1. Wnioskiem z 15 listopada 2007 r. Rada Miasta Gdańska zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: ustawa o p.z.p.) z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka); art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. z art. 166 Konstytucji; art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o p.z.p. z art. 4 i art. 6 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706; dalej: Konwencja o dostępie do informacji); a także art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o p.z.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

2. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności: art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o p.z.p. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka; art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. z art. 166 Konstytucji; art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o p.z.p. z art. 4 i art. 6 Konwencji o dostępie do informacji.

Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji powołanych jako wzorce kontroli art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o p.z.p., przypomniał, że ustawa zasadnicza odrębnie reguluje kwestie związane z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych przysługujących podmiotom prywatnym (art. 64) oraz jednostkom samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie). W tym ostatnim przepisie Konstytucji rozstrzygnięto expressis verbis, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, które podlegają ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że art. 64 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli w sprawach dotyczących własności gminnej, gdyż gminy nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w rozdziale II Konstytucji, traktującym o wolnościach i prawach człowieka i obywatela (zob. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., K. 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Trybunał powtórzył także, że w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, niedopuszczalne jest kwestionowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktu normatywnego z punktu widzenia praw i wolności, których adresatem są podmioty prywatne. Oznacza to, że wyżej wyznaczony zakres zaskarżenia, tzn. kontrola zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o p.z.p. z art. 64 w zw. z art. 2 Konstytucji, nie jest sprawą, która mieściłaby się w zakresie działania Rady Miasta Gdańska. Podobnie, odwołanie się do związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który traktuje o ograniczeniach w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, jak również do art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, który odnosi się do poszanowania mienia i zakazu pozbawiania własności osób fizycznych i prawnych (prawa prywatnego, ale nie prawa publicznego) pozwala uznać, że rozpatrywana sprawa nie należy do zakresu działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Podstawą odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zarzutu niezgodności art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. z art. 166 Konstytucji było stwierdzenie jego oczywistej bezzasadności. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (np. rada gminy) powinny liczyć się z ograniczeniem przyznanego im władztwa planistycznego, w szczególności, gdy jest ono następstwem zaniechania realizacji kompetencji własnej, polegającej na uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził również niedopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego zgodności art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o p.z.p. z art. 4 i art. 6 Konwencji o dostępie do informacji. Trybunał ustalił, że wskazane przepisy ratyfikowanej umowy międzynarodowej nie mogą być stosowane bezpośrednio, skoro ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy krajowej (obowiązującej w polskim systemie prawa), co tym samym rozstrzygnęło o nieadekwatności ich powołania jako wzorców kontroli art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o p.z.p.

3. W zażaleniu z 3 marca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uwzględnienie zażalenia w zakresie badania zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o p.z.p. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, a także art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. z art. 166 Konstytucji i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Podmiot legitymowany szczegółowo, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny (lub jego część) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Rozpatrując zażalenie, Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą poddać w wątpliwość trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego treść zażalenia nie dostarcza żadnych argumentów podważających zasadność przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

3. W zażaleniu zarzucono nieprawidłową ocenę legitymacji procesowej Rady Miasta Gdańska, co przesądziło o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o p.z.p. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

3.1. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi, że „wbrew wywodom zaskarżonego postanowienia, art. 191 ust. 2 Konstytucji nie ogranicza legitymacji procesowej wnioskodawcy z punktu widzenia postulowanego wzorca kontroli”.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach, że w porównaniu do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. istotnie rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania w sprawach hierarchicznej kontroli zgodności norm. Przyczyniła się do tego instytucja skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji), a także uprawnienie każdego sądu do przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (art. 193 Konstytucji). W konsekwencji, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału, wyrażenie „sprawy objęte zakresem działania”, użyte w treści art. 191 ust. 2 Konstytucji, powinno być wykładane w sposób ścisły. Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot. Interpretacja, która rozszerzałaby zakres tego uprawnienia, jest zatem niedopuszczalna.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że termin „sprawa” ma – na gruncie art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej – znaczenie autonomiczne. Wykładnia tego pojęcia jest immanentnie związana z charakterem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Badaniu Trybunału podlega zawsze zgodność aktu normatywnego (lub jego części) z aktem o wyższej mocy prawnej (jego normą lub normami). Zestawienie przedmiotu z wzorcem kontroli, do którego ma być odniesiony, stawia skarżony przepis w pewnym kontekście, będącym jedynie wycinkiem możliwych zastosowań tego przepisu. Skonfrontowanie kwestionowanej normy z normą wyższego rzędu umożliwia ocenę jej hierarchicznej zgodności. Pojęcie „sprawa” należy właśnie utożsamiać z problemem zgodności aktu normatywnego (lub jego części) z normą aktu o wyższej mocy prawnej niż akt kontrolowany. Sam skarżony przepis może być bowiem przedmiotem wielu „spraw”, które wyznacza powołany wzorzec kontroli. Aby zatem rozstrzygnąć, czy w danej „sprawie” podmiotowi legitymowanemu szczegółowo przysługuje prawo wnioskowania do Trybunału Konstytucyjnego, trzeba dokonać dwóch zabiegów. Po pierwsze, na podstawie norm konstytucyjnych określić zakres działania podmiotu, na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji, po drugie zaś zbadać, czy kwestionowana przezeń „sprawa” – tzn. zagadnienie zgodności przedmiotu wniosku z powołanymi wzorcami kontroli – jest objęta uprzednio wyznaczonym jego zakresem działania. Może się bowiem zdarzyć, że w świetle art. 191 ust. 2 Konstytucji podmiot tak określa zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorce), że wyznaczona w nim „sprawa” mieści się w zakresie działania tego podmiotu, choć równoczesne powołanie drugiego wzorca kontroli tego samego przepisu oznacza, że tak określony zakres zaskarżenia wyznacza „sprawę”, która nie mieści się w jego zakresie działania. W konsekwencji należy podkreślić, że zbadanie, czy wskazane wzorce kontroli cechuje adekwatność (materialna i kompetencyjna), rozstrzyga również o zdolności wnioskowej podmiotów legitymowanych szczegółowo do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK z dnia: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97; 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207).

3.2. Pełnomocnik wnioskodawcy podważa w zażaleniu trafność stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym niedopuszczalne jest kwestionowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktu normatywnego z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw (we wniosku: art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka), których adresatem są podmioty prywatne.

Odnosząc się do powyższego, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że Konstytucja odrębnie i odmiennie reguluje status człowieka i status jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą wolności i praw człowieka jest jego godność, określona przez art. 30 Konstytucji, jako przyrodzona i niezbywalna. Samorząd terytorialny został powołany dla wykonywania zadań publicznych (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 Konstytucji). Dla realizacji tego właśnie celu został on wyposażony w osobowość prawną i samodzielność podlegającą ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 165 ust. 2 Konstytucji). Co więcej, Konstytucja odrębnie reguluje ochronę prawa własności i innych praw majątkowych przysługujących podmiotom prywatnym (art. 64) i przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie). Jest to dodatkowy argument potwierdzający odmienność konstytucyjnego statusu samorządu terytorialnego jako podmiotu publicznoprawnego.

Należy w tym miejscu odwołać się do brzmienia art. 14 ust. 7 ustawy o p.z.p., który stanowi, że uchwalanie planów miejscowych jest obowiązkiem gmin, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Tym samym – zasadniczo – sporządzenie planów miejscowych ma charakter fakultatywny, co jest wyrazem samodzielności i władztwa planistycznego gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchwalenie planu miejscowego należy do kompetencji gminy, realizowanych w sferze imperium. W razie braku planu miejscowego, decyzja o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p.), wydawana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przesądza o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Brak planu miejscowego oznacza bowiem, że na terenie takim obowiązuje „generalny” (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.); ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.); ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.); ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.)), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (zob. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160). Skoro decyzja o warunkach zabudowy pozostaje aktem podejmowanym w sferze imperium gminy (przez organ wykonawczy), to za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut, iż prowadzi ona do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji (ograniczenie prawa własności). Trybunał Konstytucyjny odwołuje się przy tym ponownie do uzasadnienia wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. (K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87), w którym stwierdził, że poza podmiotowym zakresem art. 64 Konstytucji pozostaje własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że wskazany przez wnioskodawcę art. 64 ust. 3 (w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka) nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli w sprawie zbadania zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o p.z.p.

3.3. Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje na marginesie, że pełnomocnik wnioskodawcy, odwołując się w zażaleniu do treści powołanego wyżej wyroku, posiłkuje się argumentacją sformułowaną wobec art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdy tymczasem wzorcem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest art. 64 ust. 3 Konstytucji.

4. W zażaleniu podniesiono, że art. 60 ust. 1 zaskarżonej ustawy „kształtując ustalenie warunków zabudowy jako decyzję administracyjną, umożliwia merytoryczne orzekanie przez organy nienależące do struktury samorządu terytorialnego o sprawach, które art. 166 Konstytucji zastrzega jako zadania własne do wyłącznej kompetencji jednostek samorządu terytorialnego”. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi zatem, że gdyby kwestionowany przepis „stanowił, że w postępowaniu przed organem odwoławczym art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego [dalej: k.p.a.] nie stosuje się w zakresie orzekania przez SKO [Samorządowe Kolegium Odwoławcze] co do istoty sprawy, to [...] znacznie trudniej byłoby mówić o sprzeczności art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy z art. 166 Konstytucji. W takim bowiem wypadku decyzje sprzeczne z prawem byłyby eliminowane w ramach nadzoru instancyjnego poprzez ich uchylenie (decyzje kasatoryjne), jednak brak możliwości wydawania decyzji reformatoryjnych przez organ drugiego stopnia sprawiałby, że merytoryczne rozstrzygnięcie kształtujące ład przestrzenny w obrębie gminy pozostawałoby nadal wyłączną kompetencją jej organu”.

4.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że argumentacja mająca przekonać o niekonstytucyjności art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do wykazania istnienia luki prawnej w treści zaskarżonego przepisu. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, polega ona na braku sformułowanego expressis verbis wyłączenia stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy.

Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem, że wniosek podmiotu legitymowanego szczegółowo służyć ma inicjowaniu kontroli obowiązujących aktów normatywnych (ich części), zmierzającej do derogowania (ze skutkiem erga omnes) tych, które pozostają w sprzeczności np. z postanowieniami Konstytucji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik wnioskodawcy przekonuje, że niezgodność z powołanym wzorcem kontroli jest następstwem braku stosownej regulacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że orzekanie wobec tak sformułowanego zarzutu, przeistoczyłoby Trybunał z „sądu prawa” w ustawodawcę pozytywnego, a takich uprawnień Trybunału – godzących w wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji zasadę podziału władz – ustrojodawca nie przewidział.

4.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.), orzekającymi w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kolegia są więc organami drugiej instancji, kontrolującymi indywidualne rozstrzygnięcia wydawane w zakresie wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego „zadań własnych”, o których mowa w art. 166 ust. 1 Konstytucji. W szczególności właściwość kolegiów obejmuje: „rozpatrywanie odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzanie nieważności decyzji” (art. 2 tejże ustawy). W myśl powołanego w zażaleniu 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kolegium wydaje decyzję, w której „uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji”. Trzeba przy tym podkreślić, że kolegium „nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny” (art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego). Decyzja ostateczna podlega kontroli w trybie skargi, którą można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.p.s.a./), zaś od wydanego przezeń wyroku przysługuje skarga kasacyjna składana do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 p.p.s.a.). Kompetencje sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny, co oznacza (poza pewnymi wyjątkami, np. art. 154 § 2 p.p.s.a.), że orzeczenie uwzględniające skargę uchyla zaskarżoną decyzję administracyjną lub stwierdza jej nieważność, natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy musi zostać dokonane przez odpowiedni organ administracji publicznej, stosownie do ustaleń prawnych zawartych w wyroku sądu administracyjnego.

Przywołane wyżej rozwiązania normatywne przesądzają jednoznacznie, że instancyjna kontrola sądowa dotyczy wszystkich rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu przez nie zadań własnych. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika wnioskodawcy, model ten nie prowadzi do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego konstytucyjnego prawa realizacji zadań własnych, w tym władztwa planistycznego. Decyzja samorządowego kolegium odwoławczego o warunkach zabudowy, wydana w rezultacie uchylenia w całości lub części decyzji wójta i orzekająca co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), podlega przecież zaskarżeniu. Natomiast po prawomocnym wyroku kasacyjnym wójt ma obowiązek wydać w sprawie kolejną decyzję merytoryczną.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nic nie stoi na przeszkodzie, by jednostki samorządu terytorialnego (za pośrednictwem swoich organów), powołując się na przysługującą im sądową ochronę samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji), korzystały ze środków procesowych, które mogą doprowadzić do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Wnioskiem z 15 listopada 2007 r. Rada Miasta Gdańska zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka); art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 166 Konstytucji; art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 4 i art. 6 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706; dalej: Konwencja o dostępie do informacji); a także art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, a zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Dlatego ocena, czy dana „sprawa” mieści się w zakresie działania jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Legitymacja procesowa przewidziana dla jednostek samorządu terytorialnego doznaje – z mocy Konstytucji – dwojakiego rodzaju ograniczeń. Po pierwsze, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od ustawowo – a w granicach upoważnienia ustawowego także i statutowo – określonej struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, przedmiot kontroli oraz powoływane wzorce kontroli muszą mieścić się w konstytucyjnie i ustawowo określonym katalogu spraw należących do zakresu działania organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego.

2. Rada Miasta Gdańska we wniosku z 15 listopada 2007 r. kwestionuje zgodność art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu: „wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego”. Zaskarżonemu przepisowi wnioskodawca zarzuca naruszenie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

Zdaniem Rady Miasta Gdańska, niezgodność powołanego przepisu ustawy polega na tym, że „wprowadzone w nim ograniczenia prawa własności ustanowiono z naruszeniem wymagań określonych w przepisach konstytucyjnych i ratyfikowanej umowy międzynarodowej”. Wnioskodawca twierdzi, że art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, rozumianej jako możliwość takiego korzystania z przedmiotu własności (w tym prawa zabudowania nieruchomości gruntowej), które nie wykracza poza wskazane konstytucyjne granice ingerencji władzy publicznej w to prawo.

Mając na uwadze wskazane przez wnioskodawcę wzorce kontroli (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka), Trybunał Konstytucyjny przypomina, iż podstawową funkcją wolności i praw, o których stanowi rozdział II Konstytucji, jest określenie pozycji prawnej człowieka i obywatela wobec organów władzy publicznej i jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji konstytucyjnych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne – z natury rzeczy – nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym (por. postanowienia TK z: 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73; 12 października 2004 r. i 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25 i 26; 19 lipca 2004 r. i 13 maja 2005 r., Tw 12/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 93 i 94). Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własny rachunek. Dla realizacji tego właśnie celu jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w osobowość prawną (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji), a także samodzielność podlegającą ochronie sądowej (art. 165 ust. 2).

Co więcej, w Konstytucji następuje odrębne uregulowanie kwestii związanych z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych przysługujących podmiotom prywatnym (art. 64) oraz jednostkom samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie). W tym ostatnim przepisie ustawy zasadniczej rozstrzygnięto expressis verbis, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, które podlegają ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 64 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli w sprawach dotyczących własności gminnej, gdyż gminy nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w rozdziale II Konstytucji, traktującym o wolnościach i prawach człowieka i obywatela (zob. wyrok z 2 kwietnia 2000 r., K. 8/98, OTK ZU 3/A/2000, poz. 87). Trybunał stwierdził w powołanym wyroku, że poza podmiotowym zakresem art. 64 Konstytucji pozostaje własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na względzie, należy powtórzyć, iż w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, niedopuszczalne jest kwestionowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktu normatywnego z punktu widzenia naruszenia praw i wolności, których adresatem są podmioty prywatne. Oznacza to, że wyznaczony w pkt 1 petitum wniosku zakres zaskarżenia, tzn. kontrola zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 64 w zw. z art. 2 Konstytucji, nie jest sprawą, która mieściłaby się w zakresie działania Rady Miasta Gdańska. Podobnie, odwołanie się do związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który traktuje o ograniczeniach w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, jak również do art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, który odnosi się do poszanowania mienia i zakazu pozbawiania własności osób fizycznych i prawnych (prawa prywatnego, ale nie prawa publicznego) pozwala uznać, że rozpatrywana sprawa nie należy do zakresu działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). W konsekwencji powyższe okoliczności stanowią samoistną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

3. Wobec art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu: „decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi”, wnioskodawca stawia zarzut niezgodności z art. 166 Konstytucji. Jego zdaniem, powołany jako wzorzec kontroli przepis ustawy zasadniczej potwierdza i gwarantuje możliwość samodzielnego wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego tych zadań publicznych, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. W szczególności zadania własne gminy obejmują władztwo planistyczne, czyli prawo samodzielnego stanowienia przez gminy o sposobie zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. W tym kontekście, w przekonaniu wnioskodawcy, „decyzja o warunkach zabudowy jako instytucja prawna ogranicza – w sposób nie dający się uzasadnić żadnymi dopuszczalnymi względami interesu publicznego – władztwo planistyczne gminy, realizowane poprzez studia uwarunkowań i kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz plany miejscowe”. Ponadto, zdaniem Rady Miasta Gdańska, upoważnienie organu odwoławczego, jakim w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest samorządowe kolegium odwoławcze, do orzekania co do istoty sprawy, stanowi naruszenie art. 166 Konstytucji, bowiem o treści decyzji decyduje „urzędnik samorządowego kolegium odwoławczego, a nie organ samorządu”.

W świetle powyższych twierdzeń wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na funkcje, jakie – zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – pełni decyzja o warunkach zabudowy. W myśl art. 3 tejże ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, jako zadanie własne gminy, realizuje się przede wszystkim poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy). Są to podstawowe dokumenty przesądzające o sposobie zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Intencją ustawodawcy było jak najszersze powierzenie procedury opracowywania studium i planów miejscowych organom stanowiącym jednostek samorządu gminnego. Świadczą o tym przyjęte w ustawie rozwiązania, które – przykładowo – zainicjowanie procedury sporządzania zarówno studium, jak i planów miejscowych uzależniają wyłącznie od uchwały rady gminy (art. 9 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1), czy też zatwierdzanie sporządzonego studium oraz planów miejscowych przekazują do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy (art. 12 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1). Ustawodawca określił także (art. 12 ust. 3) sposób postępowania w przypadku, gdy rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1, tzn. w programie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Wówczas wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzania tych inwestycji do studium wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza plan miejscowy albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenia zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne, takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast w przypadku bezczynności organów samorządu terytorialnego bądź w razie zaistnienia innych przyczyn nieuchwalenia planu miejscowego, aby nie hamować koniecznej działalności budowlanej oraz inwestycyjnej, a co za tym idzie, nie ograniczać możliwości korzystania z przedmiotu własności, w tym prawa zabudowania nieruchomości, ustanowiono odrębną procedurę zagospodarowania przestrzennego w postaci wydawania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59-61 kwestionowanej ustawy). Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, ustawodawca kierował się względami interesu publicznego (poszanowanie istoty prawa własności) w sytuacji, gdy rada gminy nie wykonuje zadań własnych (planistycznych). Podkreślić należy, że decyzja taka ma charakter subsydiarny w stosunku do planu miejscowego i powinna być wyjątkiem w procedurze planowania przestrzennego.

Z tych względów, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm., dalej: ustawa o TK), należało stwierdzić oczywistą bezzasadność wniosku w zakresie badania zgodności art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 166 Konstytucji. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (rada gminy) powinny bowiem liczyć się z ograniczeniem przyznanego im władztwa planistycznego, w szczególności, gdy jest ono następstwem zaniechania realizacji kompetencji własnej, polegającej na uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Rada Miasta Gdańska kwestionuje również art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu: „zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio”. Wnioskodawca wskazuje, że z art. 4 i art. 6 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Konwencji o dostępie do informacji wynika obowiązek udzielania przez władze publiczne Stron Konwencji informacji dotyczących środowiska bez konieczności wykazywania jakiegokolwiek interesu – ani prawnego, ani faktycznego. Tymczasem, jak podnosi Rada Miasta Gdańska, zastosowanie do wydawania decyzji o warunkach zabudowy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, iż informacja taka jest dostępna jedynie organom zobowiązanym do wyrażenia opinii w procesie konsultacji, a także stronom postępowania.

W kontekście podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na następujące kwestie. Konwencja o dostępie do informacji została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za zgodą wyrażoną w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970) i opublikowana w Dzienniku Ustaw (Nr 78, poz. 706). W myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Art. 4 Konwencji o dostępie do informacji nakłada na „władze publiczne”, rozumiane (zgodnie z jej art. 2 ust. 2 lit. a) również jako organy administracji publicznej na poziomie regionalnym, obowiązek udostępnienia społeczeństwu, w ramach ustawodawstwa krajowego, informacji dotyczących środowiska. Regulacja przewidziana w art. 6 nakłada natomiast na Strony Konwencji obowiązki informacyjne w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć (ust. 1). W świetle przywołanych wyżej przepisów Konwencji o dostępie do informacji, kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy jej art. 4 oraz art. 6 stanowią adekwatne wzorce kontroli ma zatem ocena ich bezpośredniej stosowalności. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy normy powołanej umowy międzynarodowej mogą być podstawą uprawnień przyznanych jednostkom, bez uprzedniej konieczności dokonania zmiany systemu prawa obowiązującego w Polsce.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na sposób formułowania przepisów Konwencji o dostępie do informacji. W przeważającej części postanowień jest mowa o tym, iż „każda ze Stron Konwencji zagwarantuje” (art. 1), „każda ze Stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki” (art. 3 ust. 1), „każda ze Stron zapewni” (art. 3 ust. 4) czy „każda ze Stron będzie, w ramach swojego prawodawstwa krajowego, w miarę możliwości odpowiednio stosować” (art. 6 ust. 11). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, znajdującej potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2006 r., sygn. VII SA/Wa 16/2006), rozstrzygnięcie w art. 4 Konwencji, iż udostępnienie informacji odbywa się w „ramach ustawodawstwa krajowego” oraz skierowanie nakazu, wynikającego z art. 6, do Stron Konwencji (czyli państw) przesądza jednoznacznie, że realizacja jej postanowień – na gruncie art. 91 ust. 1 in fine Konstytucji – uzależniona jest od wydania ustawy. Przepisy Konwencji, wskazane przez wnioskodawcę jako wzorce kontroli, zobowiązują państwoStronę do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które pozwolą realizować wynikające z nich uprawnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny stwierdza niedopuszczalność wydania orzeczenia w zakresie badania zgodności art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 4 i art. 6 Konwencji o dostępie do informacji. Wskazane przepisy ratyfikowanej umowy międzynarodowej nie mogą być stosowane bezpośrednio, skoro ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy krajowej (obowiązującej w polskim systemie prawa), co tym samym rozstrzyga o nieadekwatności ich powołania jako wzorców kontroli art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.