1. W skardze konstytucyjnej z 10 maja 2021 r. G.D. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536; dalej: rozporządzenie z 2018 r.) w zakresie, w jakim „nie przewiduje, że «wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu»”, z art. 32 ust. 1 zdanie drugie, art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.

2. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący został ustanowiony kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu strony pozwanej w sprawie o zapłatę wytoczonej przez bank. Sąd Okręgowy w N. w punkcie III wyroku z 14 listopada 2019 r. (sygn. akt […]), przyznał skarżącemu, jako występującemu w sprawie kuratorowi, kwotę 6642,00 zł, w tym kwotę 1242,00 zł podatku od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Okręgowy w N. wskazał, że o wynagrodzeniu dla kuratora orzekał na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 1476, dalej: rozporządzenie z 2013 r.), który miał zastosowanie z uwagi na datę wniesienia pozwu, tj. 8 grudnia 2017 r.

Na skutek apelacji wniesionej przez skarżącego, Sąd Apelacyjny w K., w punkcie II wyroku z 4 lutego 2021 r. (sygn. akt […]), przyznał skarżącemu, jako kuratorowi występującemu w postępowaniu odwoławczym, kwotę 1620,00 zł tytułem wynagrodzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny w K. wskazał, że w obowiązujących przepisach – rozporządzeniu z 2018 r. – brak jest regulacji uzasadniającej powiększenie wynagrodzenia kuratora o podatek VAT. Zasadą zaś jest, że należna kwota zawiera w sobie ten podatek VAT.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący poinformował, że w obecnym stanie prawnym rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego w K. w zakresie punktu II jest ostateczne, niemniej skarżący wywiódł od niego zażalenie, które do czasu wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego nie zostało rozpoznane. W piśmie procesowym z 3 grudnia 2021 r. skarżący powiadomił Trybunał, że postanowieniem z 9 listopada 2021 r. Sąd Apelacyjny w K. odrzucił wskazane powyżej zażalenie skarżącego, uznając, że przepisy procedury cywilnej nie dają podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie wynagrodzenia kuratora nieznanej z miejsca pobytu strony w postępowaniu apelacyjnym.

2.1. Skarżący podniósł, że na skutek braku (pominięcia) w rozporządzeniu z 2018 r. normy prawnej przewidującej obowiązek powiększania wynagrodzenia kuratora obowiązanego do rozliczenia VAT o stawkę tego podatku, naruszone zostały zasady:

– równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) przez przyznanie skarżącemu wynagrodzenia niepowiększonego o stawkę VAT, w sytuacji, gdy innym uczestnikom postępowań (radcom prawnym z urzędu, adwokatom z urzędu, biegłym sądowym, tłumaczom przysięgłym, mediatorom, kuratorom ustanowionym dla osób prawnych, kuratorom na gruncie rozporządzenia z 2013 r. działającym na zlecenie władzy publicznej [sądu] za wykonaną pracę przysługuje wynagrodzenie powiększone o stawkę VAT, jeżeli są obowiązani do rozliczenia tego podatku (uzasadnienie skargi, s. 3),

– ochrony wynagrodzenia (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) przez przyznanie wynagrodzenia należnego skarżącemu za postępowanie apelacyjne niepowiększonego o stawkę VAT, co spowodowało, że skarżący był obowiązany do rozliczenia tego podatku z własnego wynagrodzenia. Jednocześnie do ograniczenia w zakresie ochrony wynagrodzenia skarżącego doszło nie na skutek regulacji ustawowej, lecz w oparciu o przepisy rozporządzenia i przy braku przesłanek umożliwiających wprowadzenie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (uzasadnienie skargi, s. 3),

– związania delegacją ustawową (art. 92 ust. 1 Konstytucji) przez doprowadzenie do zmiany podmiotu obciążonego VAT (z nabywcy usługi na świadczącego usługę), podczas gdy art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 755, ze zm.) upoważnia Ministra Sprawiedliwości jedynie do określenia w drodze rozporządzenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w danej sprawie (uzasadnienie skargi, s. 3),

– nakładania podatków w drodze ustawy (art. 217 Konstytucji) przez obciążenie skarżącego w drodze rozporządzenia podatkiem od towarów i usług od wykonanej przez niego usługi, w sytuacji gdy podatek ten winien obciążać ostatecznego nabywcę usługi, a dla skarżącego podatek ten powinien mieć charakter neutralny (uzasadnienie skargi, s. 3).

3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 10 czerwca 2021 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej – doręczenie wskazanego w zarządzeniu dokumentu wraz z kopiami. W odpowiedzi na wezwanie skarżący – pismem z 23 czerwca 2021 r. – przedłożył wskazane dokumenty.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r. postanowił nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 31 maja 2022 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

5. Minister Sprawiedliwości jako organ, który wydał kwestionowany przepis, w piśmie z 9 czerwca 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), ze względu na niedopuszczalność i zbędność wydania wyroku.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister Sprawiedliwości wskazał, że:

„– treść zaskarżonego przepisu nie jest rezultatem pominięcia ustawodawczego, lecz rozwiązaniem zamierzonym, wynikającym z braku podstawy w delegacji ustawowej do ukształtowania przepisu o oczekiwanej przez skarżącego treści; jest zatem zaniechaniem prawodawczym;

– na gruncie aktów wyższego rzędu, kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, w obowiązującym stanie prawnym istnieją podstawy do zasądzenia na rzecz kuratorów w sprawach cywilnych wynagrodzenia podwyższonego o podatek od towarów i usług;

– skarga została sformułowana na kanwie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy skarżącego w sposób odbiegający od wykładni zaproponowanej w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jest zatem próbą poddania kontroli Trybunału Konstytucyjnego orzeczenia sądu powszechnego, nie zaś kontroli zgodności z Konstytucją treści norm” (stanowisko, s. 14-15).

6. Prokurator Generalny, w piśmie z 8 sierpnia 2022 r., zajął stanowisko, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Zdaniem Prokuratora Generalnego

– „nieuregulowanie w zaskarżonym rozporządzeniu kwestii podwyższenia wynagrodzenia kuratora o stawkę podatku VAT było zamierzonym (świadomym) działaniem prawodawcy, wynikającym zarówno z faktu, że brak jest podstawy w delegacji ustawowej do unormowania tej materii, jak i z uwagi na istniejącą w akcie rangi ustawowej (art. 6034 § 3 k.p.c.) regulację pozwalającą na zasądzenie na rzecz kuratorów w sprawach cywilnych wynagrodzenia podwyższonego o podatek od towarów i usług”;

– „zarzut Skarżącego wobec zakwestionowanych przepisów dotyczy zaniechania prawodawczego, które nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego”;

– „Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa, a nie sądem faktów, a skarga konstytucyjna, pomimo tego, że jest skargą na ustawę lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji, nie może dążyć do podważenia prawidłowości sposobu jednostkowego zastosowania zawartego w ustawie lub innym akcie normatywnym przepisu. W gestii Trybunału Konstytucyjnego nie leży bowiem ocena prawidłowości zastosowania in concreto regulacji zawartych w wymienionych powyżej aktach, a tym bardziej ocena prawidłowości zastosowania w sprawie Skarżącego innych regulacji niż przepis zaskarżony (np. art. 6034 § 3 k.p.c.)” (stanowisko, s. 13-14).

1. Uwagi wstępne.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania (zob. zamiast wielu, wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i powołane tam orzecznictwo TK). W wypadku stwierdzenia przeszkody formalnej na etapie merytorycznego rozpoznania skargi Trybunał umarza postępowanie, ponieważ pozytywny wynik wstępnej kontroli skargi nie przesądza definitywnie o dopuszczalności późniejszego jej rozpoznania co do istoty sprawy (zob. postanowienie pełnego składu TK z 15 listopada 2018 r., sygn. SK 5/14, OTK ZU A/2018, poz. 66).

2. Przedmiot i wzorce kontroli.

W petitum skargi konstytucyjnej, skarżący wniósł o stwierdzenie braku zgodności z Konstytucją § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536, dalej: rozporządzenie z 2018 r.) w zakresie, w jakim „nie przewiduje, że «wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu»”.

Skarżący w petitum skargi konstytucyjnej jako wzorce kontroli zaskarżonego przepisu wskazał art. 32 ust. 1 zdanie drugie, art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.

Zgodnie z zaskarżonym § 1 rozporządzenia z 2018 r.: „[w]ysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej «kuratorem», ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny – w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł”.

Rozporządzenie z 2018 r. uchyliło wcześniej obowiązujące rozporządzenie z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 1476; dalej: rozporządzenie z 2013 r.). Na mocy tej zmiany, uchylony został § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r., który stanowił, że „[w]ynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu”.

Zmiana w tym zakresie została dokonana w następstwie zgłoszenia w toku uzgodnień międzyresortowych uwag przez Rządowe Centrum Legislacji (dalej: RCL), które w piśmie z 19 lutego 2018 r. zaleciło wykreślenie § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. RCL po pierwsze, wskazało, że przedmiot § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. stanowi materię ustawową. Po drugie, podniosło, że przepis ten powiela przepis ustawowy zawarty w art. 6034 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: k.p.c.) o treści: „[w]ynagrodzenie kuratora obowiązanego do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie z obowiązującą stawką tego podatku”, dodany na mocy ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 398), który wszedł w życie 15 marca 2018 r. wraz z rozporządzeniem z 2018 r.

Jeszcze w 2019 r. wszczęte zostały prace legislacyjne zmierzające do nowelizacji rozporządzenia z 2018 r. (numer w Wykazie Prac Legislacyjnych Ministra Sprawiedliwości B 438) przez dodanie przepisu o VAT. Projekt ten został negatywnie zaopiniowany przez RCL, które w piśmie z 6 maja 2019 r. podtrzymało wcześniej zajęte w tej sprawie stanowisko, dodając argument o braku upoważnienia ustawowego do uregulowania w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ponoszenia przedmiotowych kosztów, z uwzględnieniem sposobu ich ustalania – w przeciwieństwie do upoważnień ustawowych dotyczących kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata lub radcę prawnego z urzędu. Wobec konkluzji o niedopuszczalności planowanej nowelizacji, zarządzono zakończenie prac legislacyjnych w tym zakresie.

W art. 16 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1860) prawodawca dodał do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 959; dalej: u.k.s.s.c.) art. 91a o następującej treści:

„1. Kuratorowi ustanowionemu dla strony w danej sprawie przysługuje wynagrodzenie oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych do dokonania czynności. Przepis art. 85 stosuje się odpowiednio.

2. Wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu”.

3. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

3.1. Merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest uwarunkowane ustaleniem, czy spełnia ona wymagania procesowe, o których stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, a które zostały dookreślone w art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Z tego przepisu oraz art. 53 u.o.t.p.TK wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane do merytorycznego rozpoznania skargi przez Trybunał.

Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia skargą konstytucyjną może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego. Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie są zatem akty stosowania prawa, a więc orzeczenia lub ostateczne decyzje zapadłe w indywidualnej sprawie skarżącego, lecz akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane (por. postanowienia i wyroki TK z: 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101; 13 października 2008 r., sygn. SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83; 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 148; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117; 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17; 28 lutego 2012 r., sygn. SK 27/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 20; 7 maja 2013 r., sygn. SK 31/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 46; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 45/15, OTK ZU A/2018, poz. 12).

Po drugie, choć przedmiotem skargi jest przepis prawa, nie można w niej jednak kwestionować zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego w oderwaniu od aktów stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem środkiem abstrakcyjnej kontroli zgodności z Konstytucją. Aby skarżący mógł skutecznie zakwestionować tę zgodność, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego sprawie, i to z zastosowaniem kwestionowanej regulacji. Warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK). Przyjęty w Konstytucji model skargi konstytucyjnej został bowiem oparty na zasadzie konkretności i subsydiarności. Skarżący nie może zatem zakwestionować zgodności z Konstytucją aktu normatywnego w oderwaniu od indywidualnej sprawy, w której na mocy konkretnego aktu stosowania prawa doszło do naruszenia jego wolności lub praw albo obowiązków określonych w Konstytucji.

Zaskarżonemu przepisowi można postawić zarzut pominięcia prawodawczego, jednakże może być on merytorycznie rozpoznany tylko wtedy, gdy spełnia określone w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału wymagania. Kognicja Trybunału w zakresie kontroli pominięcia prawodawczego jest bowiem instytucją wyjątkową, dlatego dopuszczające ją przesłanki procesowe muszą być spełniane w całości oraz ściśle.

Po trzecie, do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej niezbędne jest określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu i w jaki sposób zostały naruszone przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, wydane na podstawie zaskarżonego przepisu czy przepisów aktu normatywnego (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).

Po czwarte, skarga konstytucyjna powinna zawierać uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).

3.2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się pominięcie oraz zaniechanie prawodawcze (ustawodawcze) (zob. w szczególności wyroki z: 22 lipca 2008 r., sygn. K 24/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 110; 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40; postanowienie z 5 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/17, OTK ZU A/2018, poz. 76). Zaniechanie prawodawcze, nazywane także zaniechaniem absolutnym (właściwym) (por. postanowienie TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123) występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle (całościowo) nie ustanowił określonych instytucji prawnych, a jest do tego obowiązany przede wszystkim przez Konstytucję. W judykaturze Trybunału można jednak odnotować orzeczenia, w których stwierdza się występowanie w sprawie zaniechania prawodawczego, ewentualnie zarzutu tego zaniechania, gdy zasadność zarzutu pominięcia prawodawczego nie została w procesie przed Trybunałem wykazana (por. postanowienie z 14 stycznia 2015 r., sygn. P 9/14, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 6).

Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że nie ma kognicji do orzekania o zaniechaniach prawodawczych, natomiast ma kompetencję w zakresie orzekania o tzw. pominięciach.

Pominięcie prawodawcze, nazywane także zaniechaniem względnym (niepełnym) (por. postanowienie TK o sygn. SK 7/14) polega na tym, że ustawodawca, w przeciwieństwie do zaniechania regulacji w ogóle, co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale uczynił to w sposób niepełny. Trybunał może więc ocenić zgodność ustawy z Konstytucją również pod względem tego, czy w jej przepisach nie brakuje unormowań, których brak może budzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją (zob. wyrok TK o sygn. SK 22/13 i podane tam orzecznictwo TK). W postanowieniu TK z 8 lutego 2017 r., sygn. P 44/15 (OTK ZU A/2017, poz. 3), stwierdzono, że „w sytuacji gdy w akcie prawnym wydanym i obowiązującym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny, fragmentaryczny, mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. «Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować»”. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Trybunału (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 18 grudnia 2014 r., sygn. K 50/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 121). Pominięcia prawodawcze są związane na ogół z brakiem zapewnienia właściwej realizacji konkretnych wolności lub praw przysługujących podmiotom danej kategorii. Niekiedy dotyczą także braków pewnych elementów w ramach określonego rodzaju procedur, które powodują pozbawienie możliwości realizacji praw jakiejś kategorii podmiotów (zob. w szczególności wyrok TK z 2 lipca 2009 r., sygn. K 1/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 104).

Granica między zaniechaniem a pomięciem prawodawczym bywa niejednoznaczna i w praktyce jej ustalenie może tworzyć trudności (por. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125; wyroki TK z: 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Wynika to z tego, że granicą tą jest akcentowana w orzecznictwie Trybunału „fragmentaryczność”, „niepełność” czy „cząstkowość” kontrolowanej regulacji prawnej wobec „całościowego”, „pełnego” braku regulacji objętej zaniechaniem. Mianem fragmentarycznej może być bowiem określona regulacja, w której brakuje znaku interpunkcyjnego, litery, słowa, ale także zdania albo kilku zdań. Niepełną może być więc nie tylko reguła, która nie zawiera przesłanki, nie odnosi się do określonych adresatów, pozostawia poza swoimi ramami pewne zachowania, lecz także ta, która nie zawiera całej instytucji prawnej. Pojawiają się zatem sytuacje, w których można twierdzić o występowaniu luki o charakterze generalnym, jak i bronić stanowiska, że luka ta ma charakter fragmentaryczny. Jednakże konieczność dokonania daleko idących zmian, stworzenia nowej regulacji prawnej, może wskazywać na zaniechanie, a nie na pominięcie legislacyjne (por. postanowienia TK z: 9 czerwca 2011 r., sygn. Tw 31/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 190; 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161).

W orzecznictwie można odnotować przykłady pominięcia prawodawczego, które nie budzą kontrowersji. W szczególności w wyroku TK o sygn. K 21/11 stwierdzono, że „[p]ominięcie prawodawcze zachodzi niespornie wtedy, gdy prawodawca w wydanym przez siebie akcie normatywnym przewidział jakąś czynność konwencjonalną, lecz pominął reguły jej dokonywania – wszystkie lub tylko niektóre – w następstwie czego czynności konwencjonalnej «ważnie» dokonać się nie da. Jest to typowa sytuacja określana mianem luki tetycznej (konstrukcyjnej): prawodawca w akcie normatywnym daje wyraz woli wykreowania określonej czynności konwencjonalnej, ale czyni to konstrukcyjnie wadliwie.

Jako pominięcie prawodawcze Trybunał kwalifikuje również takie sytuacje, gdy prawodawca w akcie normatywnym kształtuje jakąś sytuację prawną, na którą zazwyczaj składają się powiązane ze sobą funkcjonalnie kompetencje, obowiązki, uprawnienia jakiegoś podmiotu, przy czym: 1) nie stanowi norm, które są niezbędne, by wyznaczone obowiązki dało się zrealizować, lub norm, które umożliwiałyby czynienie użytku z przyznanych kompetencji lub uprawnień bądź też 2) nie przewiduje odpowiednich gwarancji zabezpieczających egzekwowanie albo kontrolę wykonywania rozważanych obowiązków, kompetencji czy uprawnień. W tego rodzaju przypadkach Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak normy lub norm, które umożliwiałyby funkcjonowanie mechanizmu przyjętego przez prawodawcę”.

Trudności w ustaleniu, czy w określonej sprawie zachodzi zaniechanie albo pominięcie prawodawcze, sprawiły, że w orzecznictwie wypracowano przesłanki, jakie powinno spełniać pominięcie, podlegające kognicji Trybunału.

Po pierwsze, pominięcie musi zasadniczo obejmować materię, której regulacja jest prawodawcy nakazana przez Konstytucję (por. postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 oraz postanowienia o sygn. SK 7/14 i P 6/13). Przesłanka ta nawiązuje do utrwalonej w orzecznictwie definicji zaniechania prawodawczego (zaniechania absolutnego), którego postacią jest pominięcie prawodawcze (zaniechanie względne). „[Z]aniechanie prawodawcze występuje niespornie wtedy, gdy na podmiocie wyposażonym w kompetencje prawodawcze spoczywa obowiązek uregulowania jakiejś dziedziny spraw aktem normatywnym, a prawodawca obowiązku tego nie spełnia: nie stanowi norm regulujących jakąś dziedzinę spraw” (wyrok TK o sygn. K 21/11).

Jeżeli prawodawca nie spełnia tylko tego wymagania, można mu postawić ewentualnie jedynie zarzut zaniechania prawodawczego, wyłączonego spod kognicji Trybunału. Postawienie zarzutu pominięcia domaga się bowiem spełnienia także innych przesłanek. Stwierdzenie braku regulacji jakiejś materii jest zatem warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia pominięcia prawodawczego.

W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się jednak także stanowisko, zgodnie z którym przesłanka nakazu uregulowania jakiegoś zagadnienia nie jest wymagana, gdy cząstkowość (fragmentaryczność, niepełność) regulacji jest jednoznaczna. „Prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta jest w następstwie wykonania ciążącego na nim obowiązku uregulowania jakichś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe” (wyrok TK o sygn. K 21/11). Trybunał stwierdził także, że „o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych” (wyrok z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W takich sytuacjach prawodawca dopuszcza się pominięcia prawodawczego, niezależnie od tego, czy pominięta regulacja jest nakazana przez Konstytucję, gdyż powinna być ona „integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy” (wyrok TK z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; por. także wyroki TK o sygn. K 24/07 i SK 48/13). W istocie także takie przypadki objęte są co najmniej konstytucyjnym nakazem wynikającym z art. 2 Konstytucji, zobowiązującym do poszanowania rudymentów prawidłowej legislacji. Zasada ta jest w orzecznictwie Trybunału uznawana za jeden z podstawowych wzorców kontroli pominięcia prawodawczego (por. wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169). W tym kontekście dotyczy ona formy (konstrukcji) przedmiotu kontroli, a nie jego treści (materii), niemniej przez to, pośrednio, odnosi się także do tej ostatniej.

Konieczność spełnienia w sprawie przesłanki nakazu regulacji określonej materii jest zatem tym mniejsza, im większy jest zakres fragmentaryczności kontrolowanej regulacji, której wadliwość podlega ocenie z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Natomiast im większa zgodność kontrolowanej regulacji z tymi zasadami, tym większa konieczność występowania w sprawie nakazu regulacji. Jeżeli zatem fragmentaryczność przedmiotu kontroli, a więc jego wadliwość konstrukcyjna jest oczywista, czyniąc go przepisem dysfunkcjonalnym, w niezgodzie z zasadami prawidłowej legislacji, spełnienie przesłanki nakazu regulacji nie jest konieczne. Gdy przepis stanowi spójną i klarowną regulację, której nie sposób zarzucić wady konstrukcyjnej, zarzut pominięcia musi być oparty na nakazie regulacji objętej zarzucanym brakiem.

Po drugie, pominięcie prawodawcze nie powinno stanowić zamierzonego działania prawodawcy, chcącego pozostawić określone zagadnienie poza ramami aktu normatywnego (por. wyroki TK z: 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123; wyrok TK o sygn. P 17/04 oraz postanowienia TK o sygn. SK 7/14; P 9/14 i P 6/13 oraz z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 12/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 95). Niecelowe (przypadkowe) pozostawienie danej materii poza ramami kontrolowanej regulacji może wskazywać, że w sprawie występuje pominięcie prawodawcze.

Po trzecie, cechą pominięcia jest tzw. tożsamość jakościowa materii, którą reguluje zaskarżony przepis oraz materii, która znajduje się poza jego regulacją. Cecha ta została wywiedziona z zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, który może samodzielnie albo związkowo stanowić wzorzec kontroli pominięcia prawodawczego (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; wyroki TK o sygn. K 37/97, SK 22/01, P 17/04, P 42/06, K 49/07, K 21/11 oraz SK 48/13; wyroki TK z: 2 października 2002 r., sygn. K 48/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 62; 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 40; 23 czerwca 2008 r., sygn. P 18/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 83; 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40; postanowienia TK: o sygn. SK 17/02 oraz z 14 lipca 2009 r., sygn. SK 2/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 117). Trybunał podkreśla, że „[z] przypadkiem pominięcia, który w praktyce nastręcza najwięcej trudności, mamy do czynienia wtedy, gdy w rozważanej regulacji prawnej nie uwzględniono pewnych podmiotów czy sytuacji, co może być konsekwencją nietrafnego doboru cech relewantnych, ze względu na które jakieś inne podmioty lub sytuacje zostały wyróżnione, albo wprowadzenia nieuzasadnionego zróżnicowania” (wyrok TK o sygn. K 21/11). Z kolei w postanowieniu TK z 5 marca 2013 r., sygn. K 4/12 (OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30), stwierdzono, że „[o]dróżnienie «zaniechania ustawodawczego» od «regulacji fragmentarycznej i niepełnej» uzależnione [jest od] odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem”. Pominięcie prawodawcze może zatem występować wtedy, gdy materia pominięta w przepisie oraz materia w nim uregulowana są jakościowo co najmniej bardzo do siebie zbliżone. Jednakże „[p]rzy ocenie podobieństwa konieczna jest ostrożność, gdyż zbyt pochopne upodobnienie materii grozi postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (postanowienie TK o sygn. SK 41/09).

Możliwość orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o pominięciu prawodawczym stanowi jego wyjątkową kompetencję. To stało się powodem wypracowania w orzecznictwie przesłanek wyznaczających granice tej kompetencji – przesłanek, które z tego samego powodu powinny być rozumiane i stosowane ściśle.

Również z tego względu na wszczynającym kontrolę pominięcia prawodawczego spoczywa obowiązek „wyjątkowej staranności i zaangażowania” w formułowaniu i uzasadnianiu żądania (por. wyrok TK o sygn. SK 7/14). W sprawie takiej „[p]ostawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną” (wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).

3.3. Sformułowany w skardze konstytucyjnej zarzut – braku ustanowienia w zakwestionowanym rozporządzeniu regulacji podwyższającej wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług o kwotę podatku od towarów i usług (określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu) – jest próbą zakwestionowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zaniechania prawodawczego. Trybunał, także i w tej sprawie, konsekwentnie przyjmuje, że nie ma kognicji do orzekania o zaniechaniach prawodawczych.

Po pierwsze, brak możliwości wykazania przez skarżącego, że ustanowienie regulacji podwyższającej wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług o kwotę podatku od towarów i usług (określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu) stanowi materię, której regulacja w akcie rangi rozporządzenia jest nakazana organowi wydającemu rozporządzenie przez ustawę i Konstytucję. Artykuł 9 pkt 3 u.k.s.s.c. stanowi bowiem delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia, wyłącznie wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w danej sprawie, mając na względzie rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratorów.

Kontrolowanemu przepisowi nie sposób także zarzucić wady konstrukcyjnej, niedającej się pogodzić z zasadami prawidłowej legislacji, co mogłoby zwolnić skarżącego z obowiązku wykazania przesłanki nakazu regulacji. Przedmiot kontroli spełnia wymagania wspomnianych zasad.

Po drugie, brak regulacji podwyższającej wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług o kwotę podatku od towarów i usług (określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu) w przepisach kwestionowanego rozporządzenia jest zamierzonym i celowym działaniem organu wydającego kwestionowane rozporządzenie z 2018 r. W uzasadnieniu projektu zaskarżonego rozporządzenia w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia kuratorów odnotowano, że ,,aby nie powtarzać postanowień ustawy nowelizującej (art. 6034 § 3 k.p.c.), w projektowanym rozporządzeniu zrezygnowano z pozostawienia przepisu dotyczącego podwyższania wynagrodzenia kuratora o kwotę podatku od towarów i usług (kwotę VAT), w przypadku gdy jest on obowiązany do rozliczenia tego podatku”.

Po trzecie, między materią uregulowaną w ocenianym przepisie a materią, której brak w nim zarzuca się w skardze, nie zachodzi tożsamość jakościowa.

Biorąc powyższe pod uwagę, wydanie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.