1. W dniu 17 lutego 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej Inowrocławia z 12 lutego 2010 r. w sprawie zbadania zgodności art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) z art. 2, art. 7, art. 32, art. 65 ust. 5 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 22 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 oraz art. 65 ust. 5 Konstytucji, a także art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji – z powodu oczywistej bezzasadności zarzutów, wynikającej z nieadekwatności przywołanych przepisów konstytucyjnych jako wzorców kontroli.

3. W zażaleniu z 29 czerwca 2010 r. Rada Miejska Inowrocławia wniosła o nadanie dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 Konstytucji.

4. Pismem z 1 lipca 2010 r. Rada Miejska Inowrocławia uzupełniła treść pisma z 29 czerwca 2010 r., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

2. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności odniósł się do twierdzenia wnioskodawcy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane wskutek błędnego „przyjęcia, iż Rada Miejska Inowrocławia wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, opierając się wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 112 Kodeksu pracy przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela”.

2.1. Rada Miejska Inowrocławia sformułowała we wniosku zarzut, że „norma art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela narusza także wynikającą z art. 112 Kodeksu pracy zasadę równego traktowania pracowników, wymagającą aby dyferencjacja praw pracowniczych znajdowała oparcie w odrębnościach związanych z pracowniczymi obowiązkami czy kwalifikacjami (…). W istocie więc, regulacja prawna [art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela] (…), naruszając podstawową zasadę prawa, kreując zasadę uzależnienia wypłaty wynagrodzenia w ramach stosunku pracy od świadczenia pracy i wywołując tym samym nierówność w traktowaniu pracowników w sferze zatrudnienia, łamie konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne” (s. 5 uzasadnienia wniosku).

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że wnioskodawca zinterpretował treść art. 32 Konstytucji przez pryzmat art. 112 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: Kodeks pracy lub k.p.), a tym samym nieprawidłowo nadał znaczenie normatywne przepisowi konstytucyjnemu (zajmującemu pozycję nadrzędną w systemie źródeł prawa) treścią regulacji podkonstytucyjnej. W efekcie tak sformułowany zarzut niezgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 Konstytucji prowadziłby nie do kontroli zaskarżonego przepisu ustawy z Konstytucją, lecz do zbadania zgodności przepisu jednego aktu normatywnego (Karta Nauczyciela) z przepisem innego aktu normatywnego (Kodeks pracy), posiadającego tę samą, ustawową rangę w hierarchii źródeł prawa, czyli do tzw. kontroli poziomej prawa, która nie mieści się w zakresie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji).

Co prawda, w uzasadnieniu wniosku podniesiono także, że „kwestionowana norma [art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela] prowadzi do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a w szczególności jego ust. 1, gdyż: (1) kryterium różnicowania nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; (2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; (3) kryterium różnicowania nie pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych”, bowiem „takie rozwiązanie legislacyjne prowadzi (…) do nierównego traktowania przynajmniej na dwóch poziomach, tj. na płaszczyźnie podmiotów prowadzących szkoły oraz w sferze świadczeń gwarantowanych nauczycielom”. Jednakże należy zauważyć, że wnioskodawca nie poparł tych tez stosowną argumentacją, mimo odpowiedniej dyspozycji art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.

2.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że prawidłowe wykonanie przez wnioskodawcę obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne wartości (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wniosku, polegać musi nie tylko na sformułowaniu osnowy zarzutów i wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji, z którymi – zdaniem wnioskodawcy – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści wartości konstytucyjnych, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić wnioskodawcy, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego oraz skargi konstytucyjnej.

2.3. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalono, że wnioskodawca wnosząc o zbadanie art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 Konstytucji, w istocie domagał się kontroli zaskarżonego przepisu z art. 112 k.p. To zaś oznacza, że postanowienie z 22 czerwca 2010 r. – we wskazanym wyżej zakresie motywów odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi – należy uznać za w pełni zasadne.

3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutu wnioskodawcy, którego zdaniem „w złożonym wniosku wykazywał [on], że art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych i niepublicznych”.

3.1. Rada Miejska Inowrocławia przekonuje, że „nie istnieje obiektywne kryterium usprawiedliwiające wypłatę dodatku wyłącznie nauczycielom pracującym w szkołach publicznych z pominięciem nauczycieli zatrudnionych w szkołach niepublicznych, jeśli zgodnie z zasadą równości podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary”. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, Trybunał błędnie uznał, że powołanie konstytucyjnej zasady równości dla oceny zakwestionowanej regulacji w odniesieniu do organu prowadzącego szkołę jest nieadekwatne w niniejszej sprawie.

3.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 70 Konstytucji na władzach publicznych, czyli organach państwa i samorządach, spoczywa obowiązek udziału w procesie edukacyjnym. Konsekwencją tej regulacji jest zobligowanie osób prawa publicznego, jakimi są np. jednostki samorządu terytorialnego, do zaspokajania potrzeb edukacyjnych społeczności lokalnej w postaci zakładania i prowadzenia bezpłatnych szkół publicznych, posiadających odpowiednio wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 64). Prowadzenie szkół niepublicznych jest z kolei uprawnieniem (nie obowiązkiem), które państwo przyznało osobom prawa prywatnego. Różnica pomiędzy szkołami prowadzonymi przez osoby prawa publicznego (samorządy) a osoby prawa prywatnego (osoby fizyczne, stowarzyszenia, fundacje, kościoły lub związki wyznaniowe) polega też na tym, że te ostatnie – z racji „otwartego” źródła finansowania (w postaci swobodnie ustalanego czesnego, dotacji, darowizn, fundacji, majątku nieruchomego), a także dopuszczalności różnych, subiektywnie korzystnych z punktu widzenia pracodawcy, jak i pracobiorcy, form zatrudnienia nauczycieli (zob. uchwała SN z 20 września 1994 r., sygn. akt I PZP 37/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 86) – mają większą możliwość kształtowania wynagrodzeń nauczycieli, w tym na poziomie wyższym w porównaniu z poziomem wynagrodzeń w szkołach publicznych. Konsekwencją tego może być większa „atrakcyjność” szkolnictwa niepublicznego, jako źródła podstawowego zatrudnienia, a przez to bądź rezygnacja wykwalifikowanych nauczycieli z pracy w szkołach publicznych, bądź małe zainteresowanie wśród absolwentów kierunków nauczycielskich pracą w szkolnictwie finansowanym ze środków publicznych. To zaś wiąże się z ryzykiem niewywiązywania się przez władze publiczne z konstytucyjnego zapewnienia równego dostępu do wykształcenia, spowodowanego brakami kadrowymi w szkołach publicznych. Na marginesie należy zauważyć, że w literaturze podnoszono, iż art. 30a Karty Nauczyciela stanowi reakcję ustawodawcy na występowanie przypadków znacznego zaniżania płac faktycznych przez niektóre organy prowadzące szkoły, będące jednostkami samorządu terytorialnego (tak A. Klawenek, Płace w oświacie 2009. Komentarz do zmian w Karcie Nauczyciela i rozporządzeniach wykonawczych, Warszawa 2009; zob. też B. Kłos, Nauczyciele w zreformowanym systemie edukacji, [w:] Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu. Polityka oświatowa, red. M. Korolewska, J. Osiecka-Chojnacka, Warszawa 2010, s. 109-110).

3.3. Konkludując powyższe, TK stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał przyjął prawidłowo, iż kryterium organu prowadzącego szkołę dopuszcza różnicowanie wysokości wynagrodzeń w oświacie (pomiędzy szkolnictwem publicznym a prywatnym), gdyż jest konsekwencją obowiązku nałożonego na władze publiczne przez ustrojodawcę. Tym samym uznanie oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela było trafne, ponieważ zaskarżony przepis pozostaje w związku z wartościami konstytucyjnymi wywodzonymi z art. 70 ustawy zasadniczej. Zatem waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów prowadzących szkoły, a w konsekwencji – różnice w traktowaniu nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych i niepublicznych - została zachowana (por. wyrok TK z 22 lutego 2005 r., K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17, pkt 1.3).

Trybunał zwraca ponadto uwagę, że – zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji – w ramach przesłanki spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy nie mieści się występowanie przez Radę Miejską Inowrocławia, czyli podmiot – z woli ustawodawcy konstytucyjnego – o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, w „interesie” nauczycieli zatrudnionych w szkołach niepublicznych, czyli nieprowadzonych przez – w rozpatrywanym przypadku – jednostkę samorządu terytorialnego.

4. Kolejnym zarzutem podniesionym przez wnioskodawcę jest „pominięcie [przez Trybunał Konstytucyjny] analizy odesłania przez ustawodawcę w art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela do stosowania przepisów Kodeksu pracy, w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, nieuregulowanych przepisami ustawy – Karta Nauczyciela”.

4.1. Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że Karta Nauczyciela stanowi pragmatykę służbową, przez co jest ustawą szczególną w stosunku do Kodeksu pracy, czyli ustawy ogólnej (źródła powszechnego prawa pracy). Konsekwencją tego jest możliwość wprowadzania do obrotu prawnego przez ustawodawcę przepisów stanowiących wyjątek od ogólnych regulacji, a także tworzenie mechanizmów, które nie występują w ustawie ogólnej (tu: Kodeksie pracy) lub innych ustawach szczególnych (tu: pozostałych pragmatykach). Podnoszony przez wnioskodawcę zarzut, że „ustawodawca wprowadził (…) kryterium płacowe dotychczas polskiemu prawu pracy nie znane” nie może per se przesądzać o ewentualnej niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu.

4.2. Dodatkowo wymaga wyjaśnienia, że art. 30a Karty Nauczyciela nakłada na organy prowadzące szkoły, a będące jednostkami samorządu terytorialnego, obowiązek zbilansowania wydatków na faktyczne i ustawowe (gwarantowane) wynagrodzenia. Przepis ten zobowiązuje organ prowadzący do wypłacenia dodatku uzupełniającego w przypadku nieosiągnięcia w roku podlegającym analizie wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Oznacza to, że art. 30a Karty Nauczyciela należy postrzegać jako pozostający w bezpośrednim związku z treścią art. 30 ust. 3 i 6 Karty Nauczyciela. Przepis ten nie zmienia i nie powołuje nowych, innych warunków kształtowania i gwarantowania płac średnich. Oznacza to, iż zachowują moc dotychczasowe zasady towarzyszące kształtowaniu płac. W art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela ustawodawca powołuje formułę wskaźnikową, która odniesiona do kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej, determinuje corocznie wysokość płac nauczycielskich, które muszą zostać wypłacone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Cechami towarzyszącymi tej regulacji są: (1) powstałe z zastosowania wskaźników i kwoty bazowej wysokości płac, które mają charakter „średni”, a zatem płaca ta nie ma związku z płacą indywidualną nauczyciela; (2) porządkowanie „średnich” wynagrodzeń według układu stopni awansu zawodowego; (3) określenie, przez wysokość wskaźnikowych „średnich”, zakresu gwarancji ustawowych w podziale na poszczególne stopnie w dochodach jednostek samorządu terytorialnego (por. A. Klawenek, op.cit., passim).

Sposób kształtowania wysokości funduszu dla łącznych wydatków na płace, w podziale na poszczególne stopnie, dokonuje się na poziomie przewidywanej struktury zatrudniania, a zatem na poziomie określanej na początku roku średniorocznej liczby nauczycieli ogółem, jak i średniorocznej liczby nauczycieli na poszczególnych stopniach. Artykuł 30a Karty Nauczyciela ma umożliwiać dokonywanie weryfikacji, czy łączny fundusz wynagrodzeń (a nie płaca poszczególnego nauczyciela) został ustalony co najmniej na poziomie wymaganym przez ustawę.

W związku z tym, że średnia płaca, o której mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, nie jest równocześnie płacą indywidualną nauczyciela, to fundusz uzupełniający powstały z ustalania łącznych kwot niedoboru nie może być bezpośrednio związany z możliwością formułowania roszczenia do określonej kwoty przez poszczególnych nauczycieli. Kwota indywidualnego dodatku uzupełniającego stanowi natomiast wynik analizy i skutku dzielenia łącznej kwoty ewentualnego niedoboru w wydatkach płacowych dla danego stopnia awansu i osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego danego nauczyciela. W art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela przyjęto zasadę proporcjonalności. Oznacza to, że w stosunku do ustalonej wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego dodatek uzupełniający przysługiwać będzie nauczycielom świadczącym pracę w rozumieniu art. 42 Karty Nauczyciela (w tym zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy), a także przebywającym na zwolnieniu lekarskim do 14 dni lub 33 dni (gdyż jest to okres płatności wynagrodzenia przez pracodawcę) oraz – przy proporcjonalnym uwzględnieniu przepracowanego czasu w danym roku kalendarzowym – przebywającym na urlopie dla podratowania zdrowia. Nie będzie on przysługiwał natomiast nauczycielom, którzy przebywają na urlopach bezpłatnych, macierzyńskich i wychowawczych, pobierają zasiłek chorobowy wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, bądź pobierają świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy (por. M. Szymańska, [w:] A. Barański, M. Szymańska, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska, Ustawa – Karta Nauczyciela. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2009, s. 242).

4.3. Konkludując powyższe, TK stwierdza, że w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2010 r. (pkt 3.1) Trybunał ocenił prawidłowo relację przepisów Karty Nauczyciela do Kodeksu pracy, a tym samym zarzut Rady Miejskiej Inowrocławia przytoczony w punkcie 4.1 niniejszego uzasadnienia nie podważa zasadności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu.

5. Ostatnią kwestią podniesioną przez Radę Miejską Inowrocławia jest „pominięcie [przez Trybunał] zbadania aspektu faktycznego przyznania, na mocy art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela, nauczycielom zatrudnionym w szkołach samorządowych w szerszym zakresie prawa do wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy w stosunku do nauczycieli pracujących w szkołach prowadzonych przez osoby prawa prywatnego oraz pracowników innych grup zawodowych w sferze budżetowej”.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jest sądem prawa, a nie sądem faktów. Oznacza to, że nie jest uprawniony – w zakresie hierarchicznej kontroli norm – ani do badania sytuacji stosowania prawa, ani do tzw. „poziomej kontroli norm”, o które w istocie zabiega wnioskodawca. Ponadto, o czym była mowa wyżej, zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał jest związany granicami wniosku, co tym bardziej czyni bezpodstawnym zarzut sformułowany przez Radę Miejską Inowrocławia.

6. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, zaś argumenty podniesione w zażaleniu nie podważyły ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu.

W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji.

W dniu 17 lutego 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej Inowrocławia o zbadanie zgodności art. 30a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) z art. 2, art. 7, art. 32, art. 65 ust. 5 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymogom formalnym.

Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia postanowił odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 i art. 65 ust. 5 Konstytucji oraz art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji.

3. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela w brzmieniu: „kwota różnicy, o której mowa w ust. 2 [różnica między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia w danym roku w składnikach wynagrodzenia a iloczynem średniorocznej liczby etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz średnich wynagrodzeń nauczycieli, ustalonych w danym roku] jest dzielona między nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy, w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego i wypłacana w terminie do dnia 31 stycznia roku kalendarzowego, następującego po roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy, w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego ustalanego proporcjonalnie do okresu zatrudnienia oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, zapewniając osiągnięcie średnich wynagrodzeń na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, o których mowa w art. 30 ust. 3, w danej jednostce samorządu terytorialnego w roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy”.

3.1. Za odmową nadania dalszego biegu wnioskowi – w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 Konstytucji – przemawiają następujące argumenty.

Wnioskodawca zarzuca naruszenie przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela art. 112 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: Kodeks pracy) i wynikającej z niego zasady równego traktowania pracowników, która nakazuje, aby „dyferencjacja praw pracowniczych znajdowała oparcie w odrębnościach związanych z pracowniczymi obowiązkami czy kwalifikacjami”. Na tej podstawie Rada Miejska Inowrocławia wnosi o stwierdzenie niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 32 Konstytucji w związku z naruszeniem zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie można wykorzystywać pojęć lub zasad zawartych w ustawach zwykłych (czyli aktach rangi podkonstytucyjnej) przy nadawaniu znaczenia przepisom Konstytucji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów ustaw i innych aktów normatywnych (por. wyroki TK z: 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87 oraz 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; zob. także M. Safjan, Konstytucja a prawo cywilne, [w:] Ecclesia et status. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej Profesora Józefa Krukowskiego, red. A. Dębiński, K. Orzeszyna, M. Sitarz, Lublin 2004, s. 785). Nie należy tym samym mylić zasady równości, wyprowadzanej z art. 112 Kodeksu pracy, z zasadą równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji, gdyż oba te przepisy dotyczą zupełnie innych zagadnień (por. G. Goździewicz, [w:] Kodeks pracy. Komentarz, red. L. Florek, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 90-91).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przy powoływaniu art. 32 Konstytucji jako wzorca kontroli w niniejszej sprawie, wnioskodawca nie uwzględnił trzech zasadniczych okoliczności, którymi są: po pierwsze – różnica pomiędzy prawem pracy („powszechnym”, jak sam podkreśla we wniosku) normowanym przez Kodeks pracy, a Kartą Nauczyciela, która stanowi pragmatykę służbową, będąc tym samym ustawą szczególną wobec Kodeksu pracy; po drugie – uznanie przez ustawodawcę szczególnego charakteru zawodu nauczycielskiego, o czym świadczy, sięgające okresu przedwojennego, określanie statusu zawodowego nauczyciela w formie odrębnej regulacji prawnej (ustawa z dnia 1 lipca 1926 r. o stosunkach służbowych nauczycieli, Dz. U. z 1932 r. Nr 104, poz. 873, ze zm.; ustawa z dnia 27 kwietnia 1956 r. o prawach i obowiązkach nauczycieli, Dz. U. Nr 12, poz. 63, ze zm.; ustawa z dnia 27 kwietnia 1972 r. – Karta praw i obowiązków nauczyciela, Dz. U. Nr 16, poz. 114, ze zm.; obowiązująca Karta Nauczyciela); po trzecie – uznanie oświaty publicznej za część służby publicznej (por. wyrok TK z 14 kwietnia 2003 r., K 34/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 30) i wynikające stąd konsekwencje.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuściło, by ustawodawca, dążąc do realizacji określonych celów społecznych lub gospodarczych, mógł wykorzystywać instrumenty polityki płacowej. Realizacja określonych, usprawiedliwionych celów może wymagać różnicowania wysokości wynagrodzeń – w ramach ogólnych zasad obowiązujących dla całego kraju – w oparciu o różne kryteria, w tym także w oparciu o kryterium zatrudnienia. Oznacza to, że za dopuszczalne należy uznać wynikłe stąd nieuniknione różnicowanie wysokości wynagrodzeń w zależności od tego, czy organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też inny podmiot (ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie i w zakresie koniecznym dla realizacji powierzonych zadań). Dopuszczenie różnicowania wysokości wynagrodzeń w oświacie (pomiędzy szkolnictwem publicznym a prywatnym) jest wynikiem obowiązku państwa i samorządów lokalnych, polegającym na realizacji zadań publicznych powierzonych im w dziedzinie edukacji. O ile podmioty prywatne nie mają obowiązku prowadzenia szkół (czyli udziału w procesie edukacyjnym), o tyle spoczywa on – z mocy art. 70 Konstytucji – na państwie i samorządach. Tym samym nie można porównywać organu prowadzącego szkołę, którym jest osoba prawa publicznego (samorząd), z osobą prawa prywatnego (np. stowarzyszenie, kościół lub związek wyznaniowy), która może – lecz nie musi – być takim organem. Dlatego też, za nieadekwatne należy uznać powołanie konstytucyjnej zasady równości dla oceny zakwestionowanej regulacji w odniesieniu do organu prowadzącego szkołę. Z kolei, przedstawiając sytuację nauczycieli, wnioskodawca nie wykazał, że zaskarżony przepis nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną – jego zdaniem – naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych (nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych i niepublicznych).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela należało uznać za oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) i w tym zakresie odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

3.2. Za odmową nadania dalszego biegu wnioskowi – w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 65 ust. 5 Konstytucji – przemawiają następujące argumenty.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oczywiście bezzasadny jest zarzut niezgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 65 ust. 5 Konstytucji z powodu „zaistnienia okoliczności niekorzystnie wpływających na politykę zwalczania bezrobocia w kraju”. Opiera się on wyłącznie na „przypuszczeniach” wnioskodawcy co do ewentualnych i niepewnych zdarzeń faktycznych (niemożność zatrudniania w szkołach absolwentów, czy rezygnacja z nauczycieli specjalistów), a także na twierdzeniu, że „uzyskanie dodatku uzupełniającego [będzie możliwe] bez konieczności świadczenia pracy”.

Z analizy przepisów płacowych Karty Nauczyciela dotyczących nauczycieli szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wynika, że do otrzymania dodatku uzupełniającego uprawnieni będą wyłącznie nauczyciele, którzy otrzymywali wynagrodzenie wypłacane ze środków finansowych szkoły, czyli świadczący pracę (art. 42), a także nauczyciele przebywający na zwolnieniu lekarskim do 14 dni lub 33 dni (gdyż jest to okres płatności wynagrodzenia przez pracodawcę) oraz – przy proporcjonalnym uwzględnieniu przepracowanego czasu w danym roku kalendarzowym – nauczyciele przebywający na urlopie dla podratowania zdrowia.

Dodatek uzupełniający nie przysługuje natomiast nauczycielom, którzy przebywają na urlopach bezpłatnych, macierzyńskich i wychowawczych, pobierają zasiłek chorobowy wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, bądź pobierają świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy (por. M. Szymańska, [w:] A. Barański, M. Szymańska, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska, Ustawa – Karta Nauczyciela. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2009, s. 242).

Zgodnie z art. 65 ust. 5 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowania i wspierania poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Doktryna i orzecznictwo podkreślają, że przepis ten ma charakter tzw. normy programowej. Oznacza to, że ustrojodawca, „wskazując pewien cel (zadanie) pozostawia organom władzy publicznej swobodę w wyborze środków mających służyć realizacji tego celu” (wyrok TK z 10 stycznia 2005 r., K 31/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 1; por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341). Nie można w związku z tym uznać art. 65 ust. 5 Konstytucji za adekwatny wzorzec kontroli w niniejszej sprawie, w szczególności, jeśli przyjąć, że posłużenie się zwrotem „prowadzenie polityki” nie jest przypadkowe. Po pierwsze, przepis ten ma ograniczone zastosowanie jako wzorzec kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ocena „prowadzenia polityki państwa” nie należy bowiem do zadań Trybunału, który powołany jest do badania konstytucyjności i legalności aktów normatywnych. Ewentualne wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny zakresu form zwalczania bezrobocia byłyby formą jego współudziału w prowadzeniu przez władze publiczne polityki, co nie mieści się w kognicji sądu konstytucyjnego. Po drugie, formuła ta sugeruje, że art. 65 ust. 5 Konstytucji ma wyraźnie pragmatyczny i „celowościowy” charakter. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowane jest zaś założenie, w myśl którego Trybunał nie jest powołany do oceny celowości działań ustawodawcy i stwierdzania, czy jego działanie jest słuszne (por. wyrok TK z 24 lutego 2004 r., K 54/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 10).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 65 ust. 5 Konstytucji przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela należało uznać za oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) i w tym zakresie odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

4. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela w brzmieniu „regionalna izba obrachunkowa, w trybie określonym w przepisach ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (...) [dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych]), dotyczących kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, kontroluje osiągnięcie w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, z uwzględnieniem art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela”.

4.1. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten jest niezgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji, gdyż „godzi w obowiązującą w polskim porządku prawnym zasadę decentralizacji władzy oraz narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gmin wyrażoną w art. 16 ust. 2 [Konstytucji], a skonkretyzowaną w art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...)”.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że regionalne izby obrachunkowe są zobowiązane, na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, zgodnie z art. 13 pkt 10 tejże ustawy, do zadań izb należą także inne sprawy określone w odrębnych ustawach. W granicach tego przepisu mieści się zatem kompetencja regionalnych izb obrachunkowych, przyznana im przez zaskarżony we wniosku art. 30b Karty Nauczyciela.

Należy zasygnalizować, że art. 30b Karty Nauczyciela jest konsekwencją – niezakwestionowanego przez wnioskodawcę – art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela, który nakazuje organowi prowadzącemu szkołę, a będącemu jednostką samorządu terytorialnego, przedkładanie regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez tę jednostkę, z uwzględnieniem wysokości kwoty różnicy, o której mowa w art. 30a ust. 2 Karty Nauczyciela.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu szczegółowych regulacji prawnych, które stanowią jedynie jej modyfikację, dopuszczalną na gruncie norm konstytucyjnych (zob. wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69 oraz 3 listopada 1998 r., K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98).

Jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza więc poddania ich działalności kontroli sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe, ale pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i wartościach, których pierwszeństwo ochrony, przedłożone nad zasadą ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, zależy od uznania ustawodawcy. Ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie może jednak cechować dowolność; musi ono w każdym przypadku znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., K 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38 oraz wyrok TK z 8 maja 2002 r., K 29/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 30).

Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny, „gwarantując samorządowi terytorialnemu udział w sprawowaniu władzy oraz powierzając implicite organom państwa określenie rozmiarów i form tego udziału, polski ustawodawca konstytucyjny ustanowił prawnopozytywne podstawy działania samorządu terytorialnego i włączył go do struktury sprawowania władzy (…), a tym samym odmówił mu przymiotu władzy suwerennej, o innym niż prawo stanowione przez to państwo – źródle władzy publicznej” (uchwała TK z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK w 1994 r., poz. 46; zob. też wyrok TK z 4 maja 1998 r., K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31). Oznacza to, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, wykonywanie zadań publicznych nie oznacza możliwości dowolnego działania służącego ich realizacji, a także stosowania wszelkich możliwych środków, ale takich i tylko takich, które są prawnie dopuszczalne. Oznacza to także, że jednostki samorządu terytorialnego w procesie aplikacji norm prawnych nakładających na nie określone zadania, zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponują one w tym celu środkami publicznymi, winny podlegać stosownej kontroli (analogicznie do organów administracji publicznej).

Nie można zatem uznać kontroli przewidzianej w zaskarżonym art. 30b Karty Nauczyciela za konstytucyjnie niedopuszczalną ingerencję w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność.

Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

4.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 30b Karty Nauczyciela jest również niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowana regulacja nie narusza zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące jednostek samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nie istnieją zatem ograniczenia prawne, które uniemożliwiałyby zaskarżenie stosownego rozstrzygnięcia regionalnej izby obrachunkowej (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 778/09, niepubl.), podjętego na podstawie art. 30b Karty Nauczyciela, gdyby, zdaniem zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego, godziło ono w gwarantowaną przez Konstytucję zasadę samodzielności gmin, powiatów i województw. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność.

Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.