W skardze konstytucyjnej Zdzisława Mielnika złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 19 czerwca 2001 r. zarzucono, iż art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 68, poz. 436), a także art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 142, poz. 950 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 19 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 142, poz. 950 ze zm.) w związku z § 17 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368) i art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 1980 r. Dz.U. Nr 9, poz. 26 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 177 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wskazał, iż decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 5 października 1998 r. (Nr 11510/WU/WIII/K-0394/K-217006) pozbawiony został uprawnień kombatanckich. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy ponowną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 2 lutego 1999 r. (Nr 1052/KO515/K-217006/99), a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 23 stycznia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 269/99).

Zdaniem skarżącego wskazane przez niego orzeczenia organów władzy publicznej prowadzą do naruszenia zasady równości, zasady ochrony praw słusznie nabytych, a także obowiązku szczególnej troski i opieki Państwa wobec weteranów walk o niepodległość. Skarżący wskazał, iż uprawnienia kombatanckie nabył w związku z uczestniczeniem w formacjach Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej w walkach z oddziałami Ukraińskiej Armii Powstańczej. Zakwestionowane przez skarżącego regulacje prawne, po zmianach dokonanych ustawą z 25 kwietnia 1997 r., nie uznają tego typu uczestnictwa w walkach za działalność kombatancką i obligują w takim przypadku do wydania decyzji o utracie uprawnień kombatanckich. Skarżący zarzucił, iż wykluczenie byłych funkcjonariuszy ORMO współdziałających z Wojskiem Polskim w zwalczaniu ugrupowań UPA stanowi pogwałcenie zasady równości, skoro nie pozbawia tych uprawnień osób służących, uczestniczących w walkach z UPA w jednostkach Wojska Polskiego lub zmilitaryzowanych służbach państwowych.

Zdaniem skarżącego wątpliwości natury konstytucyjnej budzi także realizacja prawa do sądu w sprawach uprawnień kombatanckich. Skarżący zarzucił w szczególności, iż określenie trybu zaskarżania decyzji w sprawach uprawnień kombatanckich nastąpiło w akcie podustawowym (rozporządzeniu Prezesa RM), co pozostaje w sprzeczności z art. 78 zd. 2 Konstytucji RP. Ponadto z uwagi na istotę postępowania, w którym dochodzi do ustalenia uprawnień kombatanckich, sądem właściwym w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji powinien być w tych sprawach sąd powszechny a nie Naczelny Sąd Administracyjny, który posiada ograniczone możliwości kontroli decyzji administracyjnych.

Postanowieniem z 10 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu stwierdzając, iż przyjęte przez skarżącego naruszenie zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2, art. 19 oraz art. 32 nie może stanowić samodzielnej podstawy wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa do sądu oraz zasady ustawowej wyłączności w określaniu trybu zaskarżania orzeczeń i decyzji Trybunał Konstytucyjny uznał, iż mają one oczywiście bezpodstawny charakter. Trybunał wskazał, iż decyzje administracyjne wydawane przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś tryb postępowania w tych sprawach regulowany jest aktem rangi ustawowej.

Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżący wniósł zażalenie, w którym stwierdził m.in., iż nietrafne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jakoby generalnie wykluczona była możliwość powoływania się przy wnoszeniu skargi konstytucyjnej na naruszenie zasady wyrażonej w art. 19 Konstytucji RP, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Za zasadne należy uznać wątpliwości skarżącego co do treści normatywnej art. 19 Konstytucji RP, w szczególności zaś, co do możliwości wyprowadzenia z tej regulacji takich praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym, których naruszenie mogłoby stanowić podstawę wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Niewątpliwie wyjaśnienie tych wątpliwości przekracza granice rozpoznania wstępnego skargi konstytucyjnej, zwłaszcza w kontekście postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2001 r. (sygn. Ts 187/00, OTK ZU z 2001 r.), w którym uznano, za dopuszczalną skargę konstytucyjną powołującą się na naruszenie praw wynikających z treści art. 18 Konstytucji RP. Przepis ten wyraża zasadę w myśl której małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej. Zarówno usytuowanie art. 18 i 19 Konstytucji RP, jak i podobny sposób zredagowania obu przepisów, zasadnym czynią przypuszczenie co do analogicznego charakteru normatywnego obu tych regulacji.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko o oczywistej bezzasadności zarzutu niezgodności art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 142, poz. 950 ze zm.) w związku z § 17 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368) i art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 1980 r. Dz.U. Nr 9, poz. 26 ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 177 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy bowiem podkreślić, iż zasada, w myśl której sprawy administracyjne mieszą się w zakresie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter zasady konstytucyjnej, określonej w art. 184 Konstytucji RP. Z istoty więc rzeczy musi to rzutować na interpretację gwarantowanego w art. 45 ust. 1 prawa do “właściwego sądu”. Wydawanie rozstrzygnięć w przedmiocie potwierdzenia lub utraty statusu kombatanta (czy osoby represjonowanej) nie ma charakteru rozstrzygania sporów majątkowych, ale należy do zakresu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, orzeczenia przyjęte przez niego za podstawę skargi konstytucyjnej nie dotyczyły “sporów o prawo do renty”, lecz stwierdzały zaistnienie przesłanek powodujących utratę statusu kombatanta. Nie ma więc wątpliwości, iż bez względu na ewentualne konsekwencje tych orzeczeń w zakresie uprawnień rentowych, nie rozstrzygały one “sprawy cywilnej”, co, jak sugeruje skarżący, uzasadniałoby właściwość sądów powszechnych.

W tym stanie rzeczy należało orzec, jak w sentencji.

W skardze konstytucyjnej Zdzisława Mielnika złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 19 czerwca 2001 r. zarzucono, iż art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 68, poz. 436), a także art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 142, poz. 950 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 19 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 142, poz. 950 ze zm.) w związku z § 17 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368) i art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 1980 r. Dz.U. Nr 9, poz. 26 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 177 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wskazał, iż decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 5 października 1998 r. (Nr 11510/WU/WIII/K-0394/K-217006) pozbawiony został uprawnień kombatanckich. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy ponowną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 2 lutego 1999 r. (Nr 1052/KO515/K-217006/99), a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 23 stycznia 2001 r. (sygn. akt II S.A./Wr 269/99).

Zdaniem skarżącego wskazane przez niego orzeczenia organów władzy publicznej prowadzą do naruszenia zasady równości, zasady ochrony praw słusznie nabytych, a także obowiązku szczególnej troski i opieki Państwa wobec weteranów walk o niepodległość. Skarżący wskazał, iż uprawnienia kombatanckie nabył w związku z uczestniczeniem w formacjach Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej w walkach z oddziałami Ukraińskiej Armii Powstańczej. Zakwestionowane przez skarżącego regulacje prawne, po zmianach dokonanych ustawą z 25 kwietnia 1997 r., nie uznają tego typu uczestnictwa w walkach za działalność kombatancką i obligują w takim przypadku do wydania decyzji o utracie uprawnień kombatanckich. Skarżący zarzucił, iż wykluczenie byłych funkcjonariuszy ORMO współdziałających z Wojskiem Polskim w zwalczaniu ugrupowań UPA stanowi pogwałcenie zasady równości, skoro nie pozbawia tych uprawnień osób służących, uczestniczących w walkach z UPA w jednostkach Wojska Polskiego lub zmilitaryzowanych służbach państwowych.

Zdaniem skarżącego wątpliwości natury konstytucyjnej budzi także realizacja prawa do sądu w sprawach uprawnień kombatanckich. Skarżący zarzucił w szczególności, iż określenie trybu zaskarżania decyzji w sprawach uprawnień kombatanckich nastąpiło w akcie podustawowym (rozporządzeniu Prezesa RM), co pozostaje w sprzeczności z art. 78 zd. 2 Konstytucji RP. Ponadto z uwagi na istotę postępowania, w którym dochodzi do ustalenia uprawnień kombatanckich, sądem właściwym w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji powinien być w tych sprawach sąd powszechny a nie Naczelny Sąd Administracyjny, który posiada ograniczone możliwości kontroli decyzji administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie przez skarżącego, iż wydane na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego rozstrzygnięcie sądu lub organu administracji publicznej, narusza przysługujące mu prawa lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Wskazanie takiego naruszenia aktualizuje dopiero interes prawny skarżącego w uzyskaniu od Trybunału Konstytucyjnego orzeczenia o konstytucyjności ustawy lub innego aktu normatywnego zastosowanego wobec skarżącego. Brak takiego wskazania lub też oparcie skargi konstytucyjnej na naruszeniu praw lub wolności, które nie podlegają ochronie konstytucyjnej wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej. Wynika to z istoty – określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP – skargi konstytucyjnej stanowiącej środek ochrony podmiotowych praw i wolności określonych w Konstytucji. Nadto zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, stanowi konieczny warunek skargi konstytucyjnej, a brak tego określenia ma charakter braku formalnego.

Za podstawę zarzutów dotyczących art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego skarżący przyjął naruszenie zasad wyrażonych w art. 2, art. 19 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te wszakże nie stanowią źródła samoistnych podmiotowych praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym.

Zawarta w art. 19 Konstytucji RP dyrektywa, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych, wyraża zasadę polityki państwa i nie jest bezpośrednim źródłem praw jednostki. Nie może także stanowić samodzielnej podstawy skargi konstytucyjnej (por. postanowienia TK z: 18 kwietnia 2000 r., SK 2/99, OTK ZU Nr 3/2000, poz. 92; 27 czerwca 2001 r., sygn. Ts 180/00 OTK ZU z 2001 r.).

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje także wyrażone w szeregu orzeczeń stanowisko, iż samodzielnie zasada równości nie określa żadnego prawa konstytucyjnego o charakterze podmiotowym. Powołanie się zatem wyłącznie na naruszenie tej zasady nie spełnia wymogów określonych w art. 79 ust. 1 umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej. Dopóki więc w skardze konstytucyjnej nie zostanie sformułowany zarzut naruszenia konkretnego prawa lub wolności o charakterze konstytucyjnym, samo powoływanie się na naruszenie zasady równości nie spełnia warunków umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie (por. postanowienia z: 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 47/98, OTK ZU, Nr I(30)/1999, poz. 41; 17 czerwca 1998 r., sygn. Ts 48/98, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 59; 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 46/98, OTK ZU, Nr I(30)/1999, poz. 40; 3 listopada 1998 r., sygn. Ts 116/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 10; 17 lutego 1999 r., sygn. 154/98, OTK ZU Nr 2/1999, poz. 35; 30 listopada 1999 r., sygn. Ts 97/99, OTK ZU Nr 1/2000; 1 marca 1999 r., sygn. Ts 57/99, OTK ZU Nr 2/2000, poz. 72).

Z tych samych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż samo powołanie się przez skarżącego na zasadę ochrony praw słusznie nabytych nie spełnia warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta, wywodzona z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zasadniczo ma charakter przedmiotowy, wyznaczający granice ingerencji władzy publicznej w sferę konstytucyjnych praw podmiotowych. Naruszenie powyższej zasady może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez tę władzę w sferę konstytucyjnych praw lub wolności skutkującego ich naruszeniem, jednakże bez wskazania, w zakresie jakiego konstytucyjnie chronionego prawa lub wolności przysługującego skarżącemu zasada ta została naruszona, nie można merytorycznie rozpoznać skargi konstytucyjnej (por. postanowienia z: 17 lutego 1999 r., sygn. Ts 154/98, OTK ZU Nr 2/1999, poz. 34; 19 czerwca 2000 r., sygn. Ts 139/99, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 156).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa do sądu oraz zasady ustawowej wyłączności w określaniu trybu zaskarżania orzeczeń i decyzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zarzuty te są oczywiście bezpodstawne. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, co w szczególności obejmować musi kontrolę wydawanych w indywidualnych sprawach decyzji administracyjnych. Skarżący w żadnym zakresie nie wykazał, iżby sprawa dotycząca przyznawania uprawnień kombatanckich nie była sprawą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei tryb zaskarżania rozstrzygnięć o pozbawieniu uprawnień kombatanckich określony został ustawowo. W szczególności art. 25 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego stanowi, iż decyzje w tej sprawie podejmuje Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, któremu na mocy art. 7 ust. 1 tejże ustawy przysługuje status centralnego organu administracji państwowej. W tej sytuacji kwestię zaskarżenia wydawanych przez ten organ decyzji reguluje art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, przewidując możliwość złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przewiduje generalną kompetencję tego sądu w sprawie skarg na decyzje administracyjne, w tym także takie, które wydane zostały przez centralne organy administracji publicznej.

Za bezpodstawne więc należy uznać twierdzenie skarżącego, jakoby tryb zaskarżania decyzji o utracie uprawnień kombatanckich został uregulowany w § 17 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień.

W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.