1. W skardze konstytucyjnej Leszek Mirosław Hudała wniósł o stwierdzenie, że art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.), będący ustawowym odpowiednikiem art. 179 Konstytucji, rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta, pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, w szczególności na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów oraz bez podania żadnego uzasadnienia, jest niezgodny z następującymi przepisami Konstytucji: art. 179, art. 179 w związku z art. 2 (zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i zasada demokratycznego państwa prawa) i art. 7 (zasada działania organów władzy publicznej na podstawie prawa) , art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 (prawo do sądu), art. 32 (zasada równości wobec prawa i niedyskryminacji w życiu społecznym) w związku z art. 60 (zasada dostępu do służby publicznej), art. 30 (zasada ochrony, poszanowania i nienaruszalności przyrodzonej godności człowieka, zasada ochrony praw nabytych) w związku z art. 47 (zasada ochrony prawnej czci i dobrego imienia), art. 2 (zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i zasada demokratycznego państwa prawa), art. 7 (zasada działania organów władzy publicznej na podstawie prawa), art. 10 ust. 1 (zasada trójpodziału władzy) i art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) w związku z art. 173 (zasada niezależności sądownictwa) i art. 178 ust. 1 (zasada niezawisłości sędziowskiej).

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

Skarżący Leszek M. Hudała, złożył wniosek o powołanie go na wolne stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie. Kandydatura skarżącego uzyskała pozytywną opinię Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS), która na podstawie uchwały nr 19/2006 z 8 lutego 2006 r. przedstawiła Prezydentowi RP wniosek o powołanie skarżącego na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie.

W Monitorze Polskim z 15 września 2008 r., Nr 68, pod poz. 601 opublikowane zostało postanowienie Prezydenta RP z 4 września 2008 r., nr 1130-13-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Zgodnie z nim Prezydent RP odmówił, na podstawie art. 179 Konstytucji, w związku z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa, powołania Leszka Mirosława Hudały do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie.

Skarżący wskazuje, że podstawą wniesienia skargi jest ww. postanowienie Prezydenta RP, które narusza konstytucyjne prawa i wolności skarżącego uregulowane w art. 45 ust. 1 (prawo do sądu), art. 30 (prawo do ochrony, poszanowania i nienaruszalności przyrodzonej godności człowieka) w związku z art. 47 (zasada ochrony prawnej czci i dobrego imienia), art. 32 (prawo do równości wobec prawa i niedyskryminacji w życiu społecznym) w związku z art. 60 (prawo dostępu do służby publicznej).

1.2. Skarżący uzasadnia zarzut naruszenia przez art. 55 § 1 p.u.s.p., rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, art. 179, art. 179 w związku z art. 2 i art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 32 w związku z art. 60, art. 30 w związku z art. 47, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Przywołuje też piśmiennictwo, a także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego.

W postanowieniu Prezydenta jako podstawę prawną wskazano art. 179 Konstytucji. Ze względu na to, że przepis ten nie może być przedmiotem badania, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, to zdaniem skarżącego dopuszczalne jest wskazanie art. 55 § 1 p.u.s.p. Zarówno bowiem art. 179 Konstytucji, jak i art. 55 § 1 p.u.s.p., dotyczą tej samej normy prawnej, a przepis ustawy w zasadzie odzwierciedla treść przepisu Konstytucji.

Zdaniem skarżącego, z porównania uprawień jakie Prezydentowi przyznaje Konstytucja w art. 179 Konstytucji oraz art. 133, art. 134, czy art. 144, wynika, że trudno jest odnaleźć podstawę wnioskowania, iż Prezydent ma prawo niepodjąć dalszych czynności po zgłoszeniu przez Krajową Radę sądownictwa wniosku o powołanie kandydata na stanowisko sędziego. Dlatego też, Prezydent działając zgodnie z art. 7 Konstytucji na podstawie i w granicach prawa, nie może ustalać swoich kompetencji w drodze domniemania.

Naruszenia art. 179 Konstytucji skarżący upatruje w tym – czyniąc przy tym założenie, gdyby Prezydentowi przysługiwało prawo do niepowołania na stanowisko sędziego – że art. 55 § 1 p.u.s.p. będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 179 Konstytucji nie powinien być wyłącznie powtórzeniem przepisu konstytucyjnego powinien natomiast w szerszym zakresie regulować kwestię powoływania sędziów przez Prezydenta i zakresu uprawnień Prezydenta wobec wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, w tym dopuszczalności ponownego badania akt kandydatów na sędziów, kryteriów, którymi Prezydent powinien się kierować (sposobu procedowania). Regulacja zawarta w aktualnym brzmieniu tego przepisu zawiera lukę prawną.

Zdaniem skarżącego, art. 55 § 1 p.u.s.p. powinien w sposób jasny i szczegółowy opisywać całą procedurę powoływania na urząd sędziego. Ma to bowiem związek z tym, że na tym polu dochodzi do współdziałania władzy wykonawczej z władzą sądowniczą. Brak takiej procedury powoduje naruszenie art. 179 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Naruszenia prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, skarżący upatruje w tym, że na postanowienie Prezydenta nie służy odwołanie do sądu. Zdaniem skarżącego, prawo do sądu, czyli prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez sąd, oznacza przede wszystkim prawo do inicjowania postępowania w razie naruszenia chronionych praw jednostki. Z prawa do sądu i zasady państwa prawnego wynika domniemanie kompetencji sądów. W ocenie skarżącego oznacza to, że w razie powstania wątpliwości, czy jakaś kategoria spraw podlega kognicji sądów, należy tę kognicję uznać.

Art. 77 ust. 2 Konstytucji formułuje zakaz ustawowego wykluczenia drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Jak dowodzi skarżący, na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, każde postępowanie, nawet takie, które rozpoczyna się przed organami innymi niż sąd – np. administracji rządowej, musi ostatecznie prowadzić do sądu powszechnego albo administracyjnego. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce nie tylko w sytuacji, gdy droga sądowa rozpatrzenia sprawy obywatela jest wyraźnie wyłączona przez przepis ustawy, ale także wówczas, gdy ustawa nie zawiera takiego zakazu i jednocześnie nie wskazuje możliwości odwołania do sądu. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej. Tylko w wypadku kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki, i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, dojść może do wprowadzenia pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, w świetle art. 55 § 1 p.u.s.p. rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku KRS, wydanie przez Prezydenta postanowienia stanowiącego o nieskorzystaniu z konstytucyjnej prerogatywy, stanowi naruszenie prawa skarżącego do sądu, gdyż na gruncie tego przepisu brak jest wyraźnie sprecyzowanej możliwości odwołania się od tego postanowienia.

Skarżący podkreśla także, że kategoria aktów urzędowych podejmowanych przez Prezydenta obejmuje cztery formy prawne działania: rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia o charakterze aktów normodawczych, zarządzenia o charakterze aktów normodawczych oraz postanowienia będące aktami indywidualnymi. Skoro więc Prezydent jest uprawniony do wydawania m.in. aktów indywidualnych, rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne, w tym wkraczających w sferę praw i wolności jednostek, to w wypadku tych aktów Prezydenta, jednostkom powinna – w ocenie skarżącego – przysługiwać „jakaś” droga sądowa.

Naruszenia zasady ochrony, poszanowania i nienaruszalności przyrodzonej godności człowieka, wynikającej z art. 30 Konstytucji, przez art. 55 § 1 p.u.s.p. skarżący upatruje w takim zakresie, w jakim przepis p.u.s.p. uprawnia Prezydenta do nieuwzględnienia wniosku KRS, a co za tym idzie, do niepowołania kandydata na stanowisko sędziego, bez podania uzasadnienia. Skarżący podnosi, że spośród przesłanek niezbędnych do powołania na stanowisko sędziego – co wynika z art. 61 p.u.s.p. – tylko jedna ma charakter uznaniowy. Jest nią nieskazitelność charakteru (art. 61 § 1 pkt 2 p.u.s.p.). Pozostałe przesłanki wymienione w p.u.s.p. nie mają charakteru uznaniowego. Tym samym odmowa powołania kandydata, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, w istocie stawia pod znakiem zapytania charakter kandydata, przez co narusza jego dobre imię i godność. Pozostaje to w sprzeczności z dyspozycją art. 30 Konstytucji, nakazującą władzom publicznym ochronę i poszanowanie nienaruszalnej godności ludzkiej.

W ocenie skarżącego, wskutek wydania przez Prezydenta postanowienia dotyczącego niepowołania go na urząd sędziego doszło też do naruszenia zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji w życiu społecznym, wynikającej z art. 32 Konstytucji, oraz zasady dostępu do służby publicznej wynikającej z art. 60 Konstytucji.

Skarżący spełnił odpowiednie wymagania ustawowe, określone w art. 61 § 1 p.u.s.p., niezbędne, aby zostać powołanym na stanowisko sędziego. Jego kandydaturę pozytywnie rozpatrzyła i oceniła Krajowa Rada Sądownictwa, która następnie przedstawiła Prezydentowi wniosek o powołanie skarżącego na urząd sędziego Sądu Okręgowego.

W ocenie skarżącego, w świetle art. 55 § 1 p.u.s.p., dopuszczalność nieuzasadnionej odmowy przez Prezydent powołania go na urząd sędziego wskazuje na możliwość posłużenia się nie tylko bliżej niesprecyzowanym kryterium nieprzewidzianym w ustawie, ale także kryterium, które nie było stosowane w przypadku innych sędziów (w szczególności powoływanych przez poprzednich Prezydentów).

Istotny, w ocenie skarżącego, jest tu wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06 (OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130), zgodnie z którym Krajowa Rada Sądownictwa nie może ustalać kryteriów oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie innych niż przewidziane w ustawie. W świetle tego wyroku zastosowanie przez Prezydenta nieznanych oraz nieokreślonych w Konstytucji i ustawach kryteriów weryfikacji kandydatów na stanowiska sędziowskie należy uznać za sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji. W konsekwencji art. 55 § 1 p.u.s.p. narusza prawa i wolności skarżących, wynikające z art. 32 i art. 60 Konstytucji.

W ocenie skarżącego, art. 55 § 1 p.u.s.p. narusza także art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności, będącą jej emanacją, zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa. Skarżący podnosi, że sposób powoływania na urząd sędziego powinien być oceniany z punktu widzenia powszechnie przyjętych w demokratycznym państwie prawa standardów. Natomiast kwestionowana norma ustawowa podważa zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zdaniem skarżącego, art. 55 § 1 p.u.s.p. podważa zasady wyrażone w art. 2 Konstytucji, przez to, że daje organowi państwa – Prezydentowi kompetencję do arbitralnego rozstrzygnięcia, wbrew powołanym normom konstytucyjnym, poprzez nieuwzględnienie wniosku Krajowej Rady Sądownictwa.

Kwestionowany przepis narusza także zasadę ochrony praw nabytych, powiązaną z zasadą państwa prawnego i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżący zaznacza, że w prawie polskim nie występuje ekspektatywa prawa do powołania na stanowisko sędziowskie, niemniej – jego zdaniem – na podstawie dotychczasowej praktyki konstytucyjnej w zakresie powoływania sędziów skarżący mógł zakładać, że po spełnieniu koniecznych przesłanek ustawowych, zostanie powołany na urząd sędziego.

W ocenie skarżącego, procedura powoływania sędziów, a także normy prawa materialnego, wynikają z Konstytucji, p.u.s.p., z ustawy o KRS. Konstytucja powierza Krajowej Radzie Sądownictwa prawo wystąpienia z wnioskiem, a zatem przygotowania go w sposób zobiektywizowany, co wynika z odpowiednich postanowień p.u.s.p. Prezydent nie ma ustawowego umocowania do procedowania w zakresie wniosku, a jego kompetencje, zgodnie z zasadą praworządności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Zdaniem skarżącego, żaden przepis obowiązującego prawa nie daje Prezydentowi podstawy do podjęcia jakiejkolwiek czynności poza powołaniem kandydata, w którego sprawie złożyła wniosek KRS, na urząd sędziego. A zatem art. 55 § 1 p.u.s.p. stanowi naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 7 Konstytucji, która wymaga, aby każda czynność organu władzy państwowej, w tym Prezydenta, była podejmowana tylko na podstawie i w granicach prawa.

Skarżący wskazuje, że art. 55 § 1 p.u.s.p. w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku KRS, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału władz, a także z będącym jego emanacją art. 173 Konstytucji, gwarantującym niezależność władzy sądowniczej. Przepisy te mają, w ocenie skarżącego, charakter podstawowy dla określenia pozycji ustrojowej i roli wypełnianej przez sądy. Skarżący podkreśla także, że pozycja sądownictwa w znacznej mierze opiera się na zasadzie separacji władz, ze szczególnym uwzględnieniem jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego – sądowego wymiaru sprawiedliwości.

Art. 178 Konstytucji wyraża natomiast expressis verbis zasadę niezawisłości sędziowskiej, która wzmacnia niezależność sądów od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Niezawisłość ta nie dotyczy jedynie sfery orzeczniczej. Wyraża się ona także w specjalnym statusie prawnym sędziego. Szczególne znaczenie mają konstytucyjne i ustawowe gwarancje niezawisłości sędziego, wyrażające się w sposobie powołania sędziego, a mające zapewnić mu stabilizację jego urzędu. Zgodnie bowiem z art. 179 Konstytucji wszyscy sędziowie powoływani są przez Prezydenta, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony.

W sprawie skarżącego Prezydent odmówił współpracy z Krajową Radą Sądownictwa. W pierwszej kolejności na etapie prac KRS – gdy przedstawiciel Prezydenta nie informował o zastrzeżeniach w odniesieniu do niektórych kandydatów na sędziów. W dalszej kolejności, pozostawiając postanowienie w przedmiocie niepowołania skarżącego na urząd sędziego bez uzasadnienia, a tym samym nieinformując KRS o przesłankach tego postanowienia. Wobec powyższego, skarżący podnosi, że dopuszczalność arbitralnej odmowy powołania na urząd sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa na gruncie art. 55 § 1 p.u.s.p. jest sprzeczna z zasadą podziału władz.

2. Marszałek Sejmu, w piśmie z 26 lipca 2010 r., wniósł o umorzenie postępowania, ze względu na niedopuszczalność orzekania.

W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu wskazał na nowelizację, z dniem 5 maja 2009 r., art. 55 § 1 p.u.s.p. przez art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157; dalej: ustawa z 23 stycznia 2009 r.). Dotychczasowe brzmienie art. 55 § 1 p.u.s.p. zostało uzupełnione o termin – jednego miesiąca od dnia przesłania – w jakim Prezydent RP powinien wydać stosowny akt urzędowy na skutek wniosku KRS o powołanie sędziego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. Ze względu na to, że skarga konstytucyjna została złożona do TK, zanim nastąpiła nowelizacja art. 55 § 1 p.u.s.p., Marszałek Sejmu dokonał analizy możliwości badania zaskarżonego przepisu ze względu na treść art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

W wyniku nowelizacji, dotychczasowa jednostki redakcyjna, w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., została derogowana. Za kontrolą konstytucyjności art. 55 § 1 p.u.s.p. przemawia art. 39 ust. 3 ustawy o TK, dopuszczający merytoryczne orzekanie o nieobowiązującym akcie normatywnym, kiedy jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego.

W ocenie Marszałka, leżące u podstaw skargi konstytucyjnej postanowienie Prezydenta w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego zostało wydane bezpośrednio na podstawie art. 179 Konstytucji. Artykuł 55 § 1 p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., może być zatem — w zakresie ściśle wskazanym przez skarżącego (tzn. w odniesieniu do nominacji sędziowskiej per se) – co najwyżej traktowany jako przepis współstosowany, przywołany obok art. 179 Konstytucji, w charakterze uzupełniającego źródła prawnego czynności Prezydenta. Art. 55 § 1 p.u.s.p. nie zawiera nowości normatywnej względem art. 179 Konstytucji. Co do zasady kompetencja Prezydenta do powołania sędziego jest w tym przypadku wykonywana na mocy regulacji konstytucyjnej.

W związku z powyższym, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 179 Konstytucji, a także praktyka jego stosowania przez Prezydenta RP nie mieści się we właściwości Trybunału Konstytucyjnego, a art. 55 § 1 p.u.s.p. nie stanowi „ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego [skarżącego] wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”, postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone ze względu na niespełnienie przesłanek skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji).

Jeśliby Trybunał Konstytucyjny przyjął, że art. 55 § 1 p.u.s.p. może być traktowany jako podstawa prawna postanowienia Prezydenta w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, rozważenia wymaga, czy charakter zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej uzasadnia podjęcie przez Trybunał kontroli co do meritum. Zastrzeżenie budzi bowiem – przy wszystkich powołanych w skardze wzorcach konstytucyjnych – stwierdzenie braku odpowiednich norm prawnych w ustawie p.u.s.p. oraz wątpliwości odnośnie do prawidłowości interpretacji i stosowania przez Prezydenta jego konstytucyjnych uprawnień. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że wątpliwości konstytucyjne budzi de facto praktyka stosowania prawa oraz wady legislacyjne art. 55 § 1 p.u.s.p., który to przepis – w ocenie skarżącego – zawiera luki aksjologiczne i niedopowiedzenia.

Dokonując analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wyrażonego w nim poglądu dotyczącego różnic między niepodlegającym kognicji sądu konstytucyjnego „zaniechaniem ustawodawcy” a „pominięciem ustawodawczym”, które pod pewnymi względami może stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu, Marszałek Sejmu stwierdza, że kształt normatywny art. 55 § 1 p.u.s.p. jest efektem zaniechania ustawodawcy, które nie podlega jurysdykcji Trybunału Konstytucyjnego.

Postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją art. 55 § 1 p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., jest niedopuszczalne, bowiem skarżący kieruje zarzuty pod adresem niepodlegającego kognicji Trybunału „zaniechania prawodawcy” oraz praktyce stosowania przez Prezydenta RP art. 179 Konstytucji (w związku z art. 55 § 1 p.u.s.p.). Zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, skarga konstytucyjna nie może być skargą na stosowanie prawa, a Trybunał nie jest kolejnym w toku instancji organem legitymowanym do badania prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym również w tym wypadku postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

3. Pismem z 20 lipca 2010 r. udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.

Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że roszczenie skarżącego o ochronę jego konstytucyjnych wolności i praw w trybie procedury skargi konstytucyjnej opiera się na bezpośrednim związku podmiotowych praw skarżącego z zakresem wolności i praw konstytucyjnie gwarantowanych i chronionych, i w tym ujęciu stanowi materialno-prawną przesłankę skargi konstytucyjnej. Odpowiednio do tego postanowienia Konstytucji ustawodawca, w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), nałożył na skarżącego procesowy obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone.

Już w jednym z pierwszych postanowień wydanych w trybie skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „Istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga ta może zostać uruchomiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem przede wszystkim powołane sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał Konstytucyjny powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Na tym polega istota przesłanki «ostatecznego orzeczenia», sformułowanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Od takiego orzeczenia skarżącemu nie może już przysługiwać żaden środek odwoławczy, ani inny środek zaskarżenia” (postanowienie TK z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 14/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 9).

Wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej może być realizowane jedynie w zakresie przewidzianym w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i po spełnieniu określonych wymagań formalnych.

Między innymi zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o TK „Skargę Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznawania wniosków o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją oraz innych aktów normatywnych z Konstytucją lub ustawami”. Rozpoznanie to odbywa się na podstawie art. 36 w związku z art. 49 ustawy o TK. Pozytywnie zakończone wstępne badanie skargi konstytucyjnej i przekazanie jej do merytorycznego rozpoznania nie zwalnia Trybunału Konstytucyjnego od badania – na każdym etapie postępowania – czy w sprawie nie zachodzi ujemna przesłanka procesowa, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania. Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje w tym względzie na utrwalony pogląd sądu konstytucyjnego (por. postanowienia TK: z 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6, z 16 marca 2005 r., sygn. SK 41/03, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 31, z 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264, z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21).

W postanowieniu z 28 maja 2003 r., Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że „Celem rozpoznania wstępnego – zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu wnioskom oraz skargom, które nie odpowiadają warunkom formalnym, są oczywiście bezzasadne oraz pochodzą od podmiotów nieuprawnionych. (…) Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności skargi. W szczególności brak formalnych przeszkód do jej stwierdzenia na etapie rozpoznania merytorycznego. (…)

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Trybunału wyrażone w innych orzeczeniach, że na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; z 20 marca 2002 r., K. 42/01, OTK ZU nr 2/2002, poz. 21). (…) skarga jest oczywiście bezzasadna, gdyż zarzuca sprzeczność z Konstytucją przepisowi kodeksu postępowania cywilnego, który zawiera dosłowne powtórzenie konstytucyjnego określenia podstaw wznowienia postępowania” (sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47).

2. Jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawach skarżącego, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżący wskazuje postanowienie Prezydenta RP. W ocenie skarżącego postanowienie to ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego i władczego, a wobec braku kognicji sądów administracyjnych w odniesieniu do niepowołania sędziego przez Prezydenta, uzyskuje atrybut ostateczności.

Jako podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, którym jest postanowienie Prezydenta RP o niepowołaniu do pełnienia urzędu sędziego, skarżący wskazuje art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.), rozumianemu w ten sposób, że „dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta, pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa”, i zarzuca mu, że jest on niezgodny z: art. 179 (zasada powoływania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa), art. 179 w związku z art. 2 i art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 (prawo do sądu), art. 60 (zasada dostępu do służby publicznej), art. 32 (zasada równości wobec prawa i niedyskryminacji w życiu społecznym), art. 30 (zasada ochrony, poszanowania i nienaruszalności przyrodzonej godności człowieka, zasada ochrony praw nabytych), art. 2 (zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i zasada demokratycznego państwa prawa), art. 7 (zasada działania organów władzy publicznej na podstawie prawa), art. 10 ust. 1 (zasada trójpodziału władzy), art. 173 (zasada niezależności sądownictwa) i art. 178 ust. 1 (zasada niezawisłości sędziowskiej) Konstytucji.

3. Art. 55 § 1 p.u.s.p. został zakwestionowany w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r. Jego treść była następująca:

„Art. 55. § 1. Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”.

Przepis ten został zmieniony na podstawie art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157) i ma następujące brzmienie: „Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku”. Tym samym dotychczasowe brzmienie zakwestionowanego art. 55 § 1 p.u.s.p. zostało uzupełnione – z dniem 5 maja 2009 r. – o termin, liczony od chwili przesłania przez Krajową Radę Sądownictwa właściwego wniosku, w jakim Prezydent powinien wydać stosowny akt urzędowy.

Utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Od zasady, że kontroli zgodności z Konstytucją podlegają akty aktualnie obowiązujące i wyznaczające adresatom norm w nich zawartych określone reguły postępowania, przepisy prawa przewidują jednak wyjątki. Trybunał Konstytucyjny może dokonać kontroli aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, jeżeli wydanie orzeczenia o takim akcie jest niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności (przesłanka art. 39 ust. 3 ustawy o TK).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że „utrata mocy obowiązującej musi mieć charakter rzeczywisty, a nie pozorny, dlatego zakres zmian podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienie TK z 30 sierpnia 1988 r., sygn. Uw 6/88, OTK w 1988 r., poz. 15). Trybunał Konstytucyjny, dokonując powszechnie obowiązującej wykładni ustawy pod rządami ustawy o TK z 1985 r., stwierdził: «Uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Pogląd ten należy – mutatis mutandis – odnieść również do zmiany przepisu. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany» (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 44). Treść ustawy nowelizującej pozwala jednoznacznie przyjąć, że kwestionowana treść normatywna utraciła moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być już w ogóle stosowana, co oznacza utratę mocy obowiązującej przepisu w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału” (postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 22/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 28).

W związku z powyższym, Trybunał podkreślał wielokrotnie, że „należy mieć jednak na uwadze, iż zaistniała zmiana stanu prawnego nie przesądza o konieczności umorzenia postępowania. Wprawdzie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK przewiduje umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy przez zakwestionowany akt normatywny, jednak zgodnie z art. 39 ust. 3 tejże ustawy art. 39 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (a tak jest z natury rzeczy w wypadku skargi konstytucyjnej) – (tamże). Ratio legis art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie ogranicza się bowiem tylko do ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, lecz generalnie jednostki. Za takim rozumieniem przepisu przemawia również to, że Trybunał odwoływał się do tej regulacji nie tylko w postępowaniach wszczętych skargą konstytucyjną, lecz również w trybie kontroli abstrakcyjnej (zob. postanowienie TK z 30 marca 2009 r., sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42 i powołane tam orzecznictwo). Oceniając zasadność dalszego postępowania z tego punktu widzenia, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że o ile nie będą zachodziły inne przesłanki przemawiające za umorzeniem postępowania w sprawie, zakwestionowany przepis – jako w dalszym ciągu wywołujący względem skarżącego skutki prawne i którego ewentualna eliminacja będzie mogła stanowić skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji (por. m.in. postanowienia TK: z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86 oraz z 23 października 2006 r., sygn. SK 64/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 138) – może być poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej uznanie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (utrata mocy obowiązującej), nie przesądza ostatecznie o dopuszczalności merytorycznej kontroli zaskarżonego przepisu. Należy zatem rozważyć, czy nie zachodzą inne przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność lub niedopuszczalność orzekania.

4. Trybunał przypomina, że inaczej niż w wypadku wniosków kierowanych przez podmioty legitymowane na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga konstytucyjna nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 22 lutego 2001 r., sygn. Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77; 2 kwietnia 2003 r., sygn. Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145; z 6 lipca 2005 r., sygn. SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83).

W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżący uzasadnia postawione zarzuty w sposób postulatywny. Skarga konstytucyjna zmierza w istocie do wykazania braku regulacji, która pozwoliłaby na płaszczyźnie normatywnej na pełną realizację roszczeń skarżącego w odniesieniu do przysługujących mu praw konstytucyjnych. Skarżący podnosi bowiem, że w zakwestionowanym przepisie brak jest (również w całej ustawie p.u.s.p.) przepisów, istotnych z punktu widzenia ochrony jego praw, które bądź zawierałyby wyraźny zakaz dopuszczalności odmowy powoływania na urząd sędziego kandydata przedstawionego przez Krajową Radę Sądownictwa, bądź w wypadku dopuszczenia takiej możliwości, przewidywały jednoznaczne przesłanki takiej odmowy, a także regulowały tryb odwoławczy od takiej odmowy. Skarga konstytucyjna dotyczyć może wyłącznie aktu normatywnego, tj. konkretnego uregulowania zawartego w takim akcie normatywnym, nie jest natomiast możliwe kwestionowanie za pomocą tego środka zaniechania ustawodawcy.

Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe również zakwalifikowanie zarzutu postawionego przez skarżącego jako pominięcie ustawodawcze, które mogłoby podlegać kontroli Trybunału. W zakresie dotyczącym kompetencji Prezydenta treści normatywne zawarte w zakwestionowanym art. 55 § 1 p.u.s.p., wykazują wyraźną symetrię z analogicznym art. 179 Konstytucji. Należy zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że gdyby zaskarżony przepis, w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., nie znajdował swojego umiejscowienia w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych, to wyłączną podstawą działania Prezydenta w zakresie powoływania do pełnienia urzędu sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa byłby art. 179 Konstytucji.

5. Z przywoływanego już art. 79 Konstytucji wynika, że skarga konstytucyjna służy nie ochronie praw w ogóle, ale ochronie praw podstawowych, określonych w ustawie zasadniczej. Subsydiarność skargi konstytucyjnej polega na tym, że przysługuje ona dopiero wtedy, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych wolności i praw, i to dopiero z chwilą, gdy sąd lub organ administracji orzekł ostatecznie. Subsydiarność skargi konstytucyjnej polega również na tym, że jest ona środkiem prawnym nadzwyczajnym, dopuszczalnym tylko wtedy, gdy skutki zarzucanego naruszenia praw podstawowych nie mogą być usunięte w inny sposób.

W odróżnieniu od skargi powszechnej (actio popularis), inicjujący skargę konstytucyjną działa, jak wspomniano wyżej, nie w obronie prawa w ogóle, ale w obronie swojego własnego prawa o szczególnej wartości konstytucyjnej, w sytuacji gdy fakt naruszenia nastąpił rzeczywiście, a nie tylko mógł nastąpić potencjalnie. Celem takiego działania, motywowanym interesem prawnym skarżącego, jest usunięcie skutków naruszenia osobistego, bezpośredniego i aktualnego (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim, „Przegląd Sejmowy” nr 1/1998, s. 35 i 41; podobnie W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, s. 67 i n.). W przeciwnym razie skarga konstytucyjna przekształciłaby się w actio popularis, a tego w żadnym razie nie przewiduje art. 79 Konstytucji (zob. postanowienie z 27 kwietnia 1999 r., sygn. Ts 36/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 111; Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 271 i n.). Z tego względu kwestia aktualności naruszenia praw lub wolności konstytucyjnych skarżącego winna podlegać ocenie w trakcie badania merytorycznego skargi konstytucyjnej; standardowym instrumentem ochrony praw lub wolności powinna być możliwość weryfikacji treści orzeczenia i jego zmiany przez określony organ.

W jednym z postanowień o umorzeniu postępowania w związku ze skargą konstytucyjną przedsiębiorcy odnośnie do zarzutu niezgodności ustawy o kosztach sądowych, Trybunał Konstytucyjny powiedział: „Dodatkowo zaś można wskazać, że argument dotyczący obowiązku nieustannego gromadzenia środków na potencjalne postępowania, których stroną może być przedsiębiorca, nie spełnia również wymogu aktualności naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności. Naruszenie to powinno bowiem istnieć w chwili rozpatrywania przez TK skargi” (postanowienie TK z 20 lutego 2008 r., sygn. SK 44/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 23 oraz zob. postanowienie z 13 lutego 2008 r., sygn. akt SK 5/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 19).

6. Bezsporne jest, że skarżący złożył wniosek o powołanie go na wolne stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie. Kandydatura skarżącego została pozytywnie rozpatrzona i oceniona przez Krajową Radę Sądownictwa, która na podstawie uchwały nr 19/2006 z 8 lutego 2006 r. przedstawiła Prezydentowi RP wniosek o powołanie skarżącego na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie.

W Monitorze Polskim z 15 września 2008 r., Nr 68, pod poz. 601 opublikowane zostało postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 4 września 2008 r., nr 1130-13-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Zgodnie z nim Prezydent RP odmówił, na podstawie art. 179 Konstytucji, w związku z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa, powołania Leszka Mirosława Hudały do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie.

Jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawach skarżącego, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżący wskazuje ww. postanowienie Prezydenta RP. W ocenie skarżącego postanowienie to ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego i władczego, a wobec braku kognicji sądów administracyjnych w odniesieniu do niepowołania sędziego przez Prezydenta, uzyskuje atrybut ostateczności.

Bezsporne jest jednak, że skarżący został powołany w końcu do pełnienia urzędu sędziego Sądu Okręgowego. Postanowieniem Prezydenta RP z 7 września 2010 r. o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, nr 1130-18-10, (M. P. Nr 74, poz. 934) Leszek Mirosław Hudała został powołany na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Warszawie.

Tym samym skarżący osiągnął zamierzony cel, jakim było powołanie go na stanowisko sędziego Sadu Okręgowego, również w odniesieniu do wyznaczenia miejsca służbowego (siedziby) sędziego – Sąd Okręgowy w Warszawie. W tych okolicznościach nie można mówić o tym, że zarzucane naruszenie praw i wolności jest aktualne.

Nie dokonując oceny, czy art. 55 § 1 p.u.s.p. stanowi podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie skarżącego, a także, które z wzorców konstytucyjnych mogłyby być rozpatrywane w kontekście zarzutu naruszenia prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w związku z faktem powołania sędziego na wnioskowane stanowisko sędziego sądu okręgowego, zarzut zawarty w skardze konstytucyjnej zdezaktualizował się, a badanie w tym zakresie stało się zbędne. Skarga konstytucyjna spełnia bowiem dwie, nierozerwalnie związane ze sobą funkcje: ochrony naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw jednostki oraz środka prawnego zmierzającego do eliminacji niekonstytucyjnego porządku prawnego. Rozerwanie tej więzi obu wymienionych funkcji prowadziłoby do pozbawienia skargi jej nadzwyczajnego i subsydiarnego charakteru, a więc cech stanowiących o jej istocie (por. postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267).

Uznając obowiązek kontroli spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej także na tym etapie postępowania, Trybunał uznał, że dalsze rozpoznanie niniejszej skargi pozostawałoby w sprzeczności z zasadami i przesłankami, od których spełnienia ustrojodawca uzależnił możliwość prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych. W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dalsze badanie zarzutów skierowanych przez skarżącego przeciwko art. 55 § 1 p.u.s.p. jest zbędne, a postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

7. Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.