1. W dniu 13 marca 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Poznania o zbadanie zgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: ustawa o przekształceniu) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz zgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 stycznia 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: po pierwsze, wskazanie, w jakim zakresie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po drugie, powołanie przepisu prawa wskazującego, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po trzecie, uzasadnienie, w jaki sposób art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji; po czwarte, powołanie przepisu prawa, wskazującego, że art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po piąte, uzasadnienie, w jaki sposób art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji; po szóste, wykazanie, że art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu spowodowały takie pomniejszenie wpływu środków pieniężnych do budżetu Miasta Poznania, że dochody (ogółem) tej gminy uzyskane w 2012 r. były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań lub że dokonane na podstawie tych przepisów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność spowodują takie pomniejszenie dochodów gminy w kolejnych latach; po siódme, doręczenie – na dowód powyższego – stosownej dokumentacji.

3. W piśmie z 23 stycznia 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

4. Postanowieniem z 28 maja 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności: po pierwsze, art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji; po drugie, art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

4.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie było możliwe zbadanie zgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu z powołanymi we wniosku wzorcami kontroli, gdyż kwestionowany przepis nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Odnosi się on bowiem wyłącznie do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa. Trybunał zauważył przy tym, że uzasadniając legitymację do zakwestionowania tego przepisu, Rada Miasta Poznania powołała się na art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami), nie zakwestionowała jednak zgodności art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ani samodzielnie, ani w związku z art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu).

4.2. Ponadto Trybunał stwierdził, że Rada Miasta Poznania nie ma legitymacji do zakwestionowania zgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wskazane przepisy Konstytucji mają bowiem charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli, nie zaś jednostek samorządu terytorialnego.

5. W zażaleniu z 12 czerwca 2013 r. Rada Miasta Poznania wniosła o uchylenie postanowienia z 28 maja 2013 r. w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

6. Postanowieniem z 8 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu postanowienia z 28 maja 2013 r. przez zastąpienie w linii 20 na stronie 5 uzasadnienia słów „związkowego wzorca kontroli” słowami „związkowego przedmiotu kontroli”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje skutecznie wniesione zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2.1. Wnioskodawca zarzucił, że Trybunał niesłusznie przyjął, iż art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu nie może stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżony przepis, mimo tego, że odnosi się jedynie do nieruchomości Skarbu Państwa, pośrednio wpływa także na sferę działania Rady Miasta. Obowiązkowe udzielenie bonifikaty od opłat za przekształcenie nieruchomości Skarbu Państwa powoduje bowiem, że obniżają się dochody powiatów, które zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymują 25% środków osiąganych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa.

2.2. Jak wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał, użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji pojęcie spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy należy rozumieć ściśle. W odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego Trybunał przyjmuje, że pojęcie zakresu ich działania należy interpretować w sposób zbliżony do pojęcia kompetencji wnioskodawcy, nie zaś ogólnie jego zadań (zob. np. postanowienia TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 oraz 15 września 2010 r., Tw 12/10, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 316 i tam cytowane orzecznictwo). Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą więc wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jedynie w sprawach rozpatrywanych w związku z ich kompetencjami (zob. np. postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06).

2.3. Art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu nie dotyczy natomiast w żaden sposób kompetencji Rady Miasta Poznania. Przepis ten – jak wyraźnie wynika z jego brzmienia – odnosi się bowiem wyłącznie do przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości należących do Skarbu Państwa, w którego dokonaniu nie bierze udziału rada miasta (ani żaden inny organ powiatu). Rola powiatu jest w tym jedynie bierna. Jeżeli przekształcenie zostanie dokonane, to powiat otrzymuje część opłaty wniesionej z tego tytułu. Nie powoduje to jednak, że art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu – regulujący udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa w prawo własności – można uznać za przepis dotyczący zakresu działania Rady Miasta Poznania. Trybunał prawidłowo przyjął więc w zaskarżonym postanowieniu, że zarzut niezgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu z powołanymi we wniosku przepisami Konstytucji wykracza poza zakres legitymacji szczególnej wnioskodawcy, co uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

3. Wnioskodawca zarzucił również, że w postanowieniu z 28 maja 2013 r. Trybunał niesłusznie przyjął, iż wnioskodawca powinien był powołać w niniejszej sprawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako samodzielny lub związkowy wzorzec kontroli. Postanowieniem z 8 października 2013 r. Trybunał sprostował jednak oczywistą pomyłkę pisarską, do której odnosi ten argument wnioskodawcy. Po sprostowaniu fragment ten wskazuje na to, że wnioskodawca – upatrując niekonstytucyjności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu w tym, że obniża on dochody powiatu – nie powołał jako samodzielnego lub związkowego przedmiotu kontroli art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że powiat otrzymuje część dochodów z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa.

4. W zażaleniu Rada Miasta Poznania twierdzi ponadto, że w razie wątpliwości co do prawidłowości powołania we wniosku art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu oraz art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Trybunał powinien był wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez doprecyzowanie tej kwestii. Trybunał zauważa jednak, że zarówno w petitum wniosku złożonego w niniejszej sprawie, jak i w uchwale Rady Miasta Poznania, która stanowiła podstawę wniesienia tego wniosku, jako przedmiot kontroli wyraźnie wskazano art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu, nie wymieniono natomiast art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie sposób przyjąć, że zaskarżenie jednego z tych przepisów było brakiem formalnym wniosku, podlegającym usunięciu na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o TK. To wnioskodawca decyduje bowiem o tym, jakie przepisy kwestionuje oraz jakie zarzuty im stawia. Powinien przy tym mieć na uwadze zakres przysługującej mu na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

W dniu 13 marca 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Poznania o zbadanie zgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: ustawa o przekształceniu) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz zgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 stycznia 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: po pierwsze, wskazanie, w jakim zakresie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po drugie, powołanie przepisu prawa wskazującego, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po trzecie, uzasadnienie, w jaki sposób art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji; po czwarte, powołanie przepisu prawa, wskazującego, że art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po piąte, uzasadnienie, w jaki sposób art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji; po szóste, wykazanie, że art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu spowodowały takie pomniejszenie wpływu środków pieniężnych do budżetu Miasta Poznania, że dochody (ogółem) tej gminy uzyskane w 2012 r. były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań lub że dokonane na podstawie tych przepisów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność spowodują takie pomniejszenie dochodów gminy w kolejnych latach; po siódme, doręczenie – na dowód powyższego – stosownej dokumentacji.

W piśmie z 23 stycznia 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Celem wstępnego rozpoznania jest dokonanie – już w początkowej fazie postępowania – eliminacji spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny.

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy w odniesieniu do wszystkich zaskarżonych przepisów wniosek spełnia wymóg, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są uprawnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jedynie w zakresie, w jakim kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle. Kwestionowany we wniosku akt normatywny (jego część) musi więc być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw.

2.1. Powyższy warunek nie jest spełniony w odniesieniu do zaskarżonego art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu. Przepis ten ustanawia obowiązek udzielenia osobom fizycznym, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r., oraz ich następcom prawnym, 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Odnosi się jednak wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie znajduje natomiast zastosowania do nieruchomości komunalnych. Wnioskodawca, uzasadniając legitymację do zakwestionowania tego przepisu, stwierdza, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) 25% środków osiąganych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste stanowi dochód powiatu. Nie wskazuje jednak art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani jako samodzielnego, ani związkowego przedmiotu kontroli.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że samodzielnie zaskarżony art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu nie mieści się w zakresie działania Rady Miasta Poznania, a więc nie może stanowić przedmiotu kontroli w postępowaniu inicjowanym przez tę Radę.

2.2. Okoliczność ta, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Poznania w zakresie badania zgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli.

3. Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca posiada legitymację do zainicjowania kontroli zgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu ze wszystkimi wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli.

3.1. W tym kontekście Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z treści art. 191 ust. 2 Konstytucji wynika, iż podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207). W zakresie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się zwłaszcza wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (zob. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233). Za niedopuszczalne należy więc uznać postawienie przez Radę Miasta Poznania zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, który Rada wiąże z odmiennym ukształtowaniem sytuacji osób fizycznych i prawnych uzyskujących prawo własności na podstawie zakwestionowanych przepisów w porównaniu do sytuacji podmiotów nabywających takie prawo na zasadach rynkowych. Rada Miasta nie może bowiem występować w obronie interesów tych podmiotów.

3.2. Podobnie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą powoływać się na naruszenie w stosunku do nich art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jak bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. K 8/98, wobec szczególnej ochrony własności komunalnej, jaką zapewnia art. 165 Konstytucji, w wypadku mienia jednostek samorządu terytorialnego nie ma konieczności odwoływania się do art. 21 ust. 1 lub art. 64 ust. 2 Konstytucji (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Ponadto w odniesieniu do art. 64 ust. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że podstawową funkcją tego przepisu, podobnie jak innych przepisów rozdziału II Konstytucji gwarantujących wolności i prawa, jest określenie pozycji prawnej człowieka i obywatela wobec organów władzy publicznej i jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji konstytucyjnych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym. Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własny rachunek. Z tego powodu w Konstytucji odrębnie uregulowano kwestie związane z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych w odniesieniu do podmiotów prywatnych (art. 64) oraz jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznaje więc, że art. 64 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca do kontroli przepisów w sprawach dotyczących własności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż jednostki te nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w rozdziale II Konstytucji, traktującym o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, lecz z ochrony zapewnionej im przez przepisy rozdziału VII Konstytucji (zob. postanowienia TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60 oraz 19 lutego 2008 r., Tw 44/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 87 i cytowane tam orzecznictwo).

3.3. Powyższe okoliczności przesądzają o konieczności odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.