Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego przepis jest normą intertemporalną i ma następujące brzmienie: „Do zdarzeń
i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420,
art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu
obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”.
Art. 5 ustawy zmieniającej k.c. nakazuje stosować przepisy k.c. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy
zmieniającej k.c. do zdarzeń oraz stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy. Przepis ten do zdarzeń
oraz stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej k.c. nakazuje również stosować przepisy ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze
zm.; dalej: k.p.a.). Z uwagi na zakres zaskarżenia poza rozważaniami Trybunału Konstytucyjnego pozostaje druga ze wskazanych
powyżej części zaskarżonego przepisu.
Zarazem art. 5 ustawy zmieniającej k.c. nakazuje przyjąć, że wywodzone przez jednostkę roszczenia z tytułu wyrządzonej przez
władzę publiczną szkody podlegają ocenie prawnej z perspektywy norm różnej treści (w zależności od momentu wystąpienia „zdarzenia”
lub „stanu prawnego”). Ustawodawca opowiedział się za regułą prawa międzyczasowego, zgodnie z którą do zobowiązań powstałych
przed wejściem w życie ustawy nowej stosuje się dotychczasowe przepisy (por. art. XLIX § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964
r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 94, ze zm.). Art. 5 ustawy zmieniającej k.c. koresponduje zatem
z art. 3 k.c., który stanowi, że ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej celu lub brzmienia (zob. też: uchwała
składu siedmiu sędziów SN z 19 maja 2009 r., sygn. akt III CZP 139/08, Lex nr 493964).
1.2. Przyjmując, że dla kwalifikacji prawnej istotny jest stan prawny obowiązujący w dniu wystąpienia „zdarzenia” lub „stanu
prawnego”, wyróżnia się kilka okresów i reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej (zob. np. Z. Banaszczyk,
Uwagi do art. 417, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do artykułów 1-449
11
. T. 1, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2008, s. 1235; G. Bieniek, Uwagi do art. 417, w: Komentarz do kodeksu cywilnego T. 1 Księga trzecia. Zobowiązania, red. G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, Warszawa
2009, s. 354; zob. też wyrok SN z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt I CSK 315/07, Lex nr 371449).
Pierwszy okres – określany jako „przedkonstytucyjny” – zakończył się 17 października 1997 r., kiedy to nastąpiła konstytucjonalizacja
prawa do domagania się odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Podstawę odpowiedzialności za szkodę
wyrządzoną wydaniem niezgodnego z prawem orzeczenia stanowił wówczas art. 418 k.c.
Drugi okres związany jest z przełomowym wyrokiem TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 256) i obejmuje
zdarzenia zaistniałe od 17 października 1997 r. do 1 września 2004 r. W okresie tym podstawę odpowiedzialności za niezgodne
z prawem działanie polegające na wydaniu orzeczenia stanowił art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Początek trzeciego okresu związany jest z wejściem – 1 września 2004 r. – w życie ustawy zmieniającej k.c. Podstawę odpowiedzialności
za wydanie niezgodnego z prawem orzeczenia stanowi art. 4171 § 2 k.c.
Zważywszy na zakres zaskarżenia oraz konkretny charakter kontroli w niniejszej sprawie, istotny dla rozważań Trybunału Konstytucyjnego
jest drugi okres; określany jako „przejściowy”.
1.3. Znaczenie art. 5 w związku z art. 6 ustawy zmieniającej k.c., który wyznacza dzień wejścia w życie ustawy na 1 września
2004 r., wyraża się we wskazaniu daty, od której w systemie prawa cywilnego obowiązuje i może być stosowany art. 4171 § 2 k.c. (por. uwagi nt. różnych opinii doktryny L. Bosek, Uwagi do odpowiedzialności władzy publicznej, [w:] Prawo a polityka. Materiały z konferencji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, która odbyła się 24 lutego
2006 r., red. M. Zubik, Warszawa 2007, s. 286-289). Przepis ten w odniesieniu do roszczeń z tytułu szkód wyrządzonych wskutek wydania
niezgodnego z prawem orzeczenia zastąpił reżim ukształtowany przez art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Od
1 września 2004 r. stanowi on materialną podstawę dochodzenia odszkodowania za bezprawie judykacyjne. W przeciwieństwie do
poprzednio obowiązującego reżimu prawnego możliwość realizacji przysługującego skarżącemu roszczenia uzależniona jest od konieczności
uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia we „właściwym postępowaniu” (sformułowanego w art. 4171 § 2 k.c.). Przepis ten stanowi zarazem materialną podstawę dla „właściwego postępowania”, w którym jednostka może zrealizować
roszczenie o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądowego.
1.4. Skarżąca podnosi, że jednym z „właściwych” postępowań jest – wprowadzone mocą ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98;
dalej: ustawa zmieniająca k.p.c.), która do tytułu VI księgi pierwszej części pierwszej k.p.c. dodała dział VIII – postępowanie
ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (por. np. wyrok SN z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt
III CNP 60/07, Lex nr 445171; zob. też. H. Pietrzkowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, „Przegląd Sądowy” nr 4/2005, s. 4).
Brak przepisów intertemporalnych odnoszących się do skargi w ustawie zmieniającej k.p.c. wywołał wątpliwości interpretacyjne,
które stały się przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt III BZP 1/05 (wyrok SN z 26 października 2005 r., OSNC nr
5/2006, poz. 78). Sąd Najwyższy uznał, że skoro dopiero od 1 września 2004 r. istnieje w systemie prawnym roszczenie o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, nie ma podstaw do łączenia możliwości wystąpienia z tym roszczeniem we wcześniejszej
lub późniejszej dacie. Zakładając, że wprowadzenie nowej instytucji procesowej wynikało z dodania art. 4171 § 2 k.c., w uchwale stwierdzono, że art. 4241-42412 k.p.c. dotyczą w istocie orzeczeń, o których mowa w art. 4171 § 2 k.c. (por. A. Zieliński, Uwagi wstępne do art. 424
1
, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. A. Zieliński, Warszawa 2008, s. 712; T. Zembrzuski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako instrument dochodzenia od Skarbu Państwa naprawienia
szkody wyrządzonej wydaniem orzeczenia sądowego w postępowaniu cywilnym, „Studia Iuridica” nr 47/2007, s. 309). Innymi słowy, z uwagi na treść art. 5 ustawy zmieniającej k.c., chodzi tu tylko o
orzeczenia, które uprawomocniły się począwszy od 1 września 2004 r.
Opierając się na przywołanym powyżej rozstrzygnięciu, w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że wskazane w nim
przepisy k.c. oraz k.p.c. stanowią „normatywną całość” w ten sposób, że „niepodobna przyjąć, iż ten szczególny środek zaskarżenia
[tj. skarga] odnosi się również do orzeczeń sprzed tej daty [tj. 1 września 2004]” (postanowienie SN z 13 grudnia 2005 r.,
sygn. akt I CNP 27/05, Lex nr 346053).
W świetle uchwały w sprawie o sygn. akt III BZP 1/05, art. 5 ustawy zmieniającej k.c. – choć bezpośrednio odnosi się do regulacji
prawa materialnego – ma istotne znaczenie dla regulacji prawa procesowego. Wychodząc z założenia o potrzebie łącznej interpretacji
przepisów k.c. i k.p.c., Sąd Najwyższy uznał, że właściwym przepisem prawa międzyczasowego znajdującym zastosowanie do ustawy
zmieniającej k.p.c. w zakresie skargi będzie właśnie zaskarżony przepis. W tym też ujęciu stanowi on – jak zgodnie podnoszą
uczestnicy niniejszego postępowania – źródło ograniczonej w czasie możliwości wystąpienia ze skargą o stwierdzenie niezgodności
prawomocnego orzeczenia. Skoro – z uwagi na treść art. 5 ustawy zmieniającej k.c. oraz art. 4171 § 2 k.c. dopiero od 1 września 2004 r. istnieje możliwość żądania stwierdzenia niezgodności z prawem, z datą tą należy również
powiązać możliwość skorzystania z wprowadzonej do k.p.c. procedury realizacji tego żądania.
Z pism uczestników postępowania wynika, że stanowiące bezpośrednie źródło naruszenia praw skarżącej (tj. przesądzające o dopuszczalności
skargi) „sądowe” rozumienie znaczenia art. 5 ustawy zmieniającej k.c. wynika z niewłaściwego ukształtowania przez ustawodawcę
regulacji prawa międzyczasowego, która nie uwzględnia faktu, że konstytucyjne prawo do domagania się odszkodowania za niezgodne
z prawem działanie władzy publicznej istnieje w systemie prawa od 17 października 1997 r.
1.5. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiotem zaskarżenia jest norma intertemporalna, która
– w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego wiążącego wystąpienie z roszczeniem o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia
z mocą obowiązującą art. 4171 § 2 k.c. – prowadzi do niedopuszczalności wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu, które stało
się prawomocne przed 1 września 2004 r.
2. Dopuszczalność kontroli.
Skarżąca nie domaga się poddania kontroli art. 4241 i n. k.p.c., które były podstawą odrzucenia jej skargi przez Sąd Najwyższy. W skardze konstytucyjnej zakwestionowano jedynie
przepis intertemporalny, który – w ocenie uczestników postępowania – determinuje rozumienie oraz zakres stosowania przepisów
stanowiących – w aspekcie procesowym – podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego. Sformułowany w ten sposób przedmiot
kontroli wymaga rozważenia w świetle art. 79 Konstytucji.
Konstytucja uzależnia bowiem możliwość wystąpienia ze skargą konstytucyjną m.in. od zakwestionowania normy, na podstawie której
orzeczono ostatecznie o prawach i wolnościach jednostki. Skarga konstytucyjna ma charakter indywidualny, a inicjowana jej
wniesieniem kontrola nie może przybrać formuły abstrakcyjnej – oderwanej od konkretnej sprawy (por. np. postanowienie TK z
13 listopada 2007 r., sygn. SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137). Niezbędne jest istnienie związku między naruszeniem
konstytucyjnych gwarancji a treścią ostatecznego orzeczenia w sprawie (zob. np. postanowienia TK: z 18 kwietnia 2005 r., sygn.
Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; z 5 stycznia 2001 r., sygn. Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Nie chodzi tu jednak
o możliwość kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie takiego, który stanowił
podstawę normatywną orzeczenia (por. postanowienie TK z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 17/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 175).
W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie art. 79 Konstytucji możliwa jest zatem kontrola jedynie regulacji,
która znalazła zastosowanie przy orzekaniu (zob. np. wyrok z 29 kwietnia 2008 r., sygn. SK 11/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz.
47). Chodzi tu jednak o sytuację, w której oznaczona norma determinuje treść orzeczenia (zob. np. wyrok TK z 22 listopada
2005 r., sygn. SK 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 117 i powołane tam orzecznictwo).
Z przedstawionej w skardze konstytucyjnej argumentacji wynika, że gdyby nie treść art. 5 ustawy zmieniającej k.c. Sąd Najwyższy
orzekający ostatecznie w niniejszej sprawie nie odrzuciłby skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia na podstawie
art. 4248 § 1 k.p.c. z tej tylko przyczyny, że skarga jest niedopuszczalna (art. 4241 k.p.c.) jako nieprzysługująca od orzeczeń, które stały się prawomocne przed 1 września 2004 r.
Bezsporne jest, że Sąd Najwyższy w sprawie skarżącej zastosował przepisy działu VIII tytułu VI księgi pierwszej części pierwszej
k.p.c. Niemniej jednak to nie normy regulujące procedurę, ale norma regulująca dopuszczalność zainicjowania tej procedury
stanowiła podstawę normatywną rozstrzygnięcia o konstytucyjnych prawach i wolnościach skarżącej. Normą tą jest art. 5 ustawy
zmieniającej k.c. Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że – w przyjętym przez Sąd Najwyższy rozumieniu – zakres zastosowania
art. 4241 i n. k.p.c. wyznaczany jest przez zakres stosowania art. 4171 § 2 k.c., który z kolei jest zależny od treści zaskarżonego przepisu. Innymi słowy, zaskarżona regulacja intertemporalna istotnie
wpływa na przepisy o dopuszczalności skargi, w ten sposób, że skutkiem tej zależności jest odmowa przyznania ochrony sądowej
roszczeniu skierowanemu w związku z orzeczeniem, które stało się prawomocne przed 1 września 2004 r. W tym ujęciu art. 5 ustawy
zmieniającej k.c. znalazł zastosowanie w sprawie skarżącej i stanowił podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia Sądu Najwyższego,
a zatem jest poddany merytorycznej kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
2.2. Skarga na przepis czy praktykę jego stosowania.
W świetle powyższego niezbędne jest jednak rozstrzygnięcie, czy tak sformułowany zarzut w istocie dotyczy normy prawnej, czy
praktyki stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny – jako sąd prawa – nie jest władny kontrolować aktów stosowania prawa, nawet
jeżeli prowadzą one do niekonstytucyjnych skutków (zob. np. postanowienie z 13 października 2008 r., sygn. SK 20/08, OTK ZU
nr 8/A/2008, poz. 146).
Dokonując kontroli konstytucyjności prawa, Trybunał Konstytucyjny uwzględnia praktykę rozumienia i stosowania zaskarżonego
przepisu, jeżeli ma ona charakter: a) stały, b) powtarzalny, c) powszechny oraz d) determinuje faktycznie jednoznaczne odczytanie
przepisu poddanego kontroli (zob. np. wyroki TK: z 17 listopada 2008 r., sygn. SK 33/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 154; z 16
września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121; z 26 lutego 2008 r., sygn. SK 89/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz.
7; z 28 stycznia 2003 r., sygn. SK 37/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3; z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003,
poz. 51; z 6 września 2001 r., sygn. P 3/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 163; z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000,
poz. 107 oraz postanowienie z 16 października 2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, okoliczność taka zachodzi w szczególności, jeżeli praktyka ukształtowała się wskutek działalności
Sądu Najwyższego, którego uchwały – z racji mocy autorytetu i jego pozycji ustrojowej – są (powinny być) uwzględniane w judykaturze
(zob. np. wyroki TK: z 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24; z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03,
OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82).
Problematyka ograniczeń intertemporalnych wniesienia skargi była wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć Sądu Najwyższego,
który przyjmował, że art. 5 ustawy zmieniającej k.c. ma znaczenie dla dopuszczalności wniesienia skargi. W świetle utrwalonego
w judykaturze poglądu, zaskarżona norma intertemporalna znajduje zastosowanie do art. 4241 k.p.c. w ten sposób, że przesądza o niedopuszczalności skarg od orzeczeń, które stały się prawomocne przed 1 września 2004
r. (zob. postanowienia SN: z 5 października 2005 r., sygn. akt I CNP 15/05, Lex nr 187006; z 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt
I CNP 8/05, Lex nr 311317; z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I CNP 1/05, OSNC nr 1/2006, poz. 15).
Uchwale w sprawie o sygn. akt III BZP 1/05 nadano moc zasady prawnej, a zastosowane w niej rozumowanie zostało powtórzone
w późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego (zob. np. postanowienia SN: z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I CNP 10/06, Lex nr
172182; z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II CNP 17/06, Lex nr 198515; z 29 listopada 2005 r., sygn. akt II CNP 19/05, Lex
nr 188533).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przyjęta przez Sąd Najwyższy utrwalona praktyka odczytywania i rozumienia poddanej kontroli
normy potwierdza jej treść i znaczenie w takim stopniu, iż niezależnie od zgłaszanych innych interpretacji (zob. np. interpretacja
proponowana przez RPO; zob. też. H. Pietrzkowski, Skarga..., s. 8) uniemożliwia wniesienie skargi od orzeczenia, które stało się prawomocne przed 1 września 2004 r. W tym kontekście
należy zaznaczyć, że jedynym podmiotem uprawnionym do orzekania w tej kwestii jest Sąd Najwyższy, którego składy są związane
mocą omawianej uchwały.
Zrekonstruowana w ten sposób norma jest przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok TK z 1 lipca 2008 r.,
sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101 oraz postanowienie TK z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005,
poz. 95).
2.3. Powody częściowego umorzenia postępowania.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie fragment zaskarżonego przepisu odnoszący się do zakresu czasowego obowiązywania
podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za szkodę wyrządzoną wskutek orzeczenia, którego niezgodność
z prawem należy stwierdzić we właściwym postępowaniu. Zakres ten determinuje bowiem możliwość zwrócenia się do Sądu Najwyższego
o stwierdzenie, że orzeczenie, które wyrządziło szkodę, jest niezgodne z prawem. W odniesieniu do zdarzeń i stanów prawnych
powstałych przed 1 września 2004 r. podstawą prawną oceny zdarzenia szkodzącego jest art. 417 k.c. (w brzmieniu nadanym w
sprawie o sygn. SK 18/00). W wypadku zdarzeń i stanów prawnych powstałych po tej dacie zastosowanie znajduje art. 4171 § 2 k.c. Skoro o możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawym orzeczenia decyduje reguła intertemporalna
rozgraniczająca stosowanie art. 417 k.c. i art. 4171 § 2 k.c., Trybunał Konstytucyjny uznał, że kontrola konstytucyjności w pozostałym zakresie art. 5 ustawy zmieniającej k.c.
jest niedopuszczalna, a postępowanie podlega umorzeniu.
2.4. Znaczenie postanowienia w sprawie o sygn. SK 4/07.
Rozstrzygając zagadnienie dopuszczalności przedłożonej skargi konstytucyjnej, należy wskazać, że kwestia oceny zgodności art.
5 ustawy zmieniającej k.c. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji została poddana już kontroli Trybunału Konstytucyjnego
(postanowienie z 3 lipca 2007 r., sygn. SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83). Trybunał uznał: „Warunkiem dopuszczalności
rozpoznania skargi konstytucyjnej, skierowanej przeciwko regulacji przejściowej, jest założenie, że skarżący spełnił przesłanki
z art. 4241 i n. k.p.c., a jedynie art. 5 ustawy zmieniającej k.c. realizację jego praw udaremnił z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art.
77 ust. 2 Konstytucji”.
Powyższy wymóg sformułowany został na podstawie następującego stanu faktycznego: po zakończeniu postępowania w sprawie wypowiedzenia
i ustalenia nowych warunków użytkowania wieczystego Sąd Rejonowy w Dzierżoniowie określił nową wysokość opłaty rocznej z tytułu
użytkowania wieczystego oraz orzekł o kosztach. Jeszcze przed wydaniem wyroku, skarżący złożył wniosek o „wydanie wyroku na
piśmie wraz z uzasadnieniem”. Sąd Rejonowy wniosek ten odrzucił jako sprzeczny z art. 328 k.p.c. Skarżący wniósł zażalenie,
które zostało oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego w Świdnicy. W konsekwencji skarżący utracił możliwość złożenia apelacji
od wyroku Sądu Rejonowego. W zaistniałej sytuacji skarżący wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
wyroku Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie, która została odrzucona przez Sąd Najwyższy.
Oceniając dopuszczalność skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. SK 4/07, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że skarga o
stwierdzenie niezgodności z prawem może zostać złożona na prawomocne orzeczenie sądu drugiej instancji, gdy stronie nie przysługiwały
ani nie przysługują środki prawne umożliwiające zmianę lub uchylenie tego orzeczenia (art. 4241 § 1 k.p.c.). Wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji możliwe jest zaś
jedynie w szczególnych okolicznościach (art. 4241 § 2 k.p.c.). Kwestionując przed Sądem Najwyższym wyrok Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie, skarżący nie wykazał zaistnienia
tych okoliczności, a samą skargę oparł na zastrzeżeniach dotyczących postępowania dowodowego. Trybunał Konstytucyjny postanowił
umorzyć postępowanie w sprawie o sygn. SK 4/07 ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. SK 4/07 nie stoi jednak na przeszkodzie rozpoznaniu przedłożonej skargi konstytucyjnej.
Skarga konstytucyjna ma charakter instrumentu kontroli konkretnej, co oznacza, że Trybunał Konstytucyjny nie może pomijać
okoliczności stanu faktycznego, na gruncie którego powstała wątpliwość co do zgodności z Konstytucją przepisów wskazanych
jako przedmiot zaskarżenia (zob. postanowienie TK z 11 czerwca 2008 r., sygn. SK 48/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 93). Nie
jest zatem zasadne automatyczne stosowanie rozumowania przyjętego w sprawie o sygn. SK 4/07 bez uwzględnienia jej szczególnych
okoliczności.
Okoliczności te w niniejszej sprawie są różne. Skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
sądu drugiej instancji, wykorzystując uprzednio instancyjny mechanizm kontroli orzeczeń. Stan faktyczny oraz uzasadnienie
skargi konstytucyjnej wskazują, że skarżąca nie kwestionuje postępowania dowodowego, a niezgodność z prawem orzeczenia upatruje
w niewłaściwym zastosowaniu cywilnego prawa materialnego.
Ponadto w ostatecznym orzeczeniu – w rozumieniu art. 79 Konstytucji – wydanym w sprawie skarżącej, Sąd Najwyższy, powołując
się na uchwałę w sprawie o sygn. akt III BZP 1/05, wyraźnie stwierdził, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia
jest niedopuszczalna od orzeczeń, które uprawomocniły się przed 1 września 2004 r. i z tej właśnie przyczyny została odrzucona.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca wykazała, iż to zrekonstruowana na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej k.c.
norma intertemporalna uniemożliwiła skorzystanie z konstytucyjnego prawa do sądu. Skarżąca – w przeciwieństwie do skarżącego
w sprawie o sygn. SK 4/07 – wykazała indywidualny (a nie obiektywny), aktualny (a nie potencjalny) oraz bezpośredni charakter
naruszenia konstytucyjnych wolności i praw.
3.1. Problem konstytucyjny.
Przedstawione do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienie dotyczy zamknięcia – od 17 października 1997 r. (tj.
dnia wejścia w życie Konstytucji) do 1 września 2004 r. (tj. dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej k.c.) – drogi sądowej
(art. 77 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji) dochodzenia roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z
prawem orzeczenie sądu cywilnego, które stało się prawomocne przed 1 września 2004 r.
3.2. Uprawnienie RPO do określania wzorców kontroli.
Skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Z żądaniem
tym zgodzili się pozostali uczestnicy postępowania. Jednakże w uzasadnieniu pisma RPO z 26 sierpnia 2008 r. wskazano art.
32 ust. 1 Konstytucji jako dodatkowy – nieobjęty skargą konstytucyjną – wzorzec kontroli. W tym kontekście niezbędne jest
przypomnienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w kwestii dopuszczalności modyfikacji przez Rzecznika Praw Obywatelskich
wzorców konstytucyjnych wskazanych w skardze.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przeważył pogląd, że „pozycja Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu
w trybie skargi konstytucyjnej, jako fakultatywnego uczestnika tego postępowania, nie daje podstaw do dokonywania zmiany granic
zaskarżenia. Rola Rzecznika Praw Obywatelskich w tym postępowaniu ma bowiem charakter akcesoryjny” (wyrok z 20 listopada 2001
r., sygn. SK 19/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 253; oraz zob. też wyrok z 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001,
poz. 165). Przemawiają za tym przede wszystkim: a) wynikające z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) związanie Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku, b) konkretny
charakter kontroli oraz c) fakt, że w świetle art. 79 Konstytucji jedynym uprawnionym do wyznaczenia zakresu kontroli jest
podmiot legitymujący się indywidualnym, bezpośrednim oraz aktualnym interesem wzruszenia normy, na podstawie której orzeczono
ostatecznie o wolnościach lub prawach.
Powyższe nie oznacza jednak, że zakres zarzutów formułowanych przez RPO nie może stanowić pochodnej zarzutów zgłoszonych przez
inicjatora postępowania (por. cytowany wyrok w sprawie o sygn. SK 17/00). Innymi słowy Rzecznik Praw Obywatelskich może doprecyzować
powołane w skardze konstytucyjnej wzorce kontroli pod warunkiem, że zostały one wskazane lub omówione przez skarżącego chociażby
w uzasadnieniu skargi (zob. np. wyroki z 2 października 2006 r., sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118 oraz z 30 maja
2007 r., sygn. SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała jako wzorce art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej nie powołano art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca nie sformułowała zarzutu nierównego
traktowania przez wskazanie grupy, która charakteryzując się cechą relewantną, miałaby być traktowana w sposób odmienny. Nie
można zatem uznać, że stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi doprecyzowanie żądania skarżącej. W świetle powyższego
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że stanowisko RPO w istocie prowadzi – na tle niniejszej sprawy – do rozszerzenia zakresu
wniosku i z tego względu należy uznać je za niedopuszczalne.
4. Znaczenie wyroku sprawie o sygn. SK 18/00.
4.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że punktem wyjścia dalszych rozważań jest orzeczenie w sprawie o sygn. SK 18/00, gdyż
w jego wyniku doszło do istotnej przebudowy mechanizmu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej. Po pierwsze, treść
art. 77 ust. 1 Konstytucji przesądziła o konieczności odstąpienia od przyjętej przez Sąd Najwyższy i sądownictwo powszechne
interpretacji odwołującej się do winy jako zasady odpowiedzialności. Po drugie, konstytucyjna zasada odpowiedzialności opartej
na przesłance „bezprawności” przesądziła o uznaniu za niekonstytucyjną regulację, która uzależniała odpowiedzialność władzy
publicznej za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego z prawem orzeczenia od wykazania winy funkcjonariusza. Trybunał Konstytucyjny
zreinterpretował art. 417 k.c. oraz uznał, że art. 418 k.c. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Wyrok w sprawie o sygn. SK 18/00 doprowadził do usunięcia z systemu prawnego szczególnej, ustawowej podstawy odpowiedzialności
odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej polegające na wydaniu orzeczenia. Rozważając zagadnienie
skutków orzeczenia w omawianym zakresie, Trybunał Konstytucyjny poczynił trzy ustalenia istotne dla niniejszej sprawy.
Po pierwsze, derogacja art. 418 k.c. nie doprowadziła do powstania luki prawnej. Zważywszy, że przepis ten stanowił lex specialis względem ogólnej, ustawowej podstawy odpowiedzialności władzy publicznej, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z
Konstytucją pod warunkiem oznaczonego w sentencji sposobu rozumienia, podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania
organów publicznych polegające na wydaniu orzeczenia stał się przepis ogólny, tj. art. 417 k.c. współstosowany z art. 77 ust.
1 Konstytucji (zob. też wyrok SN z 8 stycznia 2002 r., sygn. akt I CKN 581/99, OSNC nr 10/2002, nr 10, poz. 128, z glosami:
M. Kępińskiego, OSP nr 11/2002, poz. 143 oraz K. Osajdy, „Palestra” nr 11-12/2003, s. 277).
Po drugie, wskazując na ogólny charakter art. 417 k.c. oraz inne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej,
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „do ustawodawcy należy wprowadzenie całościowego i spójnego uregulowania tej problematyki
w drodze odpowiednich zmian stosownych przepisów”.
Po trzecie, w wyniku wskazanej powyżej modyfikacji w zakresie ustawowej podstawy odpowiedzialności, w systemie prawa przestała
obowiązywać norma wyraźnie uzależniająca możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem orzeczenia od uprzedniego
uzyskania stosownego prejudykatu dla celów odszkodowawczych. Art. 417 k.c. nie zawierał zaś żadnych wskazań co do konieczności
uzyskania orzeczenia o niezgodności z prawem.
W wyroku w sprawie o sygn. SK 18/00 stwierdzono jednak wyraźnie, że „ustalenie się w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego
nowego stanu prawnego w analizowanej dziedzinie odpowiedzialności Skarbu Państwa nie może być rozumiane jako stworzenie podstawy
dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do każdego wadliwego orzeczenia (…) kwestia ustalania niezgodności
z prawem indywidualnych rozstrzygnięć, które mogą być podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, powinna zostać wyraźnie
uregulowana ustawowo”. Uzasadniając ten wymóg, Trybunał wskazał na konieczność wyeliminowania zasadniczych rozbieżności interpretacyjnych
oraz niespójności praktyki sądowej. W orzeczeniu o sygn. SK 18/00 przyjęto zatem, że istotnym elementem mechanizmu odszkodowawczego
w zakresie odpowiedzialności za niezgodne z prawem orzeczenia musi być właściwe postępowanie stwierdzające istnienie przesłanki
niezgodności z prawem orzeczenia.
4.4. Trybunał Konstytucyjny podziela argument Rzecznika Praw Obywatelskich oparty na analizie systemowej, że wymóg uzyskania
prejudykatu dla celów odszkodowawczych nie stanowi novum w polskim systemie prawa. Funkcję prejudycjalną miały spełniać:
a) stwierdzenie w wyniku wznowienia postępowania lub kasacji niewinności oskarżonego lub skazanie na łagodniejszą karę, przy
dochodzeniu odszkodowania w trybie art. 552 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz.
555, ze zm.),
b) stwierdzenie nieważności decyzji lub uchylenie jej w wyniku wznowienia postępowania przy dochodzeniu odszkodowania w trybie
nieobowiązującego już art. 260 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze
zm.),
c) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej lub uznanie, że została ona wydana z naruszeniem oznaczonych przepisów
przy dochodzeniu odszkodowania w trybie nieobowiązującego już art. 160 k.p.a.,
d) stwierdzenie okoliczności oznaczonych w art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
Wskazane powyżej regulacje uzależniały i uzależniają odpowiedzialność władzy publicznej od uprzedniego stwierdzenia określonych
zdarzeń lub treści istotnych dla postępowania odszkodowawczego.
Powołane w punktach b i c procedury zostały zastąpione szeroką formułą art. 4171 § 2 k.c., która znajdując zastosowanie zarówno
do orzeczeń lub decyzji organów podatkowych, jak i administracyjnych, wymaga uprzedniego stwierdzenia ich niezgodności z prawem.
Zagadnienie to, ze względu na przedmiot kontroli, pozostaje poza sferą analizy Trybunału Konstytucyjnego.
Odnosząc powyższy argument do problematyki odpowiedzialności za bezprawie judykacyjne, należy przypomnieć, że wymóg uprzedniego
stwierdzenia jednej z przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa (wówczas: winy sprawcy oraz naruszenia prawa) we właściwym
postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym albo uznania przez organ przełożony nad sprawcą przewidywał również art. 418 § 1 k.c.
Wprowadzając wymóg „winy podwójnie kwalifikowanej” przepis ten odwoływał się zarazem do konstrukcji „przedsądu” dla potrzeb
postępowania odszkodowawczego. W przeciwieństwie jednak do obowiązujących rozwiązań, orzeczenie prejudycjalne zapadało w jednej
ze „zwykłych” procedur (tj. postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym).
W tym kontekście Trybunał podkreśla, że stwierdzenie niezgodności art. 418 k.c. z Konstytucją nie może być interpretowane
jako orzeczenie o niekonstytucyjności – stanowiącego część hipotezy tego przepisu – wymogu uprzedniego stwierdzenia dla potrzeb
postępowania odszkodowawczego określonych treści w orzeczeniu prejudycjalnym. Jak bowiem wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny,
„w sprawie SK 18/00 przedmiotem wątpliwości były (…) hipotezy norm istniejących na tle art. 417 i 418 k.c., (…) i to te ich
fragmenty, które dotyczyły wymagania przesłanki winy funkcjonariusza. W tym też zakresie wyrok Trybunału przesądził o niekonstytucyjności
analizowanych przepisów, z uwagi na ich niezgodność z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie wymagającym przesłanki winy” (wyrok
z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76). Usunięcie z systemu prawa obowiązku wykorzystania właściwego
postępowania dla potrzeb postępowania odszkodowawczego było skutkiem ubocznym orzeczenia o niezgodności z Konstytucją winy
jako zasady odpowiedzialności. Poza rozważaniami Trybunału Konstytucyjnego pozostał zaś sam nakaz uzyskania rozstrzygnięcia
prejudycjalnego.
5. Orzekanie o niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Mając na uwadze zrekonstruowany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. SK 18/00 wymóg uzyskania orzeczenia prejudycjalnego
dla celów postępowania odszkodowawczego, w orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że funkcję taką mogła pełnić kasacja lub skarga
o wznowienie postępowania (zob. np. wyrok SN z 9 października 2003 r., sygn. akt I CK 150/02, OSNC nr 7-8/2004, poz. 132;
postanowienie z 30 maja 2003 r., sygn. akt III CZP 34/03, „Prokuratura i Prawo” nr 2/2004, s. 30; zob. np. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 68; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 346-347; zob. też. Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem prawomocnym orzeczeniem lub ostateczną decyzją (art. 417
1
par. 2 k.c.), „Palestra” nr 5-6/2006, s. 123; J. J. Gudowski, Węzłowe problemy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, „Przegląd Sądowy” nr 1/2006, s. 5). Ponadto, odwołując się do treści art. 40 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju
sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), zaproponowano, że o wydaniu niezgodnego z prawem orzeczenia można by
mówić, gdy sąd odwoławczy „wytknął” sądowi niższej instancji oczywistą obrazę przepisów prawa (zob. G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia
2001 r., „Przegląd Sądowy” nr 4/2002, s. 19).
Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że funkcję tę mogła pełnić również instytucja unieważnienia prawomocnego orzeczenia wydanego
w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów w chwili orzekania (art. 64 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.).
W odniesieniu do kasacji można było przyjąć, że Sąd Najwyższy, uwzględniając ją, stwierdza w istocie naruszenie prawa – a
w konsekwencji, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 347 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny).
W postępowaniu inicjowanym kasacją możliwość ewentualnego uznania orzeczeń zapadłych w wyniku jej wniesienia za prejudycjalne
w zakresie odpowiedzialności za bezprawie judykacyjne pojawiła się dopiero wraz z derogacją art. 418 k.c.
W odniesieniu do skargi o wznowienie przyjęto, że orzeczenie o wznowieniu postępowania z przyczyn, które „obciążają sąd”,
może pełnić funkcję prejudykatu stwierdzającego niezgodność z prawem orzeczenia objętego wznowionym postępowaniem (zob. cytowane
orzeczenie w sprawie o sygn. akt III CZP 34/03). Uwzględnienie skargi o wznowienie może bowiem zawierać nie tylko uznanie
samej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, lecz także powiązanie tej wadliwości z działalnością sądu.
5.3. Trybunał Konstytucyjny zauważa jednak, że wskazane powyżej instrumenty procesowe nie stworzyły spójnego i całościowego
mechanizmu stwierdzania niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń. Instrumenty te „nie obejmują wszystkich sytuacji, w których
mogło zapaść wadliwe rozstrzygnięcie” (M. Safjan, K. J. Matuszyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, Warszawa 2009, s. 98). Przemawia za tym analiza przesłanek formalnych i materialnych kasacji oraz skargi o wznowienie postępowania.
5.3.1. Zgodnie z obowiązującym w latach 1996-2000 art. 393 k.p.c. kasacja nie przysługiwała w sprawach: a) o świadczenia,
w których wartość przedmiotu zaskarżenia była niższa niż pięć tysięcy złotych, a w sprawach gospodarczych – niższa niż dziesięć
tysięcy złotych, b) o alimenty, gdy dotyczy wysokości świadczeń, c) o czynsz najmu lub dzierżawy, d) o naruszenie posiadania,
e) o jednorazowe świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych, przewidziane w przepisach o świadczeniach z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa, oraz o określenie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, f) dotyczących
świadectwa pracy i roszczeń z tym związanych oraz o zasądzenie świadczenia w naturze lub ekwiwalentu, wynikających z postanowień
zbiorowych układów pracy.
Zgodnie z obowiązującym w latach 2000-2005 art. 3921 § 1 k.p.c. kasacja nie przysługiwała w sprawach o prawa majątkowe, w których wartość przedmiotu zaskarżenia była niższa niż
dziesięć tysięcy złotych, a w sprawach gospodarczych – niższe niż dwadzieścia tysięcy złotych, z wyjątkiem spraw o przyznanie
i o wstrzymanie emerytury lub renty oraz o objęcie obowiązkiem ubezpieczenia społecznego. Ponadto, w świetle § 2 tego przepisu
kasacja nie przysługiwała także w sprawach: a) o alimenty, o czynsz najmu lub dzierżawy, o naruszenie posiadania, b) dotyczących
kar porządkowych, świadectwa pracy i roszczeń z tym związanych, c) o deputaty lub ich ekwiwalent, d) rozpoznawanych w postępowaniu
uproszczonym.
Z wejściem w życie ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o zastawie rejestrowym
i rejestrze zastawów, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.
U. Nr 48, poz. 554, ze zm.) możliwość wniesienia i rozpoznania kasacji została zawężona jedynie do spraw, w których: a) występowało
istotne zagadnienie prawne, b) zachodziła potrzeba wykładni przepisów budzących wątpliwości lub wywołujących rozbieżności
oraz c) jeżeli – w ocenie Sądu Najwyższego – nie zachodziła oczywista bezzasadność kasacji. Uzyskanie wyroku Sądu Najwyższego,
który mógłby stwierdzać przesłankę niezgodności z prawem dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, zostało zatem dodatkowo
utrudnione przez tzw. „przedsąd kasacyjny” (nt. „przedsądu kasacyjnego” zob. wyrok TK z 31 marca 2005 r., sygn. SK 26/02,
OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29).
5.3.2. Zgodnie z art. 401 k.p.c. można żądać wznowienia postępowania z powodu jego nieważności: a) jeżeli w składzie sądu
uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona nie mogła domagać się wyłączenia
przed uprawomocnieniem się wyroku lub b) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie
reprezentowana bądź jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania, chyba że taka niemożność
ustała przed uprawomocnieniem się wyroku lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła
dokonane czynności procesowe. Ponadto wznowienie możliwe jest na podstawie art. 4011 oraz art. 403 k.p.c. Katalog przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania ma charakter zamknięty (art. 399 § 1 k.p.c) i nie powinien
być interpretowany rozszerzająco.
Uzyskanie prejudykatu dla celów odszkodowawczych w postępowaniu ze skargi o wznowienie możliwe było zatem jedynie w wąsko
ujętym zakresie przedmiotowym, co do zasady nie później niż 5 lat od uprawomocnienia się wyroku (art. 408 k.p.c.).
Odnosząc się do możliwości wykorzystania skargi o wznowienie dla celów odszkodowawczych, w piśmiennictwie argumentowano, że
budzi zastrzeżenia dokonywany przez Sąd Najwyższy podział przesłanek wznowienia na obciążające i nieobciążające sąd. Może
to prowadzić do „wskrzeszenia” odpowiedzialności opartej na subiektywnym elemencie – zamiast na obiektywnej zasadzie bezprawności
(zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 350).
Rozważając możliwość przypisania prejudycjalnego charakteru orzeczeniu wydanemu na skutek wznowienia postępowania w orzecznictwie
Sądu Najwyższego, wskazywano, że w razie uchylenia lub zmiany wyroku – na podstawie art. 415 k.p.c. – sąd mógł orzec o zwrocie
spełnionego świadczenia albo o przywróceniu stanu poprzedniego, co nie wyłączało możliwości dochodzenia w osobnym procesie
naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem wyroku (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt III
CZP 125/05, OSNC nr 12/2006, poz. 194). Trybunał dostrzega jednak, że do 6 lutego 2005 r. (tj. do wejścia w życie ustawy zmieniającej
k.p.c.) tego rodzaju roszczenie odszkodowawcze mogło być skierowane jedynie przeciwko drugiej stronie postępowania. Dopiero
mocą ustawy zmieniającej k.p.c. wprowadzono możliwość dochodzenia odszkodowania również od Skarbu Państwa.
5.3.3. Trybunał Konstytucyjny podziela zatem pogląd, że we wskazanych powyżej instrumentach procesowych stwierdzenie niezgodności
z prawem odbywa się niejako „przy okazji” ich głównej funkcji procesowej (zob. J. Gudowski, Uwaga 1 do art. 424
1
, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. t. 2, red. T. Ereciński, Warszawa 2007, s. 302).
5.4. Jak wynika z analizy Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, sądy powszechne co do zasady zaakceptowały możliwość wykorzystania
nadzwyczajnych środków zaskarżenia do badania przesłanki niezgodności z prawem. Jednakże w praktyce orzeczniczej wystąpiły
nieliczne wypadki, w których sądy samodzielnie rozstrzygały w procesie odszkodowawczym o niezgodności z prawem.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdzono, że „w wypadku szkody będącej następstwem wydania orzeczenia sądowego miał zastosowanie
art. 417 § 1 k.c., z tym że wykazanie bezprawności w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia wydanego w postępowaniu cywilnym
było, praktycznie biorąc, niemożliwe” (cytowana uchwała SN w sprawie o sygn. akt III CZP 125/05; zob. też. G. Bieniek, Uwagi do art. 417 k.c...., s. 356; tenże, Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 18-19).
5.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przed 1 września 2004 r. jedynie niektóre z roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej
wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia (opartych na art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji) mogły
otrzymać ochronę prawną. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim roszczenia odszkodowawcze związane z orzeczeniami wydanymi
w sprawach, w których możliwe było zainicjowanie postępowania kasacją lub skargą o wznowienie postępowania – w granicach przedmiotowych
i formalnych charakterystycznych dla każdego z tych środków. Jak zauważa Rzecznik Praw Obywatelskich, od 17 października 1997
r. do 1 września 2004 r. nie istniał powszechny i uniwersalny tryb stwierdzania niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
sądu cywilnego.
5.6. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za bezprawie judykacyjne ma charakter
dwuetapowy. Postępowanie odszkodowawcze w omawianym aspekcie musi być poprzedzone właściwym postępowaniem, mającym na celu
stwierdzenie niezgodności z prawem. Stanowi ono element konieczny mechanizmu odpowiedzialności odszkodowawczej w omawianym zakresie. Za utrwalony w orzecznictwie
Sądu Najwyższego można uznać pogląd, że rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
„jest prejudykatem umożliwiającym wystąpienie z powództwem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa” (zamiast wielu: postanowienie
SN z 13 marca 2009 r., sygn. akt II CNP 120/08, Lex 494017; postanowienie SN z 23 września 2008 r., sygn. akt I CNP 68/08,
Lex nr 511972).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nakaz wprowadzenia takiego postępowania można rozpatrywać w perspektywie obowiązku wykonywania
powszechnie obowiązujących wyroków Trybunału ciążącego na właściwych organach władzy publicznej. Wskazana w sprawie o sygn.
SK 18/00 niespójność systemu prawa uzasadniała pilną potrzebę interwencji ustawodawczej. Pomimo oparcia odpowiedzialności
na art. 417 k.c. interpretowanym w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji obowiązująca regulacja była niekompletna. Brak było
uniwersalnej możliwości stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia.
6. Treść i zakres obowiązku „uzgodnienia” stanu prawnego z Konstytucją po wyroku w sprawie o sygn. SK 18/00.
Ukształtowany po uznaniu niezgodności art. 418 k.c. z Konstytucją stan prawny „z natury rzeczy mógł być taktowany tylko jako
tymczasowy” (zob. Z. Radwański, Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, „Monitor Prawniczy” nr 21/2004, s. 971). Na ustawodawcy ciążył obowiązek przyjęcia właściwych rozwiązań legislacyjnych,
które doprowadzą do uzgodnienia ustawowego mechanizmu odpowiedzialności odszkodowawczej z normą konstytucyjną. Art. 77 ust.
1 Konstytucji wyznaczał zakres i treść tego obowiązku.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przepis ten „nie jest powtórzeniem zasad ukształtowanych w ramach prawa powszechnego,
ale wprowadza nowe samodzielne treści, które muszą być uwzględniane na poziomie regulacji ustawowej” (cytowany wyrok w sprawie
o sygn. SK 18/00). Art. 77 ust. 1 Konstytucji jest źródłem konstytucyjnego prawa podmiotowego do domagania się odszkodowania
za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (zob. np. wyrok TK z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006,
poz. 97; zob. też. L. Garlicki, Uwaga 9 do art. 77, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 11 i powołana tam literatura). Jego pojawienie się „wprowadziło jednak na szczeblu konstytucyjnym
zasadę, iż każda szkoda wyrządzona bezprawnym zachowaniem władzy publicznej powinna podlegać reparacji i poszkodowanemu służy
w tym względzie prawo do jej domagania się, mające podstawę konstytucyjną” (cytowany wyrok w sprawie o sygn. K 20/02).
Zakres obowiązywania zrekonstruowanej w ten sposób normy był m.in. przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego we wspomnianej
sprawie o sygn. K 20/02, w której Trybunał stwierdził, że obowiązywanie nowych reguł odpowiedzialności należy powiązać z wejściem
w życie ich konstytucyjnej podstawy (tj. art. 77 ust. 1 Konstytucji). Wówczas doszło do konstytucjonalizacji podmiotowego
prawa do domagania się odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej. W świetle tych rozważań skutki wyroku w sprawie
o sygn. SK 18/00 sięgają do 17 października 1997 r. (aprobująco zob. wyrok SN z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt I CSK 315/07,
Lex nr 371449; wyrok SN z 12 września 2007 r., sygn. akt I CSK 220/07, Lex nr 306813; nt. skutków wejścia w życie art. 77
ust. 1 Konstytucji zob. też cytowaną uchwałę SN w sprawie o sygn. akt III CZP 139/08 i powołane tam orzecznictwo). Innymi
słowy, od 17 października 1997 r. do 1 września 2004 r. podstawą odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego
z prawem prawomocnego orzeczenia była, ustalona w sentencji wyroku w sprawie o sygn. SK 18/00 treść art. 417 k.c. w związku
z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Po orzeczeniu o niezgodności art. 418 k.c. z Konstytucją, art. 77 ust. 1 Konstytucji mógł być współstosowany jako podstawa
odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia od momentu wejście w życie Konstytucji.
Z uwagi na istnienie regulacji ogólnej prawa cywilnego operacjonalizującej jego treść bezpośrednie stosowanie mogło przybrać
jedynie postać współstosowania – zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumieniem art. 8 ust. 2 Konstytucji
(por. wyrok TK z 28 listopada 2001 r., sygn. K 36/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 255; por. L. Garlicki, Uwaga 8 do art. 77 Konstytucji,
[w:] Konstytucja...., red. L. Garlicki, s. 8).
Mając powyższe na uwadze oraz skutki wyroku w sprawie o sygn. SK 18/00, należy uznać, że od 17 października 1997 r. istniała
materialna podstawa roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu –
art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji (por. M. Safjan, K. J. Matuszyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, s. 146 i 148).
Wejście w życie Konstytucji i zagwarantowane przez nią prawa podmiotowe determinują obowiązek uzgodnienia stanu prawnego z
normą konstytucyjną od momentu jej obowiązywania. W odniesieniu do prawa podmiotowego wynikającego z art. 70 Konstytucji Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że „sformułowania cytowanego przepisu, zwłaszcza jego zdanie trzecie, nie pozostawiają wątpliwości,
że «warunki» udzielania pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów powinny być określone w ustawie. Jest to zresztą uzasadnione
materią wspomnianej tu regulacji, wyznaczającej zakres konstytucyjnego prawa podmiotowego, jakim pozostaje prawo do uzyskania
pomocy finansowej ze strony władz publicznych w zakresie gwarantującym powszechność i równość dostępu do wykształcenia (zgodnie
z postanowieniem art. 70 ust. 1 Konstytucji). Powinność ta zaistniała z chwilą wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r., tj.
od 17 października 1997 r. Od tego też momentu trwa obowiązek dostosowania art. 91 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z 1991
r. do wymogów konstytucyjnych” (wyrok z 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, problematyka stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia powinna być rozpatrywana w
świetle zasady efektywnej ochrony podmiotowego prawa do domagania się odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego
z prawem orzeczenia.
6.2. Zważywszy na najwyższą moc Konstytucji oraz ustrojową zasadę ochrony praw i wolności (art. 5 w związku z art. 31 ust.
1 i art. 30 Konstytucji), konstytucyjnemu prawu podmiotowemu do domagania się odszkodowania należy zapewnić efektywność. Realizacja
na poziomie ustawowym prawa wynikającego z art. 77 ust. 1 Konstytucji powinna zapewniać realną odpowiedzialność władzy publicznej
(por. cytowany wyrok w sprawie o sygn. SK 14/05).
Rozwijając wyrażony w orzeczeniu o sygn. SK 18/00 pogląd, Trybunał Konstytucyjny uznał, że „konstytucyjne prawo do wynagrodzenia
szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada stworzenie odpowiedniej procedury dochodzenia
tego prawa. Ustawodawca musi stworzyć procedury, dzięki którym właściwy organ może stwierdzić, na żądanie poszkodowanego,
naruszenie prawa i przyznać odpowiednie odszkodowanie” (cytowany wyrok w sprawie o sygn. SK 77/06). Przemawia za tym łączna
interpretacja ust. 2 i ust. 1 art. 77 Konstytucji oraz geneza samej regulacji. W orzecznictwie Trybunału wskazano też, że
art. 77 Konstytucji „jest wyrazem dostosowania prawodawstwa polskiego do Rekomendacji nr (84)15 Komitetu Ministrów Rady Europy
z 18 września 1984 r. dotyczącej odpowiedzialności publicznej, która zaleca rządom państw członkowskich kierowanie się w ich
prawie i praktyce zasadami załączonymi do tej rekomendacji. Stosownie do zasady VI decyzje przyznające odszkodowanie powinny
być wykonywane jak najszybciej. W przypadku gdy prawo krajowe przewiduje specjalny tryb dochodzenia roszczeń, powinien być
on łatwo dostępny i szybki” (wyrok z 5 września 2005 r., sygn. P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88).
Odnosząc powyższe uwagi do problematyki szkód wyrządzonych wydaniem niezgodnego z prawem orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny
podtrzymuje pogląd wyrażony w orzeczeniu o sygn. SK 77/06, że „w sprawach cywilnych i karnych rozpoznawanych od początku do
końca przez sądy – realizacja prawa dochodzenia prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie
organu władzy publicznej wymaga stworzenia mechanizmu badania zgodności z prawem prawomocnych orzeczeń”. Ponadto Trybunał
Konstytucyjny stwierdza, że obowiązek stworzenia właściwej procedury prejudycjalnej jako części szeroko rozumianej procedury
dochodzenia odszkodowania należy powiązać z zakresem jej materialnej podstawy normatywnej, której efektywność ma zapewniać
ta procedura. Innymi słowy, skoro od 17 października 1997 r. istnieje materialna podstawa do roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej
wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu, należy przyjąć, że od tego dnia istnieje również podstawa zobowiązująca
do stworzenia mechanizmów gwarantujących realizację tych roszczeń.
Przedstawione powyżej rozumowanie znajduje potwierdzenie w zastosowaniu reguł systemowych i funkcjonalnych wykładni art. 77
Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zrekonstruowane na jego podstawie prawo – jako pozostające w ścisłym związku
z ochroną praw i wolności jest istotnym elementem państwa prawnego – art. 2 Konstytucji (zob. wyrok z 15 maja 2000 r., sygn.
SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). W tym znaczeniu zapewnienie efektywności realizacji prawa do domagania się odszkodowania
nabiera szczególnego znaczenia i może być rozpatrywane również w kategoriach zaufania obywateli do państwa i prawa.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w celu realizacji prawa do domagania się odszkodowania z tytułu
szkód wyrządzonych wskutek niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia, ustawodawca powinien był uwzględnić obowiązek stworzenia
właściwej procedury uzyskiwania stosownego prejudykatu począwszy od 17 października 1997 r.
7. Reforma mechanizmu odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone wydaniem niezgodnego z prawem orzeczenia.
Wynikający z normy konstytucyjnej obowiązek ustawodawca zrealizował w dwóch etapach. Pierwszy związany był z przyjęciem –
obowiązującej od 1 września 2004 r. – ustawy zmieniającej k.c. Drugi zaś z przyjęciem – obowiązującej od 6 lutego 2005 r.
– ustawy zmieniającej k.p.c.
7.1.1. Mocą pierwszego z wskazanych powyżej aktów do systemu prawa wprowadzono nową podstawę odpowiedzialności władzy publicznej
za niezgodne z prawem orzeczenie (art. 4171 § 2 k.c.). Mimo, że ratio legis tego przepisu związana jest z treścią art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz wyrokiem sprawie o sygn. SK 18/00, ustawodawca nie
zdecydował się objąć zakresem ochrony zdarzeń i stanów, które nastąpiły przed 1 września 2004 r. Z uwagi na treść zaskarżonego
przepisu w zależności od daty wystąpienia zdarzenia szkodzącego zastosowanie mogły znaleźć albo art. 417 k.c. w związku z
art. 77 ust. 1 Konstytucji, albo art. 4171 § 2 k.c.
Zmiana prawa materialnego nie pociągnęła za sobą wprowadzenia „właściwego postępowania” w rozumieniu art. 4171 § 2 k.c. Dostrzegając niedostatek istniejących środków procesowych (zob. uwagi w punkcie 4.2.), w piśmiennictwie sygnalizowano
istnienie luki w systemie prawnym (zob. Z. Radwański, Zmiany w KC..., s. 976).
7.1.2. Problematykę tę uregulowano na drugim etapie reformy. Ustawą zmieniającą k.p.c. wprowadzono nowy instrument procesowy
– skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Zakres przedmiotowy skargi oraz zagadnienie jej stosowania
były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 77/06 oraz licznych opracowań doktryny (zob. np.
T. Zembrzuski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia..., s. 307-327; M. Pecyna, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako przesłanka (braku) odpowiedzialności Skarbu Państwa, „Transformacje Prawa Prywatnego” nr 2/2006, s. 41-98; P. Judek, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – wybrane aspekty prawne, „Monitor Prawniczy” nr 19/2006, s. 1027-1036; J. Gudowski, Węzłowe problemy skargi..., s. 3-22; T. Ereciński, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, [w:] Prawo prywatne czasu przemian. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Stanisławowi Sołtysińskiemu, Poznań 2005, s. 1001-1013; W. Sanetra, Uwagi o skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – ze szczególnym uwzględnieniem spraw z zakresu
prawa pracy, „Przegląd Sądowy” nr 9/2005, s. 3-32). Trybunał Konstytucyjny uznaje za zasadne ograniczyć zatem rozważania jedynie do znaczenia sprawy o sygn. SK 77/06 dla niniejszej
skargi konstytucyjnej.
Rozstrzygając w wyroku o sygn. SK 77/06 o niezgodności z Konstytucją art. 4241 § 1 i 2 k.p.c., w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwiał wniesienie skargi od prawomocnych orzeczeń niekończących postępowania
w sprawie, Trybunał Konstytucyjny przyjął trzy istotne założenia. Po pierwsze, zasadniczym trybem służącym ewentualnemu wykryciu
i usunięciu niezgodności z prawem orzeczenia jest kontrola instancyjna. Po drugie, analizując przepisy procedury cywilnej
w kontekście możliwości uzyskania prejudykatu dla celów postępowania odszkodowawczego, Trybunał uznał, że skarga „uzupełnia
system procedur umożliwiających stwierdzenie niezgodności z prawem takich orzeczeń”. Po trzecie, odnosząc się do wyrażonych
w doktrynie poglądów, że dochodzenie szkód wyrządzonych przez orzeczenie nieobjęte hipotezą art. 4241 k.p.c. może odbywać się na zasadach ogólnych (tj. na podstawie art. 417 k.c. – bez konieczności uzyskania prejudykatu), Trybunał
stwierdził, że możliwość taka pomija perspektywę konstytucyjną, ponieważ „Konstytucja wymaga stwierdzenia niezgodności z prawem
orzeczenia sądowego w odrębnym postępowaniu”.
Podtrzymując powyższe stanowisko, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ratio legis skargi przemawia za uznaniem jej za autonomiczny oraz podstawowy środek umożliwiający stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia sądu w sprawach cywilnych. Skarga, wykraczając poza formułę klasycznie rozumianego środka zaskarżenia (zob. np.
W. Sanetra, Uwagi o skardze..., s. 4 i J. Gudowski, Węzłowe problemy skargi..., s. 5), nie prowadzi do podważenia prawomocności wydanego orzeczenia, a jedyną jej funkcją jest przypisanie kwestionowanemu
orzeczeniu cechy „niezgodności z prawem”. Cecha ta ma jednak znaczenie tylko dla ewentualnego postępowania odszkodowawczego
(zob. np. W. Sanetra, Uwagi o skardze..., s. 7). Postępowanie ze skargi nie jest typową sprawą cywilną (zob. T. Zembrzuski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia..., s. 311), a jego jedynym celem jest wiążące orzeczenie o istnieniu jednej z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wskazane powyżej znaczenie skargi wynika także z jej usytuowania względem mechanizmu kontroli instancyjnej oraz nadzwyczajnych
środków zaskarżenia. Art. 4241-42412 k.p.c. uzupełniają mechanizm stwierdzania niezgodności z prawem orzeczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że niezgodność tę
w pierwszej kolejności powinien eliminować mechanizm kontroli instancyjnej. Skarga przysługuje tylko w sytuacji, gdy nie było
i nie jest możliwe wzruszenie orzeczenia przy pomocy przysługujących podmiotowi zwyczajnych i nadzwyczajnych środków zaskarżenia
(art. 4241 § 1 i 3 k.p.c.).
Trybunał Konstytucyjny dostrzega konieczny związek między art. 4171 § 2 k.c. a jego procesowym dopełnieniem w postaci skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Obie regulacje
zostały pomyślane jako całościowe rozwiązanie normatywne i w ten sposób powinny być również analizowane (por. cytowane postanowienie
SN w sprawie o sygn. akt I CNP 27/05; druk sejmowy nr 2696 – Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
cywilnego, IV kadencja Sejmu). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że obie regulacje łącznie stanowią operacjonalizację normy
konstytucyjnej i pozwalają podmiotowi na korzystanie z konstytucyjnego prawa podmiotowego do domagania się odszkodowania za
szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego z prawem orzeczenia sądu w sprawach cywilnych.
Skarżąca zatem trafnie wskazała na skargę jako właściwy instrument, który – w wypadku niemożności wykorzystania zwyczajnych
i nadzwyczajnych środków zaskarżenia – był jedynym mechanizmem stwierdzenia, że orzeczenie jest niezgodne z prawem. Jak bowiem
podnosi się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, „instytucja skargi została ustanowiona w celu stworzenia możliwości realizacji
uprawnień wypływających z art. 4171 § 2 k.c., zagwarantowanych w art. 77 ust. 1 Konstytucji” (wyrok SN z 2 kwietnia 2009 r. , sygn. akt IV CNP 96/08, Lex nr 492152).
Uniemożliwienie skarżącej skorzystania ze skargi – z uwagi na pozostawienie orzeczeń, które uprawomocniły się przed 1 września
2004 r. poza art. 4241 k.p.c. – nie mogło otworzyć automatycznie drogi do poszukiwania ochrony prawnej jedynie na gruncie art. 417 k.c. Trybunał
Konstytucyjny dostrzega bowiem, że w obowiązującym systemie prawnym oraz w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego nie jest
dopuszczalne orzekanie o niezgodności z prawem przez sąd w procesie odszkodowawczym.
Skarga miała wypełnić istniejącą lukę prawną w zakresie procesowej gwarancji realizacji roszczeń opartych na art. 4171 § 2 k.c. oraz doprowadzić do zgodności stanu prawnego z art. 77 Konstytucji (por. druk sejmowy nr 2696...; Z. Radwański, Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej w świetle projektowanej nowelizacji
kodeksu cywilnego, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” nr 2/2004, s. 20). Ustawa zmieniająca k.p.c. nie zawierała jednak szczególnych
przepisów prawa międzyczasowego, które pozwoliłyby na uwzględnienie skutków wyroku w sprawie o sygn. SK 18/00 oraz konstytucyjnego
kontekstu zmiany przepisów k.c. Międzyczasowy charakter miały nieodnoszące się do skargi przepisy dotyczące: spraw wszczętych
przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 3) oraz postępowań upominawczych (art. 4).
7.3. Brak regulacji międzyczasowej doprowadził do powstania wątpliwości co do zakresu czasowego stosowania art. 4241-42412 k.p.c. W nauce prawa i orzecznictwie można wskazać cztery kierunki interpretacji stanu prawnego.
W świetle pierwszego, skarga przysługuje od orzeczeń wydanych począwszy od 1 września 2004 r. (zob. np. postanowienie SN z
12 lipca 2005 r., sygn. akt I CNP 1/05, por. J. Gudowski, Węzłowe problemy skargi..., s. 18).
Zgodnie z drugą interpretacją, która w istocie jest modyfikacją pierwszej, przyjmuje się dopuszczalność wniesienia skargi
jedynie od orzeczeń, które stały się prawomocne począwszy od 1 września 2004 r. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w uchwale
w sprawie o sygn. akt III BZP 1/05 oraz w ostatecznym rozstrzygnięciu o prawach skarżącej. Zdaniem Sądu Najwyższego to nie
data wejścia w życie ustawy zmieniającej k.p.c., która wyznacza jedynie możliwość skorzystania ze skargi, ale data powołana
w zaskarżonym przepisie określa, do jakich zdarzeń prawnych należy stosować skargę.
W świetle trzeciego poglądu, skarga może znaleźć zastosowanie do orzeczeń, które zostały wydane nie wcześniej niż 6 lutego
2003 r. (zob. H. Pietrzkowski, Skarga..., s. 6-8; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 348). Interpretacja ta zakłada, że skoro podstawę materialną roszczenia odszkodowawczego związanego z orzeczeniem wydanym
przed 1 września 2004 r., stanowi art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, to skarga dotyczy orzeczeń, które
uprawomocniły się przed wejściem ustawy zmieniającej k.p.c. (tj. przed 6 lutego 2005 r.). Przyjmując zaś, że dwuletni termin
na wniesienie skargi ma charakter zawitego terminu prawa materialnego, skarga przysługuje od orzeczeń, które zostały wydane
po 6 lutego 2003 r.
Czwarty kierunek interpretacji – przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich – uznaje, że skarga przysługuje od orzeczeń,
które uprawomocniły się od 6 lutego 2003 r. Stanowisko to jest w istocie modyfikacją trzeciej interpretacji. Opierając się
na podobnych założeniach, RPO wskazuje jednak, że właściwe jest odwołanie się do momentu uprawomocnienia się, a nie wydania
orzeczenia. Przemawia za tym treść art. 4246 § 1 k.p.c. oraz sposób ukształtowania skargi jako instrumentu niekonkurencyjnego względem zwykłych i nadzwyczajnych środków
zaskarżenia.
Uczestnicy postępowania zgodnie podnoszą, że brak regulacji o charakterze międzyczasowym odnoszącej się bezpośrednio do skargi
– przy jednoczesnym wprowadzeniu normy regulującej zakres stosowania art. 4171 § 2 k.c. oraz norm międzyczasowych wynikających
z art. 3 i art. 4 ustawy zmieniającej k.p.c. (nieodnoszących się do skargi) – stanowi pominięcie ustawodawcze.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozumowanie to nie jest uzasadnione. Zaskarżony art. 5 ustawy zmieniającej k.c. zawiera
regulację o charakterze intertemporalnym odnoszącą się do dopuszczalności wystąpienia ze skargą. W uchwale w sprawie o sygn.
akt III BZP 1/05 przyjęto, że regulacji intertemporalnej odnoszącej się do skargi należy poszukiwać poza treścią ustawy zmieniającej
k.p.c. Stosując funkcjonalne i systemowe reguły wykładni Sąd Najwyższy uznał, że skoro od 1 września 2004 r. istnieje możliwość
żądania stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia, z datą tą należy również powiązać możliwość skorzystania z wprowadzonej
do k.p.c. procedury realizacji tego żądania. Reguła intertemporalna mająca zastosowanie do art. 4171 § 2 k.c. została uznana zarazem za właściwą dla art. 4241-42412 k.p.c.
Zagadnienia prawa międzyczasowego.
8.1. Odnosząc się do charakteru art. 5 ustawy zmieniającej k.c., Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ustawodawcy przysługuje
jedynie względna swoboda w kwestii uregulowań prawa międzyczasowego – mieszcząca się w ramach wyznaczonych acquis constitutionnel (por. np. wyroki z: 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155; z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03,
OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03; z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03). Generalnie rzecz
ujmując, ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa intertemporalnego: a) zasady wstecznego działania prawa
(retroaktywność), b) zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność), c) zasady dalszego działania prawa dawnego
(por. E. Łętowska, K. Osajda (red.), Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008, s. 29; M. Uliasz, Reguły intertemporalne w polskim postępowaniu cywilnym, „Przegląd Sądowy” nr 3/2008, s. 36; J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji gdy nie ma regulacji intertemporalnej, przyjmuje się, że ustawodawca opowiedział się za
bezpośrednim działaniem prawa nowego od momentu jego wejścia w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając
w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej (cytowane orzeczenie w sprawie o sygn. SK 39/03 oraz S. Wronkowska,
M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53).
Takie domniemane „przechwycenie” przez nową ustawę istniejących już stosunków prawnych nie było jednak możliwe w zakresie
odpowiedzialności władzy publicznej za bezprawie judykacyjne (zob. punkt 1).
8.2. W ustawie zmieniającej k.p.c. ustawodawca postanowił, że sprawy wszczęte przed 6 lutego 2005 r. (tj. datą wejścia w życie
tej ustawy) toczą się według przepisów tej ustawy, z tym, że do złożenia i rozpoznania kasacji od orzeczenia wydanego przed
dniem wejścia w życie tejże ustawy, a także do odmowy przyjęcia jej do rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe (art.
3). Rozwiązanie to odpowiadało zatem – stanowiącej przejaw bezpośredniego działania ustawy nowej – zasadzie aktualności, zgodnie
z którą nowe przepisy stosuje się do stosunków już nawiązanych (por. M. Uliasz, Reguły..., s. 36 i 39), z wyjątkiem „spraw kasacyjnych”, do których zastosowanie znalazł stan prawny sprzed 6 lutego 2005 r. W doktrynie
i orzecznictwie SN przyjęto, że prawa międzyczasowego dotyczącego skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia należy
poszukiwać poza ustawą zmieniającą k.p.c., tj. w prawie intertemporalnym właściwym dla materialnoprawnej podstawy skargi (por.
punkt 1. oraz punkt 7.3.). Trybunał Konstytucyjny dostrzega trafność argumentów opartych na systemowych i funkcjonalnych regułach
wykładni, które przesądziły o treści uchwały w sprawie o sygn. akt III BZP 1/05. Również skarżąca oraz RPO zgodnie podnoszą,
że w świetle zrekonstruowanej na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej k.c. normy międzyczasowej nie jest możliwe rozszerzanie
zakresu dopuszczalności skargi na orzeczenia, które uprawomocniły się przed 1 września 2004 r.
W przeciwieństwie do ustawy zmieniającej k.p.c., w art. 5 ustawy zmieniającej k.c. nie przyjęto zasady działania ustawy nowej.
Ustawodawca wykluczył również zasadę wstecznego działania ustawy.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że naruszenie zakazu retroakcji prawa prowadzi niejednokrotnie do automatycznego
naruszenia porządku demokratycznego – w szczególności zaś: zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (zob. np. wyrok z
10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07; wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). Pomimo, że zakaz
retroaktywności prawa stanowi istotny element demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i powiązany jest bezpośrednio
z takimi wartościami jak chociażby pewność i przewidywalność prawa, nie ma on jednak waloru absolutnego.
Acquis constitutionnel dopuszcza możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji (por. cyt. wyrok o sygn. SK 12/03).
Nie sposób bowiem abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które uzasadniać będą odstępstwo
od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Tego rodzaju odstępstwo musi być jednak wolne od arbitralności i podlegać ocenie
z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. na przykładzie orzeczeń o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych: np. wyrok z 15 września 1998 r., sygn. K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64).
Omawiając zalety zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „do pozytywnych [jej]
aspektów (…) najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa
(…) ponadto przepisy ustawy nowej są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy wyrażona
w ustawie wcześniejszej” (cyt. wyrok w sprawie o sygn. P 43/07).
Pozytywnym skutkiem odstąpienia od zasady niedziałania prawa wstecz lub przyjęcia zasady bezpośredniego działania ustawy nowej,
może być urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji ochrony praw człowieka na poziomie ustawowym. Sytuacja taka może mieć
miejsce przy dostosowywaniu ustawowej regulacji do treści konstytucyjnych praw podmiotowych, na które ich beneficjenci mogą
powoływać się od 17 października 1997 r.
Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku wydanym w sprawie o sygn. SK 39/03. Ocenie Trybunału
Konstytucyjnego poddano rozwiązanie intertemporalne oparte na zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, zmodyfikowane
jednak przez kryterium „spraw w toku”. Zaskarżony wówczas przepis umożliwił w określonych terminach wniesienie odwołania od
orzeczeń, których dotyczyły rewizje nadzwyczajne od prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych komisji dla nauczycieli akademickich
i studentów. Otwarcie drogi sądowej nie dotyczyło jednak wszystkich orzeczeń dyscyplinarnych zapadłych po 17 października
1997 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa do sądu ustawodawca powinien był wybrać
inne „kryterium prawa międzyczasowego” i umożliwić „sanację” w postaci poddania sądowej kontroli wszystkich orzeczeń zapadłych
po wejściu w życie Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził w sprawie o sygn. SK 39/03: „Ustawodawca, wprowadzając nową regulację, czyni to z myślą
o przyszłości. Wsteczne działanie prawa powinno być wyjątkiem uzasadnionym w niezwykle staranny sposób ważnymi względami.
Tak np. uczynił ustawodawca wprowadzając w 2000 r. art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, dopuszczając kontrolę
konstytucyjności ustaw już nieobowiązujących, jeżeli jest to konieczne z uwagi na ochronę konstytucyjnych praw i wolności.
Wskazano tu bowiem kryterium, które może być pomocne przy ocenie konstytucyjności retroaktywności. (…) należy dostrzegać,
że zarzut skargi nie idzie w kierunku zakwestionowania braku poddania ustawie zmieniającej stanów przeszłych w ogólności.
Zarzut dotyczy nieobjęcia czasowym zakresem działania tylko orzeczeń dyscyplinarnych wydanych pod rządem Konstytucji z 1997
r. (tak jest w wypadku skarżącego). Od 17 października 1997 r. (wejście w życie Konstytucji) można bowiem mówić o nadaniu
konstytucyjnemu prawu do sądu treści wynikającej z – nie mającego odpowiednika pod rządami dawniej obowiązującej konstytucji
– art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero bowiem od tej daty istnieje – wysłowiony wyraźnie – wzorzec konstytucyjny,
wskazany w niniejszej sprawie. Nie chodzi więc o odniesienie zakresu stosowania ustawy zmieniającej, gdy idzie o jej wsteczny
zakres czasowy do nieograniczonej przeszłości, ale o takie jej ukształtowanie w czasie, aby umożliwiło to sądową kontrolę
orzeczeń dyscyplinarnych zapadających pod rządem Konstytucji, a co wynika z powołanych wzorców konstytucyjnych. Od momentu
wejścia w życie Konstytucji istniała bowiem konieczność zapewnienia sądowej kontroli orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych,
w których dotychczasowe ustawodawstwo zwykłe taką możliwość wyłączało (art. 77 ust. 2 Konstytucji). W tym zakresie istniał
konstytucyjny obowiązek legislatywy doprowadzenia do zgodności między Konstytucją i ustawodawstwem zwykłym. Nastąpiło to,
jednakże z kilkuletnim opóźnieniem (…). Jednakże to pozytywne działanie odniesiono tylko do fragmentu przeszłości. Pominięto
natomiast sytuacje (w których się mieści sprawa skarżącego), gdy orzeczenie dyscyplinarne zapadło wprawdzie po wejściu w życie
Konstytucji, lecz przed uzgodnieniem z nią stanu ustawodawstwa zwykłego, a nadto w sprawie nie wniesiono rewizji nadzwyczajnej.
Jeżeli na ustawę zmieniającą patrzeć jako na działanie zmierzające do uzgodnienia ustawodawstwa zwykłego z wymaganiami Konstytucji,
to ustawodawca zwykły nie utrzymał się w ramach skądinąd przysługującej mu swobody regulacyjnej dotyczącej regulacji czasowego
zakresu działania ustawy”.
W świetle powyższego oraz mając na uwadze argumenty wskazane w punkcie 4., punkcie 5. i punkcie 6., Trybunał Konstytucyjny
stwierdza, że zaskarżony przepis w oznaczonym w sentencji zakresie nie uwzględnia ratio zmiany prawa, która była związana z istnieniem prawa do domagania się odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy
publicznej oraz prawem do poszukiwania ochrony sądowej dla roszczenia odszkodowawczego. Zważywszy, że wprowadzenie skargi
miało na celu zapewnienie efektywności korzystania z konstytucyjnego prawa podmiotowego oraz zapewnienie, aby ustawodawstwo
zwykłe realizowało konstytucyjną aksjologię wyznaczoną przez art. 77 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1
Konstytucji, należy zgodzić się z podnoszonym przez uczestników postępowania argumentem, że ustawodawca nie wywiązał się z
obowiązku doprowadzenia do zgodności stanu prawnego z Konstytucją.
9. Zarzut niezgodności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
9.1. W petitum skargi konstytucyjnej wskazano, że omówione powyżej ograniczenie zakresu czasowego stosowania skargi, przy jednoczesnym braku
uniwersalnego instrumentu procesowego umożliwiającego stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia, narusza art. 45 ust.
1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Z przedstawionej przez skarżącą argumentacji wynika, że ustawodawca naruszył prawo do sądu
przez zamknięcie drogi dochodzenia naruszonych praw.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny przypomina utrwalony w orzecznictwie pogląd o „komplementarnym”
charakterze art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji (zob. np. wyrok z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998,
poz. 50). Prawo do sądu znajduje bowiem podstawę zarówno w pozytywnej regulacji art. 45 ust. 1 Konstytucji, jak i w negatywnej
formule art. 77 ust. 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2).
Zachodzący między tymi przepisami „ścisły związek” polega zaś na tym, że art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi uzupełnienie oraz
gwarancję art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki z 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 31 oraz
z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Zarazem przepisy te mają samodzielne znaczenie normatywne.
9.1.1. Art. 77 ust. 2 Konstytucji w pierwszej kolejności ustanawia negatywny obowiązek adresowany do ustawodawcy, którego
treścią jest nakaz powstrzymania się od stanowienia regulacji zamykających drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności lub
praw. Ustawa nie może stać na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy, w której – nie mogąc skorzystać z istniejącego i przysługującego
prawa lub wolności – podmiot poszukuje ochrony prawnej.
Ponieważ ochrona ta ma zostać zagwarantowana na „drodze sądowej”, chodzi tu o udzielenie ochrony przez sąd w postępowaniu
sądowym. Z perspektywy art. 77 ust. 2 Konstytucji niedopuszczalne są zatem takie sytuacje, w których po naruszeniu praw i
wolności nie byłyby możliwe stwierdzenie, rozpoznanie i ocena naruszenia. Odczytując treść omawianego przepisu w świetle jego
gwarancyjnej funkcji jako środka ochrony wolności i praw oraz zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), należy
stwierdzić, że Konstytucja ustanawia domniemanie drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych praw i wolności.
Z kategorycznego brzmienia normy konstytucyjnej oraz nakazu zapewnienia efektywności konstytucyjnym prawom i wolnościom wynika,
że niedopuszczalne jest zarówno: a) ustanowienie regulacji wprost wyłączającej orzekanie o naruszonych prawach i wolnościach
– bezpośrednie zamknięcie drogi sądowej, jak i b) wprowadzenie środków prawnych, których zastosowanie w praktyce doprowadzi
do wyłączenia możliwości orzekania – pośrednie zamknięcie drogi sądowej (por. wyrok z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK
ZU nr 2/A/2002, poz. 14).
9.1.2. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustawa zamykająca pośrednio lub bezpośrednio drogę dochodzenia
naruszonych praw i wolności, uniemożliwia zarazem rozpoznanie „sprawy” przez sąd. Stwierdzenie niezgodności poddanej kontroli
regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji co do zasady oznacza, że regulacja ta narusza również art. 45 ust. 1 Konstytucji przez
to, że pozbawia podmiot, którego prawa i wolności zostały naruszone, możliwości zwrócenia się do sądu z żądaniem udzielenia
ochrony prawnej w konkretnej sprawie.
9.1.3. Art. 45 ust. 1 Konstytucji wyraża jedno z podstawowych praw jednostki, stanowiąc zarazem fundamentalną gwarancję praworządności
(por. wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału poglądem na konstytucyjne prawo
do sądu składa się w szczególności: a) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym,
bezstronnym i niezawisłym); b) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i
jawności; c) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz d) prawo do
odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. np. wyrok z 24 października 2007 r., sygn.
SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108 i powołane tam orzeczenia).
Zakres tak ukształtowanego prawa do sądu powiązany jest z autonomicznym konstytucyjnym pojęciem „sprawy”. Jak wyjaśnił Trybunał
Konstytucyjny: „Konstytucyjna treść normatywna pojęcia prawnego «rozpatrzenie sprawy», zamieszczonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji,
obejmuje rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jakiegoś podmiotu, na podstawie norm prawnych «wynikających» z przepisów
prawnych. Istotą «rozpatrzenia sprawy» jest prawna kwalifikacja konkretnego stanu faktycznego, zawarta w wydanej normie konkretnej
i indywidualnej, skierowanej do określonego podmiotu, z której wynikają określone skutki prawne, tzn. uprawnienia lub obowiązki.
Oczywiście z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że «rozpatrzenia sprawy» w sposób sprawiedliwy i jawny oraz bez nieuzasadnionej
zwłoki dokonuje niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z powyższej analizy treści normatywnej art. 45 ust. 1 Konstytucji
wynika, że «sprawa» w rozumieniu powoływanego przepisu konstytucyjnego to określone zadanie sądu polegające na prawnej kwalifikacji
konkretnego stanu faktycznego, celem wydania indywidualnej normy rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu
(adresata). Bez znaczenia dla konstytucyjnego rozumienia pojęcia «sprawy» i jej «rozpatrzenia» jest to, jaki charakter ma
«sprawa» podlegająca kwalifikacji prawnej sądu, co wiąże się z naturą stanu faktycznego; jego elementami mogą być działania
ludzkie, zdarzenia przyrodnicze, ale także np. rozstrzygnięcia indywidualne i konkretne uprawnionego (kompetentnego) organu.
Istotne jest, że wszystkie elementy stanu faktycznego dotyczą sprawy konkretnej i tworzą pewną całość związaną z podmiotem,
którego uprawnienia lub obowiązki będą określone w wyniku kwalifikacji prawnej stanu faktycznego” (wyrok z 27 maja 2008 r.,
sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63; zob. też cytowany wyrok w sprawie o sygn. SK 76/06).
Konstytucyjne pojęcie „sprawy” odnosi się jednak nie tylko do wąsko rozumianego postępowania głównego, lecz może także obejmować
inne postępowania, w których sąd rozstrzyga o prawach i obowiązkach danego podmiotu (zob. na przykładzie postępowania wieczystoksięgowego:
wyrok z 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81, oraz na przykładzie postępowania w sprawie stwierdzenia
niedopuszczalności wpisu hipoteki lub zastawu w księdze wieczystej lub właściwym rejestrze: wyrok z 19 września 2007 r., sygn.
SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98).
Istotne dla kwalifikacji danego stanu jako „sprawy” w konstytucyjnym znaczeniu jest przede wszystkim, aby zachodziła konieczność
władczego rozstrzygnięcia w warunkach niezawisłości, o prawach i wolnościach oznaczonego podmiotu, w sytuacji, która wyklucza
arbitralność rozstrzygnięcia oraz możliwość rozstrzygnięcia przez drugą stronę (por. wyrok z 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK
36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40 oraz wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99).
9.2. Odnosząc powyższe uwagi go rozpatrywanej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżony przepis w zakresie oznaczonym
w sentencji zamyka drogę sądową dochodzenia naruszonych praw oraz uniemożliwia rozpoznanie sprawy o odszkodowanie za niezgodne
z prawem działanie władzy publicznej polegające na wydaniu orzeczenia sądu cywilnego.
Mając na uwadze, że od 17 października 1997 r. obowiązuje konstytucyjna zasada kompensacji szkód wyrządzonych bezprawnym działaniem
władzy publicznej, a derogacja art. 418 k.c. nie doprowadziła do powstania luki prawnej w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej
za bezprawie judykacyjne, należy uznać, że od momentu wejścia w życie Konstytucji istnieje materialna podstawa roszczeń z
tytułu szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem orzeczeniem sądu. W konsekwencji, przed wprowadzeniem szczegółowej regulacji
wynikającej z art. 4171 § 2 k.c. poszkodowany mógł poszukiwać ochrony prawnej na podstawie art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Zważywszy jednak, że konstytucyjne prawo do wynagrodzenia szkody zakłada stworzenie odpowiedniej procedury dochodzenia tego
prawa, a w zakresie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną bezprawiem judykacyjnym procedura ta powinna przybrać postać sądowego
rozstrzygnięcia o niezgodności z prawem orzeczenia w postępowaniu sądowym (por. cytowany wyrok w sprawie o sygn. SK 77/06),
możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu wyrządzonej szkody powiązana została z możliwością realizacji roszczenia o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Z uwagi na art. 5 ustawy zmieniającej k.c. poszkodowani legitymujący się orzeczeniem, które uprawomocniło się przed 1 września
2004 r., nie mogli skutecznie skorzystać z drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw. W obowiązującym stanie prawnym uzyskanie
stosownego orzeczenia prejudycjalnego w omawianym zakresie odpowiedzialności władzy publicznej jest warunkiem prawnym realizacji
prawa do odszkodowania.
Zaskarżony przepis uniemożliwił zatem rozpoznanie spraw odszkodowawczych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: skoro postępowanie
ze skargi prowadzone jest na użytek postępowania odszkodowawczego oraz niezależnie od sporu w nauce prawa dotyczącego deklaratywności
(K. Piasecki, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do art. 1-505
14
, t. I, red. K. Piasecki, Warszawa 2006, s. 1570; por. J. Gudowski, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, red. T. Ereciński, Warszawa 2006, s. 339) lub konstytutywności skutku orzeczenia prejudycjalnego (T. Ereciński, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem…, s. 1010) umożliwia ono skuteczne dochodzenie wynagrodzenia szkody spowodowanej bezprawiem judykacyjnym, to postępowanie
ze skargi stanowi zarazem element postępowania odszkodowawczego w szerokim ujęciu (zob. T. Zembrzuski, Skarga…, s. 312 i powołane tam stanowisko Sądu Najwyższego). W doktrynie wskazuje się nawet na podobieństwo orzeczenia wydanego wskutek
wniesienia skargi do wyroku wstępnego, w którym orzeka się o zasadności roszczenia (co do zasady) pozostawiając na później
określenie jego ostatecznego kształtu (por. P. Pogonowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu cywilnym. cz. 1, Problemy podstawowe, „Rejent” nr 10/2005, s. 37). Nie ulega zaś wątpliwości, że rozstrzyganie o odszkodowaniu za niezgodne z prawem działanie władzy
publicznej mieści się w przedstawionym powyżej konstytucyjnym pojęciu „sprawy”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, okoliczność, że postępowanie prejudycjalne toczy się przed Sądem Najwyższym, nie może
przemawiać na rzecz odrębnego potraktowania tego postępowania – analogicznie do postępowania kasacyjnego (por. np. wyrok z
6 października 2004 r., sygn. SK 23/02, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 89 i por. z wyrokiem z 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05
oraz wyrokiem z 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07). Sąd Najwyższy nie działa tu w charakterze trzeciej instancji.
Postępowanie odszkodowawcze sensu largo – w przeciwieństwie do postępowania ze skargi kasacyjnej albo postępowania ze skargi o wznowienie postępowania (zob. postanowienia
TK z 29 czerwca 2006 r., sygn. Ts 168/05, OTK ZU nr 1/B/2007, poz. 17 oraz z 28 lutego 2006 r., sygn. Ts 218/05, OTK ZU nr
3/B/2006, poz. 125) – mieści się zaś w pojęciu „sprawy” i jest objęte gwarancjami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Zważywszy, że od 17 października 1997 r. do 1 września 2004 r. brak było uniwersalnego i powszechnego instrumentu procesowego
umożliwiającego stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń, a wprowadzona mocą ustawy zmieniającej k.p.c. skarga
stanowi autonomiczny, uniwersalny i konieczny instrument stwierdzania przesłanki niezgodności z prawem orzeczenia sądu cywilnego,
należy uznać, że zamknięcie drogi sądowej – przez wyłączenie możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
orzeczenia sądu cywilnego – oznacza zarazem (w szczególności) pozbawienie poszkodowanych prawa do prawidłowo ukształtowanej
procedury sądowej oraz prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sądu odszkodowawczego. Od 17 października 1997 r. do 1 września 2004 r. nie było możliwe spełnienie warunku prawnego, jakim jest uzyskanie prejudykatu
stwierdzającego niezgodność z prawem orzeczenia sądu cywilnego. Poszkodowani nie mogli efektywnie korzystać z przysługującego
im prawa do sądu w zakresie postępowania odszkodowawczego.
9.3. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 5 ustawy zmieniającej k.c., w zakresie oznaczonym w sentencji,
jest niezgodny z art. 77 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
10.1. Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego była norma intertemporalna wyłączająca możliwość wniesienia skargi od
orzeczeń, które uprawomocniły się przed 1 września 2004 r. Niniejszy wyrok ma charakter zakresowego rozstrzygnięcia intertemporalnego.
Nie oznacza on zatem usunięcia całego przepisu z systemu prawnego. Bezpośrednim i podstawowym skutkiem orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej jedynie oznaczonego w sentencji fragmentu normy wyrażonej w art. 5 ustawy zmieniającej
k.c. Innymi słowy, wraz z wejściem w życie niniejszego wyroku (zob. art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji), zrekonstruowana
na podstawie zaskarżonego przepisu norma intertemporalna odnosząca się do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia zostaje bezwzględnie i bezwarunkowo wyeliminowana z systemu prawnego (por. postanowienie TK z 21 marca 2000 r.,
sygn. K 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65).
10.2. Wyrok wprowadza zmianę do obowiązującego systemu prawa. Z dniem jego wejścia w życie traci moc obowiązującą norma intertemporalna
odnosząca się do skargi.
Orzeczenie o niezgodności poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego normy z Konstytucją nie oznacza automatycznego wzruszenia
wydanych na jej podstawie orzeczeń lub nieważności postępowań (por. wyroki TK z 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04, OTK
ZU nr 9/A/2004, poz. 96 oraz z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Naprawienie skutków obowiązywania
niekonstytucyjnego przepisu obowiązującego do chwili wejścia wyroku w życie „w stosunku do ukształtowanych i skonsumowanych
zaszłości prawnych” określa bowiem art. 190 ust. 4 Konstytucji (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002,
poz. 13).
Przepis ten przewiduje możliwość zainicjowania właściwej procedury wznowieniowej, która pozwoli na rozpatrzenie sprawy w świetle
stanu prawnego ukształtowanego wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK
ZU nr 3/A/2007, poz. 26 oraz cytowany wyrok w sprawie o sygn. SK 39/03). Na organach władzy publicznej spoczywa zatem – skorelowany
z podmiotowym prawem do skorzystania z restytucyjnych środków po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – obowiązek rozpoznania
sprawy z pominięciem normy uznanej za niezgodną z Konstytucją (zob. wyrok TK z 28 listopada 2006 r., sygn. SK 19/05).
Zakresowa formuła wyroku umożliwia osobom, które przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 4241-42412 k.p.c. legitymują się orzeczeniem, które stało się prawomocne po 17 października 1997 r., dostęp do sądu celem uzyskania stosownego
prejudykatu dla potrzeb postępowania odszkodowawczego.
10.3. Znaczenie niniejszego wyroku dla skarżącej wyraża się w możliwości zrealizowania hipotezy art. 190 ust. 4 Konstytucji
i zainicjowaniu wznowienia postępowania na podstawie art. 4011 k.p.c.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.