1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, wnioskodawca) w piśmie z 12 stycznia 2009 r. wniósł o zbadanie konstytucyjności
niektórych przepisów dotyczących samorządów zawodowych radców prawnych, adwokatów, prawników zagranicznych, notariuszy, rzeczników
patentowych, biegłych rewidentów, pielęgniarek, położnych, lekarzy, lekarzy weterynarii, farmaceutów (dawniej: aptekarzy),
diagnostów laboratoryjnych, psychologów, doradców podatkowych, architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów oraz kuratorów
sądowych (dalej: zawody regulowane). Były to następujące przepisy:
– art. 40 ust. 2 i art. 65 ust. 2c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze
zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych; Trybunał Konstytucyjny za podstawę swojego orzekania przyjmuje nowy tekst jednolity:
Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm.);
– art. 2 – w związku z art. 1 ust. 2 i art. 38 – oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.
U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze; Trybunał Konstytucyjny za podstawę swojego orzekania przyjmuje
nowy tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.);
– art. 26 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, ze zm.; dalej: prawo
o notariacie; Trybunał Konstytucyjny za podstawę swojego orzekania przyjmuje nowy tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189,
poz. 1158, ze zm.);
– art. 24 ust. 7 i art. 42 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509, ze zm.; dalej:
ustawa o rzecznikach patentowych);
– art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 126, poz. 1069, ze zm.; dalej: ustawa o prawnikach zagranicznych) – w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy,
art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze i art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych – oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy;
– art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz.
359, ze zm.; dalej: ustawa o biegłych rewidentach);
– art. 7 ust. 1 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz.
178, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie pielęgniarek);
– art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158, ze zm.; dalej: ustawa o izbach
lekarskich);
– art. 17 ust. 1 i art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych
(Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1567, ze zm.; dalej: ustawa o lekarzach weterynarii; Trybunał Konstytucyjny za podstawę swojego
orzekania przyjmuje nowy tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 767);
– art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, ze zm.; dalej:
ustawa o izbach aptekarskich) oraz art. 46 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości ponownego
ubiegania się o uzyskanie prawa wykonywania zawodu farmaceuty;
– art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529, ze zm.;
dalej: ustawa o diagnostyce laboratoryjnej) oraz art. 58 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości
ponownego ubiegania się o uzyskanie prawa wykonywania zawodu diagnosty laboratoryjnego;
– art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73,
poz. 763, ze zm.; dalej: ustawa o psychologach) oraz art. 21 pkt 4 tej ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości
ponownego ubiegania się o uzyskanie prawa wykonywania zawodu psychologa;
– art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2008 r. Nr 73, poz. 443, ze zm.; dalej:
ustawa o doradztwie podatkowym);
– art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów
(Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, ze zm.; dalej: ustawa o samorządach zawodów budowlanych) oraz art. 55 ust. 2 tej ustawy w
zakresie, w jakim nie stanowiąc o braku zatarcia wpisu o ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy członków izby, nie
przewiduje możliwości ponownego ubiegania się o uzyskanie prawa wykonywania zawodu architekta, inżyniera budownictwa oraz
urbanisty;
– art. 43 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: ustawa o kuratorach
sądowych).
Powyższe regulacje zostały w petitum wniosku podzielone na dwie grupy, którym przyporządkowano jednakowe wzorce kontroli. Na pierwszą składały się przepisy dotyczące
obowiązkowej przynależności do samorządu zawodowego (dalej: samorząd), zakwestionowane pod względem zgodności z art. 17 oraz
art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Drugą stanowiły regulacje określające sankcję dyscyplinarną pozbawienia
prawa wykonywania zawodu lub jej skutki, dla których jako wzorce kontroli wskazano art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W uzasadnieniu swojego pisma Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że celem wniosku była „próba zweryfikowania i ujednolicenia
zasad funkcjonowania w Rzeczypospolitej Polskiej samorządów zawodowych”.
1.1. W odniesieniu do pierwszej grupy zaskarżonych przepisów wnioskodawca podniósł, że z art. 17 ust. 1 Konstytucji nie wynika
zasada obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych, o czym świadczy użycie w tym przepisie słowa „reprezentujące”
(zamiast „zrzeszające”). Zasada ta nie wynika także ze szczególnej roli społecznej tych samorządów czy z wypełniania przez
nie pewnych zadań z zakresu władztwa publicznego. Obowiązkowa przynależność do tych struktur nie jest w szczególności koniecznym
warunkiem wykonywania pieczy nad należytym wykonywaniem danego zawodu. Z art. 17 Konstytucji jednoznacznie bowiem wynika,
że piecza ta jest sprawowana w stosunku do osób wykonujących zawód zaufania publicznego, a nie tylko osób należących do samorządu.
Do osób spoza samorządu mogą być skierowane nie tylko indywidualne i konkretne, lecz także abstrakcyjne i generalne instrumenty
sprawowania pieczy (jako przykłady Rzecznik wskazał – odpowiednio – uchwały w sprawie dopuszczenia do zawodu oraz uchwały
w sprawie zasad etyki i szkolenia kandydatów do zawodu).
W opinii wnioskodawcy, każda ustawowa regulacja wprowadzająca wymóg obligatoryjnego członkostwa w samorządzie zawodowym narusza
istotę wolności zrzeszeń (art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), której podmiotami mogą być także osoby wykonujące
zawody regulowane. Art. 17 ust. 1 Konstytucji może stanowić podstawę co najwyżej ograniczania wolności wykonywania zawodu
i wolności podejmowania działalności gospodarczej, lecz nie wolności zrzeszania się (argument a contrario z art. 17 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo „efekty wprowadzonej regulacji nie pozostają w proporcji do naruszenia wolności
zrzeszania się, ponieważ konstytucyjne zadania samorządu – reprezentowanie i sprawowanie pieczy – nie wymagają tak głębokiej
ingerencji w sferę wolności jednostki”.
Rzecznik Praw Obywatelskich „ze względu na liczne wątpliwości pojawiające się w orzecznictwie i doktrynie co do zakresu pojęcia
«zawód zaufania publicznego» nie przesądza ostatecznie, która z profesji, będąca przedmiotem (…) wniosku, posiada taka kwalifikację”.
Stwierdza jedynie, że każda norma ustanawiająca obowiązkową przynależność do samorządu zawodowego jest niezgodna z art. 17
ust. 2 Konstytucji, a w wypadku zawodów zaufania publicznego – także z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Decyzję, które ze wskazanych
we wniosku zawodów należy uznać za zawody zaufania publicznego, pozostawił on Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Powyższe zarzuty zostały następnie powtórzone w odniesieniu do poszczególnych zaskarżonych ustaw. W stosunku do radców prawnych,
adwokatów i rzeczników patentowych wnioskodawca wskazał dodatkowo, że niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji jest również
wymaganie przynależności do samorządów zawodowych od kandydatów do tych zawodów. Nie ma znaczenia, że aplikanci mogą pod pewnymi
warunkami zastępować radców prawnych, adwokatów i rzeczników patentowych, ponieważ zastępstwo zakłada podejmowanie czynności
w imieniu i na odpowiedzialność osoby zastępowanej.
1.2. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty wobec drugiego typu przepisów, to Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że w odniesieniu
do niektórych grup zawodowych istnieją wyraźne przepisy wyłączające możliwość powrotu do zawodu (np. adwokaci, radcowie prawni,
pielęgniarki, położne i lekarze weterynarii), podczas gdy w innych wypadkach kwestia ta nie jest uregulowana w sposób jednoznaczny
(farmaceuci, diagności laboratoryjni, psycholodzy, architekci, inżynierowie budownictwa oraz urbaniści – dlatego wnioskodawca
wnosi o wydanie w stosunku do przepisów dotyczących tych zawodów wyroku zakresowego). Jego zdaniem, kwestia ta jest „właściwie”
unormowana w odniesieniu do biegłych rewidentów – ustawa o biegłych rewidentach przewiduje możliwość ubiegania się o ponowny
wpis na listę rewidentów po 5 latach od skreślenia, pod warunkiem spełnienia warunku nieskazitelnego charakteru.
W opinii wnioskodawcy, brak jednolitości w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ustawodawca
zróżnicował „w ramach całej grupy społecznie doniosłych zawodów skutki orzeczenia tej samej kary”. Zróżnicowanie to ma charakter
arbitralny i prowadzi do dyferencjacji zasad obowiązujących poszczególne grupy zawodowe, które nie różnią się w sposób „poważny”.
Jako ich cechy wspólne Rzecznik wskazał tożsamość zasad funkcjonowania samorządu zawodowego, wykonywania zawodu oraz ponoszenia
odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Dożywotni skutek pozbawienia prawa wykonywania zawodu narusza także wolność wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji)
„w kontekście” zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nieproporcjonalność tego rozwiązania wynika z założenia,
że ukarane osoby definitywnie i ostatecznie (dożywotnio) tracą przesłankę nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego
wykonywania zawodu. Założenie to nie jest racjonalne z punktu widzenia „współczesnej wiedzy psychologicznej”, która zakłada,
że „ludzkie postawy i zachowania społeczne mogą ulegać pozytywnej przemianie”. Może ono prowadzić do zastosowania surowej
i bezwzględnej sankcji w reakcji na czyn, który nie podważa powszechnego zaufania do osób wykonujących zawód (np. niepłacenie
składek samorządowych). Zaskarżone rozwiązania są dodatkowo bardziej rygorystyczne niż środek karny pozbawienia prawa wykonywania
zawodu (por. art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) – wymierzany przez
sąd i ulegający zatarciu.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że cel stawiany zakwestionowanym przepisom (ochrona praw i wolności osób trzecich)
może być realizowany środkami mniej uciążliwymi. Wystarczyłoby dokonanie oceny osób zainteresowanych ponownym wykonywaniem
zawodu pod względem spełnienia warunków ustawowych (np. nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu),
dodatkowo można by było od nich ewentualnie także wymagać powtórnego zdania odpowiedniego egzaminu zawodowego.
Konkludując, wnioskodawca stwierdził, że trwałe pozbawienie możliwości wykonywania zawodu nie jest uzasadnione ani specyfiką
tych zawodów jako zawodów zaufania publicznego, ani rolą organów samorządów zawodowych, ani też funkcją odpowiedzialności
dyscyplinarnej.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich 11 marca 2009 r. złożył wniosek o wyłączenie czterech sędziów Trybunału Konstytucyjnego od
udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie ze względu na to, że byli oni w przeszłości członkami samorządów zawodów prawniczych.
Wniosek ten nie został uwzględniony (por. postanowienie z 13 października 2009 r., sygn. K 1/09).
3. W piśmie z 8 maja 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o:
– umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w odniesieniu do zgodności art. 46 ust.
1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, art. 21 pkt 4 ustawy o zawodzie
psychologa, art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art.
32 ust. 1 Konstytucji ze względu na niedostateczne uzasadnienie zarzutów w tym zakresie; w wypadku zaś nieuwzględnienia tego
wniosku – o zwrócenie się do właściwych (odpowiednich) izb samorządów zawodowych o informacje na temat sposobu stosowania
tych zaskarżonych przepisów (we wniosku tym Marszałek Sejmu prawdopodobnie pomyłkowo pominął art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach
zawodów budowlanych);
– orzeczenie, że pozostałe zaskarżone przepisy dotyczące obowiązkowej przynależności do wskazanych samorządów zawodowych są
zgodne z art. 17 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– stwierdzenie, że pozostałe zaskarżone przepisy dotyczące braku możliwości ponownego ubiegania się o prawo wykonywania zawodu
są niezgodne z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W stosunku do art. 17 ustawy o lekarzach weterynarii Marszałek Sejmu wskazał natomiast, że – mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 86) – nie ma możliwości umorzenia postępowania na podstawie zasady
ne bis in idem ze względu na brak tożsamości spraw. Wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie nie jest więc zbędne w rozumieniu art. 39 ust.
1 pkt 1 ustawy o TK.
3.1. Odnosząc się do regulacji przewidujących obowiązkową przynależność do samorządów zawodowych, Marszałek Sejmu stwierdził,
że „Konstytucja nie określa kryteriów, na podstawie których ustawodawca może kwalifikować poszczególne zawody jako zawody
zaufania publicznego”, lecz jedynie wskazuje cechy samorządów tego typu zawodów. Wobec tego należy uznać, że powołanie określonego
samorządu oraz wprowadzenie ustawowego wymogu członkostwa w tym samorządzie zależy od woli ustawodawcy. W jego opinii, „nie
jest przy tym decydujący fakt, czy dany zawód powinien zostać zakwalifikowany do grupy zawodów zaufania publicznego wprost
w ustawie, czy też regulacja ustawowa milczy w tej kwestii”.
Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Marszałek Sejmu stwierdził, że wszystkie zawody objęte
zakresem rozpatrywanego wniosku są zawodami zaufania publicznego, a obowiązek przynależności osób wykonujących te zawody do
samorządu zawodowego był uważany przez Trybunał Konstytucyjny za „bezsporny”. Podkreślił on, że skoro „w interesie publicznym
i dla ochrony danej korporacji zawodowej samorząd ma sprawować kontrolę nad prawidłowością wykonywania zawodu i czyni to jak
gdyby w imieniu władzy publicznej, to nie można się zgodzić z postulatem, aby część osób wykonujących określony zawód była
poza strukturami samorządowymi i nie podlegała tej kontroli”. Dodatkowo „również orzecznictwo europejskie wyraża pogląd o
obligatoryjnym charakterze przynależności osób wykonujących zawody zaufania publicznego do samorządu zawodowego”.
Obowiązek przynależności do samorządu zawodowego nie wynika przy tym ze stosunku reprezentacji, ale z konstytucyjnej roli
tych organizacji, które funkcjonują dla bezpieczeństwa i ochrony osób korzystających z usług zawodów zaufania (a zatem chronią
interes publiczny). Zdaniem Marszałka Sejmu, uzależnienie istnienia stosunku reprezentacji od woli osób mających być reprezentowanymi
(a więc fakultatywność przynależności do samorządów zawodowych) nie chroniłoby „w sposób wystarczający konstytucyjnie wskazanych
dóbr” i byłoby sprzeczne z „założeniami art. 17 Konstytucji”.
W opinii Marszałka Sejmu, teza wnioskodawcy, że efektywne sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu może odbywać
się poprzez adresowanie odpowiednich aktów (np. zasad etyki) do jednostek spoza samorządu zawodowego, jest niezgodna z konstytucyjnym
systemem źródeł prawa. Akty samorządów nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, więc nie mogą one ingerować w sferę
wolności i praw osób fizycznych zewnętrznych wobec tych struktur.
3.2. Rozpatrując zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy wolności zrzeszania się, Marszałek Sejmu stwierdził, że wykładnia
systematyczna art. 58 ust. 1 Konstytucji oraz dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego prowadzą do wniosku, że
wolność zrzeszania „ma charakter normy programowej” i jest wolnością polityczną. Wobec tego odnosi się ona do stowarzyszeń,
związków zawodowych i partii politycznych, nie dotyczy natomiast samorządów zawodowych, które pełnią inną rolę ustrojową.
Wobec tego art. 58 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów.
3.3. Jeżeli zaś chodzi o konstytucyjność sankcji dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu, Marszałek Sejmu uznał,
że „wolność wykonywania zawodu w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego może doznawać szczególnych restrykcji i ograniczeń”.
W jego opinii, „zaskarżone we wniosku przepisy stanowią formę ingerencji ustawodawczej w konstytucyjnie chronioną wolność
wykonywania zawodu”, która powinna być oceniania z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Dożywotnie pozbawienie prawa
wykonywania zawodu stanowi „gwarancję nieskazitelnego charakteru osób wykonujących zawody zaufania publicznego” i przyczynia
się do ochrony interesu publicznego (spełnia więc warunek przydatności i wykazuje związek z wartościami konstytucyjnymi).
Równocześnie jednak – ze względu na swój definitywny charakter – narusza istotę wolności wykonywania zawodu, co jest niedopuszczalne
w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oceny tej nie łagodzi brak obligatoryjności wymierzania tej kary (jest ona jedną z sankcji
dyscyplinarnych) i mechanizmy zapobiegające jej nadużywaniu (kasacja do Sądu Najwyższego z powodu „niewspółmierności kary”
wobec adwokatów i radców prawnych oraz odwołanie do sądu apelacyjnego w wypadku rzeczników patentowych, pielęgniarek, położnych
i lekarzy weterynarii).
3.4. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady równości, Marszałek Sejmu stwierdził, że różnicowanie
pozycji zawodowej poszczególnych zawodów zaufania publicznego należy uznać za konstytucyjnie uzasadnione ze względu na odrębności
między nimi. Każdy ze wskazanych zawodów wymaga innego wykształcenia i przygotowania zawodowego, a także polega na prowadzeniu
odmiennego rodzaju działalności. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, uznał on, że dopuszczalne jest nawet
odmienne traktowanie „pokrewnych” zawodów zaufania publicznego, np. zawodów prawniczych (adwokatów, radców prawnych, rzeczników
patentowych i komorników). Wskazane przez Rzecznika grupy zawodowe nie są więc podmiotami podobnymi w rozumieniu art. 32 ust.
1 Konstytucji. W związku z tym nie zachodzi konieczność ujednolicenia skutków analizowanej kary dyscyplinarnej.
4. W reakcji na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dwa samorządy zawodowe nadesłały do Trybunału Konstytucyjnego swoje stanowiska.
W piśmie z 14 stycznia 2009 r. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów zawartych
we wniosku.
W piśmie z 30 września 2009 r. Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej: KRRP) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o dopuszczenie
jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) w związku z art. 20 ustawy o TK, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku
– o wezwanie jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy o TK, ponieważ jest to celowe dla należytego
wyjaśnienia sprawy. Jako załącznik do wniosku KRRP przedstawiła m.in. obszerną ekspertyzę prawną, odnoszącą się merytorycznie
do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
Ze względu na wagę zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, a także mając na uwadze powyższe pisma NRA i KRRP, Trybunał Konstytucyjny
10 lutego 2010 r. zwrócił się do wszystkich samorządów zawodowych działających na podstawie zaskarżonych ustaw o wyrażenie
opinii w sprawie oraz o informacje na temat stosowania zakwestionowanych przepisów (ze względu na niepowołanie samorządu psychologów,
odpowiednie pismo Trybunału Konstytucyjnego zostało skierowane do Polskiego Towarzystwa Psychologicznego). Do 9 lipca 2010
r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły następujące pisma:
– stanowisko Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: PIIB) z 9 marca 2010 r. (ponadto PIIB w piśmie z 4 października
2010 r. zwróciła się o wezwanie jej do udziału w postępowaniu),
– stanowisko Polskiej Izby Rzeczników Patentowych (dalej: PIRzP) z 12 marca 2010 r. (ponadto PIRzP w piśmie z 15 października
2010 r. zwróciła się o rozważenie celowości wezwania jej do udziału w postępowaniu),
– stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (dalej: KRBR) z 12 marca 2010 r.,
– stanowisko Naczelnej Rady Adwokackiej z 15 marca i 5 października 2010 r. (w tym ostatnim piśmie NRA złożyła także wniosek
o dopuszczenie jej do udziału w sprawie),
– stanowisko Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej (dalej: KRL-W) z 15 marca 2010 r. (ponadto KRL-W w piśmie z 3 sierpnia
2010 r. zwróciła się o rozważenie możliwości wezwania jej do udziału w postępowaniu, a w piśmie z 29 września 2010 r. złożyła
wniosek o udzielenie informacji na temat sposobu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku zawartego we wcześniejszym
piśmie),
– stanowisko Krajowej Izby Urbanistów (dalej: KIU) z 15 marca 2010 r.,
– stanowisko Krajowej Rady Izby Architektów (dalej: KRIA) z 16 marca 2010 r.,
– stanowisko Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KRN) z 17 marca 2010 r.,
– stanowisko Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych (dalej: KIDL) z 17 marca 2010 r.,
– stanowisko Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: NRL) z 17 marca 2010 r. (ponadto Naczelna Rada Lekarska w piśmie z 23 kwietnia
2010 r. zwróciła się o przyznanie jej statusu uczestnika postępowania),
– stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej: NRAp) z 17 marca 2010 r. (ponadto NRAp w piśmie z 12 października 2010 r.
zwróciła się o rozważenie wezwania jej do udziału w postępowaniu),
– stanowisko Polskiego Towarzystwa Psychologicznego (dalej: PTP) z 18 marca 2010 r.,
– stanowisko KRRP z 18 marca 2010 r. i 8 czerwca 2010 r. (ponadto KRRP w piśmie z 30 września 2010 r. zwróciła się z wnioskiem
o udzielenie informacji na temat sposobu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosków o jej dopuszczenie do udziału
w postępowaniu, złożonych we wcześniejszych pismach),
– stanowisko Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej: NRPiP) z 24 i 30 marca 2010 r. (ponadto NRPiP w piśmie z 6 października
2010 r. zwróciła się o przyznanie jej statusu uczestnika postępowania),
– stanowisko Krajowej Rady Doradców Podatkowych (dalej: KRDP) z 25 marca 2010 r., 8 kwietnia 2010 r., 7 lipca 2010 r. i 21
września 2010 r. (w dwóch ostatnich pismach KRDP złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu),
– stanowisko Krajowej Rady Kuratorów (dalej: KRK) z 6 maja 2010 r.
Żadna z organizacji, które zajęły stanowisko w sprawie, nie podzieliła zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich wobec zaskarżonych
przepisów.
4.1. W kontekście zasady obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych podniosły one m.in., że:
– wniosek Rzecznika opiera się na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 Konstytucji, wynikającej z niezrozumienia istoty samorządów
zawodowych, zrzeszających obecnie przeszło 600 tys. osób „wykonujących zawody uznawane za istotne z punktu widzenia państwa
i społeczeństwa” (KRN, podobnie: NRAp);
– uwzględnienie tego wniosku spowoduje bezprzedmiotowość („wyłączenie stosowania”) art. 17 ust. 1 Konstytucji (KRL-W);
– wszystkie zawody, dla których ustawa przewiduje powołanie samorządów zawodowych, są zawodami zaufania publicznego, nie ma
natomiast znaczenia, czy taki charakter danego zawodu został wprost określony w ustawie (taki pogląd w stosunku do wszystkich
samorządów zawodowych przedstawiła PIRzP; podobnie o własnych członkach wypowiadały się KRBR, PIIB, KRIA, NRAp, PTP, NRPiP,
KRDP, KRK i NRL);
– powołanie samorządów zawodowych jest realizacją konstytucyjnych zasad pomocniczości, podziału władzy i decentralizacji (KIU,
KRRP);
– obowiązek przynależności do samorządów zawodowych wynika z samej konstrukcji tych samorządów jako „form ustrojowych organizacji
władztwa publicznego” (KRDP);
– właściwym określeniem na relacje między samorządami zawodowymi i ich członkami jest „powszechność” lub „uniwersalność” (KRN,
KRDP); nabycie członkostwa w tych organizacjach następuje z mocy prawa, bez inicjatywy osoby zainteresowanej, nie ma tu jednak
„obligatoryjności” w tym sensie, że samorządy zawodowe nie dysponują żadnymi środkami przymusu w celu egzekwowania tej przynależności
(KRN); dodatkowo KRIA podniosła, że osoba legitymująca się tytułem zawodowym „magister inżynier architekt” ma obowiązek przynależności
do samorządu zawodowego tylko wtedy, kiedy chce wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie – wobec architektów
nie ma więc powszechnego nakazu członkostwa w korporacji (poza samorządem np. są architekci pracujący jako wykładowcy akademiccy
czy urzędnicy);
– członkostwo w samorządzie pozostaje bez wpływu na wolność wyboru zawodu w rozumieniu konstytucyjnym (KRN); jest ono dobrowolne
w tym sensie, że każda „osoba decydująca się na wykonywanie określonego zawodu samodzielnie podejmuje decyzję o przynależności
do samorządu zawodowego, godząc się tym samym na poddanie się określonym wymaganiom” (KRBR, podobnie: NRL, KRIA);
– powszechność przynależności do samorządu zawodowego jest „podstawową i immanentną” cechą tych korporacji (PIRzP); jej zniesienie
„prowadziłoby do odebrania samorządowi [zawodowemu] podstawowych instrumentów służących wypełnianiu przez niego w imieniu
państwa misji publicznej, jaką jest (…) nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu” (PIRzP); „utraty kontroli” nad wykonywaniem
zawodu (KRBR, KRL-W); „całkowitej dowolności” wykonywania zawodu (KIDL); zrównania samorządów zawodowych z innymi formami
zrzeszeń osób wykonujących dany zawód (NRL, PTP); braku możliwości realizacji obu konstytucyjnych celów samorządu: sprawowania
pieczy i reprezentacji osób wykonujących zawód zaufania publicznego (NRL); „podważyłoby sens sądownictwa dyscyplinarnego”,
gdyż podlegałaby mu tylko część osób wykonujących dany zawód (KRIA); spowodowałoby obniżenie świadomości potrzeby dbania o
należyte i etyczne wykonywanie zadań (KRK);
– szczegółowym skutkiem zniesienia aktualnych rozwiązań byłoby pozbawienie samorządów zawodowych środków finansowych na realizację
ich konstytucyjnych zadań (ze względu na zmniejszenie wpływów ze składek członkowskich – KRN, KRIA, NRAp) oraz podział osób
wykonujących zawody zaufania publicznego na dwie grupy: mniejszą, złożoną z osób należących do samorządów i poddanych jego
rygorom oraz większą, złożoną z osób niezrzeszonych, w stosunku do których samorząd nie będzie dysponował żadnymi skutecznymi
narzędziami egzekwowania standardów zawodowych (KRBR; podobnie: KRL-W, PTP i KRIA); KRK zwróciła uwagę, że dzięki zasadzie
powszechności przynależności do samorządów zawodowych „decyzje podjęte przez ten samorząd są traktowane jako decyzje całego
środowiska”, a każdy z jego członków „ma realny wpływ na jego kształt”;
– obowiązkowa przynależność do samorządów zawodowych jest zgodna z zasadą równości, bo każda osoba spełniająca ustawowe warunki
ma prawo do członkostwa w tych organizacjach i możliwość wykonywania zawodu (PIIB), a poza tym wszystkie osoby wykonujące
dany zawód są poddane jednakowym obowiązkom i identycznemu nadzorowi właściwej korporacji (KRBR); zniesienie powszechności
członkostwa w samorządach zawodowych doprowadziłoby do nierówności osób wykonujących dany zawód, np. jeżeli chodzi o odpowiedzialność
dyscyplinarną i finansowanie działań samorządu;
– art. 58 Konstytucji nie jest odpowiednim wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów, ponieważ zasada wolności zrzeszeń odnosi
się tylko do zrzeszeń prywatnoprawnych, a nie samorządów zawodowych (KRL-W, podobnie: NRAp, KRDP, KRK); nawet przy założeniu,
że art. 58 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli, zaskarżone rozwiązania nie naruszają prawa do zrzeszania się, bo
nie naruszają jego istoty i spełniają warunek proporcjonalności (KRL-W); członkostwo w samorządzie zawodowym nie zamyka drogi
do uczestnictwa w innych formach organizacji przedstawicieli danego zawodu, np. stowarzyszeniach (PIRzP);
– „wszystkie elementy pieczy samorządu w stosunku do jej [jego] członków wymagają obowiązkowej przynależności do jego struktury”
(KRBR); piecza w znaczeniu wąskim oznacza wypełnianie konstytucyjnego obowiązku ochrony, czuwania i zabezpieczenia należytego
wykonywania zawodu, w znaczeniu szerokim obejmuje także wykonywanie zadań związanych z reglamentacją dostępu do zawodu – o
ile ustawodawca zdecyduje się na powierzenie danemu samorządowi tego rodzaju zadań (KRN); dopuszczanie do zawodu „nie jest
przejawem sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu, lecz wypełnieniem dodatkowego, szczególnego obowiązku nałożonego na
samorząd (…) przez ustawę” (KRL-W);
– zniesienie ustawowego obowiązku przynależności stanowiłoby „nadmierną ingerencję państwa w zakres samorządności zawodowej
i byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady pomocniczości” (NRL);
– „uchwały samorządu zawodowego nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (…) i nie mogą kształtować praw
i obowiązków osób nienależących do samorządu”; samorząd nie może sprawować pieczy nad osobami, które do niego nie należą (KRL-W,
podobnie NRAp, PTP, KRDP);
– władcze kształtowanie sytuacji kandydatów do zawodu, niebędących członkami samorządów zawodowych (aplikantów notarialnych)
jest wyjątkiem od powyższej zasady, wprowadzonym ze względu na konieczność ochrony praw osób trzecich, nie można z tego rozwiązania
wywodzić tezy o zbędności samorządów w aktualnej formie (byłaby to „niedopuszczalna generalizacja” – KRN); oceniając ten argument
należy zwrócić uwagę, że np. aplikanci adwokaccy, radcowscy i rzecznikowscy są członkami samorządów zawodowych (por. art.
2 prawa o adwokaturze, art. 40 ust. 2 ustawy o radcach prawnych i art. 7 ust. 1 ustawy o rzecznikach patentowych), podczas
gdy aplikanci notarialni mogą uczestniczyć tylko w niektórych aspektach działania samorządu notarialnego (por. art. 26 § 1 i art. 77 prawa o notariacie);
– wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w omawianym zakresie nie został dostatecznie uzasadniony i nie spełnia wymogów zawartych
w art. 32 ustawy o TK (NRAp).
4.2. Jeżeli natomiast chodzi o wątpliwości wnioskodawcy wobec kary dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu, to:
– trzy samorządy zawodowe wprost potwierdziły trwały skutek wskazanej sankcji (PIRzP, KRL-W, NRA; w tym ostatnim wypadku odmienne
zasady mają zastosowanie do aplikantów);
– PIIB stwierdziła, że ze względu na to, iż kara skreślenia z listy inżynierów budownictwa nie jest przesłanką negatywną wpisu
na tę listę, jej zastosowanie jest karą „iluzoryczną”, ponieważ „ukarany ma możliwość niezwłocznego roszczenia o ponowny wpis
na listę, a organ samorządu zawodowego nie ma przesłanek do odmowy wykonania tego żądania”; wprawdzie dotychczas ta luka prawna
nigdy nie została wykorzystana, ale jednak wymaga ona interwencji ustawodawcy;
– KRIA uznała, że ustawa o samorządach zawodów budowlanych „zawiera lukę prawną”, polegającą na braku przepisów o zatarciu
kary skreślenia z listy członków samorządu, która wymaga działań ustawodawczych;
– NRPiP wyraziła stanowisko o braku możliwości odmowy wpisu na listę pielęgniarek lub położnych ukaranych wcześniej czasową
karą pozbawienia prawa wykonywania zawodu ze względu na brak przesłanki odnoszącej się do „cech etycznych”; w odniesieniu
do kary orzeczonej bezterminowo wskazała zaś, że wyklucza ona możliwość ponownego ubiegania się o prawo wykonywania zawodu
(nie ma jednak w tym zakresie żadnej praktyki);
– ustalanie katalogu kar dyscyplinarnych zostało przekazane przez Konstytucję do uregulowania ustawowego, wobec czego jest
to sfera objęta względną swobodą ustawodawcy (PIRzP);
– sankcja pozbawienia uprawnień jest najsurowszą z kar dyscyplinarnych, stosowaną tylko w ostateczności i w wypadkach szczególnie
drastycznych (KRL-W, PIRzP, NRL, NRAp);
– jest ona integralnym elementem katalogu kar dyscyplinarnych, o ważnej funkcji odstraszającej, jej celem jest „całkowite
wyeliminowanie z zawodu osoby, która sprzeniewierzyła się zasadom rzetelności oraz deontologii zawodowej” (PIRzP);
– wprowadzenie możliwości powrotu do zawodu po zastosowaniu tej kary powodowałoby zatarcie granicy między nią i karą zawieszenia
prawa wykonywania zawodu (PIRzP);
– gwarancją nienadużywania tej kary jest możliwość poddania orzeczeń dyscyplinarnych kontroli sądowej (PIRzP, KIDL, KRL-W,
NRL, NRAp);
– brak jest praktyki w zakresie ubiegania się przez osoby usunięte z samorządów zawodowych na mocy kary dyscyplinarnej o ponowne
przyjęcie do tych organizacji, co pośrednio świadczy o akceptacji przez te osoby słuszności kary (NRL, KIBR, PIIB, KIDL).
Ponadto niektóre samorządy zawodowe w swoich stanowiskach przedstawiły także dane statystyczne dotyczące stosowania kary dyscyplinarnej
pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Z możliwości orzekania tej kary nigdy nie skorzystały samorządy urbanistów, architektów,
farmaceutów oraz lekarzy weterynarii. Była ona natomiast zastosowana:
– w latach 2007-2009 raz w stosunku do diagnosty laboratoryjnego (za wykonywanie zawodu poza laboratorium oraz wypisanie i
wydanie błędnego wyniku badania grupy krwi bez wykonania tego badania);
– w latach 2005-2009 dwa razy w stosunku do rzeczników patentowych;
– w latach 2003-2009 dwa razy w stosunku do kuratorów sądowych;
– w latach 1991-2009 dwa razy w odniesieniu do pielęgniarek za wykorzystanie seksualne pacjentów oraz podawanie im leku, który
przyczynił się do ich śmierci;
– w latach 1992-2009 trzy razy w stosunku do biegłych rewidentów (raz za wykonywanie zawodu w okresie zawieszenia prawa jego
wykonywania, a dwa razy za kilkuletnie uchylanie się od obowiązku stałego podnoszenia kwalifikacji);
– w latach 2002-2009 pięć razy w stosunku do inżynierów budownictwa (za naruszenie uchwał zmieniających organizację tego samorządu);
– w latach 1990-2009 siedem razy w odniesieniu do lekarzy (m.in. za nieprawidłowe udzielenie pomocy oraz nadużycie stosunku
zależności między lekarzem i pacjentem w celach seksualnych);
– w latach 2004-2009 dziesięć razy w stosunku do radców prawnych (m.in. za nakłonienie klienta do niekorzystnego rozporządzenia
mieniem znacznej wartości w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, za pobieranie wynagrodzenia bez podejmowania czynności na
rzecz klienta, za wykonywanie zawodu w okresie zawieszenia prawa wykonywania zawodu, za niedotrzymanie terminów wniesienia
apelacji, w związku z popełnieniem przestępstw przeciwko wolności);
– w latach 2006-2009 jedenaście razy w stosunku do notariuszy (za nieprawidłowości przy pobieraniu opłat sądowych, podjęcie
dodatkowego zatrudnienia bez zgody rady właściwej rady notarialnej oraz sfałszowanie dokumentów);
– w latach 2006-2008 siedemnaście razy w stosunku do adwokatów (m.in. za kilkuletnie zaległości w opłacaniu składki, pobranie
wynagrodzenia za prowadzenie sprawy bez podjęcia rzeczywistych działań na rzecz klienta, próbę przekazania telefonu komórkowego
osobie tymczasowo aresztowanej oraz prowadzenie czynności zawodowych w okresie zawieszenia prawa wykonywania zawodu).
Żadne z orzeczeń wymierzających karę pozbawienia prawa wykonywania zawodu nie zostało zaskarżone do sądu powszechnego lub
Sądu Najwyższego. Osoby ukarane nie ubiegały się także o przywrócenie do samorządów zawodowych.
4.3. Ponadto KRBR i NRL zwróciły uwagę na uchylenie dotyczących ich ustaw, których przepisy zostały zaskarżone przez Rzecznika
Praw Obywatelskich. Ustawa o biegłych rewidentach została zastąpiona 6 czerwca 2009 r. przez ustawę z dnia 7 maja 2009 r.
o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym
(Dz. U. Nr 77, poz. 649). Natomiast zamiast zaskarżonej ustawy o izbach lekarskich od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa
z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708).
Natomiast PTP przedstawiło w swoim piśmie szczegółowe wyjaśnienia na temat przyczyn niepowołania samorządu zawodowego psychologów.
Stwierdziło m.in., że wprawdzie ustawa o psychologach przewiduje powstanie tej korporacji, jednak dotychczas nie udało się
sfinalizować prac nad realizacją jej przepisów. W lutym 2009 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej przygotowano projekt
ustawy o uchyleniu dotychczasowej ustawy o psychologach, a równolegle podjęto prace nad nową wersją ustawy. W rezultacie wykonywanie
zawodu psychologa nie jest obecnie regulowane, a „w przypadku zawinionego złamania zasad wykonywania zawodu lub wykroczeń
wobec zasad etycznych nie ma możliwości podjęcia działań dyscyplinarnych wobec psychologa”, który nie należy do żadnego stowarzyszenia
zawodowego i nie poddał się dobrowolnie sądownictwu koleżeńskiemu.
5. Prokurator Generalny w piśmie z 21 maja 2010 r. wniósł o:
– umorzenie postępowania – ze względu na zbędność orzekania – w sprawie kontroli konstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o
lekarzach weterynarii oraz – ze względu na utratę mocy obowiązującej – w sprawie art. 12 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich
i art. 18 ust. 3 ustawy o biegłych rewidentach;
– orzeczenie, że pozostałe zaskarżone przepisy dotyczące obowiązku przynależności do samorządów zawodowych są zgodne z art.
17 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 17 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
– stwierdzenie, że pozostałe zaskarżone przepisy dotyczące dożywotniego skutku kary skreślenia z listy osób wykonujących dany
zawód zaufania publicznego – w całości lub w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę – są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 65
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zawody objęte zakresem wniosku należy uznać
za zawody zaufania publicznego, wobec czego adekwatnym wzorcem ich kontroli może być jedynie art. 17 ust. 1 (a nie art. 17
ust. 2 Konstytucji). W jego opinii, zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich na tle tego przepisu zostały już w dużej mierze rozstrzygnięte
m.in. w powołanym wyroku o sygn. K 37/00 i w wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9. Uwzględniając
tezy tych wyroków, stwierdził on, że obowiązkowa przynależność do samorządów zawodowych osób wykonujących te zawody oraz aplikantów
jest konieczna dla wykonywania konstytucyjnych zadań tych organizacji. W jego opinii, regulacje te nie podlegają ocenie w
aspekcie zgodności z wolnością zrzeszania się, wobec czego należy uznać, że nie są one niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Jeżeli zaś chodzi o przepisy dotyczące kary dyscyplinarnej skreślenia z listy, to Prokurator Generalny podzielił je na dwie
grupy.
Pierwszą stanowią przepisy, które wyraźnie określają (choć nie mają jednakowego brzmienia), że osoby ukarane tą karą nie mają
prawa ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu: art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 65 ust. 2c ustawy o radcach
prawnych, art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek oraz art. 10 ust.
2 ustawy o prawnikach zagranicznych (w związku z innymi wskazanymi we wniosku przepisami). Zdaniem Prokuratora Generalnego,
są one zgodne z zasadą równości, ponieważ zawody objęte zakresem wniosku są odmiennie ukształtowane przez ustawodawcę pod
względem ustrojowym i kompetencyjnym, co uzasadnia ich zróżnicowanie w zakresie zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej. W
jego opinii, nie należy porównywać kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu i środka karnego zakazu wykonywania
określonego zawodu, ponieważ są one wymierzane w ramach odmiennych procedur odpowiedzialności. Odnosząc się zaś do argumentu
wnioskodawcy, że kara skreślenia z listy jest wymierzana np. za niepłacenie składek członkowskich, podkreślił on, że twierdzenia
te nie zostały poparte faktami, a poza tym mogłyby one świadczyć co najwyżej o nieprawidłowym stosowaniu zaskarżonych regulacji
(a nie o niekonstytucyjności ich treści). Zwrócił on także uwagę, że w postępowaniu dyscyplinarnym istnieją instrumenty i
procedury umożliwiające korygowanie niekorzystnych dla zainteresowanych orzeczeń dyscyplinarnych. Przepisy te ingerują wprawdzie
w wolność wykonywania zawodu, lecz „argumenty zawarte we wniosku nie przekonują”, że są one nieproporcjonalne.
Drugą grupę zaskarżonych przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego stanowią – według Prokuratora Generalnego – regulacje,
które nie zawierają wprost zakazu ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu, ale są w taki sposób rozumiane przez wnioskodawcę.
Wśród nich wymienił on – zaskarżone zakresowo – art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, art. 55 ust. 2 ustawy o
samorządach zawodów budowlanych, art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach oraz art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich co do tych regulacji nie zostały poparte żadnymi argumentami,
wobec czego brak jest podstaw do uznania, że obalone zostało domniemanie ich konstytucyjności. Przepisy te są więc zgodne
z art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
6. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego Marian Grzybowski złożył 20 kwietnia 2010 r. wniosek o wyłączenie go od udziału w postępowaniu
w sprawie na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o TK ze względu na to, że jego żona jest radcą prawnym (aktualnie nie wykonuje
zawodu), a syn – aplikantem rzecznikowskim. Postanowieniem z 8 czerwca 2010 r., sygn. K 1/09 Trybunał Konstytucyjny postanowił
nie uwzględnić tego wniosku.
7. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniach z 4 i 13 października 2010 r., sygn. K 1/09, postanowił nie uwzględnić wniosków
KRRP, KRDP, NRL, KRL-W, NRA, NRPiP oraz PIIB o dopuszczanie do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, nadesłane w odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2010 r. stanowiska tych organizacji
(omówione wyżej) są jednoznaczne i wyczerpujące, a przytoczone w nich fakty i poglądy całkowicie wystarczają do należytego
rozpoznania sprawy. Na obecnym etapie postępowania nie jest więc konieczne zasięganie dalszych informacji. Nie ma równocześnie
możliwości, aby przyznać samorządom zawodowym status uczestnika postępowania w rozumieniu art. 27 ustawy o TK, ponieważ nie
mieszczą się one w sformułowanej w tym przepisie definicji uczestników postępowania.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakres zaskarżenia i systematyka zarzutów.
1.1. Przedmiotem pierwotnego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, wnioskodawca) były dwie grupy przepisów:
– regulacje wprowadzające – zdaniem wnioskodawcy – zasadę obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych, którym zarzuca
on sprzeczność z art. 17 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (przy czym z uzasadnienia wniosku wynika,
że art. 31 ust. 3 jest „wzorcem związkowym” jedynie dla art. 58 ust. 1 Konstytucji);
– regulacje dotyczące dożywotniej – w opinii wnioskodawcy – sankcji dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu, dla
których jako wzorzec kontroli wskazał on art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (podobnie
jak wyżej, art. 31 ust. 3 należy traktować jako „wzorzec związkowy” jedynie dla art. 65 ust. 1 Konstytucji).
1.2. Na rozprawie 18 października 2010 r. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wycofał wniosek w zakresie dotyczącym
obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych, co spowodowało umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art.
39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
W rezultacie merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy zostało ograniczone do zbadania konstytucyjności przepisów należących
do drugiej ze wskazanych wyżej grup, a mianowicie:
– art. 65 ust. 2c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm.; dalej: ustawa
o radcach prawnych);
– art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.; dalej: prawo
o adwokaturze);
– art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509, ze zm.; dalej: ustawa
o rzecznikach patentowych);
– art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 126, poz. 1069, ze zm.; dalej: ustawa o prawnikach zagranicznych) – w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy,
art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze i art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych;
– art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178, ze zm.;
dalej: ustawa o samorządzie pielęgniarek);
– art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U.
z 2009 r. Nr 93, poz. 767; dalej: ustawa o lekarzach weterynarii);
– art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, ze zm.;
dalej: ustawa o izbach aptekarskich) w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości ponownego ubiegania się o uzyskanie prawa
wykonywania zawodu farmaceuty;
– art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529, ze
zm.; dalej: ustawa o diagnostyce laboratoryjnej) w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości ponownego ubiegania się o uzyskanie
prawa wykonywania zawodu diagnosty laboratoryjnego;
– art. 21 pkt 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73, poz.
763, ze zm.; dalej: ustawa o psychologach) w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości ponownego ubiegania się o uzyskanie
prawa wykonywania zawodu psychologa;
– art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów
(Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, ze zm.; dalej: ustawa o samorządach zawodów budowlanych) w zakresie, w jakim nie stanowiąc
o braku zatarcia wpisu o ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy członków izby, nie przewiduje możliwości ponownego
ubiegania się o uzyskanie prawa wykonywania zawodu architekta, inżyniera budownictwa oraz urbanisty.
2. Ocena zgodności kary dyscyplinarnej dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu zaufania publicznego z art. 65 ust.
1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.1. Zarzuty wnioskodawcy.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przepisy przewidujące dożywotni skutek kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania
zawodu stanowią nieproporcjonalne naruszenie wolności wykonywania zawodu.
W jego opinii, „o ile (…) pozbawienie prawa do wykonywania zawodu (…) spełnia wymóg konieczności zastosowanych ograniczeń,
to już niemożność ponownego ubiegania się o wpis na listę osób wykonujących te zawody nie jest niezbędnym wymogiem zapewnienia
ochrony norm, zasad i wartości konstytucyjnie chronionych, w tym praw i wolności innych osób”. Cel ten może być realizowany
środkami mniej uciążliwymi. Twierdzi on, że wystarczyłoby dokonanie oceny osób zainteresowanych ponownym wykonywaniem zawodu
pod względem spełnienia warunków ustawowych (np. nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu), dodatkowo
można by było od nich ewentualnie także wymagać powtórnego zdania odpowiedniego egzaminu zawodowego.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji „Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.
Wyjątki określa ustawa”.
Przepis ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wskazywano m.in., że nakazuje on ustawodawcy
„zapewnić możliwość wyboru zawodu i miejsca pracy oraz możliwość wykonywania zawodu w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji,
w możliwie najszerszym zakresie. Wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza jednak nieograniczonej swobody w tym zakresie.
Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie
może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu innych podmiotów. (…) Wszelka ingerencja
zewnętrzna w sferę wolności jednostki, określoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji, jest dopuszczalna tylko w wyjątkowych sytuacjach,
wyraźnie określonych ustawowo. (…) Nie ulega jednak wątpliwości, że kryteria ustalone w art. 31 ust. 3 [Konstytucji] muszą
mieć znaczenie co najmniej swoistej dyrektywy interpretowanej dla określenia treści wyjątków dopuszczalnych na podstawie art.
65 ust. 1 Konstytucji. Bez wątpienia musi też być respektowany zakaz ingerencji prowadzącej do naruszenia istoty prawa konstytucyjnie
gwarantowanego” (wyrok z 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50, dotyczący nauczycieli). Natomiast „z
wolnością wykonywania zawodu nie koliduje w szczególności ustalenie przez prawo sytuacji prawnej osób zawód ten wykonujących,
a więc także w zakresie poddawania ich obowiązkowi uzyskania odpowiednich licencji potwierdzających ich kwalifikacje” (wyrok
z 27 marca 2008 r., sygn. SK 17/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 29, dotyczący pośredników w obrocie nieruchomościami).
Rozumienie art. 65 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego Trybunał Konstytucyjny najpełniej wyjaśnił
w wyroku z 19 października 1999 r., sygn. SK 4/99 (OTK ZU nr 6/1999, poz. 119), dotyczącym składek adwokatów na ubezpieczenie
społeczne (niektóre tezy tego wyroku zostały następnie powtórzone w kontekście radców prawnych w wyroku z 2 lipca 2007 r.,
sygn. K 41/05, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 72 i diagnostów laboratoryjnych w wyroku z 23 czerwca 2005 r., sygn. K 17/04, OTK
ZU nr 6/A/2005, poz. 66). Stwierdził on mianowicie, że: „w odniesieniu zaś do tzw. wolnych zawodów treścią wolności wykonywania
zawodu jest stworzenie sytuacji prawnej, w której: po pierwsze, każdy mieć będzie swobodny dostęp do wykonywania zawodu, warunkowany
tylko talentami i kwalifikacjami; po drugie, mieć będzie następnie rzeczywistą możliwość wykonywania swojego zawodu oraz –
po trzecie, nie będzie przy wykonywaniu zawodu poddany rygorom podporządkowania, które charakteryzują świadczenie pracy. Jest
jednak rzeczą oczywistą, że wolność wykonywania zawodu nie może mieć charakteru absolutnego i że musi być poddana reglamentacji
prawnej, w szczególności gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod (ram) wykonywania
zawodu, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja «wolności
wykonywania zawodu» nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem
zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza,
gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. (…) Z wolnością wykonywania zawodu nie koliduje w szczególności
ustalanie przez prawo sytuacji prawnej osób zawód ten wykonujących (…). Zarazem jednak ograniczenia wolności wykonywania zawodu
– jak wszelkie ograniczenia praw i wolności jednostki – dopuszczalne są tylko w ograniczonym wymiarze, stosownie do ogólnych
zasad i kryteriów wyznaczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji”.
Przepis ten był także wzorcem kontroli w wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9), dotyczącym
limitów na aplikacje adwokackie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że samodzielne ustalanie tych limitów przez izby adwokackie
jest niezgodne z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji „przez to, że wskutek niewskazania ustawowych
przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności
wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy”. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.,
że art. 65 ust. 1 Konstytucji zawiera postanowienia „równorzędne – co do ich mocy prawnej – postanowieniom art. 17 ust. 1
i 2 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego winny być one stosowane («współstosowane») w tym samym zakresie. Stosowanie
każdego z nich nie wyłącza zatem – w jakimkolwiek stopniu – obowiązywania czy stosowania postanowień pozostałych. Interpretacja
ta, w pełni uzasadniona koniecznością integralnego stosowania całości postanowień Konstytucji, powoduje – ipso iure – niedopuszczalność ustanawiania, bez konkretnego upoważnienia konstytucyjnego, innych niż ustawowe unormowań, następstwem
zastosowania których mogłaby stać się ingerencja ograniczająca zakres korzystania z wolności konstytucyjnie gwarantowanych
jednostce”. Trybunał Konstytucyjny uznał również, że „w sytuacji, gdy art. 65 ust. 1 Konstytucji mieści konstytucyjne zagwarantowanie
trzech odrębnych wolności: wyboru zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, tylko druga z nich (tj. wolność wykonywania
zawodu), pozostając w leksykalnym związku z ujęciem art. 17 ust. 1 Konstytucji, może doznawać – na podstawie tego przepisu
– ograniczeń wskutek «pieczy» samorządu korporacji zawodowej «nad należytym wykonywaniem zawodu». Brak przesłanek, by uznać,
że «piecza nad należytym wykonywaniem zawodu» stanowiła – per se – przesłankę prawną dla każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru
miejsca pracy”.
Tezy tego wyroku zostały następnie powtórzone m.in. w wyroku z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz.
45), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził dodatkowo, że „nadanie pewnym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego
oznacza, w rozumieniu Konstytucji, ustawową dopuszczalność nakładania pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności
dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust. 1 Konstytucji)”.
W wyroku z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 86), Trybunał Konstytucyjny podkreślił natomiast, że samorząd
zawodowy „ma nie tyle eliminować czy niwelować partykularne interesy osób wykonujących zawody zaufania publicznego, ile zmierzać
do ich uzgodnienia z interesem publicznym przez samych zainteresowanych. Może to pociągać konieczność wprowadzenia całego
szeregu ograniczeń zarówno w zakresie wolności wykonywania zawodu, jak i wolności podejmowania działalności gospodarczej,
jeżeli z działalnością taką wykonywanie zawodu miałoby się wiązać”.
2.3. Kontekst normatywny zakazu ubiegania się o ponowne przyjęcie do zawodu.
Analizę zaskarżonych przepisów należy poprzedzić omówieniem najważniejszych elementów ich kontekstu normatywnego. Szczególnie
istotne są następujące okoliczności:
Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny nigdy nie kwestionował zasadności wprowadzania w tzw. pragmatykach zawodowych odpowiedzialności
dyscyplinarnej przedstawicieli niektórych grup zawodowych. W jego opinii, „wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej
i nadanie im – najpierw – pozasądowego charakteru, znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz
ochronie ich autonomii i samorządności” (wyroki z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117 oraz 4 marca
2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25). W odniesieniu do zawodów zaufania publicznego stwierdzał, że „Gwarancją
świadczenia usług na odpowiednim poziomie jest również istniejący w obrębie organizacji samorządu zawodowego system sankcji
i procedur zapewniających przestrzeganie reguł deontologii” (wyrok z 18 marca 2003 r., sygn. K 50/01, OTK ZU nr 3/A/2003,
poz. 21, dotyczący lekarzy weterynarii).
Po drugie, postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez organy samorządu zawodów zaufania publicznego jest elementem wypełniania
przez nie konstytucyjnej funkcji sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów. Zarówno sposób prowadzenia tego
postępowania, jak i wymierzane w nim kary (i ich dalsze skutki – takie jak zakaz ubiegania się o ponowny wpis na listę korporacyjną)
muszą więc mieścić się w granicach interesu publicznego i jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając art. 31
ust. 3 Konstytucji.
Po trzecie, kara pozbawienia prawa wykonywania zawodu (w niektórych ustawach nazywana karą skreślenia z listy korporacyjnej
lub wydalenia z samorządu zawodowego) jest najsurowszą karą dyscyplinarną, jaka może być wymierzona przez organy samorządu
zawodowego. Oprócz niej wszystkie badane ustawy przewidują m.in. także karę czasowego zawieszenia prawa wykonywania zawodu
(w wypadku adwokatów – zawieszenie w czynnościach zawodowych) na czas od kilku miesięcy do maksymalnie pięciu lat (por. np.
art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy o radcach prawnych, art. 81 ust. 1 pkt 4 prawa o adwokaturze, art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o rzecznikach
patentowych, art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o lekarzach weterynarii).
Istota tych dwóch kar jest w zasadzie taka sama: polegają one na pozbawieniu ukaranej osoby prawa wykonywania zawodu. Różnią
się one natomiast czasem trwania, a w konsekwencji także podlegają innym zasadom ich zatarcia (w wypadku kary pozbawienia
prawa wykonywania zawodu badane ustawy często wprost stwierdzają, że zatarcie nie następuje: por. np. art. 71 ust. 6 ustawy
o radcach prawnych, art. 95ł ust. 5 prawa o adwokaturze, art. 67 ust. 2 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 49 ust. 3 ustawy
o samorządzie pielęgniarek, art. 60 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii). Przywrócenie do zawodu w wypadku kary zawieszenia
jest dopuszczalne po upływie wskazanego okresu, natomiast w wypadku kary bezterminowej jest wykluczone.
Po czwarte, sądy dyscyplinarne mają możliwość miarkowania kary w zależności od rodzaju popełnionego deliktu dyscyplinarnego,
postawy sprawcy, prognozy jego zachowania w przyszłości itd. Najszersze gwarancje pod tym względem zawiera prawo o adwokaturze
i ustawa o rzecznikach patentowych, które wprost nakazują sądom dyscyplinarnym uwzględnić „całokształt dowodów” oraz „okoliczności
przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego” (por. art. 89 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 64 ust.
2 ustawy o rzecznikach patentowych). Zgodnie z informacjami otrzymanymi przez Trybunał Konstytucyjny kara pozbawienia prawa
wykonywania zawodu wymierzana jest przy tym zarówno za delikty przeciwko zasadom stricte korporacyjnym (np. kilkuletnie zaległości w opłacaniu składek – adwokaci, pracę w okresie zawieszenia prawa wykonywania zawodu
– adwokaci i radcowie prawni), jak i za czyny będące nie tylko naruszeniem zasad etyki zawodowej, ale także przestępstwami
w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k., np. pobieranie nienależnego
wynagrodzenia – adwokaci i radcowie prawni, wymuszenia i ograniczenie wolności – radcowie prawni, wykorzystywanie seksualne
osób poddanych ich opiece – pielęgniarki i lekarze, przyczynienie się do spowodowania śmierci – pielęgniarki). W tym pierwszym
wypadku sankcja pozbawienia prawa wykonywania zawodu służy przede wszystkim dyscyplinie samorządowej, a jej związek z interesem
publicznym jest luźniejszy. W tym drugim ma ona na celu eliminację z danego zawodu osób niezdolnych – zdaniem sądów korporacyjnych
– do należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego.
Po piąte, orzeczenia sądów dyscyplinarnych o wymierzeniu tej sankcji mogą – m.in. na wniosek osoby ukaranej – zostać poddane
kontroli:
– sądów dyscyplinarnych drugiej instancji (w formie odwołania od orzeczenia sądu pierwszej instancji, por. np. art. 704 ustawy o radcach prawnych, art. 88a prawa o adwokaturze, art. 63 ust. 1 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 40 ust. 3 pkt
1 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 50 ust. 3 pkt 1 ustawy o lekarzach weterynarii) oraz
– sądu powszechnego (w formie odwołania od orzeczenia sądu dyscyplinarnego drugiej instancji do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych,
por. np. art. 66 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 46 ust. 2 ustawy
o lekarzach weterynarii) lub Sądu Najwyższego (w formie kasacji, por. art. 622-625 ustawy o radcach prawnych i art. 91a-91d prawa o adwokaturze).
Ustawy nie określają podstaw odwołania do sądu powszechnego od wyroku sądu dyscyplinarnego drugiej instancji. Natomiast ukarani
adwokaci i radcowie prawni mają prawo wniesienia kasacji do Sądu Najwyższego „z powodu rażącego naruszenia prawa, jak również
rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej” (por. art. 623 ustawy o radcach prawnych i art. 91b prawa o adwokaturze).
2.4. Zaskarżone przepisy.
Z punktu widzenia zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżone przepisy można podzielić na dwie grupy.
Pierwszą stanowią regulacje, z których bezpośrednio wynika zakaz ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu publicznego
przez osoby pozbawione go wskutek orzeczenia sądu dyscyplinarnego:
– art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze: „Kara wydalenia z adwokatury pociąga za sobą skreślenie z listy adwokatów bez prawa
ubiegania się o ponowny wpis”;
– art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych: „Kara pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego pociąga za sobą
skreślenie z listy radców prawnych bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”;
– art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek: „Kara pozbawienia prawa wykonywania zawodu pociąga za sobą skreślenie
z listy członków okręgowej izby bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”;
– art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii: „Kara pozbawienia prawa wykonywania zawodu powoduje skreślenie z rejestru
członków okręgowej izby lekarsko-weterynaryjnej bez prawa ubiegania się o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza
weterynarii”;
– art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych: „Skreślenie z listy rzeczników patentowych z przyczyny określonej w ust.
2 pkt 4 [tej ustawy, tj. prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego o pozbawieniu rzecznika patentowego prawa wykonywania zawodu]
nie daje prawa ubiegania się o ponowny wpis na listę rzeczników patentowych”.
Mimo tak sformułowanego zakresu zaskarżenia, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w istocie Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje
większość z powyższych przepisów jedynie zakresowo – w zakresie, w jakim zawierają sformułowanie „bez prawa ubiegania się
o ponowny wpis” lub „bez prawa ubiegania się o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii”. Jedynie art.
24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych należy uznać za zaskarżony w całości.
Na drugą grupę zaskarżonych regulacji składają się przepisy wymieniające karę pozbawienia prawa wykonywania zawodu w katalogu
kar dyscyplinarnych, tj.:
– art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich (zaskarżony zakresowo): „Sąd aptekarski może orzekać kary: (…) pozbawienia
prawa wykonywania zawodu farmaceuty”;
– art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej (zaskarżony zakresowo): „Karami dyscyplinarnymi są: (…) pozbawienie
prawa wykonywania zawodu diagnosty laboratoryjnego”;
– art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach (zaskarżony zakresowo): „Karami dyscyplinarnymi są: (…) skreślenie z listy psychologów
z pozbawieniem prawa wykonywania zawodu”.
Do żadnej z powyższych grup nie kwalifikują się dwa zaskarżone przepisy:
– art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych (zaskarżony zakresowo): „Zatarcie wpisu o ukaraniu z tytułu odpowiedzialności
dyscyplinarnej następuje z urzędu po upływie trzech lat od uprawomocnienia się orzeczenia kary upomnienia lub nagany oraz
po upływie pięciu lat od upływu okresu zawieszenia w prawach członka”;
– art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych: „W miejsce kary zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata i kary
zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego stosuje się karę zawieszenia prawa do świadczenia pomocy prawnej w
Rzeczypospolitej Polskiej na czas od trzech miesięcy do pięciu lat. Zamiast kary wydalenia z adwokatury i kary pozbawienia
prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego stosuje się karę zakazu świadczenia pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej”;
jako przepisy związkowe dla tych regulacji Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał: art. 10 ust. 1 ustawy o prawnikach zagranicznych
(„Prawnik zagraniczny, w zależności od tego, na którą listę jest wpisany, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej według
przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów lub odpowiedzialności dyscyplinarnej radców prawnych”), art. 82 ust.
2 prawa o adwokaturze i art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych (cytowane wyżej).
Oceniając powyższe przepisy z punktu widzenia zarzutów zawartych we wniosku, należy zwrócić uwagę na duży brak konsekwencji
w określaniu przedmiotu zaskarżenia. Przykładowo, Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje brak zasad zatarcia kary pozbawienia
prawa wykonywania zawodu w art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych, nie podnosi natomiast żadnych wątpliwości
co do przepisów innych ustaw, które wprost stanowią, że tego typu kara nie podlega zatarciu (por. np. art. 71 ust. 6 ustawy
o radcach prawnych, art. 95ł ust. 5 prawa o adwokaturze, art. 67 ust. 2 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 49 ust. 3 ustawy
o samorządzie pielęgniarek, art. 60 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii).
W rezultacie, choć Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o zbadanie wszystkich powyższych regulacji z tymi samymi wzorcami kontroli
i stawia im ten sam zarzut, skutki ewentualnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla każdego wymienionego wyżej typu zakwestionowanych
regulacji byłyby inne:
– orzeczenie o niekonstytucyjności przepisów z pierwszej grupy (zakazujących powtórnego ubiegania się o przyjęcie do samorządu
zawodowego) powodowałoby utrzymanie w katalogu kar dyscyplinarnych kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu (w wypadku adwokatów:
wydalenia z adwokatury), ale zniosłoby jeden z jej rezultatów – zakaz ubiegania się o ponowny wpis na listę korporacyjną;
w tym zakresie wyrok miałby skutek „słabszy” niż w odniesieniu do art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych
(por. niżej) – powodowałby przyznanie prawa ubiegania się o wpis, ale bez żadnych gwarancji, czy i kiedy (po upływie jakiego
czasu i spełnieniu jakich warunków) osoba zainteresowana miałaby prawo ponownego wykonywania zawodu;
– uznanie niekonstytucyjności przepisów z drugiej grupy w proponowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich formule „w zakresie,
w jakim nie przewiduje możliwości ponownego ubiegania się o uzyskanie prawa wykonywania zawodu (…)” skutkowałoby powstaniem
– skierowanego do ustawodawcy – nakazu podjęcia działań legislacyjnych mających na celu uzupełnienie tej luki prawnej;
– stwierdzenie niekonstytucyjności art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych w sposób zgodny z wnioskiem („w
zakresie, w jakim nie stanowiąc o braku zatarcia wpisu o ukaraniu (…) nie przewiduje możliwości ponownego ubiegania się o
uzyskanie prawa wykonywania zawodu”) powodowałoby zobligowanie ustawodawcy do uregulowania zasad zatarcia tej kary; taki wyrok
miałby skutek „silniejszy” (dalej idący) niż w wypadku pierwszej wskazanej wyżej grupy przepisów: ustawodawca zostałby zobowiązany
do określenia warunku, po spełnieniu którego osoba zainteresowana mogłaby uzyskać prawo wykonywania danego zawodu – byłoby
to więc coś więcej niż tylko przyznanie formalnego prawa ubiegania się o ponowne przyjęcie do zawodu;
– orzeczenie niekonstytucyjności art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych powodowałoby zniesienie specyficznych kar
przewidzianych dla tych prawników, na których miejsce – na mocy art. 10 ust. 1 ustawy o prawnikach zagranicznych – wchodziłyby
odpowiednie przepisy prawa o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych (w tym także zaskarżony art. 65 ust. 2c ustawy o radcach
prawnych i art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odmienności w sposobie sformułowania powyższych przepisów uzasadniają oddzielne poddanie
ich kontroli z punktu widzenia art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wbrew stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich
przepisy te – choć dotyczą podobnego obszaru – zawierają jednak normy prawne o częściowo innej treści. Przedmiotem badania
w ramach niniejszego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może być ogólny mechanizm wpływu najsurowszej kary dyscyplinarnej
na wolność wyboru i wykonywania zawodu (gdyż Rzecznik Praw Obywatelskich nie zaskarżył wszystkich przepisów budujących ten
mechanizm), lecz tylko konstytucyjność tych norm prawnych, które wynikają z zakwestionowanych regulacji.
2.5. Ocena zakazu ponownego ubiegania się o prawo wykonywania zawodu.
Zgodnie z art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie
pielęgniarek, art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii i art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych osoby wykonujące
wskazane w nich zawody po ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy osób wykonujących dany zawód (w wypadku adwokatów
– karą wydalenia z adwokatury) nie mają prawa ubiegania się o ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego.
Rozwiązania te stanowią bezpośrednią ingerencję w jedną z „wolności składowych”, wynikających z art. 65 ust. 1 Konstytucji
– wolność wyboru zawodu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyjęcie do samorządu zawodowego
(wpis na listę samorządową) jest formą „uzewnętrznienia” decyzji osoby zainteresowanej co do zawodu, który chce ona wykonywać.
Zakwestionowane regulacje pośrednio wpływają także na drugą wolność gwarantowaną przez art. 65 ust. 1 Konstytucji – wolność
wykonywania zawodu. Skoro wszystkie wskazane zawody są reglamentowane, dostęp do nich zależy bezpośrednio od członkostwa w
samorządzie zawodowym, potwierdzonego wpisem na odpowiednią listę samorządową. Dla osób usuniętych dyscyplinarnie z samorządu
zawodowego jedyną możliwością odzyskania prawa wykonywania zawodu jest złożenie wniosku o ten wpis. Żadna z analizowanych
ustaw nie przewiduje bowiem mechanizmu przywracania do zawodu osób ukaranych z inicjatywy samorządów zawodowych albo z mocy
prawa (co zresztą jest zgodne z logiką kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu jako kary – co do zasady – dożywotniej i
różnej od kary zawieszenia).
Brak możliwości ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu nie ma natomiast bezpośredniego związku z trzecim elementem
składowym art. 65 ust. 1 Konstytucji – wolnością wyboru miejsca pracy.
Skoro ograniczający skutek badanych regulacji dla dwóch z trzech wolności wyrażonych w art. 65 ust. 1 Konstytucji jest oczywisty,
następnym etapem kontroli jego konstytucyjności musi być zbadanie zgodności tego rozwiązania z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zgodnie z tym przepisem, „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko
w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź
dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać
istoty wolności i praw”.
Wobec bezspornie ustawowego charakteru wszystkich zakwestionowanych regulacji (czego wymaga zresztą także art. 65 ust. 1 zdanie
drugie Konstytucji) oraz braku argumentacji wskazującej na naruszenie jego istoty, rozstrzygające znaczenie będzie miało spełnienie
przez ograniczenia zawarte w tych przepisach warunku proporcjonalności. Analizowane rozwiązania będzie można uznać za proporcjonalne,
jeżeli:
– są one przydatne dla realizacji celu danej regulacji (służą temu celowi, a nie są „obojętne” lub mają na niego negatywny
wpływ),
– są one „konieczne” w tym sensie, że osiągnięcie celu regulacji nie było możliwe środkami mniej uciążliwymi,
– ich efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczenia wolności gwarantowanej w art. 65 ust. 1 Konstytucji (zakaz
nadmiernej ingerencji, zasada proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu, por. szczegółowa analiza zasady proporcjonalności
w wyroku z 23 listopada 2009 r., sygn. P 61/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 150).
Przeprowadzenie testu proporcjonalności zaskarżonych rozwiązań napotyka pewne przeszkody już na pierwszym etapie, ponieważ
ani poglądy doktryny, ani praktyka, ani też dokumentacja prac legislacyjnych nad zaskarżonymi przepisami nie dostarczają dostatecznych
informacji na temat ratio legis zakazu ubiegania się o ponowne przyjęcie do zawodu przez osoby usunięte z samorządu zawodowego. Jest to tym trudniejsze,
że zaskarżone rozwiązania funkcjonowały w większości omawianych regulacji od wielu lat:
– art. 24 ustawy o rzecznikach patentowych i art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek nie zmieniły się od wejścia
w życie tych ustaw (odpowiednio: 22 sierpnia 2001 r. i 14 maja 1991 r.),
– w art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii (obowiązującym od 29 stycznia 1991 r.) 1 maja 2004 r. dokonano tylko kosmetycznych
zmian (por. art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 30 października 2003 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych,
Dz. U. Nr 208, poz. 2018),
– art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze w zaskarżonym brzmieniu został dodany do prawa o adwokaturze przez art. 1 pkt 49 ustawy
z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.
U. Nr 75, poz. 471, ze zm.) z dniem 15 września 1997 r. (wcześniej przepis ten dotyczył innej materii – tymczasowego zawieszenia).
Wyjątkiem pod tym względem jest art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, wprowadzony do tej ustawy przez art. 2 pkt 8 ustawy
z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 540; dalej: nowelizacja
prawa o adwokaturze z 2007 r.) z dniem 9 czerwca 2007 r.
Ze względu na stosunkową nowość tej ostatniej regulacji Trybunał Konstytucyjny uważa za stosowne przytoczenie przedstawionych
w toku postępowania legislacyjnego argumentów, przemawiających za koniecznością jej przyjęcia. Przepis ten był elementem rządowego
projektu nowelizacji prawa o adwokaturze z 2007 r. (druk sejmowy nr 884/V kadencja Sejmu). W uzasadnieniu tego projektu wskazano,
że nowy art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych ma być rozwiązaniem „analogicznym” do art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze
(s. 11 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 884/V kadencja Sejmu). Dążenie do ujednolicenia zasad obowiązujących
oba zawody prawnicze i ich „symetryczności” było także wymieniane w przygotowanych do tego projektu opiniach eksperckich (sejmowej:
A. Janicka, Opinia prawna dotycząca rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (druk nr
884) z 18 września 2006 r., s. 7 oraz senackiej: A. Sulkowska, Opinia do ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (druk nr 354) z 5 marca 2007 r., s. 6).
W toku prac legislacyjnych nad nowelizacją prawa o adwokaturze z 2007 r. więcej miejsca poświęcono jednak innemu zagadnieniu
– możliwości wpisu na listy adwokackie i radcowskie osób skreślonych podczas odbywania aplikacji. Wskazywano, że zawarcie
w ustawie zakazu ubiegania się o wpis na listy samorządów zawodowych jest konieczne dla zapewnienia, że osoby te nie będą
korzystały z pozaaplikacyjnego dostępu do wskazanych zawodów (np. na skutek habilitacji lub ukończenia innej aplikacji). Proponowane
były różne rozwiązania „uszczelniające”: od całkowitego wyłączenia tej możliwości (co rekomendowała sejmowa Komisja Sprawiedliwości
i Praw Człowieka, druk sejmowy nr 1360/V kadencja Sejmu) po dwa warianty jej czasowego ograniczenia (5 lat w projekcie rządowym
– por. druk sejmowy nr 884/V kadencja Sejmu – i 10 lat w poprawkach Senatu – por. pkt 1 uchwały Senatu z 15 marca 2007 r.,
druk sejmowy nr 1515/V kadencja Sejmu). Interesujący argument odnośnie do możliwości ponownego ubiegania się o wpis na listę
aplikantów przez osoby dyscyplinarnie z niej skreślone przedstawił Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej. Stwierdził on, że przepis
zawierający tego typu rozwiązanie mógłby być traktowany jako wyjątek (lex specialis) od ogólnej zasady, że osoba ubiegająca się o wykonywanie zawodu adwokata musi mieć nieskazitelny charakter i dawać rękojmię
prawidłowego wykonywania zawodu (por. art. 65 prawa o adwokaturze oraz Biuletyn z posiedzenia sejmowej Komisji Sprawiedliwości
i Praw Człowieka 7 września 2006 r. nr 1063/V kadencja Sejmu). Pogląd ten nie był jednak szerzej rozważany.
Na podstawie tych informacji należy więc uznać, że analizowane rozwiązania miały na celu skuteczną eliminację z zawodów zaufania
publicznego osób, które w przeszłości wykonywały go w sposób nienależyty. Uznano je więc za „przydatne” dla ochrony praw i
wolności potencjalnych „klientów” tych osób w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Badane regulacje nie spełniają jednak drugiego elementu zasady proporcjonalności – bez trudu można wskazać inne możliwości
osiągnięcia wymienionego wyżej celu, które nie wymagałyby odebrania osobom usuniętym z samorządów zawodowych prawa ubiegania
się o ponowne przyjęcie do tych korporacji. Mogłyby one być mniej dotkliwe dla osób poddanych tej karze i równocześnie zachowywać
odpowiedni poziom ochrony ich „klientów” oraz interesu publicznego. Jak słusznie wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, wystarczyłoby
poddanie osób ubiegających się o wykonywanie zawodu ocenie pod względem dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu oraz
nieskazitelnego charakteru lub wprowadzenie wymogu ponownego zdania egzaminu zawodowego lub odbycia odpowiedniego szkolenia.
Byłoby to szczególnie łatwe w odniesieniu do byłych adwokatów, radców prawnych i rzeczników patentowych, gdyż odpowiednie
samorządy już obecnie stosują te metody przy ocenie kandydatów do zawodów (por. art. 24 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o radcach
prawnych, art. 65 pkt 1 i 4 prawa o adwokaturze oraz art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rzecznikach patentowych; przepisy te
nie mają odpowiedników w ustawie o samorządzie pielęgniarek i w ustawie o lekarzach weterynarii). W wypadku ich przyjęcia
do samorządu zawodowego osoby te podlegałyby wszystkim obowiązkom związanym z wykonywaniem zawodu, egzekwowanym przez sądownictwo
dyscyplinarne.
Dodatkowo należy uznać, że zniesienie omawianego zakazu ubiegania się o ponowny wpis na listę samorządową nie spowodowałoby
żadnego istotnego ograniczenia efektywności działania samorządów zawodowych i nie upośledziło ich zdolności do realizacji
celów wskazanych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca w łatwy sposób mógłby ustalić takie zasady korzystania z prawa
o ponowne przyjęcie do samorządu, które minimalizowałyby ryzyko jego nadużywania choćby przez wyłączenie tej możliwości np.
przez pierwsze 10 lat po wymierzeniu kary, ustalenie maksymalnej częstotliwości składania wniosków o przywrócenie do zawodu
albo nałożenie na osoby zainteresowane dodatkowych obowiązków, np. powtórnego zdania egzaminu zawodowego). Samo odstąpienie
od analizowanego zakazu nie spowodowałoby też zmniejszenia zakresu pieczy samorządów zawodowych nad należytym wykonywaniem
zawodu przez osoby już raz skreślone z list korporacyjnych. Byłyby one obowiązane „tylko” do rozpatrzenia wniosków o przywrócenie
do samorządów zawodowych, natomiast w żadnym wypadku nie do bezrefleksyjnego ich akceptowania.
Niezależnie od powyższego analizowane rozwiązanie jest także niedopuszczalne z powodu nieprawidłowego wyważenia proporcji
między konkurującymi wartościami. Chodzi tu w szczególności o relacje między ochroną praw „klientów” osób zaufania publicznego
i osób usuniętych dyscyplinarnie z samorządu zawodowego. Mogłyby one być ukształtowane w inny sposób, niepowodujący tak drastycznej
ingerencji w wolność wyboru i wykonywania zawodu. Jak wspomniano, możliwe jest zastąpienie zakazu składania wniosków o ponowny
wpis na listę korporacyjną innymi rozwiązaniami, które umożliwiałyby optymalizację realizacji obu wartości (por. wyżej). Na
rzecz ich zastosowania przemawiają zarówno argumenty prawne (w tym konstytucyjne), jak i praktyczne.
Najważniejsze znaczenie ma wśród nich nadmierny rygoryzm i automatyzm badanych przepisów. Powodują one, że osoby wydalone
z samorządów zawodowych nigdy – nawet po upływie wielu lat i całkowitym odstąpieniu od tych czynów, które spowodowały ich
ukaranie oraz naprawieniu ich skutków – nie mają szansy na rehabilitację i powrót do zawodu. Budzi to wątpliwości z punktu
widzenia godności tych osób, która (w myśl art. 30 Konstytucji) jest nienaruszalna i powinna być szanowana przez władze publiczne.
Jak wykazały w swoich pismach samorządy zawodowe, taki sam dożywotni skutek ma bowiem usunięcie z korporacji zarówno z powodu
niepłacenia składek, jak i popełnienia poważnego nadużycia zawodu kosztem zdrowia, życia, wolności lub majątku „klientów”.
Nie bez znaczenia jest również nieproporcjonalność charakteru zaskarżonych przepisów do ich celu. Jest oczywiste, że dostęp
do zawodów zaufania publicznego musi podlegać ograniczeniom, bo w interesie publicznym leży to, żeby zawody te były należycie
wykonywane. Odmowa przywrócenia prawa wykonywania zawodu powinna jednak wynikać z niespełnienia przez osoby zainteresowane
warunków merytorycznych (na przykład co do wykształcenia czy cech osobistych), a nie sztucznych przeszkód formalnych (absolutnej
niedopuszczalności składania wniosku o ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego).
Dodatkowo zaskarżone rozwiązania należy ocenić także jako nieekonomiczne i nieracjonalne. Kształcenie osób wykonujących zawody
zaufania publicznego przynajmniej częściowo finansowane jest ze środków publicznych (np. w wypadku zawodów medycznych). Na
skutek zakwestionowanego rozwiązania zainwestowane w ten sposób kwoty zostaną bezpowrotnie zmarnowane, mimo że w niektórych
wypadkach przywrócenie do zawodu mogłoby leżeć w interesie społecznym.
Uzupełniająco można wskazać, że w obecnym stanie prawnym złożenie wniosku o ponowny wpis na listę samorządową (mimo zastrzeżenia
zawartego w analizowanych przepisach, że skreślenie nastąpiło „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis” albo „bez prawa ubiegania
się o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu”) nie jest w żaden sposób sankcjonowane (jest to tzw. lex imperfecta). Wydaje się to wskazywać na zbędność tej regulacji.
Należy także zwrócić uwagę, że w niektórych samorządach zawodowych istnieją mechanizmy umożliwiające powrót do zawodu po dyscyplinarnym
z niego wydaleniu. Przykładowo, zgodnie z art. 31 ust. 8 nowej ustawy o biegłych rewidentach z 2009 r. „kara wydalenia z samorządu
biegłych rewidentów ulega zatarciu po 5 latach od dnia skreślenia z rejestru. Ponowny wpis można uzyskać po spełnieniu warunków
określonych w art. 5 ust. 2” tej ustawy, m.in. co do „nieposzkalowanej opinii” i „rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu
biegłego rewidenta”. Zaś w myśl art. 83 ust. 3 prawa o adwokaturze „Kara wydalenia z adwokatury w stosunku do aplikantów adwokackich
pociąga za sobą skreślenie z listy aplikantów bez prawa ubiegania się o ponowny wpis na listę aplikantów adwokackich lub o
wpis na listę adwokatów przez okres 10 lat od daty uprawomocnienia się orzeczenia o karze wydalenia z adwokatury”. Choć Trybunał
Konstytucyjny w żadnym wypadku nie uważa, że rozwiązania dotyczące wszystkich zawodów zaufania publicznego muszą być identyczne
(por. niżej), oznacza to, że nie można a priori wykluczyć możliwości stworzenia zbliżonych konstrukcji także w innych samorządach zawodowych objętych zakresem niniejszego
wniosku, bez uszczerbku zarówno dla interesu tych organizacji, jak i praw i wolności osób trzecich.
Mając na uwadze powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zakaz ubiegania się przez osoby dyscyplinarnie wydalone
z samorządów zawodowych o ponowny wpis na odpowiednią listę samorządową (a tym samym – ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego
i przyznanie prawa wykonywania odpowiedniego zawodu zaufania publicznego), wynikający z art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach
patentowych oraz (we wskazanym zakresie) z art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze,
art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii, jest niezgodny z art. 65
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.6. Ocena braku regulacji w zakresie ponownego ubiegania się o prawo wykonywania zawodu.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego, odmiennie należy ocenić przepisy z drugiej z powyższych grup (art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy
o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach).
Regulacje te nie tylko nie wykluczają możliwości składania wniosku o przywrócenie do zawodu przez osoby dyscyplinarnie wydalone
z samorządów zawodowych, ale w ogóle nie regulują żadnych skutków proceduralnych kary wydalenia z samorządu zawodowego. Świadczy
o tym na przykład odrębne uregulowanie nakazu skreślenia takich osób z list samorządowych po wyroku sądu dyscyplinarnego (por.
art. 20 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 3 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 11 pkt 4 ustawy o
psychologach). Wobec tego, w myśl zasady „co nie jest zabronione, jest dozwolone” (bo – zgodnie z art. 65 ust. 1 zdanie drugie
i art. 31 ust. 3 Konstytucji – wszystkie ograniczenia wolności wyboru i wykonywania zawodu muszą być zawarte w ustawie), należy
uznać, że ten przejaw wolności wyboru i wykonywania zawodu może być swobodnie realizowany przez osoby zainteresowane. Kwestia
ta może być w sposób zgodny z Konstytucją rozstrzygnięta w praktyce stosowania zaskarżonych przepisów. Należy ją uznać za
otwartą zwłaszcza w wypadku psychologów, gdyż ich samorząd – przewidziany przez ustawę o psychologach z 2001 r. – do tej pory
nie został powołany.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie wskazał ani poglądów doktryny, ani też praktyki, z których
jednoznacznie by wynikało, że z zaskarżonych przepisów wynika zakaz ubiegania się o prawo ponownego wykonywania zawodu.
Mając na uwadze, że wnioskodawca nie kwestionuje samej kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu (a do tego w istocie ogranicza
się treść zaskarżonych przepisów), należy uznać, że art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 1 pkt
4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach są zgodne z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Skoro
nie zawierają one żadnych ograniczeń dla praw konstytucyjnych, zbędna jest ich ocena z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Niezależnie od braku trafności merytorycznej argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich w stosunku do powyższych przepisów,
Trybunał Konstytucyjny nie widzi także możliwości potraktowania braku omawianych regulacji jako „pominięcia ustawodawczego”.
Przede wszystkim wnioskodawca nie przedstawił żadnych argumentów, które przemawiałyby za koniecznością uregulowania zasad
ubiegania się o ponowne wykonywanie zawodu po orzeczeniu analizowanej kary dyscyplinarnej właśnie we wskazanych przez niego
przepisach. Porównanie innych regulacji objętych zakresem wniosku wskazuje, że nie jest to wcale takie oczywiste. Obok regulowania
tego bezpośrednio i wprost w katalogach kar dyscyplinarnych (por. przepisy przytoczone wyżej: art. 65 ust. 2c ustawy o radcach
prawnych, art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek oraz art. 51 ust. 3 ustawy
o lekarzach weterynarii), często rozwiązanie to wynika z kilku odrębnych jednostek redakcyjnych. Tak było na przykład w wypadku
biegłych rewidentów w nieobowiązującej już ustawie z 1994 r., którą Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za przykład „właściwego
uregulowania skutków kary wydalenia z zawodu”: kara była uregulowana w jej art. 9 ust. 1 pkt 5, a zasady jej zatarcia w art.
31 ust. 6 ustawy (w nowej ustawie o biegłych rewidentach z 2009 r. odpowiedniki tych przepisów to art. 31 ust. 2 pkt 5 i art.
31 ust. 8, omówiony dualizm został więc nieco złagodzony).
Wobec powyższego należy uznać, że w badanym wypadku być może występują luki w zaskarżonych ustawach, których wypełnienie należy
do ustawodawcy. Nie jest to natomiast pominięcie ustawodawcze podlegające kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
2.7. Ocena braku regulacji dotyczących zatarcia kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu.
Trybunał Konstytucyjny w odmienny sposób ocenia brak zatarcia kary skreślenia z listy członków izby w art. 55 ust. 2 ustawy
o samorządach zawodów budowlanych. W tym bowiem wypadku wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich unormowanie, które zostało
pominięte w tym przepisie, wykazuje wyraźny związek treściowy z zagadnieniami już w nim ujętymi. Wobec tego należy uznać,
że Trybunał Konstytucyjny może zbadać, czy brak kompletności badanego przepisu jest zgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji. Celem kontroli w tym wypadku jest więc stwierdzenie, czy wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich
treści (zasady zatarcia kary skreślenia z listy członków izby) ze względu na te wzorce kontroli powinny się były znaleźć w
zakwestionowanym przepisie.
Rzecznik Praw Obywatelskich stawia zarzuty wobec zaskarżonej regulacji na dwóch płaszczyznach: wolności wyboru zawodu (jest
to eksponowane przede wszystkim w petitum wniosku) oraz wolności wykonywania zawodu (ten aspekt został szeroko rozwinięty w uzasadnieniu wniosku).
Przed przystąpieniem do oceny tych wątpliwości należy zauważyć, że w obu wypadkach są one częściowo nietrafne. Brak członkostwa
w samorządzie zawodowym inżynierów, architektów i urbanistów (niezależnie od jego przyczyn) nie powoduje utraty prawa wykonywania
zawodu, a co najwyżej jego ograniczenie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodów budowlanych jest to warunkiem
koniecznym tylko w wypadku woli „wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz samodzielnego projektowania
przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie”. Przynależność do samorządu
nie ma zaś żadnego wpływu na możliwość wykonywania przez osoby należące do tych zawodów innych prac, np. niesamodzielnych
funkcji projektowych, pracy naukowej czy pracy w administracji publicznej. Takie też rozumienie zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich
będzie przedmiotem dalszych rozważań.
Przedstawiane przez niego wątpliwości co do wpływu zaskarżonego rozwiązania na wolność wyboru zawodu – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego
– nie zasługują na uwzględnienie. Wnioskodawca nie przedstawił przekonujących argumentów, że brak zaskarżonego rozwiązania
wyklucza złożenie przez zainteresowaną osobę wniosku o ponowne przyjęcie do samorządów zawodowych tworzonych na podstawie
tej ustawy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dla tak sformułowanego zarzutu zaskarżony przepis jest „obojętny” – niezależnie
od tego, czy zawierałby on wskazane przez wnioskodawcę unormowania, czy też nie, i tak nie miałby on wpływu na możliwość ubiegania
się o ponowne prawo wykonywania ujętej w ustawie działalności. Możliwość wystąpienia o ponowny wpis na listę członków izby
po dyscyplinarnym skreśleniu z tej listy potwierdziła także Polska Izba Budownictwa.
Inaczej natomiast należy ocenić zarzut naruszenia przez zakwestionowaną regulację wolności wykonywania zawodu. Nie ulega wątpliwości,
że brak zasad zatarcia kary skreślenia z listy członków izby powoduje, że ukarani architekci, inżynierowie budownictwa i urbaniści
nie mogą wykonywać samodzielnych funkcji technicznych i projektowych (por. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodów budowlanych).
Wydane w stosunku do nich orzeczenie dyscyplinarne bezterminowo pozostaje w systemie prawnym i stanowi stale aktualną materialnoprawną
przesłankę skreślenia z listy członków izby (por. art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodów budowlanych). W tym właśnie
kontekście, w opinii Trybunału Konstytucyjnego, należy oceniać pogląd wyrażony przez Polską Izbę Budownictwa, że kara skreślenia
z listy inżynierów budownictwa nie jest przesłanką negatywną wpisu na tę listę, a „ukarany ma możliwość niezwłocznego roszczenia
o ponowny wpis na listę, a organ samorządu zawodowego nie ma przesłanek do odmowy wykonania tego żądania”. Na skutek braku
jakichkolwiek regulacji co do zasad zatarcia tej kary osoba, która chce ponownie uzyskać uprawnienia wymienione w art. 6 ust.
1 ustawy o samorządach zawodów budowlanych, wpada w „błędne koło”: może złożyć wniosek (bo w ustawie nie ma zakazu), zostanie
wpisana na listę (bo w art. 39 analizowanej ustawy i wskazanych tam przepisach nie ma zakazu), ale zaraz potem zostanie z
niej automatycznie wykreślona (bo w sytuacji istnienia w systemie prawnym ciągle aktualnego orzeczenia dyscyplinarnego tego
wymaga art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy). Chociażby z tego powodu uzupełnienie zaskarżonego przepisu jest konieczne.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, brak zasad dotyczących zatarcia kary skreślenia z listy członków izby należy ocenić jako
nieproporcjonalne naruszenie zasady wolności wykonywania zawodu. Rozwiązanie to spełnia wprawdzie warunek przydatności, ale
nie jest najmniej dotkliwym dla osób skreślonych sposobem osiągnięcia zamierzonego celu i opiera się na nieodpowiednim wyważeniu
konkurujących dóbr (por. wyżej). Ten sam cel – ochronę „klientów” osób zobowiązanych do wpisu na listę – można osiągnąć mniej
drastycznymi środkami niż dożywotnie wykluczenie możliwości powrotu tych osób do samodzielnej działalności technicznej i projektowej.
Odpowiednie zastosowanie mają tu przytoczone wyżej argumenty, wskazujące na możliwość wystarczającej ochrony praw „klientów”
tych osób bez nieproporcjonalnej i automatycznej ingerencji w wolność wykonywania zawodu.
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych przez to, że
pomija zasady zatarcia wpisu o ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy członków izby, jest niezgodny z art. 65 ust.
1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.8. Zbędność orzekania co do art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych.
Odpowiedzialność dyscyplinarna prawników zagranicznych jest w ustawie o prawnikach zagranicznych uregulowana w sposób dualistyczny:
co do zasady obowiązują w tym zakresie przepisy prawa o adwokaturze lub ustawy o radcach prawnych (w zależności od tego, na
którą listę dany prawnik jest wpisany), odrębnie regulowane są jedynie kary dyscyplinarne (zamiast kary wydalenia z adwokatury
i kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu radcy prawnego stosuje się karę zakazu świadczenia pomocy prawnej w Polsce).
Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje w swoim wniosku normę prawną, której podstawą są art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o prawnikach
zagranicznych w związku z art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze i art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych. Przy założeniu,
że nie kwestionuje on samej kary dyscyplinarnej, ale tylko jej dożywotni skutek (a tak wynika z uzasadnienia wniosku), należy
uznać, że w istocie bezpośrednią przyczyną jego wątpliwości są – wskazane jako przepisy związkowe – art. 82 ust. 2 prawa o
adwokaturze i art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych. Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny uznał te przepisy za niezgodne
z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyżej), cel wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich został osiągnięty.
Bez tych przepisów zmienia się bowiem treść zakwestionowanej przez niego normy prawnej w taki sposób, w jaki wnosił on w swoim
piśmie.
Wobec powyższego należy uznać, że postępowanie w zakresie zbadania konstytucyjności art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych
powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.
Mając na uwadze przytoczone argumenty, Trybunał Konstytucyjny uwzględnia tylko część wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich
i orzeka, że:
– niezgodne z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji są: art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze (w zakresie, w
jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”), art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych (w zakresie,
w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”), art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych (w
całości), art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek (w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania
się o ponowny wpis”), art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii (w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa
ubiegania się o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii”) oraz – art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach
zawodów budowlanych (przez to, że pomija zasady zatarcia wpisu o ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy członków izby);
– zgodne z art. 65 ust. 1 Konstytucji są: art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o
diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach, a ocena tych przepisów z punktu widzenia art. 31 ust.
3 Konstytucji (jako wzorca związkowego) jest zbędna (postępowanie w tym zakresie podlega więc umorzeniu na podstawie art.
39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK);
– postępowanie w zakresie zbadania konstytucyjności art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych należy umorzyć na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.
Na zakończenie tej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny chciałby skomentować jeszcze argument zawarty w piśmie Rzecznika
Praw Obywatelskich o nieproporcjonalności zaskarżonego rozwiązania w porównaniu do środka karnego pozbawienia prawa wykonywania
określonego zawodu (por. art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.). Może
on mieć charakter jedynie uzupełniający (dodatkowy), ponieważ postępowanie dyscyplinarne nie jest jednak prostym odpowiednikiem
postępowania karnego w skali samorządu zawodowego (por. np. powołany wyrok o sygn. K 41/97 oraz wyroki z: 27 lutego 2001 r.,
sygn. K 22/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 48 i 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 162), a Trybunał Konstytucyjny
nie dokonuje poziomej kontroli zgodności norm tej samej rangi (por. np. wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr
3/A/2007, poz. 26 i cytowane tam orzeczenia).
3. Ocena zgodności kary dyscyplinarnej dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu zaufania publicznego z art. 32 ust.
1 Konstytucji.
3.1. Zarzuty wnioskodawcy.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zakwestionowane przepisy są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ustawodawca
zróżnicował „w ramach całej grupy społecznie doniosłych zawodów skutki orzeczenia tej samej kary”. Zróżnicowanie to ma charakter
arbitralny i prowadzi do dyferencjacji zasad obowiązujących poszczególne grupy zawodowe, które nie różnią się w sposób „poważny”.
Jako ich cechy wspólne Rzecznik wskazał tożsamość zasad funkcjonowania samorządu zawodowego, wykonywania zawodu oraz ponoszenia
odpowiedzialności dyscyplinarnej.
3.2. Zakwestionowane przepisy.
Rzecznik Praw Obywatelskich kieruje zarzut niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji wobec tych samych regulacji, do których
miał on zastrzeżenia w kontekście art. 65 ust. 1 Konstytucji.
Zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, wobec czego nie jest konieczne ponowne szczegółowe
jej omawianie.
Ograniczając się do wskazania najważniejszych tez dotychczasowego orzecznictwa, należy przypomnieć, że – począwszy od orzeczenia
z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87 (OTK w 1988 r., poz. 1) – Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, iż równość wobec prawa
oznacza, że „wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym
stopniu, mają być traktowane równo”. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego cechą wspólną decydującą o podobieństwie
danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i prawna, a ustalenie jej istnienia dokonuje się z uwzględnieniem
treści i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często więc ma ona relatywny charakter (por. np. orzeczenie
z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok z 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999,
poz. 117).
Równość nie jest przy tym zasadą absolutną i niedopuszczającą żadnych wyjątków. Ewentualne odstępstwa od nakazu równego traktowania
podmiotów podobnych muszą jednak zawsze mieć podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Jak stwierdzono w orzeczeniu
z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95 (OTK ZU nr 2/1995, poz. 11), tego typu wyjątki powinny spełniać następujące trzy warunki:
– muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których
zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści;
– powinny być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać
w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
– muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie
podmiotów podobnych; czynnikiem uzasadniającym odmienne traktowanie podmiotów podobnych może być m.in. zasada sprawiedliwości
społecznej.
Takie rozumienie zasady równości było wykorzystywane przez Trybunał Konstytucyjny w kilku sprawach dotyczących zawodów zaufania
publicznego.
Oceniając regulacje z tego obszaru, Trybunał Konstytucyjny dostrzegał zarówno różnice między poszczególnymi zawodami (np.
odrębność zawodu notariusza od zawodów adwokata lub radcy prawnego – por. wyrok z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK ZU nr
2/A/2008, poz. 28), jak i ich cechy wspólne (np. nakaz zachowania tajemnicy zawodowej – por. wyrok z 22 listopada 2004 r.,
sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107, czy „zakaz reklamowania usług, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, zakaz
pozostawania w związkach osobistych z osobami zatrudnionymi w organach administracji publicznej, istotne ograniczenia w zakresie
wykonywania wszelkiej innej (…) działalności gospodarczej, podległość nadzorowi korporacyjnemu nad wykonywaniem zawodu, w
tym poprzez sądownictwo dyscyplinarne” – por. wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49).
W orzeczeniach tych Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na temat zasadności utrzymania zróżnicowań między „pokrewnymi” zawodami
zaufania publicznego – zawodami prawniczymi, wskazując, że: „ustawodawca, zachowując istotne dystynkcje pomiędzy trybem przygotowania
do poszczególnych zawodów prawniczych, utrzymał, również w ustawie nowelizującej , daleko posunięte różnice w programach kształcenia,
doborze przedmiotów oraz długości trwania poszczególnych aplikacji, a nadto – w zakresie wymagań dotyczących form praktyki
zawodowej. Trybunał Konstytucyjny nie może nie dostrzegać tych różnic, stojąc zarazem na straży prawa każdego do równego traktowania
przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji)” (wyroki w powołanych sprawach o sygn. K 6/06 i K 4/07, por. także
wyrok z 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149).
Trybunał Konstytucyjny akceptował także ograniczenia swobody „przepływu” pomiędzy poszczególnymi zawodami prawniczymi, traktując
je jako dowód, że „ustawodawca dostrzega i zachowuje specyfikę poszczególnych zawodów prawniczych” (wyrok o sygn. K 6/06).
W jego opinii, „możliwy jest (także w świetle zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu, ustanowionej w art. 65 ust. 1 Konstytucji)
przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego. Nie oznacza to jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie, bez
oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania
konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy
szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Kwestie te winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca”
(wyrok o sygn. K 6/06, teza podtrzymana m.in. w wyroku o sygn. K 30/06).
W wyrokach o sygn. K 6/06 i K 30/06 Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, że równe traktowanie powinno się odnosić do „osób
wykonujących poszczególne zawody prawnicze”.
Powyższe tezy zachowują pełną aktualność w rozpatrywanej sprawie.
3.4. Ocena zarzutów wnioskodawcy.
Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji są różnice między zasadami obowiązującymi poszczególne
zawody zaufania publicznego.
W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa, Trybunał Konstytucyjny musi uznać ten zarzut za chybiony. Na podstawie zaskarżonych
przepisów nie da się bowiem wyodrębnić grupy, w ramach której – zdaniem wnioskodawcy – dochodzi do niekonstytucyjnych zróżnicowań.
Żaden z zaskarżonych przepisów nie jest skierowany do zbiorczej kategorii „osób wykonujących zawody zaufania publicznego”.
Ich adresatami są tylko i wyłącznie przedstawiciele poszczególnych zawodów (adwokaci, radcowie prawni, lekarze, pielęgniarki
itd.). Wobec tego na gruncie tych regulacji nie można badać zasadności zróżnicowania członków wszystkich samorządów zawodowych.
Stanowiłoby to bowiem próbę „poziomej” kontroli różnych reżimów ustawowych „za pośrednictwem” zasady równości. Tymczasem Trybunał
Konstytucyjny już w okresie przed przyjęciem Konstytucji z 1997 r. wielokrotnie podkreślał, że jego rolą jest orzekanie wyłącznie
o hierarchicznej zgodności norm prawnych, a nie rozstrzyganie konfliktów poziomych pomiędzy normami o tej samej randze (por.
np. powołany wyrok o sygn. K 8/07).
Na marginesie należy wskazać, że zarówno przepisy Konstytucji, jak i ustaw oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie
dają podstaw do formułowania nakazu ujednolicenia lub zróżnicowania wszystkich zasad dotyczących zawodów zaufania publicznego.
Jedyny przepis ustawy zasadniczej, który bezpośrednio dotyczy tych zawodów, to art. 17 ust. 1 Konstytucji, z którego wynikają
tylko funkcje samorządów zawodowych tych zawodów i ich ograniczenia. Użyta w nim liczba mnoga sugeruje, że ustrojodawca dopuszcza
nie tylko odrębne samorządy dla poszczególnych zawodów, ale także powoływanie kilku samorządów dla tego samego zawodu, które
np. różniłyby się pod względem światopoglądowym (zakładano to podczas prac Komisji Konstytucyjnej, por. Biuletyn Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego nr XXX, s. 16-17). Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że byłoby to możliwe tylko pod warunkiem przestrzegania
wszystkich konstytucyjnych wytycznych dla samorządów zawodów zaufania publicznego, wynikających z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Przede wszystkim ewentualny pluralizm samorządów zawodowych musiałby mieć na celu ochronę interesu publicznego, a w szczególności
wynikać z przekonania ustawodawcy, że interes ten będzie lepiej chroniony przez kilka samorządów dla danego zawodu niż – jak
to jest obecnie – przez jedną organizację. Poza tym powoływane równoległe struktury musiałyby być wyposażone w cechy umożliwiające
im reprezentację osób wykonujących dany zawód i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu, a ich powołanie
musiałoby nastąpić w drodze ustawy. W świetle przeprowadzonych wyżej rozważań oznaczałoby to więc utrzymanie zasady obowiązkowej
przynależności do samorządów zawodowych, lecz z prawem wyboru konkretnej organizacji. Dodatkowo, konieczne byłoby także takie
uregulowanie praw i obowiązków osób wykonujących ten sam zawód, lecz należących do różnych samorządów zawodowych, aby była
poszanowana zasada ich równości wobec prawa. Powinno to dotyczyć także określania zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że decyzja o stopniu ewentualnego ujednolicenia samorządów zawodowych zrzeszających osoby
wykonujące różne zawody należy do ustawodawcy. Dotychczas podjęto dwie znaczące tego typu próby: pierwszą był projekt „kodeksu
zawodów zaufania publicznego” z 2003 r. (projekt ustawy o sprawowaniu przez samorządy zawodowe pieczy nad należytym wykonywaniem
zawodów zaufania publicznego i o nadzorze nad działalnością samorządów zawodowych oraz o zmianie niektórych ustaw, „Radca
Prawny” nr 3/2003, s. 7-8), a drugą – prace nad połączeniem korporacji adwokackiej i radcowskiej, które z różną dynamiką toczą
się od kilku lat. Nie jest natomiast możliwe osiągnięcie tego celu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich za pomocą niniejszego
wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
3.5. Ocena zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że zakwestionowane przepisy nie prowadzą do żadnej dyferencjacji sytuacji prawnej lub faktycznej
ich adresatów. Zawarte w nich regulacje co do kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu (skreślenia z listy korporacyjnej)
i jej skutków w sferze zatarcia oraz możliwości ubiegania się o przywrócenie do samorządu zawodowego są takie same dla wszystkich
osób wykonujących dany zawód zaufania publicznego. Wszyscy adresaci zaskarżonych przepisów są więc traktowani jednakowo.
W świetle powyższych argumentów należy uznać, że zakwestionowane regulacje są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4. Konkluzja i skutki orzeczenia.
Trybunał Konstytucyjny zdecydował się podzielić zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich jedynie, jeżeli chodzi o niekonstytucyjność:
– art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze (w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”),
– art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych (w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny
wpis”),
– art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych (w całości), art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek (w zakresie,
w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”),
– art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii (w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowne
uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii”),
– art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych (przez to, że pomija zasady zatarcia wpisu o ukaraniu karą dyscyplinarną
skreślenia z listy członków izby).
Aby dać ustawodawcy czas na dostosowanie stanu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utrata mocy obowiązującej przez
art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach budowlanych zostaje odroczona o dwanaście miesięcy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny pragnie jednocześnie podkreślić, iż sama utrata mocy przez powołane wyżej przepisy, zakazujące ubiegania
się o ponowny wpis na listę członków samorządu zawodowego lub o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu, może nie zapewnić
przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. W systemie prawnym pozostają w dalszym ciągu inne, niezaskarżone w ramach niniejszego
postępowania przepisy, które mogą powodować automatyczne i dożywotnie zamknięcie drogi do ewentualnego powrotu do zawodu (np.
przez ograniczenie zatarcia kar: por. np. art. 71 ust. 6 ustawy o radcach prawnych, art. 95ł ust. 5 i 6 prawa o adwokaturze,
art. 67 ust. 2 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 49 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 60 ust. 3 ustawy o
lekarzach weterynarii). Okoliczność ta (znana również prawu karnemu, zob. np. art. 106a k.k. w brzmieniu obowiązującym od
26 września 2005 r.) może powodować sytuacje, w których ani ubiegający się o ponowne przyjęcie w poczet członków samorządu
zawodowego, ani organ samorządu decydujący w tej mierze nie będą mieli jasności co do zasad materialnoprawnych i proceduralnych
obowiązujących w sytuacji ewentualnego ponownego rozpatrywania wniosku o przyjęcie (np. co do czasu od momentu usunięcia z
zawodu, po upływie którego można ponowić wniosek, znaczenia wzmianki o ukaraniu karą wydalenia z zawodu, figurującej bez ograniczenia
czasowego w dokumentach samorządowych itd.). Wydaje się zatem, iż realizacja niniejszego orzeczenia może wymagać od ustawodawcy
wprowadzenia szerszych zmian systemowych w zakwestionowanych ustawach w zakresie dotyczącym ponownego wpisywania na listy
samorządowe osób dyscyplinarnie usuniętych z zawodu zaufania publicznego.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.