1. Na podstawie uchwały z 24 listopada 2001 r. (Nr 7/2001/III) Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna w Warszawie wystąpiła 5 grudnia 2001 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. Nr 101, poz. 1089) z art. 92 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 68 i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 3 w zw. z art. 4 Konwencji Międzynarodowej o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych, podpisanej w Genewie dnia 20 lutego 1935 r., ratyfikowanej ustawą z dnia 23 lipca 1938 r. (Dz. U. z 1939 r. Nr 26, poz. 172).

Kwestionowany przepis, który zmienia dotychczasową treść art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27 ze zm.) upoważnia ministra właściwego do spraw rolnictwa, do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii, mogą być wykonywane przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii, kwalifikacje tych osób, uwzględniając konieczność sprawowania nadzoru przez lekarza weterynarii przy wykonywaniu niektórych czynności.

W ocenie wnioskodawcy, takie upoważnienie jest niezgodne, w szczególności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że nie zawiera żadnych wytycznych, co do treści rozporządzenia.

Przyjęta regulacja sprawia, że czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii pozostaną poza kontrolą samorządu lekarsko-weterynaryjnego, co – zdaniem wnioskodawcy – jest sprzeczne z zasadą, że nad należytym wykonywaniem zawodu przez osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, pieczę sprawuje właściwy dla danego zawodu samorząd (art. 17 ust. 1 Konstytucji). Poza tym – jak utrzymuje wnioskodawca – nowelizacja, która umożliwia dowolnym osobom wykonywanie czynności z zakresu zapobiegania i zwalczania chorób zwierząt, leczenia zwierząt oraz nadzoru nad warunkami sanitarno-weterynaryjnymi miejsc gromadzenia zwierząt, narusza art. 68 Konstytucji, który nakazuje władzom publicznym zwalczanie chorób epidemicznych oraz art. 76 Konstytucji, zobowiązujący władze publiczne do ochrony obywateli przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu.

W obszernym uzasadnieniu wniosku, Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna zarzuca, że kwestionowana regulacja prawna sprzeczna jest także z postanowieniami Konwencji Międzynarodowej o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych, która zobowiązuje strony układu do takiego zorganizowania służby weterynaryjnej, aby czynności weterynaryjne wykonywali lekarze weterynarii, posiadający dyplom ukończenia stosownych studiów.

Wnioskodawca podkreślił, że technicy weterynarii są pomocniczym personelem weterynaryjnym. Posiadają wykształcenie umożliwiające im wykonywanie, pod nadzorem lekarza weterynarii, pomocniczych czynności weterynaryjnych, nie mają zaś merytorycznych kwalifikacji do samodzielnego wykonywania czynności z zakresu zapobiegania i zwalczania chorób zwierząt, leczenia zwierząt oraz nadzoru nad warunkami sanitarno-higienicznymi miejsc gromadzenia zwierząt. Merytoryczne kwalifikacje do wykonywania tych czynności można uzyskać tylko w wyniku ukończenia studiów wyższych z zakresu medycyny weterynaryjnej. Tymczasem ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa, do określenia, jakie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii mogą być wykonywane przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacje tych osób, co pozostaje w sprzeczności z przepisami powołanej Konwencji.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 25 marca 2002 r. wyraził pogląd, że art. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. Nr 102, poz. 1089) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej ze względu na to, że upoważnienie do wydania rozporządzenia nie zawiera wytycznych co do jego treści, a ponadto – dotyczy materii zastrzeżonej dla ustawowej regulacji.

W ocenie Prokuratora Generalnego, nie ulega wątpliwości, że sposób sformułowania kwestionowanego przepisu nie daje odpowiedzi na pytanie, jakimi przesłankami winien kierować się minister, ustalając, które czynności – z zakresu zadań lekarza weterynarii – mogą być wykonywane przez osoby nie będące lekarzami weterynarii. Takich wskazówek nie zawierają również inne przepisy ustawy, wręcz przeciwnie, analiza całej ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych wskazuje, że wykonywanie czynności lekarskich przez osoby nieposiadające kwalifikacji lekarza jest niedopuszczalne.

Prokurator Generalny podkreślił, że kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji również dlatego, że upoważnia do wydania rozporządzenia, które nie ma charakteru wykonawczego do ustawy, a ponadto przekazuje do samodzielnego uregulowania cały kompleks zagadnień, nie pozostających w bezpośrednim związku z treścią ustawy. Zwłaszcza powierzenie niektórych czynności z zakresu zawodu lekarza weterynarii osobom, które nie są lekarzami weterynarii, wymagało niewątpliwie rangi ustawowej. Nie ma zatem wątpliwości, że kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W takiej sytuacji – stwierdza Prokurator Generalny – zbędna jest ocena, czy omawiany przepis jest niezgodny również z innymi wzorcami wskazanymi we wniosku i w pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania.

3. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 17 września 2002 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. Nr 102, poz. 1089) pozostaje w zgodzie z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi.

W ocenie Marszałka Sejmu nadanie nowego brzmienia upoważnieniu dla ministra właściwego do spraw rolnictwa, odpowiada wymaganiom sformułowanym w art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż określa zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczną do treści rozporządzenia nakazującą uwzględnić „konieczność sprawowania nadzoru przez lekarza weterynarii przy wykonywaniu niektórych czynności”.

Marszałek Sejmu podniósł również, że ustanowiona w art. 17 ust. 1 Konstytucji zasada ustrojowa, nie może być traktowana jako zakaz podziału czynności należących do określonych zawodów zaufania publicznego. Tego rodzaju podział czynności wynikał już z pierwotnego brzmienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 68 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii. Niektóre czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii nie wymagają specjalnych kwalifikacji, więc nie muszą być przez lekarza nadzorowane. Wobec tego zarzut niezgodności badanego przepisu z art. 17 ust. 1 Konstytucji jest bezzasadny.

Marszałek Sejmu uznał ponadto, że przyjęta regulacja nie stoi w kolizji z konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych i „zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska” (art. 68 ust. 4), a ponadto nie narusza art. 76 Konstytucji, nakazującego władzom publicznym ochronę konsumentów przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu i bezpieczeństwu.

4. Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna, na podstawie uchwały z 5 lipca 2002 r. (Nr 30/2002 III), skierowała do Trybunału Konstytucyjnego kolejny wniosek (z 24 lipca 2002 r.), w którym zarzuciła, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii wykonywanych przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 62, poz. 567) jest niezgodne z art. 92 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 68 i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 3 w związku z art. 4 Konwencji Międzynarodowej o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych, podpisanej w Genewie dnia 20 lutego 1935 r., ratyfikowanej zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 1938 r. (Dz. U. z 1939 r. Nr 26, poz. 172) i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27 ze zm.).

W ocenie wnioskodawcy, rozporządzenie jest niekonstytucyjne już tylko z tego względu, że zostało wydane na podstawie niezgodnej z Konstytucją delegacji ustawowej. Przede wszystkim jednak przedmiotem zastrzeżeń Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej jest zakres czynności powierzonych tzw. technikom weterynarii, które wymagają kwalifikacji lekarza-weterynarii, przy czym rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 20 kwietnia 1995 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz. U. Nr 48, poz. 253) – zawód taki nie występuje.

Jednocześnie pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o połączenie przedłożonego wniosku ze sprawą K 50/01.

5. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 24 września 2002 r. wnioski Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej zostały połączone do wspólnego rozpoznania.

6. W związku z kolejnym wnioskiem Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej, Prokurator Generalny w piśmie z 16 października 2002 r. wyraził pogląd, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii wykonywanych przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 62, poz. 567) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pozostałym zakresie – dotyczącym badania z innymi wzorcami – wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Prokurator Generalny podniósł, że rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę. Taki wymóg wynika wprost z art. 92 ust. 1 Konstytucji, toteż nie może być uznane za zgodne z tym przepisem rozporządzenie naruszające te warunki.

Ponadto Prokurator Generalny stwierdził, że zarzuty dotyczące przedmiotowego rozporządzenia pozostają w ścisłym związku z oceną niekonstytucyjności upoważnienia, na podstawie którego zostało wydane, wobec tego zachowują aktualność argumenty wskazane w piśmie Prokuratora Generalnego z 25 marca 2002 r.

Zgadzając się z wnioskodawcą, że zaskarżone rozporządzenie jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wyraził jednocześnie pogląd o zbędności badania zgodności tego rozporządzenia z pozostałymi wzorcami.

Jednocześnie, nawiązując do wcześniejszego stanowiska zwrócił uwagę, że w razie stwierdzenia niekonstytucyjności art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, art. 68 ust. 1 ustawy z 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza (...) utraciłby moc obowiązującą, a tym samym nie kwestionowany i nie budzący konstytucyjnych zastrzeżeń ust. 2 tego przepisu, nie mógłby funkcjonować. Uchylenie ust. 1 w art. 68 spowodowałoby bowiem, że adresaci normy prawnej, zawartej w ust. 2, nie byliby oznaczeni.

Mając powyższe na względzie, Prokurator Generalny wniósł o rozważenie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej art. 68 ust. 1 ustawy, gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał go za niekonstytucyjny, na okres 9 miesięcy, w celu umożliwienia ustawodawcy dostosowania treści przepisów omawianej ustawy do sytuacji wynikającej z treści orzeczenia Trybunału.

7. W piśmie z 25 listopada 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii wykonywanych przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 62, poz. 567) zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, którego treść ustalono na mocy art. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. Nr 101, poz. 1089).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykonując delegację ustawową określił w rozporządzeniu: 1) czynności z zakresu zapobiegania i zwalczania chorób zwierząt oraz leczenia zwierząt przez osoby, które posiadają tytuł technika weterynarii, 2) czynności, które są wykonywane pod nadzorem lekarza weterynarii, 3) kwalifikacje osób, które mogą pod nadzorem lekarza weterynarii wykonywać czynności z zakresu badania zwierząt rzeźnych i mięsa oraz wykonywać nadzór nad warunkami sanitamo-weterynaryjnymi w miejscach gromadzenia zwierząt i przetwarzania produktów pochodzenia zwierzęcego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że czynności te zostały ograniczone do zabiegów wynikających z udzielenia pierwszej pomocy w nagłych wypadkach oraz do wykonywania zleceń lekarskich polegających na pobieraniu próbek, a także podawaniu leków zaordynowanych przez lekarza weterynarii. Rozporządzenie umożliwia także wskazanym w nim osobom nieposiadającym tytułu lekarza weterynarii, przeprowadzanie badań klinicznych w zakresie koniecznym do udzielenia pierwszej pomocy. Nie uprawnia natomiast osób nieposiadających tytułu lekarza weterynarii do samodzielnego stawiania diagnozy i ordynowania leków.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił uwagę, że wszystkie czynności związane ze zwalczaniem chorób zakaźnych, w tym chorób niebezpiecznych dla ludzi (zoonozy), badaniem mięsa i produktów pochodzenia zwierzęcego, urzędowym nadzorem w miejscach gromadzenia zwierząt, pozyskiwaniem i przetwarzaniem produktów pochodzenia zwierzęcego są wykonywane przez inspekcję weterynaryjną i osoby wyznaczone przez jej organy, co zostało uregulowane ustawą z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752 ze zm.). W tym zakresie osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii wykonują jedynie czynności pomocnicze pod stałym nadzorem lekarza weterynarii.

Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że omawiane rozporządzenie uzyskało pozytywną opinię odnośnie zgodności z prawem Unii Europejskiej, a zatem zarzut niezgodności rozporządzenia z art. 3 i 4 Konwencji Międzynarodowej o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych z 20 lutego 1935 r., nie znajduje uzasadnienia.

Uczestnik postępowania nie podzielił stanowiska Prokuratora Generalnego, że rozporządzenie jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził, że ustawodawca w art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. szczegółowo określił przedmiot regulacji objętej rozporządzeniem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając akt wykonawczy na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego zrealizował w pełni delegację ustawową zawartą w art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. Prokurator Generalny nie wykazał przy tym dokładnie, które z przepisów omawianego rozporządzenia uzupełniają ustawę, w sposób samoistny regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę.

W konkluzji rozważań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii wykonywanych przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 62, poz. 567) jest zgodne z przepisami Konstytucji i innymi przepisami prawa.

Na rozprawie 18 marca 2003 r. pełnomocnik Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej podtrzymał argumentację przedstawioną w pisemnym wniosku.

Z zarzutami wnioskodawcy nie zgodzili się pozostali uczestnicy postępowania. Przedstawiciel Sejmu odwołał się do stanowiska zawartego na piśmie i zwrócił uwagę na społeczny aspekt sprawy. Podkreślił, że liczna grupa aktywnych zawodowo techników weterynarii słusznie oczekuje, że jej interesy również będą chronione. Posiadane wykształcenie i nabyte w toku pracy zawodowej wieloletnie doświadczenie przemawia za koniecznością umożliwienia technikom weterynarii wykonywania określonych czynności z zakresu zawodu lekarza weterynarii, także samodzielnie. W tym celu upoważniono organ wykonawczy do wydania stosownego rozporządzenia.

Przedstawiciel Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał pogląd, że zakwestionowane rozporządzenie jest zgodne z upoważnieniem i stanowi wykonanie przepisów ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych.

Na wniosek przedstawiciela Sejmu, Trybunał Konstytucyjny wysłuchał wyjaśnień przewodniczącego Stowarzyszenia Techników Weterynarii „Eskulap”, który zwrócił uwagę na bardzo trudną sytuację, w jakiej znaleźli się dyplomowani technicy weterynarii po wejściu w życie ustawy z 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych. Podniósł, że brak stosownych unormowań skutkowałby niemożnością wykonywania zawodu przez osoby, które w świetle przepisów obowiązujących do 1990 r. uzyskały wymagane kwalifikacje i wykonywały swój zawód przez wiele lat.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego na rozprawie odstąpił od stanowiska zajętego na piśmie przez Prokuratora Generalnego i wniósł o uznanie, że art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii wykonywanych przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacji tych osób, są zgodne z wskazanymi wzorcami.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. Nr 101, poz. 1089), który zmienia dotychczasową treść upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27 ze zm.). Wnioskodawca zakwestionował również wydane na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii wykonywanych przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 62, poz. 567).

Trybunał Konstytucyjny przystąpił w pierwszej kolejności do oceny art. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. Nr 101, poz. 1089).

Na mocy zakwestionowanego art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, dokonano zmiany brzmienia delegacji ustawowej, zawartej w art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27 ze zm.). Zgodnie z treścią upoważnienia obowiązującą od 5 października 2001 r., minister właściwy do spraw rolnictwa określa, w drodze rozporządzenia, „jakie czynności, z zakresu zadań lekarza weterynarii, mogą być wykonywane przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii”, oraz „kwalifikacje tych osób, uwzględniając konieczność sprawowania nadzoru przez lekarza weterynarii przy wykonywaniu niektórych czynności”.

Wcześniej obowiązujący przepis art. 68 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii upoważniał właściwego ministra do określenia, „jakie czynności o charakterze pomocniczym z zakresu zadań lekarza weterynarii mogą być wykonywane pod nadzorem lekarza weterynarii” przez osoby nie będące lekarzami weterynarii. Nadzór musiał zatem obejmować wszystkie czynności.

Przepis art. 68 ust. 1 ustawy w aktualnym brzmieniu pomija, że chodzi jedynie o czynności pomocnicze, wykonywane zawsze pod nadzorem lekarza weterynarii. Na mocy art. 68 ust. 1 ustawy ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, mogą być wykonywane przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii, oraz do określenia kwalifikacji tych osób, „uwzględniając konieczność sprawowania nadzoru przez lekarza weterynarii przy wykonywaniu niektórych czynności”.

Upoważnienie sformułowane zostało w sposób otwierający Ministrowi całkowitą swobodę w określeniu, w jakim zakresie czynności lekarza weterynarii regulowane ustawą (art. 1 ust. 1) mogą być wykonywane przez osoby nie będące lekarzami weterynarii. Ustawodawca nie wskazał przy tym żadnych przesłanek, które wskazywałyby jaki charakter powinny mieć czynności powierzane innym osobom. Taka regulacja – w ocenie wnioskodawcy – nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji, w szczególności z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego.

Problematyka dotycząca zakresu czynności powierzonych w drodze rozporządzenia osobom nieposiadającym kwalifikacji lekarza weterynarii była już przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (wyroki z: 22 listopada 1993 r., sygn. U. 7/92, z 25 kwietnia 1995 r., sygn. U. 9/94). W wyroku w sprawie o sygn. U.9/94 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z delegacji ustawowej art. 68 nie wynikają żadne bliższe dyrektywy ustawodawcy co do zakresu uprawnień zawodowych techników weterynarii. W związku z tym treść delegacji ustawowej nastręcza trudności interpretacyjne (OTK z 1995 r., cz. II, poz. 11, s. 127). W tej konkretnej sprawie Trybunał Konstytucyjny zajmował się jednak rozporządzeniem i nie dokonywał oceny upoważnienia ustawowego. Co istotne, powołany wyrok podejmowany był przed wejściem w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., która ukształtowała w sposób jednoznaczny kryteria jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe.

2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – „rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jego wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu”.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika jednoznacznie, że wobec kategoryczności sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, za niewątpliwe należy uznać, że wszelkie upoważnienie ustawy, w której nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, stanowiące wytyczne dla treści aktu wykonawczego, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji, zostaną spełnione (por. wyroki z: 14 grudnia 1999 r., sygn. K. 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162, z 29 maja 2002 r., sygn. P. 1/01, poz. 36).

Istotne jest przy tym, że sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Jednakże im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez bardziej szczegółowe – niż w innych materiach – ujęcie „wytycznych co do treści aktu”. Innymi słowy, minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela (wyrok z 17 października 2000 r., sygn. K. 16/99, OTK ZU nr 7/2000, s. 1205).

Nie ulega wątpliwości, że sposób sformułowania kwestionowanego przez wnioskodawcę przepisu nie daje odpowiedzi na pytanie, jakimi przesłankami winien kierować się minister, ustalając, które czynności – z zakresu zadań lekarza weterynarii – mogą być wykonywane przez osoby nie będące lekarzami weterynarii, a tym bardziej decydując o tym, że niektóre z tych czynności mogą być wykonywane samodzielnie. W tym miejscu należy stwierdzić, że brak wytycznych nie dyskwalifikuje przepisu upoważniającego (choć świadczy o jego legislacyjnej ułomności), bo problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy. „Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy – pomimo braku jakichkolwiek wytycznych w przepisie upoważniającym – szczegółowy kontekst normatywny ustawy spowoduje, że organ wykonawczy niejako pośrednio, poprzez szczegółowe normy ustawy, uzyskuje wytyczne do odpowiedniego zbudowania treści rozporządzenia” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/99, poz. 120).

Analiza przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1567) takich wskazówek nie zawiera, a wręcz prowadzi do wniosku, że wykonywanie czynności z zakresu ochrony zdrowia zwierząt zostało zastrzeżone dla osób posiadających kwalifikacje lekarza weterynarii (art. 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z ustawą zakres czynności zawodowych lekarza weterynarii obejmuje ochronę zdrowia zwierząt oraz weterynaryjną ochronę zdrowia publicznego i środowiska. Za wykonywanie zawodu lekarza weterynarii uważa się także prace na stanowiskach wymagających kwalifikacji lekarza weterynarii, określonych w odrębnych przepisach. Należy w tym miejscu odwołać się m. in. do przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752 ze zm.), która oprócz stosownego upoważnienia (art. 44 ust. 6 ustawy), zawiera przepis natury materialno-prawnej, przewidujący, że powiatowy lekarz weterynarii organizuje i nadzoruje badanie zwierząt i mięsa, środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego i środków żywienia oraz ustala terenowe obwody badania oraz wyznacza dla nich lekarzy weterynarii i inne osoby, o których mowa w art. 44, uprawnionych do przeprowadzania badań”. W art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy mowa jest o innych osobach, nie będących pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej, posiadających „odpowiednie kwalifikacje do wykonywania niektórych czynności pomocniczych”. Ustawodawca wskazał zatem charakter czynności, a ponadto zastrzegł, że Minister wydając rozporządzenie, na wniosek Głównego Lekarza Weterynarii, po zasięgnięciu opinii Krajowej rady Lekarsko-Weterynaryjnej, powinien mieć na względzie odpowiedni poziom i jakość wykonywanych czynności (art. 44 ust. 6 ustawy).

Z kolei ustawa z dnia 1 lipca 1949 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. Nr 41, poz. 297 ze zm.) przewiduje, że kierownikami państwowych, społecznych i prywatnych lecznic dla zwierząt mogą być tylko lekarze weterynaryjni, posiadający prawo praktyki lekarsko-weterynaryjnej w Rzeczypospolitej Polskiej i co najmniej dwa lata praktyki lekarsko-weterynaryjnej, w tym pół roku w państwowej lecznicy dla zwierząt (art. 12, art. 14, por. art. 20 ustawy). Warto zwrócić uwagę, że poselski projekt nowej ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt i zasadach wykonywania praktyki lekarsko-weterynaryjnej (druk sejmowy nr 627 z 23 maja 2002 r.) przewiduje, że „usługi lekarsko-weterynaryjne mogą być udzielane wyłącznie przez lekarza weterynarii posiadającego prawo wykonywania zawodu w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt (art. 2 ust. 1 i 2 projektu ustawy). Nie przewiduje możliwości wykonywania niektórych usług przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii ani tez nie odwołuje się do innych ustaw.

Należy podkreślić, że w art. 1 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, do którego odwołano się w upoważnieniu ustawowym, wskazano przykładowy zakres czynności wykonywanych przez lekarzy weterynarii. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie ustawy, ani w żadnym innym, zastrzeżenia, że niektóre czynności mogą być wykonywane przez osoby nieposiadające kwalifikacji lekarza weterynarii, a także nie określił charakteru tych czynności. Jednocześnie w art. 68 ust. 1 ustawy upoważnił organ wykonawczy do określenia takich czynności, nie precyzując charakteru czynności i nie formułując bezwzględnego warunku nadzoru lekarza weterynarii nad tymi czynnościami. Warto przy tym wspomnieć, że także art. 3 w zw. z art. 4 Konwencji Międzynarodowej o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych, podpisanej w Genewie dnia 20 lutego 1935 r. (Dz. U. z 1939 r. Nr 26, poz. 172) zobowiązuje strony układu do takiego zorganizowania służby sanitarno-weterynaryjnej, aby czynności weterynaryjne wykonywali lekarze weterynarii.

Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd wnioskodawcy, że nie tylko upoważnienie zawarte w art. 68 ust. 1 nie zwiera jakichkolwiek postanowień, które wyznaczałyby merytoryczny kierunek rozwiązań ujętych w rozporządzeniu, lecz w całej ustawie z 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych brak jest jakichkolwiek wskazówek pozwalających na zrekonstruowanie treści wytycznych potrzebnych do wydania aktu wykonawczego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, nie tylko z uwagi na brak zamieszczenia w art. 68 ust. 1 wytycznych, ale również dlatego, że zmieniony art. 68 ust. 1 upoważnia do wydania rozporządzenia, które nie ma charakteru wykonawczego do ustawy. Innymi słowy upoważnienie przekazało Ministrowi swobodę kształtowania w drodze rozporządzenia zakresu materii ustawowej. W ten sposób ustawodawca naruszył konstytucyjny element konstrukcji rozporządzenia jako aktu wykonującego, a nie zastępującego ustawę.

Tak istotne zagadnienie, jak powierzenie niektórych czynności z zakresu zawodu lekarza weterynarii osobom, które nie posiadają stosownych kwalifikacji, wymaga niewątpliwie regulacji rangi ustawowej. Upoważnienie, a nie przepis materialnoprawny dopuszcza też możliwość określenia czynności nie wymagających nadzoru lekarza weterynarii.

Jak podniósł wnioskodawca, wykonywanie zawodu lekarza weterynarii zależy nie tylko od ukończenia wyższych studiów, lecz wymagane jest uprzednie uzyskanie stosownego wpisu na listę lekarzy weterynarii. Zawód ten, będący zawodem zaufania publicznego, zorganizowany jest w taki sposób, że samorząd zawodowy sprawuje pieczę nad należytym i sumiennym wykonywaniem tego zawodu, m.in. poprzez ustanowienie standardów wykonywania zawodu lekarza weterynarii w postaci zasad etyki i deontologii weterynaryjnej, sprawowanie nadzoru i kontroli, a w przypadku jakichkolwiek naruszeń – sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy.

Takich możliwości oddziaływania nie ma w stosunku do osób, które – nie będąc lekarzami weterynarii – będą wykonywały (na mocy rozporządzenia) czynności wchodzące w zakres zawodu lekarza weterynarii.

Dopuszczając ustawowe tworzenie samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujących pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji) ustrojodawca stworzył możliwość kształtowania takich instytucji, które nie tylko reprezentują na zewnątrz osoby wykonujące tego rodzaju zawody, ale dążą do zapewnienia należytego wykonywania tych zawodów, zawsze jednak w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2001 r., sygn. K. 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 860). Od zawodów kwalifikowanych jako „zawody zaufania publicznego” społeczeństwo oczekuje spełnienia wymogu „posiadania bardzo wysokich umiejętności fachowych, zwykle ukończenia wyższych studiów oraz odbycia dalszych szkoleń (aplikacja, specjalizacja)” (P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania publicznego (Art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie adwokatury [w:] Konstytucja, wybory, parlament, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 157). Gwarancją świadczenia usług na odpowiednim poziomie jest również istniejący w obrębie organizacji samorządu zawodowego system sankcji i procedur zapewniających przestrzeganie reguł deontologii.

Należy zatem stwierdzić, że upoważnienie do przekazania wykonywania zadań właściwych zawodowi zaufania publicznego podmiotom nie objętym samorządem tego zawodu, bez sprecyzowania na poziomie ustawowym rodzaju tych czynności, kwestii nadzoru i kwalifikacji osób nieposiadających tytułu lekarza weterynarii, prowadzi do określenia zakresu materii ustawowej poprzez treść aktu wykonawczego. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W takiej sytuacji zbędna jest ocena, czy omawiany przepis jest niezgodny również z innymi wzorcami wskazanymi we wniosku. Trybunał Konstytucyjny stoi bowiem na stanowisku, że w przypadku stwierdzenia sprzeczności przepisu z jednym z powołanych wzorców konstytucyjnych, bezprzedmiotowa staje się analiza konstytucyjności tego przepisu w aspekcie innych wzorców konstytucyjnych. Nie istnieje bowiem żadna gradacja niekonstytucyjności przepisów, a liczba wzorców, z którymi określona norma prawna jest niezgodna, nie przesądza o różnorodności skutków prawnych (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 291).

Takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w pełni znajduje odniesienie do niniejszej sprawy. W związku z tym, Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w części obejmującej kontrolę kwestionowanego przepisu z pozostałymi wzorcami wskazanymi we wniosku Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej.

3. Stwierdzenie niezgodności art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2002 r. zmieniającego upoważnienie ustawowe zawarte w art. 68 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji przesądza o rozstrzygnięciu kwestii konstytucyjności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii wykonywanych przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 62, poz. 567).

Akt wykonawczy oparty na niekonstytucyjnym przepisie niezależnie od treści tego aktu uznać bowiem trzeba za niezgodny również z samą Konstytucją. Rozporządzenie wydane na podstawie przepisu, który z powodu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z Konstytucją traci moc obowiązującą, musi również utracić status źródła powszechnie obowiązującego prawa (wyrok z 20 czerwca 2002 r., sygn. K. 33/01, OTK ZU nr 4/2002, s. 635).

Jak wynika z rozważań dotyczących upoważnienia ustawowego, rozporządzenie określiło zakres materii ustawowej i jego przepisy samodzielnie uregulowały kwestie, które należą do zakresu materii ustawowej. Odebrało to rozporządzeniu charakter aktu wykonawczego, czyniąc je z materialnego punktu widzenia aktem samoistnym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał w kwestionowanym rozporządzeniu, jakie czynności z zakresu zapobiegania i zwalczania chorób zwierząt oraz leczenia zwierząt może wykonywać osoba, która posiada tytuł technika weterynarii, przewidując konieczność nadzoru lekarza weterynarii tylko przy tych czynnościach, które z natury rzeczy wykonywane są w jego obecności (czynności pomocnicze, asystowanie, opieka nad zwierzętami w warunkach ambulatoryjnych – § 1 ust. 1 pkt 2, 6 i 7).

W swoim pisemnym stanowisku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na opinię Komitetu Integracji Europejskiej o zgodności rozporządzenia z prawem Unii Europejskiej, co nie zmienia faktu, że doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji kształtującego także przesłanki legalności aktu wykonawczego.

Odstępstwa od zasady, że czynności z zakresu zadań lekarza weterynarii, mogą być wykonywane przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii, powinny wynikać z ustawy. Tymczasem takiej regulacji ustawa o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych nie zawiera. Tym bardziej nie ma podstaw do przyjęcia rozwiązania kształtującego prawa i obowiązki podmiotów w akcie prawnym rangi podustawowej.

Stwierdzając niezgodność rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny odstąpił od badania zgodności rozporządzenia z pozostałymi wskazanymi wzorcami i w tym zakresie umorzył postępowanie.

4. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał za zasadny wniosek Prokuratora Generalnego o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych – w razie stwierdzenia niekonstytucyjności, w celu umożliwienia ustawodawcy dostosowania treści przepisów omawianej ustawy do sytuacji wynikającej z treści orzeczenia Trybunału. Jak słusznie wskazał Prokurator Generalny, wraz z utratą mocy obowiązującej przez art. 1 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. (a w konsekwencji przez art. 68 ust. 1 ustawy z 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych), nie mógłby funkcjonować – nie kwestionowany i nie budzący konstytucyjnych zastrzeżeń ust. 2 w art. 68 ustawy. Uchylenie ust. 1 w art. 68 spowodowałoby bowiem, że adresaci normy prawnej, zawartej w ust. 2, nie byliby oznaczeni. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny ustalił termin utraty mocy obowiązującej przepisu z dniem 18 marca 2004 r.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.