1. Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o lasach (Dz. U. poz. 222; dalej: ustawa nowelizująca) wprowadziła m.in.
obowiązek przekazywania przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (dalej: Lasy Państwowe, LP) wpłat do budżetu państwa
(dalej: wpłaty).
Zasady obowiązujące w latach 2014 i 2015 zostały uregulowane w art. 2 tej ustawy w następujący sposób:
– w latach 2014 i 2015 Lasy Państwowe dokonują wpłaty do budżetu państwa „z kapitału (funduszu) własnego w wysokości 800 mln
złotych rocznie” (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej);
– powyższa wpłata jest dokonywana „przez Dyrekcję Generalną Lasów Państwowych w formie równych rat kwartalnych, w terminie
do ostatniego dnia każdego kwartału” (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej);
– wpłata za 2015 r. „w uzasadnionym przypadku, w szczególności wystąpienia szkody lub klęski żywiołowej lub gdy nastąpi zmiana
ceny sprzedaży drewna oraz popytu mogąca zagrozić realizacji planu gospodarczo-finansowego Lasów Państwowych” może nie być
wykonana lub zostać zmniejszona na mocy uchwały Rady Ministrów, podjętej na wniosek ministra właściwego do spraw środowiska
(art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej).
Natomiast począwszy od 2016 r. (por. art. 3 ustawy nowelizującej) mają obowiązywać zasady przewidziane w art. 58a ustawy z
dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1153, ze zm.; dalej: ustawa o lasach), dodanym przez art. 1 pkt 4
ustawy nowelizującej. Są one następujące:
– Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych dokonuje wpłaty na rachunek ministra właściwego do spraw środowiska (dalej: minister)
„w wysokości stanowiącej równowartość 2% przychodów uzyskanych przez Lasy Państwowe ze sprzedaży drewna” (art. 58a ust. 1
ustawy o lasach);
– wpłaty dokonuje się „za każdy kwartał kalendarzowy w terminie do trzydziestego dnia miesiąca następującego po tym kwartale”
(art. 58a ust. 2 ustawy o lasach);
– „Wpłata stanowi dochód budżetu państwa. W sprawach dotyczących wpłaty właściwy jest minister właściwy do spraw środowiska”
(art. 58a ust. 3 ustawy o lasach).
2. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) we wniosku z 31 marca 2014 r. wniosła o zbadanie zgodności:
– ustawy nowelizującej w całości z art. 1, art. 2 (samodzielnie oraz w związku z art. 118 ust. 3 Konstytucji), art. 5, art.
7, art. 20, art. 22 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji,
– art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 22 Konstytucji,
– art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 21 i art. 22 Konstytucji,
– art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 21 i art. 22 Konstytucji.
Zarzuty wnioskodawcy zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu wniosku zostały podzielone na sześć grup (oznaczonych jako pkt A-F), przy czym grupa posłów wniosła
o zastosowanie zasady falsa demonstratio non nocet „w przypadku, w którym przyporządkowanie problemów konstytucyjnych przedstawionych we wniosku do określonych jednostek redakcyjnych
budziłoby wątpliwości” (por. pkt II petitum wniosku).
2.1. Po pierwsze (por. pkt A petitum wniosku), zdaniem wnioskodawcy, uchwalenie ustawy nowelizującej nie zostało poprzedzone „pełnym i wyczerpującym sprawozdaniem”
co do skutków „społecznych, gospodarczych i ekonomicznych” jej wykonania. Zaniechano m.in. oceny wpływu uchwalonych zasad
na kondycję finansową Lasów Państwowych w sytuacji zmniejszonej sprzedaży drewna (uzasadnienie projektu ustawy przedstawiało
jej skutki przy założeniu, że sprzedaż ta utrzyma się na poziomie zbliżonym do aktualnego).
Tymczasem z załączonej do wniosku analizy (wykonanej na zamówienie wnioskodawcy) wynika, że wejście w życie ustawy uniemożliwi
Lasom Państwowym prowadzenie działalności rozwojowej, a w szczególności nie pozwoli na realizację pięcioletnich planów w zakresie
modernizacji i budowy dróg leśnych. Utrudni także podejmowanie działań na rzecz poprawy wynagrodzenia za pracę osób zatrudnionych
w zakładach usług leśnych (robotników leśnych). Zaskarżona nowelizacja może także zakłócić działanie funduszu leśnego i spowodować
konieczność zaciągania pożyczek i kredytów bankowych.
W opinii wnioskodawcy, przesądza to o niezgodności całej ustawy nowelizującej z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 Konstytucji.
2.2. Po drugie (por. pkt B petitum wniosku), wnioskodawca twierdzi, że kwestionowana nowelizacja została uchwalona z rażącym naruszeniem prawa powszechnego
i wewnętrznego, tj.:
– ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, ze zm.;
dalej: ustawa lobbingowa),
– ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167; dalej: ustawa o związkach zawodowych),
– „Regulaminu pracy Rady Ministrów”.
Wnioskodawca wymienił następujące uchybienia, które – jego zdaniem – wystąpiły podczas opracowywania ustawy nowelizującej:
– skierowanie ustawy do Sejmu bez wcześniejszego opracowania i uzgodnienia projektu założeń (według wnioskodawcy, żadne z
procedowanych od 2011 r. przez rząd założeń nowelizacji ustawy o lasach nie przewidywało wpłat do budżetu państwa), pomimo
braku formalnej decyzji Prezesa Rady Ministrów (dalej: Prezes RM) o odstąpieniu od tego obowiązku (tj. o zastosowaniu trybu
odrębnego, o którym mowa w § 8 pkt 4 lit. b uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów,
M. P. Nr 13, poz. 221, ze zm.; dalej: regulamin RM z 2002 r.);
– udostępnienie pierwszej wersji projektu ustawy nowelizującej jedynie na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska 23
grudnia 2013 r. o godzinie 16.00; do 7 stycznia 2014 r. opracowano kilka kolejnych, istotnie różniących się wariantów tego
aktu, z których ostatecznie przedłożony Radzie Ministrów został udostępniony na wspomnianej stronie internetowej „praktycznie
w tym samym czasie, w którym został skierowany do Rady Ministrów”;
– zamieszczenie dokumentów dotyczących projektu ustawy w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) Rządowego Centrum Legislacji
(dalej: RCL) dopiero 18, 20, 21 oraz 24 lutego 2014 r. (podczas gdy ustawa nowelizująca została uchwalona 24 stycznia 2014
r.); według wnioskodawcy, dokumenty te są niekompletne i nie odzwierciedlają wszystkich etapów prac nad ustawą (od 18 grudnia
2013 r. do 7 stycznia 2014 r. zostało wytworzonych pięć istotnie różniących się wariantów projektów ustawy, a „są podstawy
do twierdzenia, że w obiegu znalazł się jeszcze jeden projekt”, ponadto projekt ustawy przesłany przez Ministra Środowiska
(dalej: MŚ) do Sekretarza Rady Ministrów 7 stycznia 2014 r. (jako projekt uwzględniający ustalenia z posiedzenia Rady Ministrów
z tego samego dnia) został przerobiony poprzez dokonanie na nim ręcznych poprawek parafowanych przez Sekretarza Rady Ministrów,
bez podania daty zmian, i z tymi poprawkami przesłany do Marszałka Sejmu);
– pozorność konsultacji społecznych – przedstawiciele związków zawodowych zostali wprawdzie zaproszeni przez Ministra Środowiska
„na spotkanie poświęcone nowym regulacjom prawnym dotyczącym leśnictwa”, które odbyło się 2 stycznia 2014 r., lecz nie mieli
w praktyce możliwości dokonania konsultacji wewnątrz swoich organizacji i uzyskania odpowiedniego umocowania do udziału w
tym spotkaniu (zaproszenie otrzymali 20 grudnia 2013 r.); przedstawiciele związków zawodowych bezskutecznie wnosili o wydłużenie
czasu na konsultacje społeczne oraz sygnalizowali, że pospieszne uchwalanie tak ważnej regulacji może się negatywnie odbić
na jej jakości; zdaniem wnioskodawcy, organy rządowe „odmówiły dialogu społecznego z obywatelami i środowiskami zainteresowanymi
wprowadzaniem zmian ustawowych”, a „dialog ten zastąpiono arbitralnym postępowaniem ukierunkowanym na określony cel, który
wyznaczony jest mechanicznie i a priori, zaś nie stanowi on pożytecznej konkluzji wszystkich stanowisk stron zainteresowanych”;
– wprowadzenie zasady, że ulgi lub zwolnienia od wpłat za 2015 r. mogą być przyznawane przez Radę Ministrów w formie uchwały
(podczas gdy właściwa byłaby forma ustawy);
– brak rzeczywistej potrzeby uchwalenia ustawy (ze względu na niewielki wpływ osiągniętych dzięki niej dochodów na poprawę
stanu lokalnej sieci drogowej);
– „swoiste zalegalizowanie” projektu ustawy obciążonego powyższymi wadami przez Sejm, przy czym procedowanie nad ustawą trwało
niespotykanie krótko (została ona uchwalona w ciągu 27 godzin);
– poddanie projektu ustawy nowelizującej pierwszemu czytaniu na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych
i Leśnictwa oraz Komisji Finansów Publicznych Sejmu (dalej: komisje sejmowe), podczas gdy – jako projekt ustawy podatkowej
– powinien on zostać rozpatrzony na posiedzeniu Sejmu;
– zlekceważenie wątpliwości przedstawicielki Biura Legislacyjnego Sejmu, która podczas wspólnego posiedzenia komisji sejmowych
zasygnalizowała konieczność analizy, czy art. 2 rządowego projektu ustawy nie narusza zasady samodzielności finansowej Lasów
Państwowych, wyrażonej w art. 50 ustawy o lasach.
W opinii grupy posłów, powyższe nieprawidłowości uzasadniają zarzut naruszenia przez ustawę nowelizującą art. 1, art. 2, art.
7 i art. 20 Konstytucji.
2.3. Po trzecie (por. pkt C petitum wniosku), zdaniem wnioskodawcy, zaskarżona ustawa nowelizująca uniemożliwia Lasom Państwowym realizację pozaprodukcyjnych
funkcji lasu i ogranicza prowadzenie przez nie działalności gospodarczej (w tym rozwojowej i operacyjnej). Stanowi ona zagrożenie
dla samowystarczalności finansowej Lasów Państwowych. Może także wymusić zwiększenie pozyskania drewna, a w rezultacie będzie
prowadzić do naruszenia zasady trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, wyrażonej w art. 7 ustawy o lasach.
Narusza to art. 5, art. 22 oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji.
2.4. Po czwarte (por. pkt D petitum wniosku), art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej działa wstecz, powodując konfiskatę dochodów Lasów Państwowych i ich dekapitalizację.
Lasy Państwowe „zostały obciążone świadczeniami publicznymi wyznaczonymi z góry dla całego roku w ciągu roku, w którym świadczenie
to ma być realizowane”, z bardzo małym wyprzedzeniem (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wszedł w życie 6 marca 2014 r., a
pierwszą ratę wpłaty Lasy Państwowe miały wpłacić do końca marca 2014 r.).
Wnioskodawca podkreślił, że do końca 2013 r. Lasy Państwowe kształtowały swoją sytuację prawną i faktyczną „w [uzasadnionym]
przeświadczeniu, że wyniki finansowe po zmniejszeniu o podatek dochodowy od działalności zarobkowej poza gospodarką leśną,
nie będą podlegać dalszemu zmniejszaniu”. W momencie wejścia w życie kwestionowanego przepisu ustalone było już Prowizorium Planu Finansowo-Gospodarczego LP na rok 2014, które stanowiło zasadniczą podstawę procesu zamówieniowego (w szczególności na usługi zakładów leśnych).
W opinii wnioskodawcy, retroaktywność art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej narusza art. 2 i art. 22 Konstytucji.
2.5. Po piąte (por. pkt E petitum wniosku), wnioskodawca twierdzi, że art. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej powodują ograniczenie wolności prowadzenia
działalności gospodarczej przez Lasy Państwowe.
Lasy Państwowe w orzecznictwie sądowym i administracyjnym, a także w świetle prawa Unii Europejskiej, są przedsiębiorcą, a
więc powinny być traktowane na równi z innymi podmiotami gospodarki narodowej, także w sprawach podatkowych. Przewidziana
przez zaskarżoną ustawę wpłata Lasów Państwowych do budżetu państwa stanowi podatek w rozumieniu art. 217 Konstytucji, ponieważ
jest świadczeniem nieodpłatnym, bezzwrotnym, przymusowym i pieniężnym, ustalonym jednostronnie w drodze ustawy i stanowiącym
dochód budżetu państwa. Daniny publiczne (w tym podatki) mogą być nakładane tylko na podstawie norm ustawowych generalnych
i abstrakcyjnych, podczas gdy obowiązek wpłat do budżetu państwa został wprowadzony za pomocą normy indywidualnej – skierowanej
tylko do tego podmiotu, a nie do wszystkich przedsiębiorców prowadzących gospodarstwa leśne. Świadczenie to nie jest podobne
do obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwa państwowe, lecz ma charakter podatku obrotowego od sprzedaży drewna. Wobec tego
„elementarny szacunek do konstytucyjnej zasady równości w nakładaniu ciężarów i świadczeń publicznych wymagał, aby przewidywane
skutki finansowe, związane z tym podatkiem, odpowiadały 15% zysku po opodatkowaniu [tj. obowiązkom przedsiębiorstw państwowych]”,
a równowartość 2% wartości sprzedawanego drewna w latach 2016-2020 będzie stanowić nawet wielokrotność zysku po opodatkowaniu.
Tymczasem, biorąc pod uwagę świadczenie przez Lasy Państwowe w sposób nieodpłatny wielu świadczeń społecznych i środowiskowych,
powinny one raczej być objęte zwolnieniami lub ulgami w zakresie wpłat z zysku (albo ekwiwalentnych świadczeń).
Okoliczności te świadczą o naruszeniu przez wskazane przepisy art. 2, art. 7, art. 21 oraz art. 22 Konstytucji.
2.6. Po szóste (por. pkt F petitum wniosku), w opinii wnioskodawcy, art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej został sformułowany w sposób niedookreślony, co nie pozwala
na jednoznaczną identyfikację uprawień ministra oraz przepisów proceduralnych, na podstawie których będzie on wykonywał powierzone
mu zadania.
W projekcie ustawy z 7 stycznia 2014 r. przygotowanym przez Ministra Środowiska z uwzględnieniem ostatecznych ustaleń Rady
Ministrów przewidywano, że minister ten będzie miał uprawnienia organu podatkowego, co oznaczałoby możliwość udzielania Lasom
Państwowym zwolnień i ulg na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z
2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa). Sformułowanie to zostało tego samego dnia odręcznie przerobione (prawdopodobnie
w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) w taki sposób, że wskazano jedynie, iż „w sprawach dotyczących wpłaty właściwy jest minister
właściwy do spraw środowiska”. Zdaniem wnioskodawcy, nie jest oczywiste, czy zastosowanie będą miały w tym zakresie przepisy
ordynacji podatkowej i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.
1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). W rezultacie, brak jest podstawy prawnej do ewentualnego udzielania Lasom Państwowym przez ministra
ulg i zwolnień od obowiązku dokonywania wpłat.
Wnioskodawca uważa to za naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji.
3. Minister Finansów (dalej: MF) w piśmie z 17 października 2014 r. przedstawił – na wniosek Trybunału Konstytucyjnego – opinię
na temat charakteru kwestionowanych wpłat LP do budżetu państwa oraz stanowisko w sprawie możliwości zastosowania ulg lub
zwolnień.
3.1. Jego zdaniem, przedmiotowa wpłata jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym. Świadczenie
to nie mieści się jednak w pojęciu podatku w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej, ponieważ nie wynika z ustawy podatkowej
w rozumieniu art. 3 pkt 1 ordynacji podatkowej. Wpłaty te nie są podatkiem także dlatego, że organy podatkowe nie mają kompetencji
w zakresie ich ustalania lub określania, a ponadto nie spełniają warunku ogólności (są uiszczane nie przez określoną kategorię
podmiotów, lecz przez jeden konkretnie wskazany podmiot – Lasy Państwowe). Zdaniem MF, przedmiotowe wpłaty należy zakwalifikować
jako „niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym” w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009
r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Jej wprowadzenie wynika
z prawa właściciela (Skarbu Państwa) do dysponowania swoim majątkiem.
3.2. Odnośnie do możliwości udzielania ulg lub zwolnień od zaskarżonych wpłat, MF wskazał, że nie mają w tym zakresie zastosowania
przepisy ordynacji podatkowej. Ulgi i zwolnienia od niepodatkowych należności publicznoprawnych są wyczerpująco uregulowane
w art. 64 ustawy o finansach publicznych. Zaskarżone wpłaty nie są jednak wymienione w tym przepisie wśród należności, od
których istnieje możliwość udzielania ulg lub zwolnień.
4. Dyrektor Generalny Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej: Dyrektor Generalny LP) w piśmie z 20 października
2014 r. przedstawił – na wniosek Trybunału Konstytucyjnego – informacje w sprawie historii legislacyjnej ustawy nowelizującej
oraz jej wpływu na sytuację finansową Lasów Państwowych.
4.1. Dyrektor Generalny LP przypomniał, że już w latach 2012-2013 rozważane były różne warianty rozdysponowania zysku wypracowanego
przez Lasy Państwowe (m.in. objęcie podatkiem dochodowym całości działalności LP). Informacja o podjęciu prac nad nowelizacją
ustawy o lasach dotyczącą konkretnie przekazywania przez Lasy Państwowe części zysku do budżetu państwa została przekazania
kierownictwu LP ustnie przez kierownictwo Ministerstwa Środowiska w połowie grudnia 2013 r.
4.2. Jeżeli chodzi o wpływ zaskarżonej ustawy na kondycję finansową Lasów Państwowych, ich Dyrektor Generalny wskazał, że
w planie finansowym na 2014 r. w celu zabezpieczenia wpłat ograniczono „nakłady inwestycyjne na budowę środków trwałych” z
1 007 516 tys. zł (ujętych w prowizorium planu) do 705 139 tys. zł. W jego opinii, obciążenia z tytułu wpłat do budżetu państwa
„są możliwe do zrealizowania, jednak wymagają od Lasów Państwowych podjęcia szeregu działań, które pozwolą bez uszczerbku
realizować podstawowe ustawowe cele zrównoważonej gospodarki leśnej i prowadzić bieżącą działalność. Do tych działań należy
zaliczyć przede wszystkim ograniczenie inwestycji w latach 2014-2016 oraz inwestycji rozwojowych w następnych latach, racjonalizację
i monitoring kosztów działalności, szczegółowy monitoring płynności finansowej jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych,
optymalne wykorzystanie mechanizmu czasowego udostępniania środków z funduszu leśnego oraz mechanizmu przesuwania zasobów
pomiędzy jednostkami organizacyjnymi PGL LP”.
Dodatkowo Dyrektor Generalny LP stwierdził, że nie przewiduje renegocjacji zawartych umów lub zaciągania w najbliższym czasie
kredytów czy pożyczek.
Zwrócił także uwagę, że pozyskanie drewna w sposób naturalny corocznie zwiększa się na skutek przyrostu zasobów drzewnych,
co pozytywnie przyczynia się do możliwości realizacji obowiązku wpłat.
4.3. Dyrektor Generalny LP oświadczył, że wpłaty na konto Ministerstwa Środowiska zostały uiszczone w określonych przez ustawę
terminach i wysokościach. Ich źródłem był kapitał (fundusz) własny, a dokładnie nadwyżka tego kapitału, będąca efektem dodatnich
wyników finansowych Lasów Państwowych w ostatnich latach, zgromadzona na rachunkach bankowych jednostek organizacyjnych LP
(w 2012 r. zysk finansowy brutto LP wynosił 301 mln zł, w 2013 r. – 338 mln zł).
4.4. W opinii Dyrektora Generalnego LP, w aktualnym brzmieniu ustawa o lasach nie przewiduje możliwości udzielenia ulg lub
zwolnień z wpłat do budżetu państwa po 2016 r.
5. Minister Środowiska w piśmie z 27 października 2014 r. przedstawił – na wniosek Trybunału Konstytucyjnego – informację
o przebiegu prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą oraz stanowisko w zakresie charakteru wpłat LP do budżetu państwa
i wpływu ustawy na sytuację finansową LP w 2014 r. Treść jego pisma jest w zasadniczej części zbieżna z wyjaśnieniami przedstawionymi
przez Dyrektora Generalnego LP.
5.1. Jeżeli chodzi o historię legislacyjną ustawy nowelizującej, Minister Środowiska wskazał, że projekt jej założeń został
zamieszczony w BIP RCL i MŚ, a także przesłany do konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych 30 października 2012
r. Przewidywano w nim objęcie podatkiem dochodowym od osób prawnych dochodów z całości działalności LP. W kolejnych wersjach
założeń rozwiązanie to proponowano zastąpić corocznymi wpłatami do Banku Gospodarstwa Krajowego w wysokości 30% osiągniętego
zysku netto z przeznaczeniem na budowę dróg lokalnych (projekt założeń z 2 września 2013 r.), a następnie – wpłatami LP do
budżetu państwa w wysokości 30% zysku netto z poprzedniego roku obrotowego w formie zaliczek kwartalnych (wersja z 4 listopada
2013 r.). W związku z decyzją Stałego Komitetu RM o odrębnym procedowaniu kwestii krajowych i unijnych przewidzianych w założeniach
ustawy nowelizującej, kolejny projekt założeń z 28 listopada 2013 r. zawierał jedynie przepisy dostosowujące prawo polskie
do prawa UE (został on przyjęty przez Radę Ministrów 21 stycznia 2014 r.).
Regulacja, zgodnie z którą LP będą dokonywały corocznej wpłaty do budżetu państwa w wysokości 100 mln zł (a w latach 2014-2015
– 800 mln zł rocznie z kapitału – funduszu – własnego), pojawiła się w projekcie ustawy z 18 grudnia 2013 r. MŚ wyjaśnił,
że nie została ona skierowana do konsultacji społecznych, ponieważ „plany stworzenia mechanizmu umożliwiającego dokonywanie
przez Lasy Państwowe wpłat do budżetu państwa” były przedstawiane w „kolejnych wersjach” projektu założeń do ustawy nowelizującej
i rozwiązanie to było przedmiotem konsultacji.
Projekt ustawy nowelizującej został udostępniony na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska 23 grudnia 2014 r. Wnioskodawca
nie umieścił go w BIP RCL, ponieważ uznał, że jest to uzasadnione pominięciem konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych.
W kontekście zarzutów wnioskodawcy co do oceny skutków regulacji, Minister Środowiska podkreślił, że art. 118 ust. 3 Konstytucji
nie określa zakresu i stopnia szczegółowości przewidywanych skutków finansowych wykonania ustawy. Projekt ustawy zawierał
ocenę skutków regulacji (w tym prognozę jej wpływu na sektor finansów publicznych), wobec czego wymóg określony w tym wzorcu
kontroli został spełniony.
Jeżeli zaś chodzi o brak konsultacji ze związkami zawodowymi, to Minister Środowiska uznał, że projekt ustawy nowelizującej
nie dotyczył praw pracowniczych lub interesów zawodowych lub socjalnych, do których obrony powołane są związki zawodowe. Odstąpienie
od opiniowania projektu przez związki zawodowe było więc zgodne z prawem. Niemniej Minister Środowiska zaprosił przedstawicieli
środowisk związanych z leśnictwem (w tym związków zawodowych i stowarzyszeń) na spotkanie 2 stycznia 2014 r., poświęcone nowym
regulacjom prawnym dotyczącym leśnictwa.
Minister Środowiska podkreślił, że projekt ustawy nowelizującej został zgłoszony do wykazu prac legislacyjnych oraz udostępniony
w BIP – nastąpiło to jednak na etapie Stałego Komitetu RM ze względu na odstąpienie od uzgodnień międzyresortowych. Zaakcentował
on w tym kontekście, że – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – procedowany był jeden projekt tej ustawy, który podlegał zmianom
wynikającym z uzgodnień w ramach Rady Ministrów, mieszczącym się w pierwotnym zakresie projektu (w wersji przekazanej do rozpatrzenia
przez Stały Komitet RM).
W opinii Ministra Środowiska, w świetle § 8a regulaminu RM z 2002 r. dopuszczalne było skierowanie projektu do rozpatrzenia
przez Stały Komitet RM bez uprzednich uzgodnień i konsultacji przed uzyskaniem zgody Prezesa RM na odrębny tryb procedowania.
Zgoda ta jest bowiem wydawana na etapie RM i wyraża się w umieszczeniu projektu dokumentu rządowego w porządku obrad RM lub
jego rozpatrzeniu w trybie obiegowym lub bezpośrednio na posiedzeniu RM, na którym projekt dokumentu będzie rozpatrywany.
Nawet gdyby przyjąć odmienną wykładnię, naruszenie regulaminu RM nie może być podstawą stwierdzenia niezgodności aktu prawnego
z Konstytucją.
5.2. Jeżeli chodzi o charakter przedmiotowych wpłat do budżetu państwa, to Minister Środowiska podkreślił, że nie stanowią
one podatku w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej, ponieważ nie wynikają z ustawy podatkowej w rozumieniu art. 3 pkt 1
ordynacji podatkowej i nie są ustalane lub określane przez organy podatkowe, jak wymaga tego art. 2 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej.
Są natomiast świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz Skarbu Państwa.
Odnosząc się do definicji podatku ukształtowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Minister Środowiska podkreślił,
że analizowana wpłata nie spełnia warunku ogólności. Obowiązek jej uiszczenia ciąży tylko na jednym, konkretnie wskazanym
podmiocie – Dyrekcji Generalnej LP (a nie na określonej rodzajowo kategorii podmiotów). Przedmiotowa wpłata stanowi natomiast
niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem Ministra Środowiska, wynika ona z prawa właściciela (Skarbu Państwa) do dysponowania swoim majątkiem (podobnie jak
np. obowiązek przekazywania przez LP nieruchomości na drogi krajowe, wynikający z art. 38a ustawy o lasach).
5.3. Jeżeli zaś chodzi o wpływ ustawy na sytuację finansową LP w 2014 r., to Minister Środowiska podkreślił, że obciążenia
wynikające z ustawy nowelizującej „są możliwe do zrealizowania, jednak wymagają od Lasów Państwowych podjęcia szeregu działań,
które pozwolą bez uszczerbku realizować podstawowe ustawowe cele zrównoważonej gospodarki leśnej i prowadzić bieżącą działalność”.
Polegają one m.in. na ograniczeniu planowanych nakładów inwestycyjnych na budowę środków trwałych z ponad 1 007,5 mln zł (planowanych
w prowizorium planu finansowo-gospodarczego) do poziomu ponad 705 mln zł. W opinii Ministra, konieczne będzie ograniczenie
inwestycji w latach 2014-2015, racjonalizacja kosztów działalności, monitoring płynności finansowych, optymalne wykorzystanie
mechanizmu czasowego udostępnienia środków z funduszu leśnego oraz mechanizmu przesuwania zasobów pomiędzy jednostkami organizacyjnymi
Lasów Państwowych. Lasy Państwowe nie przewidują renegocjacji zawartych umów lub zaciągania w najbliższym czasie kredytów
czy pożyczek. Dodatkowo Minister wskazał, że pozyskanie drewna w sposób naturalny zwiększa się na skutek przyrostu zasobów
drzewnych.
Minister oświadczył także, iż wpłaty zostały uiszczone w określonych przez ustawę terminach i wysokościach.
Jeżeli zaś chodzi o możliwość udzielania ulg lub zwolnień od wpłat, to Minister uznał, że zastosowanie w tym zakresie mógłby
mieć art. 64 ustawy o finansach publicznych, który reguluje zasady przyznawania ulg w spłacie niepodatkowych publicznoprawnych
należności budżetu państwa. Przepis ten nie przewiduje jednak możliwości udzielenia ulg od analizowanych wpłat.
6. Prezes Rządowego Centrum Legislacji (dalej: Prezes RCL) w piśmie z 14 listopada 2014 r. przedstawił – na wniosek Trybunału
Konstytucyjnego – obszerne omówienie przebiegu prac legislacyjnych nad kwestionowaną nowelizacją ustawy o lasach.
6.1. Na wstępie swojego stanowiska Prezes RCL zastrzegł, że regulamin RM, określający procedurę prac legislacyjnych nad projektami
dokumentów rządowych, „nieoparty na żadnym elemencie procedury określonym w Konstytucji”, nie jest wystarczającym wzorcem
kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Wskazał również, że prace nad projektem ustawy nowelizującej rozpoczęły się przed 1 stycznia 2014 r., wobec czego miał do
nich zastosowanie regulamin RM z 2002 r., a nie – wskazana przez wnioskodawcę uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października
2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. poz. 979).
6.2. Według Prezesa RCL, opracowanie projektu ustawy nowelizującej było poprzedzone opracowaniem projektu założeń.
Pierwsza ich wersja została przekazana do konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych wraz z pismem przewodnim Ministra
Środowiska z 30 października 2012 r., a dzień później została udostępniona w BIP RCL oraz MŚ. Planowano w niej objęcie podatkiem
dochodowym od osób prawnych dochodów z całości działalności LP.
W drugiej wersji projektu założeń z 2 września 2013 r. propozycję tę zastąpiono obowiązkiem dokonywania przez LP corocznych
wpłat do Banku Gospodarstwa Krajowego w wysokości 30% osiągniętego zysku netto z przeznaczeniem na budowę dróg lokalnych.
Trzecia wersja projektu założeń z 4 listopada 2013 r. przewidywała wpłaty LP do budżetu państwa w wysokości 30% zysku netto
z poprzedniego roku obrotowego w formie zaliczek kwartalnych (z wyjątkiem pierwszej wpłaty, która miała się równać średniemu
zyskowi netto LP z lat 2008-2012). Propozycja ta nie była jednak przedmiotem obrad RM, ponieważ zdjęto ją z porządku obrad
Stałego Komitetu Rady Ministrów, a dalszemu procedowaniu poddano jedynie te elementy trzeciej wersji projektu założeń do ustawy
nowelizującej, które dotyczyły dostosowywania prawa polskiego do prawa UE.
Jak wskazał Prezes RCL, „w związku” z rozstrzygnięciem Stałego Komitetu RM o wyłączeniu z projektu założeń spraw pozbawionych
elementów unijnych, Minister Środowiska opracował projekt ustawy nowelizującej m.in. w zakresie dotyczącym wpłat LP do budżetu
państwa.
6.3. Jeżeli zaś chodzi o brak formalnej decyzji o procedowaniu projektu ustawy w trybie odrębnym (uregulowanym w § 8 pkt 4
lit. b regulaminu RM z 2002 r., tj. z pominięciem wymaganych konsultacji i uzgodnień), to Prezes RCL wskazał, że Minister
Środowiska 19 grudnia 2013 r. wystąpił do Sekretarza Rady Ministrów z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie takiego
trybu. Wniosek ten nie został wówczas uwzględniony, ponieważ decyzja o zastosowaniu trybu odrębnego może zostać podjęta dopiero
po przedstawieniu projektu ustawy.
Projekt ustawy nowelizującej został przedstawiony przez Ministra Środowiska 2 stycznia 2014 r., a RM przyjęła go 7 stycznia
2014 r. W opinii Prezesa RCL, oznaczało to, że Prezes RM wyraził per facta concludentia zgodę na zastosowanie w tym wypadku trybu odrębnego.
Prezes RCL zaznaczył równocześnie, że sposób procedowania w tej sprawie był taki sam, jak w wypadku innych wniosków o zastosowanie
trybu odrębnego.
6.4. Odnosząc się do zarzutu zbyt późnego umieszczenia projektu ustawy w BIP RCL, Prezes RCL stwierdził, że ustawa lobbingowa
nie przewidywała takiego wymogu, a wynikał on jedynie z regulaminu RM z 2002 r. (który jednak nie rozstrzygał, w jakim terminie
powinno to nastąpić).
Równocześnie Prezes RCL potwierdził, że projekt ustawy nowelizującej został udostępniony w BIP RCL 30 stycznia 2014 r. Zaznaczył
równocześnie, że nie stanowiło to przeszkody w dostępie opinii publicznej do tego projektu, ponieważ 23 grudnia 2013 r. został
on udostępniony w BIP Ministra Środowiska.
6.5. Ustosunkowując się do zarzutu wadliwych konsultacji społecznych, Prezes RCL wskazał, że w świetle § 10 ust. 6 pkt 2 regulaminu
RM z 2002 r. konsultacje społeczne nie są obowiązkowym etapem prac nad każdym projektem aktu normatywnego. Jeżeli obowiązek
taki nie wynika bezpośrednio z odpowiednich przepisów, decyzję w tym zakresie podejmuje wnioskodawca danego projektu aktu
normatywnego.
W odniesieniu do ustawy nowelizującej Minister Środowiska uznał (uwzględniając przedmiot planowanej regulacji), że nie ma
takiej konieczności. Prezes RCL zauważył w tym kontekście, że sprawy ujęte w projekcie stanowiły przedmiot konsultacji społecznych
przeprowadzonych nad projektem założeń. Normowana w nim materia nie jest objęta zadaniami związków zawodowych (nie dotyczyła
praw pracowniczych lub interesów zawodowych lub socjalnych, do których obrony powołane są związki zawodowe), wobec czego nie
wymagała obowiązkowej konsultacji z tymi podmiotami.
6.6. Jeżeli chodzi o wątpliwości wnioskodawcy do co odręcznych poprawek na projekcie ustawy przyjętym przez RM przed jego
wysłaniem do Sejmu, Prezes RCL wyjaśnił, że Minister Środowiska w ostatecznej wersji projektu ustawy przygotowanym w celu
skierowania do Sejmu nie uwzględnił ustaleń RM z 7 stycznia 2014 r., dotyczących ostatecznego brzmienia art. 58a ust. 3 zdanie
drugie ustawy o lasach. W związku z tym Sekretarz RM naniósł odręcznie na tekście projektu poprawkę, ustalającą brzmienie
tego przepisu zgodne z rozstrzygnięciem RM, opisanym w karcie informacyjnej projektu ustawy, sporządzonej przez Sekretarza
RM na posiedzeniu RM.
Pozostałe odręczne poprawki w projekcie ustawy miały charakter redakcyjny i zostały naniesione na jej tekst przez RCL w ramach
weryfikacji projektu zgodnie z § 34a ust. 1 regulaminu RM z 2002 r.
6.7. Odnośnie do zarzutu błędnej merytorycznie i niepełnej oceny skutków regulacji, Prezes RCL podkreślił, że art. 118 ust.
3 Konstytucji nie określa zakresu i stopnia szczegółowości przewidywanych skutków finansowych wykonania ustawy. Zgodnie z
§ 10 ust. 6 regulaminu RM z 2002 r. projekt ustawy zawierał syntetyczną informację o jego wpływie na LP, która – ze względu
na to, że LP nie są przedsiębiorcą – została zawarta w części oceny skutków regulacji dotyczącej wpływu aktu normatywnego
na sektor finansów publicznych.
Ponadto Prezes RCL wskazał, że ocena skutków finansowych ustawy nowelizującej uwzględniała zmiany w proponowanych rozwiązaniach,
wobec czego kolejne wersje projektu z 2 stycznia 2014 r. i 7 stycznia 2014 r. zawierały inne dane.
7. Minister Środowiska w piśmie z 18 listopada 2014 r. przedstawił – z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów – opinię o możliwych
skutkach finansowych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Według niego, w razie stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy nowelizującej ze skutkiem ex tunc, Lasy Państwowe będą mogły wystąpić z roszczeniem o zwrot nienależnie uiszczonych wpłat wraz z odsetkami. Zastosowanie w
tym zakresie będą miały przepisy ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty. Szacunkowa wysokość oprocentowania od rat kwartalnych
(po 200 mln zł każda), wypłaconych na koniec trzech pierwszych kwartałów 2014 r., liczona na dzień 31 grudnia 2014 r. przy
zastosowaniu stawek odsetek za zwłokę obowiązujących w 2014 r., wynosiłaby ok. 27 mln zł.
Dodatkowo Minister Środowiska wyraził pogląd, że brak wpłat może naruszyć równowagę budżetową ze względu na zmniejszenie dochodów
budżetu państwa.
8. Prokurator Generalny w piśmie z 1 kwietnia 2015 r. przedstawił stanowisko, że:
a) jest zgodna z art. 118 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodna z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji;
b) jest zgodna z art. 7 Konstytucji i nie jest niezgodna z art. 1, art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości
społecznej) oraz art. 20 Konstytucji,
c) jest zgodna z art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 oraz nie jest niezgodna z art. 22 Konstytucji;
– art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest niezgodny z zasadą lex retro non agit, wynikającą z art. 2 Konstytucji, oraz z art. 22 Konstytucji;
– art. 58a ustawy o lasach oraz art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, w zakresie nakładającym na LP obowiązek ponoszenia świadczeń
publicznych, są zgodne z art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w
art. 2 Konstytucji, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 58a ustawy o lasach jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego,
wyrażonej w art. 2 Konstytucji;
zaś postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) ze względu na niedopuszczalność
orzekania.
8.1. W kontekście zarzutów wnioskodawcy wynikających z art. 118 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił, że projekt
ustawy nowelizującej (zawarty w druku sejmowym nr 2041/VII kadencja Sejmu) zawiera prognozę jej wpływu na sektor finansów
publicznych, w tym na budżet państwa (pozytywną) i jednostek samorządu terytorialnego (brak bezpośredniego oddziaływania).
Wymóg wynikający ze wskazanego wzorca kontroli został więc zrealizowany.
Oceniając zaskarżoną ustawę nowelizującą pod względem zgodności z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez
nie prawa (por. art. 2 Konstytucji), Prokurator Generalny podkreślił, że zasada ta ma zastosowanie do stosunków między państwem
i podmiotami wobec autonomicznymi (zwłaszcza obywatelami). Lasy Państwowe nie mają takiego statusu, wobec czego zasada zaufania
nie jest w tym wypadku adekwatnym wzorcem kontroli. Skarbowi Państwa przysługują wobec Lasów Państwowych uprawnienia właścicielskie,
a w rezultacie „ustawodawca miał prawo do dowolnej zmiany i ukształtowania sytuacji prawnej tego podmiotu, w tym także w zakresie
nakładanych na niego obowiązków, a czyniąc użytek z tego uprawnienia nie naruszył Konstytucji”.
8.2. Jeżeli chodzi o zarzut nieprawidłowości w zakresie konsultacji projektu ustawy, to Prokurator Generalny podniósł, że
materia obejmująca zaskarżoną regulację nie dotyczy bezpośrednio zagadnień pracy, płacy, spraw socjalnych oraz praw i wolności
związkowych, do ochrony których powołane są związki zawodowe. Nieprzekazanie projektu ustawy odpowiednim władzom statutowym
związków zawodowych działających w LP nie naruszyło art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, ponieważ – ze względu na
problematykę projektowanej regulacji – nie było to wymagane.
W kontekście zarzutów wnioskodawcy co do braku możliwości zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem ustawy w trybie
ustawy lobbingowej na skutek zbyt późnego udostępnienia projektu ustawy nowelizującej w BIP, Prokurator Generalny zauważył,
że analizowany projekt został zamieszczony w wykazie prac legislacyjnych RM, opublikowanym w BIP 30 grudnia 2013 r. Od tej
daty istniała możliwość zgłoszenia zainteresowania pracami nad tą ustawą (jej kolejnymi wersjami).
Konkludując, Prokurator Generalny uznał, że ustawa nowelizująca nie narusza zasady legalizmu, wynikającej z art. 7 Konstytucji.
Podkreślił również, że wzorcami kontroli w tym kontekście nie mogą być przepisy ustawowe oraz wewnętrzne (regulamin RM oraz
uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M. P. z 2012
r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu).
Odnośnie do zasady współpracy partnerów społecznych (por. art. 20 Konstytucji), Prokurator Generalny wskazał, że nie obowiązuje
ona w relacjach między państwem i państwowymi jednostkami organizacyjnymi, nie jest więc adekwatnym wzorcem kontroli. Podobnie
należy ocenić zasadność kontroli zaskarżonej ustawy przez pryzmat art. 1 i art. 2 Konstytucji (jako wzorcami związkowymi).
8.3. W kontekście zarzutu naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, Prokurator Generalny stwierdził, że uchwalenie ustawy
nowelizującej mieściło się w granicach uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w odniesieniu do LP.
Powołując się na stanowisko Ministra Środowiska, uznał, że wprowadzenie wpłat „nie stanowi zagrożenia dla prowadzonej przez
LP działalności i realizacji ich zadań określonych w ustawie o lasach”, a przyczyni się do zwiększenia dochodów państwa. Nałożenie
tego obowiązku „nie wpłynie też na bezpieczeństwo ekologiczne, skoro jego wykonanie nie wiąże się z koniecznością zwiększenia
ilości pozyskiwanego drewna ponad przewidziane we wcześniejszych 10-letnich planach urządzenia lasu”.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut ograniczenia swobody działalności gospodarczej LP, to Prokurator Generalny podniósł, że wolność
ta jest gwarantowana podmiotom prywatnym, a Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną.
8.4. Oceniając art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z punktu widzenia zakazu retroaktywności prawa (por. art. 2 Konstytucji),
Prokurator Generalny podkreślił, że stanowi ona składnik zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Zasada ta nie chroni zaś stosunków między państwem i podmiotami od niego zależnymi, takimi jak LP.
Na marginesie Prokurator Generalny zauważył, że założenie ustawodawcy o finansowaniu wpłat z kapitału własnego, zgromadzonego
przez Lasy Państwowe przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie oznacza jej retroaktywności. Nowa regulacja nie służy
do oceny prawnej stosunku prawnego, który miał miejsce pod rządem dawnego prawa, i nie ingeruje w sytuacje już „skonsumowane”,
a jedynie wprowadza zmiany na przyszłość.
Art. 22 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z przyczyn omówionych wyżej.
8.5. W związku z zarzutem naruszenia zasad dotyczących danin publicznych, Prokurator Generalny uznał, że wpłata nie stanowi
podatku w rozumieniu konstytucyjnym, ponieważ nie ma cechy ogólności (wynikający z niej obowiązek świadczenia adresowany jest
wyłącznie do jednego, imiennie oznaczonego podmiotu).
Oceniając wpłatę z punktu widzenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej (por. art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji),
Prokurator Generalny uznał, że LP nie są podmiotem podobnym ani do przedsiębiorców państwowych, ani do innych podmiotów gospodarujących
lasami, wobec czego ich odmienne traktowanie jest uzasadnione.
Zasada wolności gospodarczej (por. art. 22 Konstytucji) nie odnosi się do relacji między państwem i podmiotami od niego zależnymi.
Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji jest niezasadny z tego względu, że uzyskiwane przez LP dochody nie stanowią własności
tego podmiotu. Właścicielem lasów państwowych zarządzanych przez LP jest Skarb Państwa i to ten podmiot jest uprawniony do
wykonywania uprawnień właścicielskich (w tym czerpania korzyści ze swojego majątku).
Zarzut naruszenia przez ustawodawcę zasady legalizmu (por. art. 7 Konstytucji) nie został należycie uzasadniony, wobec czego
postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. ze względu na niedopuszczalność
orzekania.
8.6. Oceniając konstytucyjność art. 58a ustawy o lasach, Prokurator Generalny stwierdził, że – skoro LP prowadzą działalność
gospodarczą – możliwość ubiegania się przez nie o ulgi lub zwolnienia w spłacie niepodatkowych należności budżetowych jest
w świetle art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ograniczona. Wpłata przewidziana w art. 58a ustawy o lasach nie należy
do katalogu zobowiązań wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ustawy o finansach publicznych, wobec czego nie ma możliwości udzielenia
od niej ulgi lub zwolnienia. Przepis ten jest więc zgodny z art. 2 Konstytucji.
W opinii Prokuratora Generalnego, wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niezgodności art. 58a ustawy o lasach z art. 7 Konstytucji.
Nawet gdyby uznać, że wniosek spełnia w tym zakresie minimalne wymogi formalne, dotyczy on naruszenia w toku procedowania
projektu ustawy regulaminu RM, który nie może być podstawą kontroli w odniesieniu do procedury uchwalania ustawy. Postępowanie
w tej części należałoby więc umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r.
9. Marszałek Sejmu w piśmie z 1 czerwca 2015 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie,
że:
– ustawa nowelizująca jest zgodna z art. 7 i art. 118 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodna z art. 20 Konstytucji;
– art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 58a ust. 1 ustawy o lasach są zgodne z art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji
oraz nie są niezgodne z art. 21, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim nakazuje dokonanie przez Lasy Państwowe wpłaty do budżetu państwa
w 2015 r., nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz, a przez to jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
– art. 58a ust. 3 ustawy o lasach jest zgodny z zasadą określoności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji,
oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r.
9.1. Na wstępie swojego stanowiska Marszałek Sejmu dokonał analizy formalnoprawnej wniosku.
Jego zdaniem, zarzuty materialnoprawne sformułowane przez wnioskodawcę wobec całej ustawy powinny zostać odniesione – w myśl
zasady falsa demonstratio non nocet – do art. 1 pkt 4 (w zakresie, w jakim dotyczy art. 58a ust. 1 ustawy o lasach) oraz art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej.
W związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej, zamiast jej art. 1 pkt 4 przedmiotem kontroli powinny być art. 58a ust.
1 (ustanawiający obowiązek świadczenia) i art. 58a ust. 3 ustawy o lasach (jeżeli chodzi o ulgi i zwolnienia od obowiązku
świadczenia). Aktualność zachowują natomiast zarzuty niezgodności art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji
– lecz tylko w zakresie, w jakim dotyczą wpłat za 2015 r. (odnośnie do wpłat za 2014 r. postępowanie powinno zostać umorzone
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku; Marszałek Sejmu wskazał
równocześnie, że regulacja ta utraciła w tej części moc obowiązującą i nie ma do niej zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o
TK z 1997 r.).
Ponadto Marszałek Sejmu uznał, że wnioskodawca nie dopełnił wymogu należytego uzasadnienia zarzutów niezgodności ustawy nowelizującej
z art. 1 (zasadą dobra wspólnego) i art. 2 Konstytucji, a także niezgodności art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 58a
ust. 1 ustawy o lasach z zasadą sprawiedliwości społecznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji, oraz art. 7 Konstytucji.
9.2. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustawy nowelizującej w całości z art. 7 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił,
że ewentualne wskazane przez wnioskodawcę naruszenia regulaminu RM nie mogą być kwalifikowane jako uchybienia konstytucyjnej
zasadzie legalizmu. „Chodzi bowiem o najwcześniejszy etap prac legislacyjnych, pozostający zasadniczo poza obszarem regulacji
konstytucyjnej, uregulowany aktem prawa wewnętrznego organu, w którego strukturach toczą się prace. Znaczenie ogólnoustrojowe
tej fazy postępowania z projektem ustawy jest nieporównywalne ze znaczeniem etapu sejmowego”. Marszałek Sejmu oświadczył,
że w tym zakresie „przyjmuje” wyjaśnienia złożone przez Prezesa RCL. Wskazał również, że „ocena wagi i pilności sprawy będącej
przedmiotem projektowanej regulacji, a także wyprowadzenie z takiej oceny konsekwencji dla szczegółowego trybu prac wewnątrz
Rady Ministrów, musi być pozostawiona samej Radzie Ministrów i jej organom”.
Marszałek Sejmu uznał, że trudno ocenić zarzuty wnioskodawcy co do naruszenia regulaminu Sejmu ze względu na ich ogólny charakter.
Zauważył również, że „znaczne tempo prac ustawodawczych nie jest zarezerwowane jedynie dla trybu pilnego, o którym mowa w
art. 123 Konstytucji”.
W opinii Marszałka Sejmu, udostępnienie projektu ustawy nowelizującej w BIP RCL nie było obowiązkowe, a dostęp do treści tego
projektu był możliwy dzięki jego zamieszczeniu 23 grudnia 2013 r. w BIP MŚ.
W toku postępowania nie doszło także – zdaniem Marszałka Sejmu – do naruszenia praw związków zawodowych, ponieważ kwestionowana
ustawa nowelizująca nie reguluje kwestii objętych zadaniami związków zawodowych (związek między przyszłą kondycją Lasów Państwowych
i warunkami pracy i płacy jest „co najwyżej pośredni, a w dodatku oddalony w czasie”).
W rezultacie Marszałek Sejmu uznał, że ustawa nowelizująca jest zgodna z art. 7 Konstytucji.
9.3. Jeżeli chodzi o zgodność ustawy nowelizującej w całości z art. 20 Konstytucji, to Marszałek Sejmu stwierdził, że ten
wzorzec kontroli nie może służyć do oceny konkretnego postępowania ustawodawczego. Ponadto nie wynika z niego obowiązek konsultacji
społecznych w kształcie wskazanym przez wnioskodawcę.
Ustawa nowelizująca nie jest więc niezgodna z art. 20 Konstytucji.
9.4. W opinii Marszałka Sejmu, zarzut niezgodności ustawy nowelizującej z art. 118 ust. 3 Konstytucji odnosi się do jakości
uzasadnienia projektu ustawy. Tymczasem wymóg dołączenia do projektu ustawy skutków finansowych jej wykonania zostaje spełniony
„w wyniku zawarcia w uzasadnieniu projektu stosownej prognozy odnoszącej się do wpływu wejścia ustawy w życie na sektor finansów
publicznych”. Ewentualna polemika z założeniami ekonomicznymi, przyjętymi w uzasadnieniu projektu ustawy, nie może stanowić
argumentu za jego niekonstytucyjnością.
Ustawa nowelizująca jest więc zgodna z art. 118 ust. 3 Konstytucji.
9.5. Oceniając zgodność art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 58a ust. 1 ustawy o lasach z art. 5, art. 74 ust. 1 i 2
Konstytucji, Marszałek Sejmu uznał, że zarzuty wnioskodawcy odnoszą się do celowości (zasadności, racjonalności) społeczno-ekonomicznej
kwestionowanych uregulowań, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Marszałek Sejmu przedstawił równocześnie merytoryczne stanowisko w tym zakresie. W jego opinii, krytyka zaskarżonych rozwiązań
opiera się na prognozach i nie znajduje potwierdzenia w dotychczasowej praktyce ich funkcjonowania. Lasy Państwowe nie zgłaszają
trudności z realizowaniem wymaganych od nich świadczeń i deklarują zdolność do wywiązania się z zadań nałożonych przez ustawę
dzięki racjonalizacji gospodarki finansowej. Zaprojektowany mechanizm „realizuje uzasadniony cel społeczno-ekonomiczny” (wpłaty
mają służyć budowie i modernizacji dróg lokalnych), „nie powoduje kolizji z prawami i wolnościami jednostki oraz nie prowadzi
do uszczerbku w zakresie walorów środowiska”, jest więc zgodny z art. 5 oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji.
9.6. Ustosunkowując się do kwestii zgodności art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 58a ust. 1 ustawy o lasach z art. 21
i art. 22 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że przepisy te nie są adekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonej regulacji
ze względu na status Lasów Państwowych. Podkreślił, że Lasy Państwowe nie są tworem odrębnym od Skarbu Państwa (pomimo że
ich gospodarka finansowa opiera się na ustawowej zasadzie samofinansowania).
Badanych wpłat nie należy ujmować w kategoriach kolizji interesu majątkowego Lasów Państwowych z interesem majątkowym Skarbu
Państwa, ponieważ w obydwu wypadkach podmiotem praw majątkowych jest Skarb Państwa (Lasy Państwowe jedynie reprezentują Skarb
Państwa jako statio fisci). Jednostka organizacyjna „strukturalnie przynależna do podmiotowości Skarbu Państwa nie może powoływać się przeciwko niemu
na ochronę własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), a przesunięcie środków finansowych między taką jednostką a Skarbem Państwa
nie stanowi wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji)”.
„Podmiot prawa publicznego, jakim są Lasy Państwowe, prowadzi w pewnym zakresie działalność gospodarczą, ale nie korzysta
z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ze swobody działalności gospodarczej. Nie jest bowiem podmiotem swobodnie decydującym
o zakresie swojego uczestnictwa w życiu gospodarczym, lecz (…) formą uczestnictwa Skarbu Państwa w obrocie. Swoboda Lasów
Państwowych w zakresie gospodarowania zarządzanym mieniem jest silnie ograniczona ustawowo i poddana nadzorowi ze strony władz
publicznych, zaś celem istnienia tego podmiotu jest realizacja zadań państwa”.
Wobec powyższego, Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 58a ust. 1 ustawy o lasach nie
są niezgodne z art. 21 i art. 22 Konstytucji.
9.7. Jeżeli chodzi o zgodność art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 58a ust. 1 ustawy o lasach z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
to Marszałek Sejmu uznał, że Lasy Państwowe są w zasadzie jedynym podmiotem powołanym do zarządzania lasami stanowiącymi własność
Skarbu Państwa (z wyjątkiem lasów, o których mowa w art. 4 ust. 1-2 ustawy o lasach). Nie jest więc uprawnione porównywanie
ich sytuacji z sytuacją podmiotów prywatnych, choćby prowadziły one gospodarkę leśną lub uzyskiwały przychody ze sprzedaży
drewna, ani też żądanie ich traktowania w taki sam sposób, jak przedsiębiorstw państwowych. W rezultacie, art. 2 ust. 1 ustawy
nowelizującej i art. 58a ust. 1 ustawy o lasach nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W kontekście tych zarzutów Marszałek Sejmu podkreślił dodatkowo, że wpłata będąca przedmiotem postępowania nie stanowi podatku
w sensie konstytucyjnym, ponieważ nie spełnia cechy generalności (jest nałożona na jeden podmiot, wskazany co do tożsamości,
a nie rodzajowo).
9.8. Odnosząc się do oceny art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej (w zakresie, w jakim nakazuje dokonanie wpłat w 2015 r.) z zasadą
niedziałania prawa wstecz (por. art. 2 Konstytucji), Marszałek Sejmu uznał, że zaskarżony przepis nie przełamuje tej zasady
i jest zgodny ze wskazanym wzorcem kontroli. Przewiduje on bowiem „nowy element współkształtujący ustawowe zasady gospodarki
finansowej wiążące (na przyszłość) Lasy Państwowe”, nie nakazuje stosowania badanych przepisów do zdarzeń lub stanów faktycznych,
które miały miejsce w przeszłości.
9.9. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nieuregulowania kompetencji Ministra do udzielania ulg i zwolnień, to – według Marszałka Sejmu
– jest on skierowany do potencjalnych (przyszłych i hipotetycznych) aktów stosowania prawa. Kwestia ta w oczywisty sposób
nie mieści się w ramach kognicji Trybunału Konstytucyjnego, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania w zakresie zgodności
art. 58a ust. 3 ustawy o lasach z art. 7 Konstytucji.
W opinii Marszałka Sejmu, nie ma również podstaw, aby przyjąć, że rozważana (nieistniejąca) kompetencja ministra została wyrażona
w sposób wadliwy z punktu widzenia określoności prawa (tj. art. 2 Konstytucji). W świetle przedstawionych w niniejszej sprawie
stanowisk Dyrektora Generalnego LP i Ministra Środowiska brak możliwości udzielenia ulg i zwolnień wynika jednoznacznie z
art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
10. Wnioskodawca w piśmie z 7 lipca 2015 r. podtrzymał „w całości bez zmian i uzupełnień” swoje dotychczasowe stanowisko oraz
przedstawił polemikę z poglądami przedstawionymi w pismach pozostałych uczestników postępowania.
10.1. W opinii wnioskodawcy, Lasy Państwowe nie należą do sektora finansów publicznych. Środki finansowe w dyspozycji LP nie
są środkami publicznymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (dokonywana z tych środków wpłata nabiera takiego charakteru
dopiero po jej wpływie na rachunek Ministra Środowiska). Nie można wobec tego kwalifikować ich jako niepodatkowych należności
publicznoprawnych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Przy założeniu, że świadczenia nałożone na Lasy
Państwowe są daninami publicznymi, na gruncie ustawy o finansach publicznych muszą być kwalifikowane jako podatki.
Wpłat nie można też traktować jako dywidend (są one bowiem daninami, a nie dochodami publicznymi). Pod względem funkcjonalnym
można je porównywać do niepodatkowych należności budżetowych, polegających na wpłatach do budżetu państwa 15% zysku po opodatkowaniu,
dokonywanych przez przedsiębiorców państwowych oraz jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.
10.2. Odnosząc się do statusu Lasów Państwowych, wnioskodawca stwierdził, że Lasy Państwowe nie stanowią statio fisci Skarbu Państwa, lecz są „przedsiębiorcą państwowym legitymowanym zdolnością prawną (choć oczywiście nie są osobą prawną w
rozumieniu kodeksu cywilnego)”. Świadczy o tym m.in. dokonywanie przez LP kwestionowanych w niniejszym wniosku wpłat do budżetu
państwa, ale także opłacanie przez Lasy Państwowe podatku od nieruchomości, podatku od towarów i usług oraz podatku leśnego
(istotą podatków jest przewłaszczanie środków pieniężnych na rzecz Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie dokonuje przewłaszczenia
na swoją rzecz).
W Lasach Państwowych nie występuje cywilnoprawny nadzór właścicielski (charakterystyczny np. dla jednoosobowych spółek Skarbu
Państwa), a tylko administracyjny (wykonywany w ramach imperium państwa z wykorzystaniem aktów administracyjno-prawnych, np. przez Ministra Środowiska i Ministra Skarbu Państwa). Lasy Państwowe
zostały utworzone i wyposażone w majątek z woli Sejmu, a nie Skarbu Państwa.
Wykonywanie przez Lasy Państwowe zarządu majątkiem Skarbu Państwa nie jest nieodpłatne, ponieważ odpłatnością jest „wyręczanie”
przez Lasy Państwowe (bez wynagrodzenia) „szeroko rozumianej administracji publicznej w sferze imperium i dominium”.
10.3. W kontekście wątpliwości legislacyjnych co do trybu uchwalenia ustawy nowelizującej, wnioskodawca zauważył, że Prezes
RCL ocenił w swoim stanowisku własne działanie. W jego opinii, naruszenie procedury legislacyjnej było rażące i ewidentne.
10.4. Dodatkowo wnioskodawca podniósł, że – wedle jego wiedzy – w 2014 r. blisko 100 mln zł z 800 mln zł dokonanej w tym roku
wpłaty „z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością” nie zostało przeznaczone na realizację celu przewidzianego w ustawie
budżetowej, tj. Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych. Zapowiedział także złożenie raportu potwierdzającego, że kwestionowane
obciążenia finansowe stanowią czynnik bardzo istotnie ograniczający rozwój Lasów Państwowych.
Załącznikami do pisma wnioskodawcy były opracowania:
– „Państwowe Gospodarstwo Leśne «Lasy Państwowe» – forma organizacyjno-prawna, w tym status Lasów Państwowych”;
– „Kompleksowa klasyfikacja środków publicznych oraz ciężarów i świadczeń publicznych”;
– „Wstępna analiza wykorzystania środków finansowych stanowiących w roku 2014 wpłatę Lasów Państwowych do budżetu państwa
w wykonaniu ustawy o zmianie ustawy o lasach z dnia 24 stycznia 2014 r.”.
Wnioskodawca nie wskazał autorów tych tekstów ani też nie wyjaśnił, czy zostały one sporządzone na jego zlecenie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Merytoryczna ocena zarzutów grupy posłów (dalej: wnioskodawca) musi być poprzedzona zbadaniem, czy złożony przez nich wniosek
spełnia wymogi formalne, wynikające z Konstytucji oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
W niniejszej sprawie powinno to nastąpić przez pryzmat kryteriów zawartych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.), pomimo że akt ten został uchylony przez ustawę
z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Zgodnie bowiem z art.
134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie w postępowaniu przed Trybunałem,
„jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, stosuje się przepisy dotychczasowe”. Zasada ta ma zastosowanie do analizowanego
wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 31 marca 2014 r. (a więc kilkanaście miesięcy przed wejściem w życie ustawy
o TK z 2015 r.).
2. Wnioskodawca kwestionuje zgodność ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o lasach (Dz. U. poz. 222; dalej:
ustawa nowelizująca) w całości z art. 1, art. 2 (samodzielnie oraz w związku z art. 118 ust. 3 Konstytucji), art. 5, art.
7, art. 20, art. 22 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji (por. pkt A-C petitum wniosku), a ponadto odrębnie formułuje zarzut niezgodności art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 22 Konstytucji
(pkt D petitum wniosku), art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 21 i art. 22 Konstytucji (pkt E petitum wniosku) oraz art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 7 Konstytucji (pkt F petitum wniosku).
3. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, dopuszczalność merytorycznego orzekania w powyższym zakresie wymaga oceny z uwzględnieniem
następujących zasad:
3.1. Po pierwsze, przedmiotem wniosku jest konstytucyjność specyficznego rodzaju ustawy, a mianowicie ustawy zmieniającej
(aktu prawnego, którego podstawowym – i typowo jednym – celem jest dokonanie zmian w ustawie zmienionej). Ustawa nowelizująca
została przy tym zaskarżona nie w okresie jej vacatio legis (a więc kiedy nie wywarła ona jeszcze wpływu na kształt ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2014 r. poz.
1153, ze zm.; dalej: ustawa o lasach), lecz już po jej wejściu w życie (co miało miejsce 6 marca 2014 r. – por. art. 5 ustawy
nowelizującej).
Należy więc przypomnieć, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasadność badania zgodności
z Konstytucją ustawy zmieniającej po jej wejściu w życie zależy od rodzaju stawianych zarzutów. W typowych sytuacjach, aktualność
zachowują wyłącznie adresowane do niej zastrzeżenia o charakterze formalnym (dotyczące konstytucyjności trybu jej uchwalenia
w aspekcie proceduralnym i kompetencyjnym). Wątpliwości merytoryczne – w myśl zasady falsa demonstratio non nocet – Trybunał Konstytucyjny rozpatruje natomiast w odniesieniu do przepisów zmienionych, w brzmieniu nadanym przez kwestionowaną
ustawę zmieniającą (por. np. wyroki z: 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; 13 marca 2007 r.,
sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120 i 13 marca 2014
r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31). Po skutecznej modyfikacji ustawy zmienianej ustawa zmieniająca (choć formalnie
nadal obowiązuje) nie wywołuje już samoistnych skutków prawnych, a źródłem praw, wolności lub obowiązków (i tym samym – zastrzeżeń
podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym) stają się wyłącznie przepisy ustawy zmienionej, ukształtowane
przez ustawę zmieniającą.
3.2. Po drugie, wnioskodawca ma wątpliwości nie tylko do konkretnych przepisów ustawy nowelizującej (z których część należy
– jak wskazano wyżej – odnieść odpowiednio do przepisów ustawy o lasach), lecz także do ustawy jako całości (por. pkt A-C
petitum wniosku).
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r., przedmiotem wniosku może być „kwestionowany akt normatywny lub jego
część” (a w rezultacie – orzeczenie Trybunału „może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do poszczególnych jego przepisów”
– por. art. 69 ustawy o TK z 1997 r.).
W praktyce zasadą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zaskarżanie konkretnych przepisów (pojedynczo lub w
związku; specyficzne w tym kontekście jest jednak postępowanie w trybie kontroli prewencyjnej – por. art. 122 ust. 3 Konstytucji
i liczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, np. z: 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 14 lipca
2010 r., sygn. Kp 9/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 59; 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41; 12 stycznia
2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4). Jak bowiem stwierdzano w orzecznictwie, taki sposób określenia przedmiotu
zaskarżenia „w wyższym stopniu” niż kwestionowanie całego aktu normatywnego odpowiada wymogom wynikającym z ustawy o TK z
1997 r., zwłaszcza jeżeli chodzi o obowiązek uzasadnienia zarzutów, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997
r. (por. np. wyrok z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117 oraz odrębne omówienie tego wymogu niżej).
W rezultacie, jeżeli wnioskodawca domagał się zbadania konstytucyjności całej ustawy, a – na wypadek nieuwzględnienia tego
wniosku – kwestionował konstytucyjność także jej konkretnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny najczęściej orzekał według
tej drugiej metody (por. np. wyrok o sygn. 2/04 oraz wyroki z: 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78
i 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Jedynie sporadycznie orzeczenie merytoryczne obejmowało
całą ustawę (por. wyroki z: 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104 i 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98,
OTK ZU nr 3/2000, poz. 87).
3.3. Po trzecie, nie może także ujść uwadze Trybunału Konstytucyjnego, że art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej (wymieniony w
pkt D petitum wniosku) w zakresie, w jakim dotyczył wpłat za 2014 r., nie wywołuje już żadnych skutków na przyszłość (nie może być źródłem
indywidualnych aktów stosowania prawa, bo wpłaty na jego podstawie zostały już dokonane). Choć formalnie nie został on uchylony
(zwłaszcza że nadal jest źródłem zobowiązań za 2015 r.), należy więc uznać, że częściowo utracił on moc obowiązującą w rozumieniu
art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r. (por. podobnie o przepisach epizodycznych – np. postanowienie z 30 marca 2009 r.,
sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42).
W świetle art. 39 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r., utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego
przepisu obliguje Trybunał Konstytucyjny do umorzenia postępowania, chyba że wydanie orzeczenia jest „konieczne dla ochrony
konstytucyjnych wolności i praw”. Wskazany wyjątek był zasadniczo zaprojektowany głównie dla celów skargi konstytucyjnej i
nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Jego zastosowanie w sprawach wszczętych w trybie kontroli abstrakcyjnej nie jest jednak a priori wykluczone (por. np. wspomniane postanowienie o sygn. K 28/07). Niemniej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano,
że w takich sprawach obowiązek udowodnienia konieczności orzekania ciąży na wnioskodawcy pod rygorem umorzenia postępowania
(por. np. postanowienie z 17 grudnia 2014 r., sygn. K 20/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 129).
3.4. Po czwarte, należy także zauważyć, że wnioskodawca jako wzorce kontroli wskazał przede wszystkim przepisy zawarte w rozdziale
I Konstytucji o charakterze podstawowych zasad ustrojowych (art. 1 – zasada dobra wspólnego, art. 2 – zasada demokratycznego
państwa prawnego, art. 5 – zasada zrównoważonego rozwoju, art. 7 – zasada praworządności, art. 20 – m.in. zasada swobody działalności
gospodarczej oraz dialogu i współpracy partnerów społecznych, art. 22 – ograniczenia wolności działalności gospodarczej).
Ze względu na ich ogólny charakter, należy przypomnieć, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego
– odwoływanie się do wzorców kontroli formułujących zasady ogólne jest uzasadnione tylko wówczas, jeśli nie istnieją normy
konstytucyjne o większym stopniu szczegółowości, ściślej wiążące się z ocenianą regulacją (por. podsumowanie tej linii orzeczniczej
np. na tle relacji między art. 2 i art. 32 Konstytucji oraz art. 32 i art. 60 Konstytucji w wyrokach z: 21 września 2009 r.,
sygn. P 46/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 124 i 23 listopada 2009 r., sygn. P 61/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 150). W pozostałych
wypadkach Trybunał Konstytucyjny ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonych przepisów z bardziej szczegółowymi wzorcami
kontroli, zaś postępowanie w zakresie wzorców ogólniejszych jest umarzane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z
1997 r. ze względu na zbędność orzekania.
Za takim stanowiskiem przemawiają przede wszystkim względy pragmatyczne – pomijanie w sentencji wyroku akcesoryjnych wzorców
kontroli umożliwia bardziej „precyzyjne uchwycenie podstawowego problemu konstytucyjnego, występującego w danej sprawie i
ułatwia ustawodawcy prawidłową realizację orzeczenia” (wyrok z 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz.
115).
3.5. Po piąte, należy także zauważyć, że wiele zarzutów stawianych zaskarżonym przepisom dotyczy naruszenia przez ustawodawcę
zasad niewyrażonych w Konstytucji, lecz wynikających z innych aktów prawnych. Dotyczy to w szczególności wątpliwości co do
naruszenia w toku prac nad ustawą nowelizującą:
– ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, ze zm.;
dalej: ustawa lobbingowa),
– ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167; dalej: ustawa o związkach zawodowych),
– „Regulaminu Sejmu” (wnioskodawca nie podaje jego bliższego określenia; należy jednak przyjąć, że chodzi o uchwałę Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M. P. z 2012 r. poz. 32, ze
zm.; dalej: regulamin Sejmu),
– „Regulaminu pracy Rady Ministrów” (wnioskodawca nie podaje jego adresu publikacyjnego, a w tekście wniosku odwołuje się
zarówno do przepisów uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów, M. P. Nr 13, poz.
221, ze zm.; dalej: regulamin RM z 2002 r., jak i przepisów uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. –
Regulamin pracy Rady Ministrów, M. P. poz. 979; dalej: regulamin RM z 2013 r.).
Tymczasem Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony jedynie do badania hierarchicznej („pionowej”) zgodności norm prawnych, a
nie do rozstrzygania konfliktów „poziomych” pomiędzy normami o tej samej randze (tak m.in. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992
r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., sygn. K 13/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 4; wyroki z:
13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz.
183; por. także nieco inaczej: wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50).
Znaczenie ma przy tym istota, a nie forma zarzutów – omawiane ograniczenie kognicji Trybunału Konstytucyjnego ma pełne zastosowanie
także wtedy, gdy wątpliwości wnioskodawcy są sformułowane w sposób pozornie poprawny (przez odniesienie do przepisów Konstytucji),
lecz w rzeczywistości zmierzają do uwzględnienia niedopuszczalnych argumentów o poziomej sprzeczności norm, przedstawionych
„za pośrednictwem” wzorców konstytucyjnych.
3.6. Po szóste, w związku ze stawianymi przez wnioskodawcę zarzutami nieprawidłowości podczas opracowywania projektu ustawy
nowelizującej, należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny, orzekając o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, bada
„zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu”
(art. 42 ustawy o TK z 1997 r.).
Ocena poprawności „dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu” jest dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny
ad casum w każdej sprawie z uwzględnieniem m.in. następujących okoliczności (por. zwłaszcza wyroki z: 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09,
OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121 i 11 marca 2015 r., sygn. P
4/14, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 30):
– usytuowanie w systemie źródeł prawa aktu, z którego wynikają dane elementy procesu legislacyjnego („«jakościowo cięższym»
uchybieniem w procedurze legislacyjnej jest zlekceważenie powinności konstytucyjnej” – powołany wyrok o sygn. K 10/09; teza
powtórzona m.in. w wyroku o sygn. P 4/14);
– waga materii prawnej, której dotyczy ustawa – im bardziej istotny ustrojowo, społecznie lub gospodarczo przedmiot regulacji,
tym bardziej skrupulatnie powinny być przestrzegane zasady procesu legislacyjnego;
– znaczenie naruszonych przepisów (np. wiążąca lub konsultacyjno-opiniodawcza rola danego podmiotu, naruszenie fundamentalnych
wymogów konstytucyjnych lub zasad drugorzędnych i technicznych; kryterium to często łączone było z konstytucyjną lub pozakonstytucyjną
regulacją danej zasady procesu legislacyjnego);
– etap prac legislacyjnych, na którym doszło do nieprawidłowości (konstytucyjnie lepiej opisany jest etap parlamentarny i
to on ma znaczenie decydujące);
– skutek nieprawidłowości, tj. ich wpływ na treść uchwalonego aktu (np. należy brać pod uwagę, czy mimo niedopełnienia obowiązków
konsultacyjnych, parlamentarzyści mogli wnikliwie zapoznać się z projektowanymi rozwiązaniami i ich skutkami);
– skala i częstotliwość naruszeń (np. intencjonalne działanie wbrew poważnym, znanym ostrzeżeniom o niekonstytucyjności proponowanego
rozwiązania należy ocenić surowiej niż naruszenia przypadkowe, wynikające tylko z pośpiechu);
– czas, który upłynął od wejścia w życie ustawy (uchybienia legislacyjne powinny być kontrolowane przede wszystkim w trybie
prewencyjnym; im dłuższy czas obowiązywania przepisów, tym mają one względnie mniejsze znaczenie).
Ze względu na treść zarzutów wnioskodawcy, dodatkowych wyjaśnień wymaga dopuszczalność oceny procesu legislacyjnego w kontekście
zasad wynikających z aktów podkonstytucyjnych.
Otóż w świetle orzecznictwa TK, nie ma wątpliwości, że punktem odniesienia kontroli w tym zakresie mogą być nie tylko unormowania
konstytucyjne, lecz także zasady zawarte w regulaminach Sejmu i Senatu i ustawach zwykłych oraz wynikające z prawa międzynarodowego,
w tym w szczególności prawa Unii Europejskiej – jednak pod warunkiem, że doprecyzowują one i rozwijają „konstytucyjne elementy
procesu ustawodawczego” (a więc te elementy procesu legislacyjnego, które przesądzają o dojściu ustawy do skutku – por. np.
wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32).
Bardziej kontrowersyjna była kwestia oceny poprawności legislacyjnej przez pryzmat samoistnych uregulowań pozakonstytucyjnych,
pozbawionych bezpośredniego zakotwiczenia w ustawie zasadniczej. Z jednej strony, można wskazać stosunkowo liczną grupę orzeczeń,
dopuszczających taką możliwość z uwagi na zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji i zasadę demokratycznego państwa prawnego
z art. 2 Konstytucji (por. np. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52 i 13 lipca 2011 r., sygn.
K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56, a w kontekście wymogów wynikających z prawa UE – powołany wyrok o sygn. P 4/14). Z drugiej
zaś, w niektórych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że tylko obraza konstytucyjnych zasad trybu legislacyjnego
ma charakter na tyle istotny, iż uzasadnia uchylenie danej ustawy (por. np. orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95,
OTK ZU nr 1/1996, poz. 1, a po wejściu w życie obecnej Konstytucji – np. powołane wyroku o sygn. K 4/06, K 31/12, Kp 4/08
oraz wyrok z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), a odwołanie do zasad pozakonstytucyjnych
jest niedopuszczalnym żądaniem „kontroli poziomej” (tak wprost – wyrok z 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013,
poz. 121).
3.7. Po siódme, w każdej sprawie Trybunał Konstytucyjny jest obowiązany zbadać, czy stawiane w niej zarzuty zostały należycie
uzasadnione. Brak „uzasadnienia postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie”, w piśmie inicjującym postępowanie
(por. art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r.) obliguje do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
o TK z 1997 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, bez dokonywania oceny merytorycznej zaskarżonych przepisów.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów „nie powinna
być traktowana powierzchownie i instrumentalnie” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz.
78). Uzasadnienie wniosku musi „precyzyjnie wskazywać co najmniej jeden argument przemawiający za naruszeniem określonych
wzorców kontroli” (wyrok z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61; podobnie np. postanowienie z 13
stycznia 2015 r., sygn. K 44/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 4). Aby spełniało ono wymogi formalne, ten argument musi też mieć
określoną „jakość”. „Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez wnioskodawców
wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania
do przedmiotu kontroli” (wyrok z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 125). Nie realizują analizowanego
wymogu „uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań” (por. wspomniany wyrok o sygn.
K 35/11) czy argumenty ze swej istoty „nienadające się” do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny (np. pozaprawne), które
jedynie pozornie uzasadniają stawiane zarzuty (por. np. wspomniane wyroku o sygn. P 10/10 i K 35/11).
3.8. Po ósme, wnioskodawca wnosi także o zastosowanie zasady falsa demonstratio non nocet „w przypadku, w którym przyporządkowanie problemów konstytucyjnych przedstawionych we wniosku do określonych jednostek redakcyjnych
budziłoby wątpliwości”.
W tym kontekście należy przypomnieć, że powyższa zasada – jako ugruntowana w europejskiej kulturze prawnej metoda łagodzenia
nadmiernego formalizmu procesowego – jest przestrzegana przez Trybunał Konstytucyjny z urzędu (por. np. wyroki z: 8 lipca
2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51 i 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Pozwala
to na ingerencję w petitum wniosku (rekonstrukcję wzorców i przedmiotu kontroli) tylko wówczas, gdy nie zostały w nim wiernie oddane zarzuty skutecznie
sformułowane (a więc i udowodnione) w uzasadnieniu wniosku (decydujące znaczenie ma bowiem istota sprawy, a nie sposób jej
oznaczenia). Na podstawie tej zasady Trybunał Konstytucyjny nie może natomiast sanować braków formalnych, gdy zarzuty stawiane
przez wnioskodawcę są całkowicie pozbawione uzasadnienia albo niepowiązane z żadnym adekwatnym i prawidłowo interpretowanym
wzorcem kontroli (byłoby to bowiem sprzeczne z zasadą skargowości, wyrażoną w art. 66 ustawy o TK z 1997 r.).
4. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, powyższe zasady zachowują pełną aktualność w rozpatrywanej sprawie. Ich zastosowanie
do poszczególnych części wniosku grupy posłów prowadzi do następującej konkluzji:
4.1. Zarzut braku „pełnej i wyczerpującej” analizy skutków regulacji (por. pkt A petitum wniosku) – jako wątpliwość o charakterze legislacyjnym – został poprawnie skierowany do ustawy nowelizującej w całości.
Konstytucyjnym punktem odniesienia tego zarzutu mógłby być art. 118 ust. 3 Konstytucji (powołany we wniosku jako związkowy
wzorzec kontroli dla art. 2 Konstytucji) – jest to bowiem jedyne unormowanie ustawy zasadniczej, które dotyczy wprost uzasadnienia
projektu ustawy. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że zarzuty wnioskodawcy nie dotyczą ani treści wyrażonych wprost
w tym przepisie, ani możliwych do wyinterpretowania na jego podstawie (brak jest więc dla nich adekwatnego wzorca kontroli).
Art. 118 ust. 3 Konstytucji obliguje wnioskodawcę do przedłożenia wraz z projektem ustawy „skutków finansowych jej wykonania”.
Zakładając, że celem tego przepisu jest uświadomienie ustawodawcy istoty uchwalanego aktu, uprawnione byłoby ponadto oczekiwanie,
aby ten element uzasadnienia projektu ustawy nie miał charakteru pozornego. Niepodobna bowiem przyjąć, że dyspozycję art.
118 ust. 3 Konstytucji spełnia uzasadnienie rażąco błędne, sprzeczne z aktualnym stanem wiedzy i doświadczeniem życiowym albo
pomijające wszystkie istotne okoliczności. Odmiennie jednak, niż wydaje się sądzić wnioskodawca, art. 118 ust. 3 Konstytucji
nie formułuje żadnych sztywnych i wiążących wytycznych co do wymaganego konstytucyjnie zakresu i stopnia szczegółowości oceny
skutków regulacji, w tym nie obliguje wnioskodawcy do przedstawienia wszystkich teoretycznie możliwych wariantów jej wpływu
na gospodarkę i społeczeństwo (zwłaszcza tych mało prawdopodobnych) – wskazuje jedynie, że należy ująć w niej skutki „finansowe”.
Co więcej, wymóg przedstawienia „pełnej i wyczerpującej” oceny skutków regulacji nie występuje także w innych aktach prawnych,
które wskazują jedynie, że zakres dokonywania oceny skutków regulacji ustala się w zależności od „przedmiotu i zasięgu oddziaływania
projektowanego aktu normatywnego” (§ 9 ust. 1 zdanie drugie regulaminu RM z 2002 r.) lub „rodzaju dokumentu oraz przedmiotu
i zasięgu oddziaływania projektowanych regulacji” (§ 24 ust. 3 zdanie trzecie regulaminu RM z 2013 r.).
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 118 ust. 3 Konstytucji w toku prac legislacyjnych
nad ustawą nowelizującą nie został przez wnioskodawcę należycie udowodniony. Projekt ustawy w wersji przedłożonej Sejmowi
zawierał ocenę skutków regulacji (por. druk sejmowy nr 2041/VII kadencja Sejmu, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2041).
Wnioskodawca nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów, pozwalających na zdyskwalifikowanie racjonalności czy rzetelności
przewidywanych w nim skutków wejścia w życie ustawy. Uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej – choć rzeczywiście bardzo
lakoniczne – uwzględniało dotychczasowe wyniki działalności Lasów Państwowych oraz założony w ustawie nowelizującej mechanizm
obliczania wpłat LP do budżetu państwa, było więc oparte na obiektywnych, zgodnych z prawdą danych historycznych, a w rezultacie
nie miało charakteru pozornego. Przedłożone przez wnioskodawcę alternatywne opracowanie na temat możliwych długofalowych rezultatów
ustawy nowelizującej jest polemiką z założeniami projektu ustawy nowelizującej i nie zawiera argumentów prawnych, wskazujących
na niespełnienie wymogów wynikających z art. 118 ust. 3 Konstytucji. Dotyczy to w szczególności zarzutu, że środki zgromadzone
na mocy ustawy nowelizującej nie będą w całości wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem (zwłaszcza że ustawa nowelizująca
nie zawiera żadnych ograniczeń przeznaczenia wpłat, a polityczna deklaracja rządu w tym zakresie odnośnie do wpłat za 2014
i 2015 r., zawarta w uzasadnieniu projektu ustawy, nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego – por. wspomniany druk sejmowy
nr 2041/VII kadencja Sejmu).
Zarzuty zawarte w tej części wniosku nie mogą także być ocenione przez pryzmat art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku
grupa posłów omówiła treść niektórych zasad wynikających z tego wzorca kontroli, lecz w sposób abstrakcyjny (w oderwaniu od
okoliczności sprawy i zaskarżonej ustawy).
Reasumując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pkt A petitum wniosku nie spełnia wymogów wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. Postępowanie w tym zakresie podlega
więc umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. z uwagi na niedopuszczalność
wydania wyroku.
4.2. Zastrzeżenia co do niedochowania w toku procesu legislacyjnego licznych zasad postępowania legislacyjnego (por. pkt B
petitum wniosku) jako wątpliwości o charakterze formalnym także zostały właściwie zaadresowane do całej ustawy nowelizującej.
Wnioskodawca nie wykazał jednak w należyty sposób związku tych zarzutów z przepisami Konstytucji, które regulują zasady postępowania
prawodawczego.
Podstawowym punktem odniesienia dla jego wątpliwości były ustawy (ustawa lobbingowa i ustawa o związkach zawodowych) oraz
akty wewnętrzne (regulamin Sejmu oraz regulamin RM). Regulacje te były powoływane zresztą najczęściej w sposób generalny (bez
wskazania konkretnych przepisów; w wypadku regulaminu Sejmu i regulaminów RM wnioskodawca nie podał także pełnej nazwy tych
aktów i ich adresu publikacyjnego). Nie normują one kwestii objętych częścią zarzutów wnioskodawcy (np. żaden akt prawny nie
sankcjonuje braku rzeczywistej potrzeby uchwalenia ustawy, nadmiernego tempa prac – bez naruszenia zasad dotyczących projektów
pilnych, o których mowa w art. 123 Konstytucji, czy nieuwzględnienia wątpliwości ekspertów sejmowych) albo czynią to w inny
sposób niż przyjął wnioskodawca (np. jeżeli chodzi o formę wyrażenia zgody przez Prezesa Rady Ministrów na procedowanie projektu
ustawy w trybie odrębnym, o którym mowa w § 8a regulaminu RM z 2002 r. i § 100 regulaminu RM z 2013 r.). Niezależnie od tych
okoliczności (które należałoby ocenić negatywnie z punktu widzenia obowiązku uzasadnienia zarzutów wniosku), przepisy ustaw
ani uchwał nie mogą być ani podstawowymi ani związkowymi wzorcami kontroli w postępowaniu dotyczącym oceny poprawności trybu
legislacyjnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (m.in. dlatego, że prowadziłoby to do obejścia zakazu poziomej
kontroli prawa).
Wnioskodawca wniósł wprawdzie równocześnie o ocenę zgodności trybu legislacyjnego z przepisami Konstytucji (tj. art. 1, art.
2, art. 7 i art. 20), lecz bez należytego uzasadnienia.
W kontekście art. 1 Konstytucji we wniosku podkreślono jedynie, że zasada dobra wspólnego jest istotną dyrektywą interpretacyjną
innych wzorców kontroli, oraz postawiono tezę o prymacie dobra wspólnego nad dobrem indywidualnym. Wywody na ten temat należy
więc zakwalifikować jako próbę dosyć uproszczonej i abstrakcyjnej wykładni tego wzorca kontroli, a nie jako dowody potwierdzające
zasadność zarzutu jego naruszenia.
Odpowiednie wzorce kontroli dla niektórych zarzutów naruszenia zasad trybu legislacyjnego, które nie mają bezpośredniego zakotwiczenia
w ustawie zasadniczej, mogłyby ewentualnie stanowić art. 2 i art. 7 Konstytucji (por. przytoczone wyroki o sygn. K 3/98, K
10/09 i P 4/14). Ze względu na omówioną wyżej rozbieżność w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i wyjątkowy charakter
takiej kontroli (zwłaszcza w odniesieniu do prac na etapie przedparlamentarnym), wymagałoby to jednak od wnioskodawcy szczególnie
precyzyjnego uzasadnienia. Niezbędne byłoby uwzględnienie przez niego wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na końcową
ocenę uchwalonej ustawy (m.in. fazy prac legislacyjnych, podstawy prawnej naruszonych obowiązków, rangi i skali uchybień,
możliwości ich konwalidowania na etapie parlamentarnym, wpływu dostrzeżonych nieprawidłowości na wynik postępowania – por.
wyżej). W analizowanym wniosku brak jest jednak tych elementów. Jego uzasadnienie zawiera szczegółowe (i nie zawsze obiektywne)
omówienie poszczególnych etapów prac legislacyjnych i twierdzenia o występujących nieprawidłowościach, po których następują
ogólnikowe wywody o naruszeniu przepisów Konstytucji (np. „naruszenie przepisów prawa powszechnego (…), jak również naruszenie
Regulaminu Sejmu oraz Regulaminu pracy Rady Ministrów w procesie stanowienia ustawy o zmianie ustawy o lasach, samo w sobie
jest nośnikiem deliktu konstytucyjnego, albowiem obraża art. 7 Konstytucji”; „każde naruszenie przez organ władzy państwowej
obowiązujących go zakazów i nakazów zawartych w szczegółowych unormowaniach konstytucyjnych, w szczególności podjęcie decyzji
władczej z przekroczeniem kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach, zawsze stanowi implicite także naruszenie takich ogólnych zasad konstytucyjnych, jak zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada legalizmu”).
Podobnie przedstawia się sytuacja z art. 20 Konstytucji, przy czym zarzuty sformułowane w tej części wniosku wykazują jedynie
związek z jedną z wartości wymienionych w tym przepisie – zasadą solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych
(jego powołanie w całości jest więc nieuprawnione). Podczas ich formułowania wnioskodawca nie odniósł się do wyrażonego w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądu, że brak jest konstytucyjnego obowiązku przeprowadzenia konsultacji każdej
ustawy (aktu normatywnego), i to w formie, na jaką się godzą wszyscy partnerzy społeczni (a więc wymóg dialogu społecznego
nie idzie tak daleko, aby mógł być rozumiany jako „nakaz dochodzenia do treści ustaw przez konsensus” – por. postanowienie
z 2 września 2002 r., sygn. K 17/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 68; pogląd podtrzymany w wyroku z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12,
OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50). Zignorował więc wykładnię, w myśl której „art. 20 Konstytucji sam przez się nie może być (…)
wzorcem kontroli konkretnego postępowania ustawodawczego, choć może być wzorcem oceny, czy tworząc ustawy konstruujące ład
społeczno-gospodarczy, prawodawca starannie wykorzystał przewidziane w systemie prawnym i pozostające do jego dyspozycji formy
współpracy i dialogu społecznego” (wyrok o sygn. K 43/12).
Dodatkowo nie przeprowadził też rozumowania wskazującego, że przedmiot ustawy nowelizującej jest objęty zadaniami związków
zawodowych (por. art. 19 ustawy o związkach zawodowych). Stawiana przez niego teza, że ustawa ma „bardzo duże znaczenie dla
przyszłego zatrudnienia i warunków wynagradzania w Lasach Państwowych”, nie została poparta żadnymi dowodami i nie znajduje potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym (zwłaszcza w informacji
na temat wykonywania ustawy, przedłożonej przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych).
Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że także pkt B petitum wniosku nie spełnia wymogów wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r., co powoduje konieczność umorzenia postępowania
w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. z uwagi na niedopuszczalność
wydania wyroku.
4.3. Jeżeli chodzi o zarzut negatywnego wpływu ustawy nowelizującej na wykonywanie przez Lasy Państwowe ich ustawowych zadań
(por. pkt C petitum wniosku), to – odmiennie niż przyjął to wnioskodawca – na zasadzie falsa demonstratio non nocet należy uznać, że powinien on być skierowany nie do całej ustawy nowelizującej, lecz do przepisów, które są bezpośrednim źródłem
dostrzeganego przez wnioskodawcę zagrożenia (tj. formułują obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa przez Lasy Państwowe).
Są to odpowiednio:
– art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej – jeżeli chodzi o wpłaty w 2015 r. (przepis ten nie jest typowym przepisem ustawy zmieniającej,
nie dokonuje bowiem zmian w ustawie o lasach, lecz zawiera samoistne regulacje materialnoprawne, obowiązujące w okresie przejściowym)
oraz
– art. 58a ustawy o lasach, dodany przez art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej – jeżeli chodzi o wpłaty w kolejnych latach.
Nie ma natomiast możliwości rozpatrzenia tego zarzutu odnośnie do wpłat w 2014 r. Art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w tym
zakresie utracił bowiem moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r., a wnioskodawca nie wykazał,
że orzekanie o tej regulacji jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw lub wolności (por. art. 39 ust. 3 ustawy o TK
z 1997 r.). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że obowiązek uzasadnienia ewentualnej potrzeby orzekania zaktualizował się wraz
z upływem 2014 r. Wnioskodawca nie przedstawił jednak w tym zakresie stanowiska (nie było to w szczególności przedmiotem jego
ostatniego pisma z 7 lipca 2015 r.).
Wzorcami kontroli, do których zdaje się nawiązywać wnioskodawca jest zasada zapewnienia przez władze państwowe ochrony środowiska
i zrównoważonego rozwoju, wynikającą z art. 5 Konstytucji oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie przedstawia on jednak żadnego
dowodu, potwierdzającego naruszenie tych przepisów. Argument o możliwym „wymuszonym zwiększeniu pozyskania drewna” nie znajduje
podstaw w normatywnej konstrukcji wpłat, które od 2016 r. są określane w sposób proporcjonalny do przychodów uzyskanych przez
Lasy Państwowe. Nie nakładają one zobowiązań w formie sztywnych kwot, które Lasy Państwowe byłyby zobligowane gromadzić nawet
za cenę rabunkowej gospodarki leśnej, lecz uwzględniają zarówno skalę produkcji drewna, jak i jego cenę. Na marginesie można
wskazać, że wątpliwości te wydają się niezasadne także w kontekście deklarowanego przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych
sposobu wygospodarowywania środków przeznaczonych na wpłaty i dotychczasowego sposobu wykonywania ustawy (np. utrzymania dotychczasowych
założeń polityki leśnej, wyrażonych w długoterminowych planach urządzenia lasów – por. art. 7 ustawy o lasach).
Sformułowany w tym punkcie wniosku zarzut naruszenia przez kwestionowaną ustawę zasady samofinansowania lasów wyrażoną w art.
50 ustawy o lasach jest w oczywisty sposób niedopuszczalny jako wniosek o kontrolę poziomą (rozstrzygnięcie domniemanej wewnętrznej
sprzeczności ustawy o lasach).
W rezultacie Trybunał Konstytucyjny uznał, że wniosek także w części ujętej w pkt C petitum nie zawiera uzasadnienia w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r., co powoduje konieczność umorzenia postępowania
w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. z uwagi na niedopuszczalność
wydania wyroku.
4.4. Zarzut naruszenia przez art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej zasady niedziałania prawa wstecz (por. pkt D petitum wniosku) jako zarzut merytoryczny powinien być skierowany do przepisów stanowiących źródło kwestionowanego przez wnioskodawcę
obowiązku (tj. art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej – jeżeli chodzi o wpłaty w 2015 r.; zbadanie tej kwestii w odniesieniu do
wpłat za 2014 r. nie jest możliwe z powodu utraty w tym zakresie mocy obowiązującej art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej).
Zasadę niedziałania prawa wstecz wnioskodawca prawidłowo wiąże z art. 2 Konstytucji, jednak towarzysząca temu argumentacja
oparta jest na błędnej interpretacji tej zasady. Źródłem zastrzeżeń grupy posłów jest konieczność pokrycia analizowanej wpłaty
przez Lasy Państwowe ze środków zgromadzonych w latach poprzednich i zewidencjonowanych jako kapitał (fundusz) własny. W opinii
Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w tym zakresie działa jednak retrospektywnie, a nie retroaktywnie
– kształtuje sytuację LP na przyszłość, nie nakazuje natomiast stosowania nowych zasad do całkowicie zakończonych stosunków
prawnych (por. kryteria odróżnienia tych dwóch sytuacji w wyrokach z: 18 października 2006 r., sygn. P 27/05, OTK ZU nr 9/A/2006,
poz. 124; 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27; 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007,
poz. 155; 10 stycznia 2012 r., sygn. SK 25/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 1; 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013,
poz. 39). Można bowiem co najwyżej przyjąć, że w pewnym stopniu skonsumował się proces gromadzenia kapitału (funduszu) własnego
przez Lasy Państwowe (choć był on uzupełniany dochodami uzyskanymi już po wejściu w życie ustawy, tj. w latach 2014-2015),
natomiast już nie jego wydawania (a tego właśnie dotyczy zaskarżony przepis). W analizowanej sprawie brak jest więc elementu
nieodwracalności i ostateczności ukształtowania przeznaczenia środków zgromadzonych przez Lasy Państwowe, co powoduje oczywistą
nietrafność argumentów wnioskodawcy dotyczących zasady lex retro non agit.
W odpowiedniej części uzasadnienia wniosku pojawia się także zasada zaufania obywateli do państwa i prawa, wynikająca z art.
2 Konstytucji. Ma ona jednak charakter bardziej ogólny niż zakaz retroakcji prawa, a jej zastosowanie w relacjach między Lasami
Państwowymi i państwem budzi wątpliwości (sygnalizuje to w swoim stanowisku m.in. Prokurator Generalny).
Powołanie w tej części petitum pisma grupy posłów art. 22 Konstytucji nie pozostaje w związku ze stawianym zarzutem.
Mając na uwadze, że wnioskodawca nie przytoczył innych okoliczności uzasadniających zarzut naruszenia zasady niedziałania
prawa wstecz (uwzględniających prawidłową interpretację art. 2 Konstytucji), wniosek w części objętej pkt D petitum nie został należycie uzasadniony w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. Postępowanie w tym zakresie podlega
więc umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. z uwagi na niedopuszczalność
wydania wyroku.
4.5. W pkt E petitum wniosku grupa posłów stawia ustawie nowelizującej dwa powiązane zarzuty: ograniczenie prowadzenia wolności działalności gospodarczej
oraz (w rezultacie) nierówne traktowanie Lasów Państwowych w porównaniu z „innymi podmiotami gospodarki narodowej”. Wątpliwości
w tym zakresie są także wyrażane w całym uzasadnieniu wniosku.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ich przedmiotem należało uczynić:
– art. 58a ustawy o lasach (zamiast wskazanego przez wnioskodawcę art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej, który po wejściu w życie
tej ustawy utracił już samoistne znaczenie) oraz
– art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, w zakresie odnoszącym się do 2015 r. (zamiast wskazanego przez wnioskodawcę art. 2 ust.
2 tej ustawy, który zawiera jedynie techniczne zasady wnoszenia wpłat; konsekwentnie także w tym wypadku niedopuszczalne jest
orzekanie o wpłatach za 2014 r.).
Jeżeli zaś chodzi o adekwatne wzorce kontroli, to z pierwszym z nich koresponduje jedynie art. 22 Konstytucji, formułujący
zasady ograniczenia wolności gospodarczej.
Do drugiej z omówionych wątpliwości należy przypisać – na zasadzie falsa demonstratio non nocet – art. 32 ust. 1 w związku z art. 84 Konstytucji. Wnioskodawca nie powołał wprawdzie zasady równości opodatkowania w petitum wniosku, lecz wielokrotnie wspominał o niej w uzasadnieniu, a podstawą jego wywodów było założenie o podatkowym charakterze
wpłat LP do budżetu państwa.
Wnioskodawca w tym punkcie wniosku wymienił jako wzorzec kontroli także art. 21 Konstytucji, regulujący ochronę własności.
Należałoby więc dodatkowo w tym miejscu rozpatrzeć zarzut „konfiskaty mienia”, sformułowany w pkt D petitum wniosku (lecz bez odpowiednich wzorców kontroli, bo na tle art. 2 i art. 22 Konstytucji) i powtórzony w uzasadnieniu pkt
F petitum wniosku.
Dopuszczalność dokonania merytorycznej oceny art. 58a ustawy o lasach i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej (w zakresie odnoszącym
się do 2015 r.) z powyższymi wzorcami kontroli jest jednak wątpliwa. Wskazane przepisy Konstytucji regulują prawa podmiotowe,
a więc odnoszą się do relacji między państwem i podmiotami wobec niego zewnętrznymi (przede wszystkim osobami fizycznymi lub
osobami prawnymi prawa prywatnego). Tymczasem wnioskodawca oczekuje ich zastosowania w stosunkach między państwem i Lasami
Państwowymi, które są – jak jednoznacznie i wyraźnie wskazuje ustawa – „państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości
prawnej” (por. art. 32 ust. 1 ustawy o lasach), a więc klasycznym statio fisci (podmiotem działającym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa). Nie przedstawia przy tym żadnych przekonujących powodów tak
szerokiej interpretacji zakresu podmiotowego wskazanych wzorców kontroli. W załączonych do wniosku opracowaniach wnioskodawca
dokonał wprawdzie analizy niektórych aspektów podmiotowości Lasów Państwowych, lecz wskazane przez niego cechy nie pozwalają
na obalenie wyraźnego ustawowego założenia, że Lasy Państwowe stanowią statio fisci.
Niedostatki uzasadnienia wniosku w powyższym zakresie są szczególnie rażące w odniesieniu do możliwości objęcia Lasów Państwowych
ochroną wynikającą z zasady wolności gospodarczej, o której mowa w art. 20 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
wskazywał, że „Państwo i inne instytucje publiczne (w tym władze publiczne) nie mogą być adresatem uprawnień, wynikających
z konstytucyjnej gwarancji dla wolności działalności gospodarczej. Państwo może być bowiem w tym przypadku jedynie podmiotem
zobowiązanym do poszanowania uprawnień jednostek i innych podmiotów spoza «sektora publicznego». Państwo nie może być na podstawie
samej konstytucji zobowiązane wobec samego siebie, ani wobec swoich jednostek organizacyjnych. Z konstytucyjnej zasady wolności
działalności gospodarczej nie mogą wynikać żadne uprawnienia instytucji publicznych wobec samego państwa, w tym także roszczenie
o zaniechanie ingerencji. Instytucje te działają bowiem na podstawie i w granicach ustaw. Tak więc pod względem podmiotowym
państwowe jednostki organizacyjne w szerokim tego słowa znaczeniu nie są adresatem konstytucyjnej gwarancji wolności działalności
gospodarczej” (wyrok z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82; por. także wyrok z 14 grudnia 2004 r., sygn.
K 25/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 116). W rezultacie, w świetle orzecznictwa TK zasada wolności gospodarczej nie dotyczy
instytucji państwowych, samorządowych czy też partii politycznych (por. wyroki o sygn. K 19/00 i K 25/03, a także wyrok z
21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31), a jej zastosowanie jest także ograniczone lub wyłączone
w wypadku podmiotów pełniących funkcje publiczne (np. notariuszy – por. np. wyrok z 27 czerwca 2013 r., sygn. K 12/10, OTK
ZU nr 5/A/2013, poz. 65 i 9 listopada 2010 r., sygn. SK 10/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 99, czy publicznych zakładów opieki
zdrowotnej – por. wyrok pełnego składu TK z 18 grudnia 2002 r., sygn. K 43/01, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 96). Wnioskodawca
nie udowodnił, że w warunkach niniejszej sprawy należy uczynić wyłom od powyższej interpretacji art. 20 Konstytucji w odniesieniu
do Lasów Państwowych.
Jeżeli chodzi o zasadę równości podatkowej, uzasadnienie wniosku jest obciążone jeszcze dodatkową wadą w postaci „przedmiotowej”
nieadekwatności art. 32 ust. 1 w związku z art. 84 Konstytucji. Zastrzeżenia grupy posłów opierają się na założeniu, że wpłata
Lasów Państwowych do budżetu państwa jest podatkiem w sensie konstytucyjnym (por. zwłaszcza wyrok pełnego składu TK z 15 lipca
2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76 i zawarty w tym wyroku przegląd doktryny i orzecznictwa). Równocześnie
jednak wnioskodawca sam dostrzega, że taka kwalifikacja analizowanej wpłaty nie jest możliwa, ponieważ nie spełnia ona warunku
generalności (oznacza on, że „podatek jest nakładany w drodze norm generalnych i abstrakcyjnych na określone kategorie podmiotów”
– por. wyrok o sygn. K 7/12). Nie przedstawia równocześnie żadnego powodu, ze względu na który należałoby to świadczenie mimo
wszystko traktować jako podatek w sensie konstytucyjnym. Konstatuje tylko, że „nałożenie na Lasy Państwowe daniny publicznej
za pomocą normy indywidualnej (…) jest zabiegiem prawnym niezwykle wątpliwym z konstytucyjnego punktu widzenia”. Na marginesie
Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje, że dalszej analizy wymagałoby także to, czy wpłata jest świadczeniem nieekwiwalentnym,
zważywszy, że można ją także ujmować jako dywidendę za zarządzanie przez LP majątkiem Skarbu Państwa (por. por. s. 1 uzasadnienia
projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 2041/VII kadencja Sejmu: „Z uwagi na fakt, iż Lasy Państwowe zarządzają i gospodarują
mieniem Skarbu Państwa zasadnym jest aby część zysku odprowadzały do budżetu państwa”).
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega także we wniosku żadnych argumentów przemawiających za możliwością zastosowania do Lasów
Państwowych zasady ochrony własności wynikającej z art. 21 Konstytucji, w taki sposób, jak żąda tego wnioskodawca. Eksponowana
przez grupę posłów w tym kontekście zasada samofinansowania Lasów Państwowych, wyrażona w art. 50 ustawy o lasach, nie dotyczy
w ogóle kwestii własności, lecz bilansu między wydatkami i dochodami tej jednostki organizacyjnej. Nie powoduje ona, że Lasy
Państwowe stają się autonomicznym właścicielem powierzonego im majątku, dla ochrony którego mogą korzystać z art. 21 Konstytucji
(ich rolą jest w dalszym ciągu – jak wskazuje art. 32 ust. 1 ustawy o lasach – reprezentacja Skarbu Państwa w zakresie zarządzanego
mienia). Jednostka organizacyjna stanowiąca statio fisci (por. art. 32 ust. 1 ustawy o lasach) nie może się powoływać w relacjach ze Skarbem Państwa na ochronę własności, nie jest
bowiem podmiotem tego prawa. Dokonanie przez Lasy Państwowe wpłat do budżetu państwa nie może być ujmowane w kategoriach wywłaszczenia
w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, ponieważ podmiot własności środków będących w dyspozycji LP oraz wpłaconych na rachunek
Ministra Środowiska jest taki sam (Skarb Państwa).
Niezależnie od powyższego, krytycznie należy ocenić powołanie w pkt E petitum wniosku art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu pisma grupy posłów omówiono wynikającą z tego przepisu zasadę sprawiedliwości
społecznej i wskazano jej związek z zasadą równości, jednak wywody te miały charakter ogólny i nie zostały w żaden sposób
bezpośrednio odniesione do kwestionowanych przepisów.
Podobnie przedstawia się kwestia możliwości orzekania o zgodności zaskarżonych przepisów z art. 7 Konstytucji. Ten wzorzec
kontroli nie został przez wnioskodawcę powiązany z omówionymi wyżej zarzutami i pojawia się jedynie w konkluzji tej części
uzasadnienia wniosku.
Wobec wskazanych deficytów uzasadnienia wniosku, postępowanie w zakresie ujętym w pkt E jego petitum podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
4.6. Ostatni z zarzutów wniosku (por. pkt F petitum wniosku) dotyczy niedookreślności uprawnień ministra właściwego do spraw środowiska (dalej: minister). W uzasadnieniu doprecyzowano,
że w praktyce chodzi o brak jednoznacznego przesądzenia w ustawie, czy może on udzielać Lasom Państwowym ulg lub zwolnień
od obowiązku dokonywania wpłat do budżetu państwa.
W myśl zasady falsa demonstratio non nocet, właściwym przedmiotem kontroli powinien być wobec tego art. 58a ust. 3 zdanie drugie ustawy o lasach (zamiast kwestionowanego
przez wnioskodawcę art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej, który – jak wskazano wyżej – po wejściu w życie ustawy utracił już samodzielny
byt prawny). Nie ma natomiast podstaw, aby przy tak postawionych zarzutach poddawać kontroli art. 58a ustawy o lasach w całości,
skoro o uprawnieniach ministra jest mowa wyłącznie w końcowej części tego przepisu.
Wzorcem kontroli w tym zakresie mógłby teoretycznie być art. 2 Konstytucji, bo to z niego wynika zasada określoności prawa
(przy czym w sentencji ewentualnego wyroku należałoby ją wprost wskazać). Merytoryczna ocena tego zarzutu wymagałaby jednak
przedstawienia przez wnioskodawcę wyjątkowo starannie dowodów na jego trafność, co wynika z co najmniej dwóch okoliczności.
Po pierwsze, pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności powinno być zatem traktowane jako
„środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności
przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające” (wyrok z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK
ZU nr 7/A/2002, poz. 90, teza powtórzona w kilkunastu późniejszych orzeczeniach). Po drugie, w niniejszej sprawie sam adresat
obowiązku wpłat (Dyrektor Generalny LP) nie ma wątpliwości, że ustawa o lasach nie pozwala na otrzymanie ulg lub zwolnień
(jej przepisy są więc subiektywnie zrozumiałe i jednoznaczne).
Tymczasem stanowisko grupy posłów jest w analizowanym zakresie niespójne, co dyskwalifikuje poprawność jego uzasadnienia.
Z jednej strony, grupa posłów twierdzi, że uprawnienia ministra do udzielania ulg lub zwolnień nie są uregulowane w sposób
precyzyjny, tj. nie wiadomo, czy taka kompetencja ministrowi przysługuje, czy też nie (argument na tle art. 2 Konstytucji).
Z drugiej zaś wskazuje, że minister jako organ władzy publicznej może działać wyłącznie na zasadach i w granicach przewidzianych
prawem (argument na tle art. 7 Konstytucji), a w analizowanej sytuacji jest to niemożliwe ze względu na wadliwy sposób regulacji
jego uprawnień. Uzasadnienie wniosku jest więc równocześnie oparte na dwóch równorzędnych, wewnętrznie sprzecznych założeniach:
że minister ma prawo do udzielania ulg i zwolnień (lecz niedostatecznie precyzyjnie unormowane) i że prawa tego nie ma.
Niezależnie od powyższego nie ma też podstaw do oceny art. 58a ust. 3 zdanie drugie ustawy o lasach z art. 7 Konstytucji –
ewentualne naruszenie przez ministra zasady praworządności jest bowiem ujmowane we wniosku jako dalsza konsekwencja niedostatecznej
precyzji zaskarżonego przepisu, a nie samoistny zarzut (odrębne orzekanie w tym zakresie byłoby więc zbędne w rozumieniu art.
39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r.).
Także więc w zakresie ujętym pkt F petitum wniosek grupy posłów nie został należycie uzasadniony w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. Postępowanie
w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku art. 134 pkt 3 ustawy o
TK z 2015 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
5. Reasumując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że żaden z zarzutów stawianych przez grupę posłów nie kwalifikuje się do
merytorycznego rozpoznania z powodu niespełnienia wymogów formalnych, wynikających z ustawy o TK z 1997 r. Uzasadnienie wniosku
jest ogólnikowe i miejscami wewnętrznie sprzeczne, koncentruje się na opisie procesu uchwalania ustawy i jej – przedstawianych
subiektywnie – przyszłych skutków, nie zawiera natomiast prawnych dowodów na poparcie stawianych zarzutów. Dodatkowo w znacznej
części opiera się ono na wadliwej (zbyt szerokiej lub błędnej) interpretacji wzorców kontroli, omawianych w oderwaniu od skarżonych
regulacji lub pozostających z nim w bardzo odległym związku, a w wypadku niektórych zarzutów w ogóle tych wzorców nie wskazuje.
Zastrzeżenia budzi także sposób określenia przedmiotu kontroli (w tym zwłaszcza ujmowanie go szerzej, niż wskazują na to stawiane
zarzuty, oraz objęcie wnioskiem regulacji, które się skonsumowały i nie wywołują już skutków prawnych).
Nie sposób w tym kontekście pominąć faktu, że liczne (i często trafne) zastrzeżenia formalne co do dopuszczalności merytorycznego
rozpoznania niniejszej sprawy zostały szczegółowo przedstawione w stanowiskach Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Prezesa
RCL (i niezwłocznie przekazane wnioskodawcy). Choć oczywiście nie ma on prawnego obowiązku ustosunkowania się do tych wątpliwości
(jest to jedynie jego prawem w razie zarządzenia rozprawy – por. art. 61 ustawy o TK i art. 90 ustawy o TK z 2015 r.), nieskorzystanie
z tej możliwości przy okazji składania kolejnych pism procesowych wskazuje na brak dostatecznego zaangażowania w wyjaśnienie
sprawy. W tym kontekście zaskakiwać może zwłaszcza teza pisma wnioskodawcy z 7 lipca 2015 r., w której podtrzymał on „w całości
bez zmian i uzupełnień” swoje dotychczasowe stanowisko i całkowicie pominął podnoszone przez pozostałych uczestników postępowania
wątpliwości formalne.
Z powyższych powodów należało postanowić jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.