W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 lipca 2012 r. W.G. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, zakwestionowany przepis „w zakresie, w jakim w przypadku wywłaszczenia nieruchomości, która była przedmiotem współwłasności, nie jest możliwy zwrot samego udziału w tejże nieruchomości na rzecz byłego właściciela tego udziału, zaś zwrot może dotyczyć wyłącznie całości lub fizycznie wydzielonej części nieruchomości, a z wnioskiem muszą wystąpić wszyscy byli współwłaściciele lub ich następcy prawni”, narusza prawo własności oraz zasadę jego równej ochrony. Skarżący stwierdził, że z art. 21 ust. 2 oraz art. 63 ust. 3 wynika, iż pozbawienie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy i jest możliwe wyłącznie, gdy przyświeca temu cel publiczny. Dlatego też w wypadku niezrealizowania tego celu, wywłaszczona nieruchomość powinna być zwrócona byłym właścicielom. W ocenie skarżącego, nie ma przy tym podstaw do różnicowania sytuacji byłych właścicieli całej nieruchomości, jej wydzielonej części, czy też udziału w nieruchomości.

Postanowieniem z 20 listopada 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1–3 Konstytucji skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna. Trybunał zaznaczył, że możliwość żądania zwrotu jedynie całości nieruchomości lub jej wydzielonej części przez wszystkich byłych współwłaścicieli wynika z istoty współwłasności oraz instytucji zwrotu nieruchomości, która realizowana jest na nieruchomości, a nie na udziale w jej własności. Ponadto Trybunał stwierdził, że art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji nie mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli konstytucyjności przepisów zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej. Ustanawiają bowiem zasady ustrojowe, nie zawierają natomiast gwarancji wolności i praw jednostki. Trybunał podkreślił również, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie uzupełnił braków wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (nie przedstawił zgody jednego z byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości), a więc nie wykazał należytej dbałości o zabezpieczenie swoich interesów prawnych w toczącym się postępowaniu.

Zażalenie na to postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącego, który stwierdził, że Trybunał nie odniósł się do sedna problemu przedstawionego w skardze. Pełnomocnik podkreślił, że nie ma podstaw do tego, aby różnicować sytuację prawną byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub jej części oraz jej współwłaścicieli w częściach ułamkowych. Jego zdaniem, zwrotowi powinna bowiem podlegać nie tylko nieruchomość jako rzecz materialna, ale także własność udziału w tej nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że w wypadku rozpatrywanej skargi konstytucyjnej zachodzą wątpliwości uzasadniające konieczność merytorycznego rozpoznania podniesionych w niej zarzutów. Istnieje w szczególności potrzeba dokonania merytorycznej oceny zarzutu niekonstytucyjności art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, że w wypadku wywłaszczenia nieruchomości, która była przedmiotem współwłasności, nie jest możliwy zwrot samego udziału w tejże nieruchomości na rzecz byłego właściciela tego udziału, lecz jedynie zwrot całości lub fizycznie wydzielonej części tej nieruchomości, a z wnioskiem o dokonanie takiego zwrotu muszą wystąpić wszyscy byli współwłaściciele lub ich następcy prawni.

Wziąwszy powyższe okoliczności pod uwagę – na podstawie art. 36 ust. 7 zdanie pierwsze w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał postanowił jak w sentencji.

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 lipca 2012 r. (data nadania) W.G. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. Na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 14 kwietnia 1967 r. (nr USW.IV-60/II/4/67) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa parcela (liczba katastralna 676, o powierzchni 7802 m2, objęta liczbą wykazu hipotecznego 68; cd. kw 7554, była gmina katastralna Zakrzówek) z przeznaczeniem na cele urządzenia hałd odpadów z eksploatacji węgla kamiennego. W chwili wywłaszczenia nieruchomości jej współwłaścicielami były: A.G. w 105/128 części, M.R. w 5/128 części oraz I.R. w 18/128 części.

Wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co umożliwiło wystąpienie przez współwłaścicieli z wnioskiem o jej zwrot.

Skarżący na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie – Wydział Cywilny z 6 lutego 1991 r. (sygn. akt I Ns 24/91/P) nabył spadek po swej matce – A.G. Postanowieniem z 6 listopada 2007 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie – Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns 206/7/P) upoważnił skarżącego do wystąpienia także w imieniu nieznanej z miejsca pobytu I.R. o zwrot części działki nr 207/15 (obr. 9 jednostki ewidencyjnej Podgórze miasta Kraków, w granicach parceli, liczba katastralna 676, byłej gminy katastralnej Zakrzówek).

W imieniu własnym oraz I.R. skarżący złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku przez przedłożenie stosownego oświadczenia trzeciej spośród osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem, tj. M.R., o dołączeniu się do wniosku lub – w przypadku jej śmierci – przedłożenie prawomocnego sądowego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po niej wraz z oświadczeniami wszystkich jej sądownie ustalonych spadkobierców o dołączeniu się do wniosku, lub też przedłożenie dowodu wystąpienia do właściwego sądu o wydanie postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po M.R. Skarżący nie uzupełnił braku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wyznaczonym terminie.

Wobec nieuzupełnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Starosta Krakowski decyzją z 14 maja 2009 r. (nr GN.I.TJ.72211-177/06) orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 207/15 (obr. 9 jednostki ewidencyjnej Podgórze miasta Kraków, w granicach parceli, liczba katastralna 676, byłej gminy katastralnej Zakrzówek). Podstawą odmowy był brak zgody wszystkich poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub wszystkich ich spadkobierców na jej zwrot – zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od wskazanej decyzji Starosty Krakowskiego decyzją z 9 grudnia 2009 r. (nr SN.VI.EC.7724-1-132-09) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący wniósł skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednakże sąd ten, wyrokiem z 22 października 2010 r. (sygn. akt II SA/KR 266/10), oddalił złożoną skargę.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 15 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 398/11). Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, to na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. wniosek z żądaniem jej zwrotu musi być złożony przez wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców (współuczestnictwo materialne).

W skardze konstytucyjnej skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Zdaniem skarżącego przepis ten, w zakresie, w jakim uniemożliwia zwrot jedynie udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz byłego właściciela tego udziału godzi w prawo własności i w prawo dziedziczenia, stojąc w sprzeczności z nadzwyczajnym charakterem instytucji wywłaszczenia. Jak podnosi skarżący, zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić jedynie na skutek rozpoznania wniosku wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych, a przedmiotem zwrotu może być jedynie całość lub fizycznie wydzielona część nieruchomości, co uniemożliwia skuteczne dochodzenie zwrotu udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2012 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego oraz doręczenie kopii postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z 6 lutego 1991 r. (sygn. akt I Ns 24/91/P) oraz kopii postanowienia Sąd Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z 6 listopada 2007 r. (sygn. akt I Ns 206/07/P). W piśmie z 24 września 2012 r. skarżący ustosunkował się do powyższego zarządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym prawem wymogom.

Zaskarżony art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi: „[p]oprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140”. Istota zarzutów skarżącego skierowanych względem art. 136 ust. 3 u.g.n. sprowadza się do twierdzenia, że przepis ten prowadzi do naruszenia prawa własności i prawa dziedziczenia przez wyłączenie zwrotu jedynie udziału we własności nieruchomości oraz możliwości wstąpienia ze skutecznym wnioskiem o zwrot udziału we własności nieruchomości jedynie przez jednego ze współwłaścicieli, co z kolei jest niezgodne z charakterem wywłaszczenia, rozumianym przez skarżącego jako instytucja nadzwyczajna.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego Trybunał przede wszystkim zwraca uwagę na istotę instytucji wywłaszczenia. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji reguluje konstytucyjne warunki dopuszczalności wywłaszczenia, rozumianego jako ingerencja w sferę praw majątkowych określonych podmiotów (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135). Wywłaszczenie w swej istocie prowadzi do ingerencji przez państwo – w drodze wyjątku – w konstytucyjne granice własności. W tym znaczeniu wywłaszczenie stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności. Jednocześnie z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta ma rangę konstytucyjną (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).

Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne, tym samym przepis ten tworzy nierozerwalny związek między określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi implikować faktyczny zwrot nieruchomości (zob. wyrok TK z 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175).

Odnosząc powyższe rozważania do treści zaskarżonego art. 136 ust. 3 u.g.n., Trybunał wskazuje, że przepis ten wprowadza ustawową zasadę zakazu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego, polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Oceniając konstytucyjność art. 136 ust. 3 u.g.n. w kontekście zarzutów sformułowanych przez skarżącego, Trybunał podkreśla istotę współwłasności, rozumianą jako jedność przedmiotu („własność tej samej rzeczy”), wielość podmiotów oraz niepodzielność wspólnego prawa (zob. E. Gniewek, [w:] System prawa prywatnego, red. T. Dybowski, Warszawa 2007, s. 426). Znamienne dla tej instytucji współwłasności jest to, że prawo własności w czasie jej trwania nie ulega podziałowi na odrębne, rozłączne uprawnienia współwłaścicieli. Żadnemu współwłaścicielowi nie przysługuje skuteczne erga omnes i erga partes prawo podmiotowe do fizycznie wydzielonej części rzeczy.

Odniesienie powyższych uwag do rozpatrywanej sprawy pozwala stwierdzić, że zwrot udziału we współwłasności na skutek wniosku złożonego jedynie przez jednego ze współwłaścicieli – wbrew twierdzeniom skarżącego – prowadziłby do naruszenia konstytucyjnego prawa własności, godząc w istotę prawa własności oraz zasadę równej ochrony tego prawa. Uznanie zasadności twierdzeń skarżącego pozbawiłoby bowiem prawa własności pozostałych współwłaścicieli, którym przysługuje takie samo prawo do wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał podkreśla, że konsekwencją zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest restytucja prawa. Cel wywłaszczenia jest natomiast realizowany na nieruchomości lub jej fizycznie wydzielonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Należy odróżnić prawo podmiotowe od przedmiotu tego prawa.

Trybunał stwierdza, że konieczność zwrotu całości lub fizycznie wydzielonej części wywłaszczonej nieruchomości na wniosek wszystkich uprawnionych współwłaścicieli lub ich spadkobierców stanowi logiczną konsekwencję współwłasności. Zwrot może nastąpić jedynie na rzecz wszystkich osób, których prawa stanowiłyby jedną całość.

Trybunał przypomina również, że zasada równości w odniesieniu do prawa własności oznacza, iż wszyscy właściciele, którzy znajdują się w podobnej sytuacji, powinni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Rodzi to konieczność zagwarantowania im tego samego poziomu ochrony prawa własności przez przyznanie tych samych uprawnień i nałożenie tych samych obowiązków (zob. wyrok TK z 18 września 2008 r., K 7/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 123). Umożliwienie zwrotu jedynie udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości godziłoby w instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz uniemożliwiałoby realizację ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia. Zwrot udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z podmiotów współuprawnionych prowadziłby zaś do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji współwłaścicieli.

Trybunał podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie skarżącego wyroku z 15 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 398/11), zgodnie z którym zasady konstytucyjne wyrażone w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ustawy zasadniczej znajdują konkretyzację w treści zaskarżonego art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak podkreślił Sąd: „ten właśnie przepis chroni prawo wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zbędnych na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, poprzez wprowadzenie obowiązku wspólnego wystąpienia osób wskazanych w tym przepisie z wnioskiem o zwrot”. Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. chroni prawo własności oraz prawo dziedziczenia, nakazując równe traktowanie wszystkich współwłaścicieli i spadkobierców.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że zarzut niezgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji należało uznać za niezasadny w stopniu oczywistym. Okoliczność ta jest podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

Niezależnie od powyższej przesłanki, stanowiącej samodzielną podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zawierający klauzulę demokratycznego państwa prawnego art. 2 Konstytucji należy do fundamentalnych przepisów konstytucyjnych, określających podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi on ważną dyrektywę dla organów władzy publicznej w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Może zatem być podstawą do wywodzenia – nie wyrażonych wprost w ustawie zasadniczej – zasad konstytucyjnych działania tych organów. Jednakże dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach Konstytucji (zob. wyroki TK z 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144).

Wyrażona w art. 21 ust. 1 Konstytucji norma należy do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia tego przepisu w rodziale I Konstytucji (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Jako deklaracja zasad ustrojowych art. 21 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej.

Ponadto Trybunał zauważa, że ze skargi i załączonych do niej decyzji organów oraz orzeczeń sądów powszechnych wynika, że skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Mimo wezwania przez Starostę Krakowskiego do uzupełnienia braków wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skarżący nie uczynił tego w wyznaczonym terminie, zatem to jego zaniedbanie doprowadziło do ewentualnego naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności. Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że skarga konstytucyjna nie może być wykorzystywana jako instrument umożliwiający korygowanie zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (zob. postanowienie TK z 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77). Skarżący musi wykazać choćby minimalną staranność w trosce o zabezpieczenie swoich interesów prawnych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.