W skardze konstytucyjnej z 22 maja 2009 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego, zakwestionowana została zgodność art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Celnej) w zakresie, w jakim przewiduje naruszenie praw jednostki przez unormowanie stanowiące, że przerwę w służbie w okresie pomiędzy zwolnieniem na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a tej ustawy a przywróceniem uważa się za przerwę w służbie w zakresie identycznych skutków przywrócenia do służby w wypadku uniewinnienia uprzednio wydalonego celnika oraz celnika, wobec którego umorzono postępowanie karne będące podstawą wydalenia, z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z 17 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było niewłaściwym określeniem podstawy skargi oraz nieokreśleniem sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano ponadto, że skarga skierowana była przeciwko luce normatywnej.

Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie. W piśmie dowodzi, że: (1) skarga zawierała wszystkie elementy wymagane przez ustawę z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK); (2) w skardze dokładnie określono, na czym polegało naruszenie zasady równości wobec prawa; (3) naruszenie art. 32 Konstytucji zostało powiązane z art. 67 ust. 1 Konstytucji – w kontekście uprawnień emerytalnych; (4) skarżący wskazywał, że zaskarżony przepis ustawy o Służbie Celnej ma niepełną treść, którą należy zakwalifikować jako pominięcie prawodawcze.

Trybunał Konstytucyjny zważył, o następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty podniesione w zażaleniu zasługują na uwzględnienie.

Podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było uznanie, że skarga dotyczyła luki normatywnej – zaniechania prawodawczego. Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że uzupełnienie przepisu o postulowane przez skarżącego fragmenty oznaczałoby znaczne poszerzenie zakresu unormowania, a w istocie spowodowałoby stworzenie nowej normy prawnej. Zdaniem składu rozpoznającego zażalenie, pogląd ten nie jest możliwy do zaakceptowania, zwłaszcza wobec rozważań zawartych w wyroku TK z 19 października 2004 r., K 1/04 (OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

W skardze konstytucyjnej z 22 maja 2009 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego, zakwestionowana została zgodność art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje naruszenie praw jednostki przez unormowanie stanowiące, że przerwę w służbie w okresie pomiędzy zwolnieniem na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a tej ustawy a przywróceniem uważa się za przerwę w służbie w zakresie identycznych skutków przywrócenia do służby w wypadku uniewinnienia uprzednio wydalonego celnika oraz celnika, wobec którego umorzono postępowanie karne będące podstawą wydalenia, z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny.

4 września 2006 r. skarżący z uwagi na wniesienie przeciwko niemu aktu oskarżenia został zwolniony ze Służby Celnej. Następnie ze względu na wydanie wyroku uniewinniającego od stawianych mu zarzutów został do niej przywrócony 25 października 2007 r. W związku z powyższym skarżący wystąpił z powództwem o ustalenie przywrócenia do służby stałej na warunkach dotychczasowych oraz o sprostowanie świadectwa pracy przez dodanie informacji o przywróceniu go do służby. Wyrokiem z 15 października 2008 r. (sygn. akt IV P 255/08) Sąd Rejonowy w Toruniu oddalił powództwo. Także wniesiona od tego orzeczenia apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Toruniu z 22 stycznia 2009 r. (sygn. akt IV Pa 71/08).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności i praw, służącym eliminowaniu przepisów, w treści których zawarta jest wada skutkująca niekonstytucyjnością ostatecznego rozstrzygnięcia w sferze praw bądź obowiązków skarżącego. Wynika to z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), które expressis verbis stanowią, że przedmiotem skargi może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego organ władzy publicznej rozstrzygnął ostatecznie o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Rezultatem przyjętego przez prawodawcę konstytucyjnego modelu skargi konstytucyjnej jest jej niedopuszczalność w sytuacji, gdy zarzuty odnoszą się do sposobu interpretowania prawa przez sądy. Efekt procesu tworzenia prawa, nie zaś jego stosowania, może podlegać – przy spełnieniu innych warunków – kontroli konstytucyjności. Ponadto, jak wskazano w postanowieniu TK z 13 października 2004 r. (Ts 55/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 299), „jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które wykazują specyficzną i złożoną kwalifikację normatywną. Po pierwsze, winny one stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, formułując zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, skarżący winien wykazać, że to właśnie w treści kwestionowanych przepisów upatrywać należy źródła takiego naruszenia. Zasadniczo więc, występując ze skargą konstytucyjną skarżący winien uprawdopodobnić, że przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją warunkowane jest usunięciem z systemu prawnego normy, która doprowadziła do niedozwolonej ingerencji w jego status konstytucyjny”. Zarzuty skargi muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia ze skarżonych przepisów określonej normy, następnie powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące podmiotom prawa prywatnego i – poprzez porównanie treści płynących z obu regulacji – wskazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, istotę skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi, a następnie ukazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych.

Złożona skarga powyższych wymagań nie spełnia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący niewłaściwie wypełnił obowiązek, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, powołując – jako samodzielne wzorce kontroli – art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o niedopuszczalności takiego postępowania (por. orzeczenia TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225; 28 października 2008 r., Ts 177/08, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 51; 9 lutego 2009 r., Ts 156/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 135; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Powołanie zasad regulujących standardy kształtowania praw i obowiązków jednostek nie zostało – przynajmniej bezpośrednio i jednoznacznie – odniesione do konstytucyjnych praw podmiotowych jednostki, co skutkować musi odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że naruszenie zasady równości wobec prawa powiązano z art. 67 ust. 1 Konstytucji, to i tak należało uznać, że skarga nie wskazuje sposobu naruszenia wolności lub praw, gdyż niewłaściwie oznaczono grupę podmiotów wyposażonych w cechę istotną. W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny przypomina, że dokonał już oceny zaskarżonego przepisu pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą równości. W wyroku z 19 października 2004 r. Trybunał uznał, że: „służby mundurowe (i umundurowane) nie tworzą bezwzględnie jednolitej kategorii zawodowej. Każda z grup obejmowanych tym mianem – w tym także Służba Celna – ma własną specyfikę, która może uzasadniać ich swoiste różnicowanie”. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że „w zestawieniu z powołanymi regulacjami, dotyczącymi funkcjonariuszy (innych) służb mundurowych, zakwestionowane przepisy wprowadzają w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych rozwiązania odmienne, o wyższym stopniu dolegliwości”. Ponadto, „z samej przynależności do omawianej kategorii nie można a priori wysnuwać wniosku, że status prawny poszczególnych profesji do niej zaliczanych powinien być kształtowany przez ustawodawcę w sposób identyczny” (K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Uznanie, że funkcjonariusze Służby Celnej mogą być traktowani w sposób odmienny, pozbawia zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji – w razie przyjęcia, że został on powiązany z art. 67 ust. 1 Konstytucji – skuteczności. Cechą relewantną mogło być w tym przypadku przywrócenie do służby z uwagi na uniewinnienie prawomocnym wyrokiem sądu (lub umorzenie postępowania karnego), skarżący jednak inaczej – i zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niepoprawnie – zdefiniował grupę podmiotów wyposażonych w cechę istotną, nie spełnił więc przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Niezależnie od powyższego – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – przedmiotem skargi uczyniono lukę normatywną, polegającą na tym, że w obowiązującym stanie prawnym nie uregulowano skutków prawnych przywrócenia do służby. Zarzutem skargi jest więc brak regulacji, a ten może mieć postać pominięcia ustawodawczego albo zaniechania ustawodawczego. W orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. podniesiono: „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować” (K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, już pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Rozwijając orzecznictwo w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje »zaniechania ustawodawczego« i »regulacji fragmentarycznej i niepełnej« związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Podkreślić przy tym warto pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). W cytowanym postanowieniu Trybunał zwrócił uwagę na przyjętą metodę weryfikacji kwestionowanego przepisu. Odwołując się do wyroku TK z 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216), zwrócono uwagę na „selektywną ocenę podobieństwa sytuacji pozostawionych poza zakresem regulacji zaskarżonego przepisu do tych, które znalazły w nim unormowanie”. Metoda ta wymaga porównania zakresów unormowania i stosowania obu norm.

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uzupełnienie przepisu o postulowane fragmenty oznaczałoby znaczne poszerzenie zakresu unormowania, a w istocie spowodowałoby stworzenie nowej normy prawnej. I dlatego należy uznać, że przedmiotem skargi jest zaniechanie ustawodawcze, a nie zarzut pominięcia prawodawczego. Argumentacja skargi sprowadza się do sformułowania zarzutu nieistnienia regulacji, której treścią byłoby uregulowanie skutków przywrócenia do służby.

Nadto – nawet gdyby przyjąć, że przedmiotem skargi jest pominięcie prawodawcze – skarga nie dostarczyła argumentów, że jej zarzuty odnoszą się do luki normatywnej, oraz że brak uregulowania skutków prawnych przywrócenia do służby należałoby potraktować jako pominięcie ustawodawcze. Skarżący był obowiązany do oznaczenia przepisu, którego zakres zastosowania – jako zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować – jest przedmiotem wysuwanych w skardze zarzutów (zob. postanowienie TK z 24 października 2007 r., Ts 42/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 37). Takiego wywodu skarga nie zawiera, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie jest władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK).

Skoro skarga konstytucyjna nie spełnia warunków formalnych, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK, odmawia nadania jej dalszego biegu.