parametrów,
a stanowi następstwo pewnych rozstrzygnięć własnościowych przyjętych a priori przez prawodawcę.
Naruszenia przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach zasady proporcjonalności w wąskim znaczeniu należy – zdaniem Marszałka Sejmu
– dopatrywać się także w aspekcie finansowym, albowiem utrzymanie przejętej drogi może pochłaniać (i zazwyczaj pochłania)
znaczące koszty. Na wysokość tych kosztów składają się niezależne od gminy okoliczności, jak długość odcinka przejętej drogi,
jej stan techniczny, natężenie ruchu pojazdów przejeżdżających tranzytem itp. Samo nabycie przez j.s.t. określonych składników
mienia służących realizacji zadań publicznych, których utrzymanie wiązałoby się z wydatkami publicznymi, przy równoczesnym
utrzymaniu dotychczasowego poziomu dochodów j.s.t. nie stanowi jednak naruszenia Konstytucji, w szczególności zaś zasad wyrażonych
w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Trybunał wielokrotnie potwierdzał zgodność z ustawą zasadniczą takiej regulacji (np. wyroki
TK z: 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04; 6 września 2005 r., sygn. K 46/04). Oceniając dochowanie konstytucyjnych wymogów związanych
z poziomem finansowania samorządu terytorialnego, Trybunał wskazywał jednakże, że granicą w tym względzie jest wystąpienie
„oczywistej dysproporcji między powstającymi w ten sposób ciężarami (i to o charakterze wydatków sztywnych) i mechanizmami
zapewniającymi od strony finansowej ich realizację” (por. wyrok TK z 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04; pogląd ten jest stale
przywoływany w judykaturze sądu konstytucyjnego). Z uwagi na wysokie koszty spoczywające na gminach w związku z przejęciem
odcinków dotychczasowych dróg krajowych nie można przyjąć, aby proporcja taka została zachowana.
Argumentacja dotycząca proporcjonalności sensu stricto art. 10 ust. 5 ustawy o drogach odwołuje się przede wszystkim do dochowania wymogów dotyczących zapewnienia j.s.t. odpowiednich
środków finansowych na realizację spoczywających na nich zadań publicznych. Zasady te zostały wyrażone w art. 167 ust. 1 i
4 Konstytucji, które nie stanowią wzorców kontroli w niniejszym postępowaniu. Są one wyrazem ogólniejszej zasady samodzielności
finansowej samorządu terytorialnego, stanowiącej element składowy zasady samodzielności samorządu terytorialnego jako takiej.
W tym kontekście trudno uznać za zgodną z konstytucyjną zasadą samodzielności samorządu terytorialnego regulację, która ingeruje
w niedozwolony sposób w samodzielność finansową.
Mając na względzie podniesione okoliczności, należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji.
2.4. W związku z zarzutem naruszenia przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach art. 16 ust. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu zwrócił
uwagę, że zarzut ten powiązany został z naruszeniem samodzielności gmin w aspekcie finansowym, przez nałożenie obowiązku finansowania
utrzymania dróg, które faktycznie spełniają funkcję dróg ponadgminnych. Argumentacja wnioskodawców przedstawiona w tym zakresie
przez wnioskodawcę w istocie w znacznym stopniu powtarza wątpliwości podniesione w kontekście zarzutu naruszenia art. 165
ust. 1 Konstytucji, tzn. że niekonstytucyjność w tym względzie wyraża się w obowiązku przejęcia przez gminę oraz utrzymania
składników mienia, które służą realizacji celów ponadgminnych.
Dlatego też w konsekwencji stwierdzenie niezgodności danej regulacji z art. 165 ust. 1 Konstytucji przekłada się bezpośrednio
na jej ocenę w kontekście art. 16 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Sejmu na gruncie niniejszego postępowania zarzut niezgodności
art. 10 ust. 5 ustawy o drogach z art. 165 ust. 1 Konstytucji znajduje potwierdzenie i determinuje on zarazem ocenę zarzutów
dotyczących naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji.
2.5. Zdaniem Marszałka Sejmu także zarzuty sformułowane przez skarżące gminy w kontekście naruszenia art. 4 ust. 2 i 6 EKSL
pozostają zbieżne z wątpliwościami podniesionymi na tle art. 165 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji.
Artykuł 4 ust. 2 i 6 EKSL traktuje się jako podstawę normatywną obowiązywania zasady samodzielności samorządu terytorialnego
na płaszczyźnie tego aktu. Jednocześnie przyjmuje się, że treść zawartych w nich sformułowań jest zbieżna z treściami wywodzonymi
z art. 16 i art. 165 Konstytucji, przy podkreśleniu jednak, iż zostały one wysłowione w słabszej formie. Wymogi wynikające
z przytoczonych wzorców konwencyjnych oraz z art. 16 i art. 165 Konstytucji uznaje się za jednolite, co pozwala na wspólną
ocenę kwestionowanych przepisów w kontekście tak wzorców wynikających z Konstytucji, jak i z EKSL. Tym samym należy w konsekwencji
przyjąć, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny także z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL.
2.6. Odnosząc się do zarzutów naruszania przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach art. 2 Konstytucji i wywiedzionej z niego zasady
demokratycznego państwa prawnego, a przez to zasad pochodnych: 1) obowiązku kształtowania praw właścicielskich j.s.t. w drodze
czynności cywilnoprawnych na równi z innymi prawami; 2) zasady sprawiedliwości społecznej i 3) zasady prawidłowej legislacji,
Marszałek Sejmu przedstawił następujące stanowisko.
2.6.1. W odniesieniu do obowiązku dochowania równorzędnego z innymi podmiotami publicznoprawnymi kształtowania praw właścicielskich
j.s.t. wskazać należy przede wszystkim, że obowiązywanie tej zasady dotyczy tej sfery działalności j.s.t., w której występuje
ona jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego (sfera dominium), nie zaś jako podmiot władzy publicznej wykonujący określone zadania publiczne (sfera imperium). O przynależności danej regulacji do sfery działania j.s.t. jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego przesądza w szczególności
okoliczność, że nie mamy do czynienia z normą o charakterze publicznoprawnym oraz to, że jej skutkiem nie jest nałożenie na
j.s.t. nowych zadań (kompetencji). W takiej sytuacji, zgodnie z ustaleniami orzeczniczymi Trybunału, ocena kwestionowanego
przepisu następuje przez pryzmat standardów prawa prywatnego, nie zaś publicznego.
Obowiązek kształtowania praw właścicielskich j.s.t. na równi z innymi podmiotami publicznoprawnymi ma charakter pochodny względem
wynikającej z art. 165 Konstytucji samodzielności j.s.t. jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Niniejsza sprawa wprawdzie
dotyczy kształtowania sytuacji majątkowej j.s.t., jednak odznacza się ścisłym związkiem z realizacją przez nie zadań publicznych.
Utrzymanie dróg zaliczanych do kategorii dróg gminnych stanowi jedno z podstawowych zadań samorządu gminnego. Wydatkowanie
środków publicznych na utrzymanie dróg stanowi tym samym akt finansowania przez j.s.t. zadań publicznych, cała zaś omawiana
materia jest normowana przepisami zaliczającymi się do gałęzi prawa publicznego, nie zaś prywatnego. W konsekwencji nie mamy
do czynienia wyłącznie z działalnością j.s.t. w sferze dominium – art. 10 ust. 5 ustawy o drogach wywołuje wprawdzie określone skutki właścicielskie po stronie j.s.t., ale pozostają one
w bezpośrednim związku z działalnością j.s.t. w sferze imperium.
Obowiązek równorzędnego z innymi podmiotami publicznoprawnymi kształtowania praw właścicielskich j.s.t. nie stanowi w kontekście
art. 10 ust. 5 ustawy o drogach adekwatnego wzorca kontroli. Przedmiotem regulacji nie jest bowiem działalność j.s.t. wyłącznie
w sferze dominium, do której odnosi się zasada przywołana przez wnioskodawcę. Analogicznie, za adekwatny wzorzec kontroli nie mogłaby zostać
uznana zasada samodzielności j.s.t. w tym aspekcie, w jakim wynika z niej obowiązek zapewnienia samodzielności j.s.t. w sferze
prywatnoprawnej. W konsekwencji należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie jest niezgodny z zasadą równorzędności
podmiotów obrotu cywilnoprawnego, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
2.6.2. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. O naruszeniu zasady
sprawiedliwości społecznej można mówić, gdy zindywidualizowany podmiot stosunków cywilnoprawnych wywoływał swoimi działaniami
niekorzystne skutki po stronie innych podmiotów tych stosunków – w wypadku samorządu terytorialnego za drugą stronę sąd konstytucyjny
uznał mieszkańców gminy, tworzących wspólnotę samorządową. Jednocześnie dotyczyło to sytuacji, gdy nabycie przez j.s.t. własności
z ekonomicznego punktu widzenia było niekorzystne (przejmowana nieruchomość była obciążona długami bądź też wymagała bardzo wysokich nakładów w celu przywrócenia stanu zgodnego z przeznaczeniem).
Sytuacja taka nie ma jednak miejsca na tle zawisłej sprawy. Wynika to stąd, że nabycie własności drogi publicznej nie dochodzi
w następstwie czynności podejmowanych przez podmioty stosunków cywilnoprawnych, ale na mocy ustawy, samo zaś przejście własności
następuje pomiędzy podmiotami publicznymi. Jednocześnie przejmowane składniki majątkowe służą bezpośrednio realizacji celów
publicznych. Innymi słowy, nie zachodzi sytuacja, gdy zobowiązania finansowe podmiotu cywilnoprawnego zostają przerzucone
na j.s.t., a przejęte składniki majątkowe nie służą bezpośrednio realizacji zadań publicznych.
W konsekwencji należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie jest niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, wywodzoną
z art. 2 Konstytucji.
2.6.3. Wymóg zapewnienia wewnętrznej niesprzeczności postanowień zawartych w danym akcie normatywnym nie jest wyróżniany jako
odrębna reguła, składająca się na kanon zasad poprawnej legislacji. Nie oznacza to jednak, że sformułowany w tym względzie
zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji staje się a limine pozbawiony zasadności.
Wymóg dostatecznej określoności przepisów prawnych oraz prawidłowość sformułowania przepisów ze względu na zamierzony cel
regulacji stanowią uznane przez doktrynę oraz orzecznictwo Trybunału komponenty zasad poprawnej legislacji.
Pozostaje bezspornym, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach stanowi wyjątek od zasad ogólnych dotyczących nadawania kategorii
drogom publicznym, zawartych w tej ustawie. Zgodnie z nimi o kategorii drogi decyduje pełniona przez nią funkcja oraz jej
parametry, ponadto w razie zaliczenia do kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej bądź gminnej, konieczne jest podjęcie uchwały
przez właściwy organ stanowiący j.s.t. Nie może być kwestionowane uprawnienie ustawodawcy, także w obrębie ustawy o drogach,
do wprowadzania odstępstw od tak ujętych zasad ogólnych. Odstępstwa takie są dopuszczalne, gdy nie prowadzą do naruszenia
wewnętrznej spójności aktu normatywnego i przemawiają za nimi racjonalne przesłanki. W wypadku art. 10 ust. 5 ustawy o drogach
ustanowienie wyjątku od zasad ogólnych dotyczących nadawania kategorii drogom publicznym znajduje jednak tylko połowiczne
uzasadnienie. W wymiarze funkcjonalnym przemawia za nim szczególna sytuacja związana z wybudowaniem nowego odcinka drogi i
wynikająca stąd potrzeba określenia organu, który przejmie obowiązek utrzymania dotychczasowego odcinka. Niecelowym może się
wówczas stać utrzymywanie przez dotychczasowy odcinek drogi tej samej kategorii, którą ma nowo wybudowana droga przebiegająca
w jej ciągu. Co do zasady, z oddaniem do użytkowania nowej drogi związana jest również zmiana funkcji spełnianej przez dotychczasowy
ciąg komunikacyjny, co staje się widoczne zwłaszcza w wypadku budowy obwodnic miast. Jednak racjonalność wprowadzonych wyjątków
zawiera w sobie wymaganie, aby wynikające z nich rozwiązania prawne były zgodne z Konstytucją. W analizowanej sytuacji kwestionowany
art. 10 ust. 5 ustawy o drogach przewiduje – w ocenie Marszałka Sejmu – rozwiązania niezgodne ze standardem konstytucyjnym
w obszarze samodzielności j.s.t. Wyjątek zawarty w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie znajduje racjonalnego uzasadnienia,
a to prowadzi do uznania go za niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
2.7. W odniesieniu do zarzutu naruszania art. 32 Konstytucji i zasady równości, w ocenie Marszałka Sejmu przedstawiona we
wniosku argumentacja jest bardzo lakoniczna i w rzeczywistości sprowadza się do stwierdzenia, że kwestionowana regulacja prowadzi
do nałożenia na gminy ciężaru finansowego „bez jakiegokolwiek uzasadnienia, (...) zdejmując ze Skarbu Państwa i pomijając
ewentualną możliwość obciążenia nim pozostałych jednostek samorządu w sytuacji, gdy przejmowana droga spełniać będzie faktycznie
rolę drogi kategorii wyższej, aniżeli gminna”.
Pojawiają się jednak wątpliwości, czy art. 32 Konstytucji może stanowić podstawę oceny regulacji prawnych dotyczących samorządu
terytorialnego. Wynika to stąd, że art. 32 Konstytucji jest zamieszczony w rozdziale II Konstytucji, normujących prawa i wolności
podmiotów prywatnych.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie nie wykluczył ani możliwości stosowania tej zasady konstytucyjnej wobec gmin,
ani możliwości czynienia art. 32 Konstytucji punktem odniesienia dla oceny regulacji prawnych zakwestionowanych w postępowaniu
zainicjowanym wnioskiem gminy. Jednak zasada równości stanowi adekwatny wzorzec kontroli przy ocenie sytuacji prawnej j.s.t.
tylko wtedy, gdy dochodzi do zróżnicowania sytuacji prawnej j.s.t. (co do zasady – jednostek tego samego szczebla) w sposób,
który różnicuje sytuację prawną ich mieszkańców.
Zarzuty podniesione przez wnioskodawcę dotyczą bezpośrednio zróżnicowania pozycji gmin w stosunku do j.s.t. pozostałych szczebli
i Skarbu Państwa, nie odnoszą się natomiast do zróżnicowania pozycji prawnej ich mieszkańców. W konsekwencji, w ocenie Sejmu
– uwzględniając dominującą linię orzeczniczą sądu konstytucyjnego – brak jest podstaw do twierdzenia, że zakwestionowane w
kontekście zasady równości przepisy różnicują pozycję prawną j.s.t. w taki sposób, który skutkuje bezpośrednio naruszeniem
zasady równości odnoszonej do ich mieszkańców.
W związku z powyższym należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny w piśmie z 31 grudnia 2013 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że
art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 165, art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji
zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą prawidłowej legislacji, a także z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL oraz nie jest niezgodny
z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą równorzędności podmiotów obrotu cywilnoprawnego.
3.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego główny problem konstytucyjny przedstawiony przez wnioskodawców dotyczy wprowadzenia w
zaskarżonym przepisie rozwiązania naruszającego podmiotowość prawną gmin i obowiązujące reguły przekazywania im mienia w ramach
sektora publicznego.
Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność j.s.t. określa ustawa o gospodarce
nieruchomościami, zgodnie z którą do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności
gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Mogą
one być wykorzystywane na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także na realizację innych celów
publicznych. Podstawą tworzenia tych zasobów nieruchomości są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gmin uchwalane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami).
Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Z kolei ustawa o samorządzie gminnym określa w artykule 44 podstawy nabycia mienia komunalnego. Oprócz szczegółowych przesłanek
nabycia mienia wymienionych w punktach 1-5 tego artykułu, w jego punkcie 6 uwzględniono inne przypadki określone odrębnymi
przepisami.
W tej grupie mieści się przekazanie własności odcinka drogi na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach. Wobec faktu, że
przekazanie gminie własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wyższego szczebla następuje bez uwzględnienia
woli jednostki pozyskującej własność, regulacje takie powinny znajdować szczególne uzasadnienie.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny po wejściu w życie obecnej Konstytucji kilkakrotnie dokonywał oceny
konstytucyjności regulacji przewidujących obligatoryjne przejście na własność j.s.t. (w każdym wypadku chodziło o gminy) określonych
składników majątkowych (nieruchomości), stanowiących dotąd własność innych podmiotów. Przepisy te w każdym wypadku przewidywały,
że na skutek czynności podejmowanych przez podmioty trzecie gmina stawała się właścicielem mienia (nieruchomości), którego
dotychczasowy właściciel wyrażał wolę wyzbycia się. Trybunał Konstytucyjny poddawał ocenie wypadki ingerencji w sferę majątkową
gmin dotykające prywatnoprawnej podmiotowości j.s.t. Jednak prezentowane przez Trybunał poglądy znajdują odpowiednie zastosowanie
również w niniejszej sprawie.
3.2. Ocena zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach powinna zostać przeprowadzona przy uwzględnieniu wymogu proporcjonalności
ingerencji w samodzielność j.s.t. Zasada proporcjonalności jest zasadą instrumentalną, jest stosowana w wielu gałęziach prawa
i może pełnić różne funkcje. Na gruncie prawa konstytucyjnego i Konstytucji ma ona jednak ściśle sprecyzowany charakter związany
z charakterem i funkcjami konstytucyjnych wolności człowieka i obywatela. W demokratycznym państwie prawnym podstawową funkcją
konstytucyjnych wolności i praw jednostki jest funkcja ochronna. Prawa te mają gwarantować jednostce ochronę przed nadmierną
ingerencją ze strony państwa. Konstytucyjna zasada proporcjonalności wywodzona z art. 2 Konstytucji i rozumiana jako ogólnie
sformułowany zakaz nadmiernej ingerencji determinuje również relacje między państwem a samorządem terytorialnym.
Skarżące gminy w niniejszej sprawie nie podniosły zarzutu naruszenia przez zakwestionowaną regulację zasady proporcjonalności,
co jednak nie wyklucza możliwości dokonania oceny art. 10 ust. 5 ustawy o drogach przy uwzględnieniu wymogów płynących z tej
zasady, w celu ustalenia, czy nie doszło do naruszenia ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności
gmin.
Potrzebę zmian w ustawie o drogach publicznych projektodawcy ustawy zmieniającej uzasadnili – w zakresie art. 10 ustawy o
drogach – koniecznością uporządkowania kwestii związanych z pozbawianiem dróg ich kategorii.
Można przyjąć – zdaniem Prokuratora Generalnego – że treść art. 10 ust. 5 ustawy o drogach realizuje tak założony cel nowelizacji.
Do rozważenia pozostaje, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana.
Przepisy zawarte w art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach, regulujące generalne zasady zmiany kategorii drogi, nie budzą zastrzeżeń
zainteresowanych właścicieli dróg. Wprowadzenie natomiast w jej art. 10 ust. 5 wyjątku od zasady zmiany kategorii drogi za
porozumieniem dotychczasowego i nowego jej właściciela, wydaje się nie być oparte na racjonalnych przesłankach.
Ustawodawca, uchwalając zmianę w przepisach ustawy o drogach, miał na uwadze – jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany tej
ustawy – budowę w wielu miejscowościach obwodnic i związaną z tym konieczność pozbawienia zastępowanych odcinków dróg dotychczasowej
kategorii. W większości wypadków odcinki takie zaliczane są do kategorii dróg gminnych, gdyż taki charakter uzyskują one po
wybudowaniu obwodnicy. Ustalenia te nie stanowią jednak uzasadnienia do przyjęcia i dalszego obowiązywania kwestionowanej
regulacji, chociażby dlatego, że w okresie jej uchwalania była inna sytuacja w zakresie realizowanych inwestycji drogowych.
Jednak już wówczas projektodawcy zauważali, że nie wszystkie zastępowane odcinki, ale jedynie większość z nich, uzyskuje charakter
dróg gminnych. Tym samym, radykalizm przyjętego w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach rozwiązania od początku jego obowiązywania
nakładał na gminy nadmierne ciężary. Mimo że nie wszystkie części dróg uzyskiwały charakter gminnych, to wszystkie zostały
przekazane w zarząd gminie, a całkowicie zwolniono z wypełniania zadań w tym zakresie j.s.t. wyższego szczebla. Odcinki dawnych
dróg krajowych zaczęły z mocy ustawy uzyskiwać kategorie dróg gminnych i przechodzić w zarząd gmin, na terenie których się
znajdują.
W efekcie doszło do sytuacji, w której gminy zarządzają drogami niemieszczącymi się w kategorii dróg o znaczeniu lokalnym,
będącymi uzupełnieniem dróg służących miejscowym potrzebom, a drogami mającymi znaczenie dla województwa lub stanowiącymi
połączenia miast będących siedzibą powiatów, czyli takimi, które na mocy art. 6 i art. 6a ustawy o drogach powinny zostać
zaliczone do dróg wojewódzkich lub powiatowych. Wkraczają one w ten sposób w zakres zadań zastrzeżonych dla j.s.t. wyższego
szczebla, określonych w art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r.
poz. 596, ze zm.) i w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz.
595, ze zm.).
Biorąc pod uwagę wysokość nakładów związanych z koniecznością właściwego utrzymania odcinków dawnych dróg krajowych, kwestionowana
regulacja narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto.
3.3. Przy ocenie konstytucyjności zakwestionowanego uregulowania, w kontekście naruszenia samodzielności j.s.t., konieczne
jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – uwzględnienie, że na jego mocy dochodzi także do pozbawienia samorządu wojewódzkiego
lub powiatowego własności ich dróg. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy samorządy te wybudują nowy odcinek drogi, zastępujący
odcinek mający kategorię drogi wojewódzkiej lub powiatowej. Wtedy, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, zastępowany
odcinek z urzędu zaliczony zostaje do kategorii drogi gminnej. Dotychczasowi właściciele, czyli samorząd wojewódzki lub powiatowy,
mogą być zainteresowani zatrzymaniem tych dróg w swoich zasobach nieruchomości. Jednak zaskarżona regulacja pozbawia ich tej
możliwości. Ponadto zastępowane odcinki dróg mogą nadal pełnić funkcje przewidziane dla ich dotychczasowej kategorii i ich
przekazywanie gminie do zarządzania odbędzie się ze szkodą dla zadań realizowanych przez j.s.t. wyższego szczebla.
Powyższe względy dają podstawę do uznania, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach stanowi nadmierną ingerencję w wyrażoną w art.
165 ust. 1 Konstytucji zasadę samodzielności j.s.t.
Ustawodawca wkroczył w sferę władztwa majątkowego j.s.t. każdego szczebla i dokonał ingerencji w sprawy wewnętrzne małych
społeczności, narzucając im rozwiązania, które nie muszą okazać się korzystne dla danej społeczności lokalnej i bez wysłuchania
przedstawicieli tej ostatniej.
Okoliczności te, przy dodatkowym uwzględnieniu, że w ustawie o drogach nie przewidziano drogi sądowej, z której mogłyby korzystać
j.s.t. w wypadku omawianej zmiany kategorii odcinka drogi, dowodzą niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 165 Konstytucji.
3.4. Artykuł 4 ust. 2 i 6 EKSL w istocie stanowi łagodniejszą wersję zasady samodzielności gmin, wyrażonej w art. 165 Konstytucji.
Przepisy te wprowadzają ograniczenia praw gmin, zastrzegając, że istnieją one w „zakresie określonym prawem” oraz „o ile jest
to możliwe”. Sformułowania te oznaczają w pewnym sensie ocenę z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
W badanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności uzasadniających, w świetle Konstytucji, ograniczenie samodzielności gmin
polegające w istocie na pozbawieniu ich prawa głosu w przedmiocie zmiany własności odcinka drogi – zastępowanego nowo wybudowanym.
Ograniczenie to odnosi się także do jednostek samorządu wyższego szczebla, które są pozbawiane własności odcinka drogi, jeżeli
wybudują zastępujący go odcinek nowej drogi. Nie sposób twierdzić, że potrzeba przyspieszenia zmiany kategorii drogi, w przypadku
oddania do użytkowania nowego odcinka drogi, uzasadnia wykluczenie jakiejkolwiek formy uzgadniania przeniesienia własności
między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a gminami oraz wzajemnie między j.s.t. Uzgodnienia takie są natomiast
przewidziane w art. 10 ust. 1–3 ustawy o drogach, regulującym pozostałe przypadki pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii.
Odmienna i rygorystyczna procedura zmiany kategorii dróg, wynikająca z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, nie dopuszcza jakiejkolwiek
możliwości prowadzenia między zainteresowanymi negocjacji i nie uwzględnia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
W konsekwencji należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach narusza, nawet stosunkowo łagodne, wymagania płynące z art.
4 ust. 2 i 6 EKSL.
3.5. Samodzielność j.s.t. znajdująca normatywny wyraz w dyspozycji art. 16 ust. 2 Konstytucji – w odróżnieniu od art. 165
Konstytucji – odnosi się w głównej mierze do sprawowania przez samorząd władzy publicznej i wykonywania przysługujących mu
zadań publicznych.
Przekazywanie gminom odcinków dróg zastępowanych nowo wybudowanymi drogami niewątpliwie wpływa na zakres ich zadań. Nałożenie
na gminy obowiązku utrzymania odcinków dawnych dróg krajowych, przekazanych im na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, pozbawia
je samodzielności w wydatkowaniu środków publicznych na drogi lokalne służące miejscowym potrzebom. Biorąc dodatkowo pod uwagę,
że utrzymanie odcinka dawnej drogi krajowej biegnącego przez obszar całej gminy może generować stosunkowo duże koszty, wydatki
te mogą wpływać na ograniczenie wykonania innych zadań publicznych przez gminę.
Ponadto, regulacja zawarta w zaskarżonym przepisie odnosi się również do pozbawienia kategorii odcinka drogi wojewódzkiej
i powiatowej zastępowanego nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Jak wskazano w części niniejszego stanowiska odnoszącej się do
oceny zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach z art. 165 Konstytucji, dotychczasowi właściciele, czyli samorząd wojewódzki
lub powiatowy, mogą być zainteresowani zatrzymaniem tych dróg w swoich zasobach nieruchomości i w wykonywaniu zadań związanych
z ich zarządem. Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach wyklucza możliwość utrzymania dotychczasowej kategorii zastępowanej drogi
i w bezpośredni sposób wpływa też na zakres zadań j.s.t. wyższego szczebla oraz w żaden sposób nie przewiduje możliwości uwzględnienia
ich woli w tym zakresie.
Dlatego, przy uwzględnieniu, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ma oparcie w art. 165 Konstytucji,
istnieją podstawy do uznania niezgodności zaskarżonego przepisu także z art. 16 ust. 2 Konstytucji.
3.6. Prokurator Generalny podziela zdanie wnioskodawcy, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej, co związane jest z nałożeniem na gminy obowiązku ponoszenia kosztów
utrzymania nieruchomości służącej całemu regionowi, a nie wspólnocie gminnej.
Rozwiązanie prawne, w którym bez względu na funkcję pełnioną przez konkretny odcinek drogi i bez względu na to, czyje potrzeby
on zaspokaja, dochodzi do przerzucenia całości kosztów związanych z jego utrzymaniem na gminy, rodzi zasadnicze zastrzeżenia
z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej i w tym zakresie prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji.
3.7. W odniesieniu do naruszania zasady prawidłowej legislacji, która polegać ma na możliwości zakwalifikowania na podstawie
art. 10 ust. 5 ustawy o drogach do kategorii dróg gminnych odcinka drogi, który nie spełnia warunków określonych w art. 7
ust. 1 ustawy o drogach, Prokurator Generalny jest zdania, że wprowadzenie do ustawy o drogach mechanizmu prowadzącego do
zmiany kategorii dróg bez uwzględnienia pełnionych przez nie funkcji w sieci drogowej i w konsekwencji obarczanie j.s.t. zadaniami
niemieszczącymi się w ich zakresie – zgodnie z ustawami dotyczącymi samorządu terytorialnego – godzi w spójność oraz jednolitość
systemu prawnego i stanowi naruszenie wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady prawidłowej legislacji.
3.8. Odnosząc się do zarzutu naruszania przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach zasady równorzędności podmiotów obrotu cywilnoprawnego,
Prokurator Generalny ocenia go jako wzorzec nieadekwatny, wnioskodawca nie bierze bowiem pod uwagę, że zaskarżony przepis
umożliwia zmianę kategorii drogi i prowadzi do zmiany jej własności, czym wpływa na pozycję j.s.t. w związku z ich działalnością
publicznoprawną, a nie cywilnoprawną.
3.9. Identycznie Prokurator Generalny ocenia zarzut naruszania art. 32 ust. 1 Konstytucji, który zamieszczony jest w rozdziale
II Konstytucji, normującym prawa i wolności człowieka i obywatela, i nie dotyczy statusu podmiotów prawa publicznego, jakimi
są j.s.t.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem łącznego wniosku Rady Gminy Stare Czarnowo, Rady Gminy Bielice, Rady Miejskiej w Pyrzycach, Rady Miejskiej
w Lipianach, Rady Miejskiej w Myśliborzu, Rady Gminy Nowogródek Pomorski jest art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: ustawa o drogach) w brzmieniu nadanym przez art. 1
pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.
U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.). Wnioskodawcy zarzucają temu przepisowi, że jest niezgodny
z art. 165, art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 32 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
Wnioskodawca stwierdza, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego
(dalej: j.s.t.). Polega to na tym, że każdorazowe zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem
nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych.
Skarżące gminy stwierdziły, że głównym wzorcem kontroli kwestionowanego art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest art. 165 Konstytucji,
wyrażający zasadę samodzielności j.s.t., w tym gmin. Wnioskodawca, podnosząc zarzut niezgodności z tym wzorcem, dowodzi, że
ustawodawca, wprowadzając w zaskarżonym przepisie szczególne rozwiązanie w zakresie nabywania przez gminy z mocy prawa nieruchomości
zajętych pod drogi, zlekceważył podmiotowość prawną gmin, zignorował ich byt jako podmiotów prawa prywatnego i naruszył obowiązujące
reguły przekazywania mienia w ramach sektora publicznego. Tym samym art. 10 ust. 5 ustawy o drogach narusza także art. 4 ust.
2 i 6 EKSL.
Ponadto kwestionowany przepis narusza art. 16 ust. 2 Konstytucji. Naruszenie to polega na tym, że gminom narzucono, niezależnie
od ich woli, obowiązek łożenia na utrzymanie dróg, które faktycznie nie spełniają roli dróg gminnych, lecz należą do dróg
wyższej kategorii. Tak daleko idąca ingerencja ustawodawcy w samodzielność gmin, w ocenie wnioskodawcy, jest nadmierna.
Wnioskodawca zakwestionował także zgodność art. 10 ust. 5 ustawy o drogach z art. 2 Konstytucji. Przepis ustawy narusza kilka
zasad wywiedzionych z zasady demokratycznego państwa prawnego: tj. zasadę równego traktowania gminy w sferze kształtowania
praw właścicielskich przez czynności cywilnoprawne na równi z innymi podmiotami publicznoprawnymi; zasadę sprawiedliwości
społecznej przez to, ze gmina musi ponosić koszty utrzymania nieruchomości służącej w rzeczywistości całemu regionowi, a nie
tylko wspólnocie gminnej; zasadę prawidłowej legislacji.
W ocenie wnioskodawcy naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę równości, polega na tym, że zaskarżony przepis
„abstrahuje od zasady równości podmiotów, faworyzując, kosztem gmin, Skarb Państwa i pozostałe jednostki samorządu terytorialnego”.
2. Zakwestionowany przepis – art. 10 ust. 5 ustawy o drogach w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej miał
następujące brzmienie:
„Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej
kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej”.
W dniu 13 września 2013 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.).
Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach uzyskał nowe brzmienie: „Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi
z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej”.
Ustawa ta dodała także w art. 10 po ust. 5 kolejne ustępy 5a-5f.
„5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej
długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii
drogi powiatowej.
5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni
przed jej podjęciem.
5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości
do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi
gminnej.
5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co
najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony
dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.
5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony
dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej”.
W kolejnych przepisach ustawodawca postanowił, że:
„Art. 2. 1. Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii
drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej
w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
2. Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy
zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.
Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”.
Ustawa ta przed podpisaniem została skierowana przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności
z Konstytucją jej art. 1 pkt 2 w części dotyczącej art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e zdanie drugie oraz art. 2 ustawy o drogach
(sprawa o sygn. Kp 2/13). We wniosku Prezydenta nie zakwestionowano przyjętego w ustawie zmieniającej z 2013 r. nowego brzmienia
art. 10 ust. 5 ustawy o drogach.
Przedmiotem zaskarżenia Prezydent nie uczynił samego uchylenia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, zakwestionował natomiast wprowadzenie
w miejsce obecnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach „kaskadowej” procedury zmiany kategorii dróg publicznych zastępowanych
przez wybudowane równolegle do nich nowe odcinki dróg. Wnioskodawca nie zaskarżył przy tym pierwszego automatycznego „kaskadowego”
rozdzielania dróg zastępowanych (z mocy prawa) między samorząd województwa, powiatu i gminy. W pierwszym etapie istniejące
odcinki dróg publicznych, zastępowane nowymi odcinkami dróg, będą pozbawiane dotychczasowej kategorii z mocy prawa (ex lege) i zaliczane z mocy prawa (ex lege) do kategorii niższej odpowiednio o jeden szczebel podziału terytorialnego kraju.
Zarzut niezgodności z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji został postawiony wyłącznie względem dalszego postępowania
z drogami zastąpionymi, które z mocy prawa stały się mieniem właściwej j.s.t. Jest to mechanizm „kaskadowego” przekazywania
tych dróg na podstawie uchwał podejmowanych przez organy j.s.t., uzupełniający rozdział odcinków dróg z mocy ustawy. W drugim
etapie jednostki samorządu terytorialnego, które na podstawie dodanych ustawą zmieniającą z 2013 r. art. 10 ust. 5, 5e i 5f
otrzymają odcinki dróg z mocy prawa, będą mogły wykorzystać dalszą procedurę „kaskadowej” zmiany kategorii drogi na podstawie
uchwały swego organu stanowiącego w celu przekazania drogi innej j.s.t. Pozbawienie drogi jej kategorii i zaliczenie do kategorii
niższej o jeden szczebel podziału terytorialnego kraju dotyczyć będzie jedynie samorządu wojewódzkiego i powiatowego, ponieważ
odcinki dróg powiatowych, zastąpione przez drogi nowo wybudowane, zostaną zaliczone do dróg gminnych „automatycznie” na podstawie
dodanego przez ustawę zmieniającą z 2013 r. do ustawy o drogach art. 10 ust. 5f.
3. Wyrokiem z 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 (OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 65), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
„1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust.
5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z
art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2
oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust.
1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.
3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust.
1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji”.
Wyrok ten został opublikowany w Monitorze Polskim z 8 czerwca 2015 r. pod pozycją 517.
Ustawa po podpisaniu przez Prezydenta RP została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 24 czerwca 2015 r. pod poz. 870 i weszła w
życie 9 lipca 2015 r. Z tym dniem utracił moc obowiązującą zakwestionowany przez wnioskodawców art. 10 ust. 5 ustawy o drogach
w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej z 2003 r.
W tej sytuacji Trybunał stwierdza, że zakwestionowany we wniosku Rady Gminy Stare Czarnowo, Rady Gminy Bielice, Rady Miejskiej
w Pyrzycach, Rady Miejskiej w Lipianach, Rady Miejskiej w Myśliborzu, Rady Gminy Nowogródek Pomorski art. 10 ust. 5 ustawy
o drogach w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej z 2003 r. utracił moc obowiązującą, co – zgodnie z art.
39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK), powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie.
Trybunał zwraca uwagę, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.
U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Zgodnie z jej art. 134 pkt 3 „W sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem
w życie ustawy, w postępowaniu przed Trybunałem (…) jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, stosuje się przepisy
dotychczasowe”. Dlatego też podstawę prawną umorzenia stanowi art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w związku z art. 134 pkt 3
ustawy o TK z 2015 r.
4. Trybunał Konstytucyjny, analizując zakres zmian legislacyjnych, zauważa, że treść normatywna zakwestionowanego przez skarżące
gminy przepisu, tj. art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, uległa zasadniczej zmianie. Ustawodawca przyjął bowiem, że dotychczasowe
każdorazowe zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym i zaliczenie odcinka zastąpionego
do kategorii dróg gminnych nie będzie miało miejsca.
W ww. wyroku o sygn. Kp 2/13 Trybunał stwierdził, że „Istotną zmianą legislacyjną w ustawie zmieniającej [z 2013 r.] jest
uchylenie obecnego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p. i wynikającej z niego normy prawnej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Uchylenie art. 10 ust. 5 u.d.p. w dotychczasowym brzmieniu stanowiło podstawowe założenie wszystkich trzech projektów poselskich.
(…) Kolejną zmianą legislacyjną jest wprowadzenie trybu «naprawy» sytuacji tych gmin, które na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.
w obecnym brzmieniu przejmowały z mocy prawa zadania zarządzania i utrzymywania odcinków dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych,
zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane. Ustawa zmieniająca przewiduje znów dwuetapowość procedury «naprawczej».
Z jednej strony, przyznaje się radzie gminy możliwość pozbawienia, w drodze uchwały, odcinka drogi, zaliczonego do kategorii
drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu, nadanej mu z mocy prawa kategorii drogi gminnej (art.
2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Odcinek ten zostanie zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej. Jest to rozwiązanie
ograniczone czasowo, ponieważ rada gminy będzie mogła podjąć wskazaną uchwałę w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy
zmieniającej (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej).
Z drugiej strony, po zastosowaniu mechanizmu «naprawczego» możliwe będzie «zwrotne» wykorzystanie przez samorządy wojewódzki
i powiatowy możliwości podjęcia przez sejmik województwa uchwały skutkującej zaliczeniem przekazanej przez gminę drogi do
kategorii drogi powiatowej, a przez radę powiatu – uchwały skutkującej zaliczeniem przekazanej przez województwo dawnej drogi
gminnej z powrotem gminie miejsca jej położenia”.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.