Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. K 62/07. Nie zgadzam się z wyrażonym w nim stanowiskiem co do legitymacji Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS, Rada), a argumentację co do meritum sprawy uważam za nieadekwatną do sentencji wyroku i niepełną.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Legitymacja Krajowej Rady Sądownictwa.

Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie powtórzył pogląd, wyrażony w pełnoskładowym wyroku z 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44), że zdolność wnioskowa KRS obejmuje „obronę pozycji ustrojowej (…) Rady”. Podkreślił równocześnie, że powołany wyrok zawiera „ostateczne” stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Teza ta budzi mój sprzeciw zarówno z powodów formalnych, jak i merytorycznych.

Po pierwsze, ani w teorii, ani w praktyce orzeczniczej nie występuje w Polsce kategoria „ostatecznych” rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego w sensie precedensów bezwzględnie obowiązujących na przyszłość (por. – w innym znaczeniu – „ostateczność wyroku” w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odnosi się to również do poglądów prawnych wyrażonych w wyrokach pełnego składu, od których można odstąpić w kolejnym wyroku pełnoskładowym (taką procedurę przewiduje wyraźnie art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK). Należy również zwrócić uwagę, że do wyroku w powołanej sprawie o sygn. K 40/07 zostało złożonych pięć zdań odrębnych, z których co najmniej jedno bezpośrednio polemizowało z cytowaną tezą na temat legitymacji KRS. Brak jednomyślności sędziów dodatkowo podważa trafność traktowania poglądów wyrażonych w tym wyroku jako „ostatecznych”.

Po drugie, nie uważam, aby dopuszczalne było automatyczne uznawanie dopuszczalności wszystkich wniosków KRS dotyczących „obrony pozycji ustrojowej” tej instytucji. Legitymacja szczególna do inicjowania kontroli konstytucyjności (por. art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 i art. 188 pkt 1 Konstytucji) nakłada konkretne obowiązki zarówno na wnioskodawcę, jak i na Trybunał Konstytucyjny.

Wnioskodawca ma bezwzględny obowiązek uzasadnienia, czy kwestionowane przez niego przepisy mieszczą się w zakresie zdolności wnioskowej, przyznawanej danemu podmiotowi przez odpowiednie przepisy Konstytucji. W wypadku KRS oznacza to, że powinna ona udowodnić nie tylko, iż zakwestionowane regulacje dotyczą spraw sędziów i sądów, lecz także wskazać, że negatywnie wpływają one na niezawisłość lub niezależność tych podmiotów, a nie na inne aspekty ich funkcjonowania (np. efektywność czy sprawność). Precyzyjność i przekonujący charakter argumentacji ma w tym wypadku ogromne znaczenie, ponieważ legitymacja szczególna jest uprawnieniem o charakterze wyjątku i nie podlega interpretacji rozszerzającej (por. liczne orzeczenia TK, m.in. postanowienia z: 18 listopada 1998 r., sygn. K 20/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 5; 30 maja 2000 r., sygn. U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114; 29 stycznia 2002 r., sygn. K 32/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 10 oraz – wśród najnowszego orzecznictwa – wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49).

Należy zwrócić uwagę, że wykazanie zdolności wnioskowej powinno stanowić wyraźny element pisemnego uzasadnienia wniosku, a nie mieć miejsce – tak jak stało się w niniejszej sprawie – dopiero na rozprawie. Co do zasady, analiza spełnienia wymogów formalnych przez pisma procesowe kierowane do Trybunału Konstytucyjnego (także w zakresie legitymacji szczególnej) i decyzja co do ewentualnego umorzenia postępowania następuje bowiem przed rozprawą. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny praktyka uzupełniania braków formalnych wniosków KRS na rozprawie, w fazie zadawania pytań przez członków składu orzekającego, prowadzi do uprzywilejowania tej instytucji w porównaniu do innych wnioskodawców dysponujących legitymacją szczególną (por. art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Dotyczy to zwłaszcza związków zawodowych oraz jednostek samorządu terytorialnego, których legitymacja jest zazwyczaj przez Trybunał Konstytucyjny badana rygorystycznie na etapie pisemnym (por. np. postanowienie z 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113). W wypadku nieprzywołania przez nich argumentów wskazujących na brak legitymacji w pisemnym wniosku postępowanie jest bowiem z reguły umarzane na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o TK, bez dodatkowej szansy uzupełnienia braków formalnych na rozprawie.

Omówione wymogi wobec wnioskodawców o legitymacji szczególnej są skorelowane z obowiązkiem zbadania dopuszczalności wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W stosunku do wszystkich wnioskodawców powinien on być realizowany na tym samym etapie postępowania i z jednakową „intensywnością”. Nie ma żadnych powodów, aby wnioski KRS były w tym zakresie traktowane bardziej liberalnie.

W powyższym zakresie moje wątpliwości co do sposobu traktowania legitymacji Krajowej Rady Sądownictwa są zbieżne z poglądami wyrażonymi przeze mnie w zdaniach odrębnych do powołanego wyroku o sygn. K 40/07 oraz do wyroku z 18 lipca 2007 r., sygn. K 25/07 (OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 80), które zostały zauważone w doktrynie (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa, [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 207-212).

2. Ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu.

Niezależnie od powyższego, mój sprzeciw budzi także uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie w części odnoszącej się bezpośrednio do oceny konstytucyjności art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS). Problemem nie jest nawet sama jego lakoniczność, ale treść, która – moim zdaniem – jest niepełna i nieadekwatna do sentencji wyroku.

Najważniejszym uchybieniem w tej części uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest brak jakiejkolwiek analizy zaskarżonego przepisu oraz wzorca kontroli, uznanego za podstawowy (art. 187 ust. 4 w związku z art. 2 Konstytucji), a także ich kontekstu normatywnego (zwłaszcza przepisów ustawy o KRS). W rezultacie uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera rozumowania prowadzącego do konkluzji wyrażonej w sentencji wyroku, nie spełnia więc wymogów stawianych uzasadnieniom orzeczeń, a równocześnie zawiera elementy niezwiązane z sentencją wyroku, a nawet wykraczające poza zakres zaskarżenia. Tytułem przykładu można wskazać:

– brak porównania zakresu pojęcia „tryb (…) postępowania przed Radą” (art. 12 ust. 6 ustawy o KRS) z pojęciem „ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa” (art. 187 ust. 4 Konstytucji),

– nieprzywołanie argumentów na rzecz twierdzenia o „lakoniczności” ustawy o KRS w zakresie „trybu działania Rady” i tezy o braku „podstawowych regulacji ustawowych” dotyczących postępowania przed KRS (pkt 2 uzasadnienia),

– ogólnikowość sformułowania „mniej istotne kwestie związane z trybem pracy danego organu [KRS] ustawodawca może przekazać do uregulowania aktem podustawowym” (pkt 2 uzasadnienia wyroku), które zdaje się stwierdzać konstytucyjność art. 12 ust. 6 w zakresie niezaskarżonym przez wnioskodawcę (kwestionującego ten przepis tylko w zakresie, w jakim odnosi się on do „trybu postępowania przed Radą”; por. zasada związania Trybunału Konstytucyjnego zakresem zaskarżenia, art. 66 ustawy o TK),

– brak uzasadnienia potraktowania art. 2 Konstytucji jako związkowego wzorca kontroli, co było konieczne dlatego, że w petitum swojego wniosku KRS wskazała ten przepis jako wzorzec samodzielny.

Nawet jeżeli jako argumenty traktować przywołane w uzasadnieniu wyroku cytaty z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31 oraz wyroków z 19 czerwca 2008 r., sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82 i 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56), to należy zauważyć, że dotyczą one relacji między ustawą i rozporządzeniem w kontekście art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz jej wcześniejszego odpowiednika (art. 54 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.; tzw. Małej Konstytucji). Ich eksponowanie w uzasadnieniu wyroku stoi w sprzeczności z tezą, że badanie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji „należy uznać za bezprzedmiotowe” (pkt 4 uzasadnienia wyroku) oraz konkluzją co do umorzenia postępowania w tym zakresie ze względu na zbędność wydania wyroku, wyrażoną w sentencji. Na dodatek prowadzi ono do deformacji istoty problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie, która polega na materialnej, a nie formalnej (technicznoprawnej) wadliwości badanego upoważnienia ustawowego. Przyczyną niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu nie jest bowiem brak w art. 12 ust. 6 ustawy o KRS wytycznych dla rozporządzenia czy ich nieprecyzyjność (a takie elementy są badane na tle art. 92 Konstytucji), lecz przekazanie do regulacji w rozporządzeniu kwestii zastrzeżonych na mocy art. 187 ust. 4 Konstytucji dla ustawy. Z tego powodu nie można uznać, że orzeczenia przywoływane przez Trybunał Konstytucyjny w kontekście art. 92 Konstytucji mogą zastąpić argumentację w zakresie niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 187 ust. 4 Konstytucji.

Należy zwrócić uwagę, że niepełność i nieadekwatność przedstawionej w uzasadnieniu argumentacji mogą mieć negatywne skutki dla realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest bowiem jasne, na czym ma polegać „prawidłowe rozdzielenie materii ustawy i aktu wykonawczego” (pkt 5 uzasadnienia), a w szczególności, czy wszystkie (nawet najbardziej techniczne kwestie) związane z „postępowaniem przed Radą” muszą być uregulowane w ustawie. Sama sentencja wyroku wydaje się wskazywać na niedopuszczalność regulacji tej materii w rozporządzeniu, podczas gdy w uzasadnieniu zaznaczono, że problemem nie jest „literalne brzmienie” upoważnienia, ale brak w ustawie o KRS „podstawowych” (a więc nie wszystkich) regulacji dotyczących postępowania przed tym organem (pkt 2 uzasadnienia).

Niezależnie od powyższego, uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego zawiera również pewne uchybienia o charakterze bardziej technicznym. Jako najważniejszą tego typu kwestię należy wymienić nieprecyzyjność i brak konsekwencji, jeżeli chodzi o wskazany zakres zaskarżenia. Moim zdaniem, podczas rozprawy został on zawężony przez wnioskodawcę wyłącznie do art. 12 ust. 6 ustawy o KRS w zakresie, w jakim przepis ten pozwala na uregulowanie w rozporządzeniu „trybu postępowania przed Radą”. Twierdzenie to nie do końca znajduje jednak odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W punkcie 1 tego uzasadnienia jest wprawdzie ogólnie mowa o „uściśleniu” zakresu sprawy na rozprawie, ale z zawartych tam sformułowań nie wynika, czego to uściślenie miałoby dotyczyć. Dalsza część uzasadnienia nie jest pod tym względem spójna – odnosi się do zaskarżonego przepisu zarówno w całości (pkt 2 i 4), jak i w zakresie postępowania przed Radą (np. ostatni akapit w pkt 3 albo pkt 5), przy czym jego treść nie jest w ogóle analizowana. Kwestia doprecyzowania zakresu zaskarżenia jest o tyle istotna, że ma wpływ na rozumienie zakresu umorzenia postępowania. Jeżeli uznać, że wnioskodawca wnosił o zbadanie konstytucyjności całego art. 12 ust. 6 ustawy o KRS, to Trybunał Konstytucyjny uznałby zbędność orzekania nie tylko co do zgodności tego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji, lecz także z art. 2 i art. 187 ust. 4 Konstytucji – w zakresie innym niż zawierający zwrot „i postępowania przed Radą” (w przeciwnym wypadku część sprawy pozostałaby nierozpoznana). Kwestii tej nie można jednoznacznie rozstrzygnąć na podstawie treści uzasadnienia wyroku, ponieważ nie zawiera ono analizy przedmiotu zaskarżenia.

W rezultacie, choć uznaję trafność sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mogę jednak zaaprobować jego uzasadnienia. Do uznania niekonstytucyjności art. 12 ust. 6 ustawy o KRS w zaskarżonym skłoniły mnie bowiem inne argumenty, które pojawiły się m.in. w trakcie rozprawy, ale zostały pominięte w pisemnym uzasadnieniu wyroku przez skład orzekający.

Z powyższych powodów uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. K 62/07. Nie zgadzam się z zawartą w nim niepełną i mało przystającą do przedmiotu sprawy argumentacją, przez co nieadekwatną do sentencji wyroku.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Podstawowa część argumentacji przedstawiona w uzasadnieniu wyroku odnosi się do kwestii relacji między ustawą i rozporządzeniem w kontekście art. 92 ust. 1 Konstytucji. Argumentacja ta ogranicza się zresztą do aprobującego przytoczenia tez wcześniejszych orzeczeń Trybunału. Tymczasem w sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w zakresie kontroli kwestionowanego przepisu ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) z wzorcem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Sam Trybunał stwierdza zresztą lakonicznie w pkt 4 uzasadnienia, że badanie zgodności art. 12 ust. 6 ustawy o KRS z art. 92 ust. 1 Konstytucji „należy uznać za bezprzedmiotowe”. To przekonanie akurat podzielam.

2. Kwestią konstytucyjną w sprawie rozpatrzonej przez Trybunał była treść materialna upoważnienia ustawowego w kwestionowanym przepisie ustawy o KRS – co znajdowało się poza zakresem unormowania w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Istotą rozpatrzonej sprawy było zbadanie, czy przekazanie do unormowania w art. 12 ust. 6 ustawy o KRS rozporządzenia obszaru „postępowania przed Radą” jest zgodne z art. 187 ust. 4 Konstytucji, który odsyła do ustawy regulowanie ustroju, zakresu działania i trybu pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposobu wyboru jej członków.

2.1. Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 12 ust. 6 ustawy o KRS stanowi, że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb działania Rady i postępowania przed Radą, mając na względzie potrzebę zapewnienia efektywnego i sprawnego wykonywania przez Radę zadań przewidzianych w ustawach”. W uzasadnieniu Trybunał powinien wyłożyć, jak rozumie kluczowy dla sprawy „tryb postępowania przed Radą” – zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca w ust. 5 tego artykułu wyłączył stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem z pisemnego stanowiska wnioskodawcy jak i z argumentów przedstawionych przez niego w czasie rozprawy wynika, że przez tryb postępowania przed Radą rozumie się postępowanie Rady w sprawach indywidualnych. Tak też, trafnie, odczytał upoważnienie ustawowe Prezydent Rzeczypospolitej, poświęcając w całości rozdział 3 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa oraz postępowania przed Radą (Dz. U. Nr 219, poz. 1623) właśnie uregulowaniu postępowania Rady w sprawach indywidualnych. W praktyce oznacza to postępowanie w sprawach o przedstawienie przez KRS Prezydentowi Rzeczypospolitej kandydatów na urząd sędziego oraz kandydatów na wyższe stanowisko sędziowskie. Tej kwestii dotyczyła sprawa o sygn. SK 43/06 (wyrok z 29 listopada 2007 r., OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130), w którym Trybunał kontrolował to postępowanie w świetle wzorca art. 60 Konstytucji – dostępu obywatela do pełnienia służby publicznej na jednakowych zasadach. Istotą skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. SK 43/06 były kryteria i warunki do ubiegania się o stanowisko sędziowskie. Trybunał stwierdził tam, że „Kryteria oceny kandydatów na sędziów stanowią materię o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej. Z tego względu podstawowe kryteria selekcji kandydatów powinny być określone w samej ustawie” (pkt 4 uzasadnienia).

2.2. Tymczasem, jak wynika z rozpatrzonej sprawy, zakwestionowany art. 12 ust. 6 ustawy o KRS dopuścił ustalanie m.in. kryteriów oceny kandydatów na sędziów KRS na podstawie przepisów aktu podustawowego, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej (zob. § 14 pkt 1 tego rozporządzenia, gdzie stanowi się, że „Postępowanie Rady w sprawach indywidualnych dotyczy w szczególności rozpatrywania i oceny kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego …”). Należyte przedstawienie tej kwestii wymagało w uzasadnieniu szczegółowego zbadania i wyłożenia przez Trybunał relacji między pojęciem „ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa” (art. 187 ust. 4 Konstytucji) a kwestionowanym przez wnioskodawcę pojęciem „tryb (…) postępowania przed Radą” (art. 12 ust. 6 ustawy o KRS). Uzasadnienie nie zawiera takiej analizy, ograniczając się do stwierdzenia, że ustawodawca jest w tym miejscu lakoniczny. Trybunał nie sformułował w uzasadnieniu jednoznacznej – i dla mnie oczywistej – tezy, iż postępowanie przed KRS w sprawach indywidualnych musi być regulowane przez ustawę.

3. Trybunał nie zwrócił w uzasadnieniu należytej uwagi na fakt, że w trakcie rozprawy wnioskodawca zawęził zakres kwestionowania konstytucyjności art. 12 ust. 6 ustawy o KRS do trybu postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa. Pierwotnie wnioskodawca kwestionował w ogóle konstytucyjną dopuszczalność regulowania szczegółowego trybu wewnętrznego swojego urzędowania przez przepisy podustawowe. Tymczasem to zawężenie miało wpływ na zakres umorzenia, co w uzasadnieniu nie zostało dostrzeżone.

W rezultacie, akceptując w pełni trafność sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie podzielam lakoniczności jego uzasadnienia. Pomija ono przez to niezbędne argumenty przemawiające za niekonstytucyjnością zakwestionowanego przez wnioskodawcę art. 12 ust. 6 ustawy o KRS.

Z powyższych powodów uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego.