1. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne ustosunkowanie się do
kilku kwestii formalnych.
1.1. Znaczenie wyroku TK w sprawie o sygn. K 16/04 – możliwość umorzenia postępowania ze względu na zbędność orzekania.
Wszyscy uczestnicy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w swoich pismach trafnie zwrócili uwagę na konieczność rozpatrywania
niniejszej sprawy w kontekście wyroku TK z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51). W orzeczeniu tym
stwierdzono niezgodność niektórych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji
oraz z art. 27 Konwencji, odraczając utratę przez nie mocy obowiązującej do 31 grudnia 2005 r. Wśród regulacji badanych w
sprawie o sygn. K 16/04 był m.in. art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu pierwotnym, wykazujący duże
podobieństwo – zarówno pod względem treści, jak i formy – do zaskarżonych aktualnie przez sądy pytające znowelizowanego art.
3 pkt 17 i 17a tej ustawy. Istnieje wobec tego potrzeba zbadania, czy nie zachodzi konieczność umorzenia postępowania (por.
np. postanowienia TK z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172; 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01,
OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73; 25 lutego 2004 r., sygn. K 35/03,
OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 15; 9 marca 2004 r., sygn. SK 34/02, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 25; 22 marca 2005 r., sygn. U 4/04,
OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 33; 20 czerwca 2005 r., sygn. SK 47/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 73, 3 października 2001 r., sygn.
SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 28 czerwca 2006 r., SK 25/06, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 76). Podstawą ewentualnej odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy
byłaby nie zasada res iudicata (ze względu na brak tożsamości podmiotowej wnioskodawcy sprawy oznaczonej sygn. K 16/04 i rozpatrywanych aktualnie pytań prawnych),
powodująca niedopuszczalność orzekania, ale zasada ne bis in idem, w myśl której zbędne jest ponowne orzekanie w tej samej sprawie. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że – jak stwierdził
Trybunał Konstytucyjny m.in. w powołanym wyżej postanowieniu w sprawie SK 26/06 – „w wypadku przesłanki ne bis in idem Trybunał dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych, ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która
została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ”, podczas gdy zbadanie przesłanki res iudicata ma charakter bardziej sformalizowany.
Ocenę znaczenia wyroku w sprawie o sygn. K 16/04 należy rozpocząć od przytoczenia treści kontrolowanego w tej sprawie art.
3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w pierwotnej wersji. Przepis ten wprowadzał definicję legalną samotnego wychowywania
dziecka, które to pojęcie miało oznaczać „wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej
prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka”.
Definicja ta różniła się od sformułowania zawartego w znowelizowanym art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jedynie
tym, że była sformułowana w sposób „przedmiotowy”, a nie „podmiotowy” (definiowała „samotne wychowywanie”, a nie „osobę samotnie
wychowującą”), co należy uznać za odmienność głównie techniczną, czy – jak to stwierdza WSA w Łodzi – „kosmetyczną”. W stosunku
zaś do wprowadzonego przez ustawę alimentacyjną art. 3 pkt 17a tej ustawy zawierała analogiczne przesłanki dotyczące stanu
cywilnego, ale w innej kolejności, a równocześnie przyjmowała odmienne brzmienie w części końcowej („jeżeli wspólnie nie wychowuje
dziecka” zamiast występującego w art. 3 pkt 17a „chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko”) oraz stosowała określenie
„rodzic” zamiast, używanego w pierwotnym i znowelizowanym art. 3 pkt 17, sformułowania „ojciec lub matka”. W sumie więc można
stwierdzić, że wszystkie trzy wersje omówionego przepisu były do siebie bardzo zbliżone.
Jak niezbicie wynika z treści uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. K 16/04, Trybunał Konstytucyjny w momencie wydawania tego
orzeczenia był świadomy wysokiego prawdopodobieństwa zmiany art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ustawę alimentacyjną,
a więc przewidywał wejście w życie jednego z zaskarżonych w niniejszej sprawie przepisów. Choć prezydent podpisał tę nowelizację
już po wydaniu wyroku w omawianej sprawie (tj. 13 maja 2005 r.), to jednak prace parlamentarne nad nią zakończyły się ponad
3 tygodnie przed rozprawą i wydaniem wyroku (tj. 22 kwietnia 2005 r.), a w złożonym do sprawy piśmie Marszałek Sejmu podniósł
jej uchwalenie jako przesłankę umorzenia postępowania przed TK. Niemniej, jak wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu orzeczenia
w sprawie K 16/04, Trybunał „tą okolicznością [tzn. nadaniem nowego brzmienia art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych
przez ustawę alimentacyjną] się nie zajmował i to nie dlatego, że nowelizacja jeszcze nie weszła w życie” w dniu wydania wyroku,
ale dlatego, że przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej wówczas sprawie była „treść normatywna zawarta w przepisach zaskarżonych
w ich brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji”.
W związku z powyższym należy przyjąć, że nie ma możliwości umorzenia postępowania ze względu na zbędność orzekania (art. 39
ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) ponieważ ani znowelizowany art. 3 pkt 17, ani tym bardziej późniejszy art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach
rodzinnych nie były przedmiotem kontroli Trybunału. Mimo omówionego wyżej podobieństwa tych przepisów i analogicznych wzorców
kontroli, nie ma możliwości, aby argumentacja konstytucyjna i rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. K 16/04 zostały uznane za
rozwiązujące problemy stawiane aktualnie przez sądy pytające. Pomijając już przytoczone wyżej względy formalne, należy także
zwrócić uwagę, że badana w sprawie o sygn. K 16/04 definicja „samotnego wychowania dziecka” była rozważana przez Trybunał
w kontekście dodatku do zasiłku rodzinnego dla osoby samotnie wychowującej dziecko, a więc innego świadczenia niż – nieistniejąca
w ówczesnym stanie prawnym i będąca przedmiotem zainteresowania w tej sprawie – zaliczka alimentacyjna. Innymi słowy, normy
prawne konstruowane z zastosowaniem definicji „osoby samotnie wychowującej dziecko”, zaskarżone przez sądy pytające, różnią
się od tych, które można było zbudować z wykorzystaniem art. 3 pkt 17 w pierwotnym brzmieniu. Uzasadnia to merytoryczne rozpoznanie
sprawy zainicjowanej przez sądy pytające.
1.2. Możliwość umorzenia postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej przez jeden z zaskarżonych przepisów.
Zakwestionowana przez WSA w Łodzi definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zawarta w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach
rodzinnych, została 1 stycznia 2006 r. zastąpiona nową, wprowadzoną przez art. 1 pkt 2 lit. a nowelizacji ustawy o świadczeniach
rodzinnych. Nowa definicja osób samotnie wychowujących dziecko została zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych
(przepisu objętego pytaniami prawnymi WSA w Gdańsku i WSA w Bydgoszczy) i obowiązuje w chwili wydania tego wyroku przez Trybunał
Konstytucyjny.
Zgodnie z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym utrata mocy obowiązującej przez zaskarżony przepis pociąga za sobą umorzenie postępowania
(art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK), chyba że rozpoznanie sprawy jest „konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”
(art. 39 ust. 3 ustawy o TK). Zasada ta odnosi się także do pytań prawnych (por. m.in. postanowienia TK z: 19 kwietnia 2006
r., sygn. P 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 49 oraz 18 kwietnia 2007 r., sygn. P 12/04, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 44; 13 listopada
2006 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123) i zachowuje aktualność w niniejszej sprawie.
Z treści pytania prawnego WSA w Łodzi jednoznacznie wynika, że stwierdził on konieczność zastosowania zmodyfikowanego art.
3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawie zawisłej przed tym sądem. Podstawą podjęcia takiej decyzji była zasada
tempus regit actum, zgodnie z którą sądy administracyjne mają obowiązek orzekania „na podstawie akt sprawy”, a więc w oparciu o stan faktyczny
i prawny sprzed nowelizacji, istniejący w dniu wydania kontrolowanej decyzji (por. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Analizowana nowelizacja
ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierała żadnych przepisów intertemporalnych umożliwiających przełamanie tej zasady
i stosowanie nowej definicji osób samotnie wychowujących dzieci do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wprowadzeniem.
Wobec tego należy uznać, że zostały spełnione przesłanki zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
Kontrola zmodyfikowanego art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest bowiem konieczna dla ochrony praw konstytucyjnych
osoby będącej stroną postępowania przed WSA w Łodzi, które można wywieść z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji w związku
z art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. niżej).
Na marginesie powyższego stwierdzenia, Trybunał Konstytucyjny uważa za stosowne wyjaśnić wątpliwości co do powodów utraty
mocy obowiązującej przez znowelizowany art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które znalazły wyraz także w rozpatrywanych
pytaniach prawnych (por. np. polemika na łamach „Rzeczpospolitej” z 11 stycznia 2006 r.: A. Rosa, Kłopoty z dodatkami oraz A. Wiśniewska, Nie ma problemów z dodatkami, informacje zamieszczone przy tej jednostce redakcyjnej w systemie informacji prawnej Lex oraz przedłożone w tej sprawie
stanowisko Sejmu, omówione w pierwszej części uzasadnienia). Kwestia ta ma wprawdzie poboczne znaczenie dla niniejszej sprawy,
ale jest ważna z punktu widzenia właściwego rozumienia skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
Przyczyn usunięcia z systemu prawnego zmodyfikowanego art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można upatrywać
w omówionym już wyżej wyroku o sygn. K 16/04. Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie przecież zaznaczył, że rozpoznając
wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, „nie zajmował się tym, czy zarzuty zawarte we wniosku są aktualne co do przepisów ustawy
o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu, jakie otrzymają w wyniku nowelizacji wynikającej z ustawy o postępowaniu wobec dłużników
alimentacyjnych”. Zakreślony przez Trybunał termin utraty mocy obowiązującej był więc przewidziany tylko i wyłącznie dla wersji
pierwotnej tego przepisu, nie może zaś być „mechanicznie” zastosowany do kolejnych, różniących się brzmieniem i niebędących
przedmiotem ówczesnego orzekania, wersji tej regulacji. Przyjęcie innego założenia uniemożliwiałoby realizację wyroku TK w
najprostszy z możliwych sposobów: przez dokonanie zmian w ramach tej samej jednostki redakcyjnej (o tym samym numerze), która
została uznana za niekonstytucyjną.
Powodem utraty mocy obowiązującej przez znowelizowany art. 3 pkt 17 było natomiast wejście w życie nowej definicji osoby samotnie
wychowującej dziecko w postaci art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych,
która wprowadziła tę nową definicję, nie zawierała wprost przepisów derogujących poprzednie unormowania i przemieszczała ją
do nowo stworzonej jednostki redakcyjnej (na rozwiązanie to zdecydowano się na podstawie rekomendacji Rządowego Centrum Legislacji,
przy akceptacji legislatorów sejmowych, por. A. Wiśniewska, Nie ma problemów z dodatkami, „Rzeczpospolita” z 11 stycznia 2006 r., s. C3). Wobec tego, jak słusznie zauważa WSA w Bydgoszczy, ponieważ nie jest dopuszczalne
równoległe funkcjonowanie w jednym akcie prawnym dwóch konkurencyjnych definicji legalnych „osób samotnie wychowujących dzieci”,
należy zastosować regułę kolizyjną porządku czasowego lex posteriori derogat legi priori i uznać, że art. 3 pkt 17a (przepis późniejszy) uchylił z dniem 1 stycznia 2006 r. znowelizowany art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach
rodzinnych (przepis wcześniejszy).
2. Przedmiot zaskarżenia.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego konieczne jest także odniesienie się do kilku kwestii o charakterze głównie formalnym,
związanych z przedmiotem zaskarżenia.
2.1. Kontrola przepisów blankietowych.
Z analizy pytań prawnych wynika, że mimo pewnych odmienności stanów faktycznych, każdy z sądów pytających zaskarżył w istocie
te same rozwiązania, dotyczące zakresu podmiotowego zaliczki alimentacyjnej, w kontekście identycznych wzorców kontroli. Równocześnie
sądy te w odmienny sposób określiły w petitum pytań prawnych przepisy, które mają zostać poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Pomijając art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce
(por. niżej pkt 2.2), były to:
– art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce „oraz” art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych (WSA w Bydgoszczy),
– art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce „w związku” z art. 3 pkt 17a ustawy świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim
pozbawia prawa do zaliczki alimentacyjnej osoby, które są wychowywane przez panny, kawalerów, wdowy, wdowców, osoby pozostające
w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu lub osoby rozwiedzione, wychowujące co najmniej jedno inne dziecko wspólne
z jego rodzicem (WSA w Gdańsku),
– art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce „oraz” znowelizowany art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (WSA w Łodzi).
Istnieje wobec tego konieczność doprecyzowania zakresu zaskarżenia. Jak wspomniano, Trybunał Konstytucyjny jest pod tym względem
związany treścią wniosku, skargi lub pytania prawnego, wniesionego przez uprawnione podmioty (art. 66 ustawy o TK). Zasadę
tę należy rozumieć w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny „bada akt ustawodawczy tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę
w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach
tego aktu lub z przepisów tych wynikającą, co do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę”
(orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, cytowane m.in. w wyrokach rozstrzygających pytania
prawne z: 16 czerwca 1999 r., sygn. P. 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98; 14 lutego 2006 r., sygn. P 22/05, OTK ZU nr 2/A/2006,
poz. 16). Na pytanie prawne sądu składa się zaś cała wyrażająca je treść: zarówno jego uzasadnienie, jak i petitum, w którym następuje usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie najważniejszych wzorców kontroli (por. np. wyroki TK z:
19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz.
9).
Głównym problemem, jaki rodzi się w tym kontekście, jest możliwość skontrolowania samoistnie powołanego art. 2 pkt 5 lit.
a ustawy o zaliczce. Przepis ten brzmi następująco: „Art. 2 Ilekroć w ustawie jest mowa o:
5) osobie uprawnionej – oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego
egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli:
a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych,
[…]”.
Z brzmienia art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce bezspornie wynika, że ma on charakter przepisu blankietowego, a więc z definicji
jest niekompletny, ponieważ – jak wielokrotnie stwierdził TK „sam przez się nie tworzy normy prawnej, lecz wymaga «uzupełnienia»
przez przepis odniesienia […], który dopiero wzięty łącznie z przepisem odsyłającym daje poszukiwaną regułę zachowania się.
Przepis odsyłający zawiera zatem jedynie wskazówkę, które przepisy należy stosować i w których znajdują się postanowienia
o charakterze normatywnym” (por. np. uchwała TK z 1 czerwca 1994 r., sygn. W. 4/94, OTK ZU nr 2/1995, poz. 13 oraz powołana
tam literatura).
Mając na uwadze, że przepisy blankietowe w oderwaniu od przepisów z nim związanych w ogóle nie przyznają żadnych praw czy
obowiązków, Trybunał Konstytucyjny uznawał niedopuszczalność samoistnego zaskarżania przepisów blankietowych w skargach konstytucyjnych
(por. np. postanowienie TK z 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117) oraz pytaniach prawnych (por.
np. w kontekście zasady równości wyrok TK z 29 czerwca 2006 r., sygn. P 30/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 70; por. orzeczenia,
w których sentencji wprost zaznaczono blankietowy charakter kontrolowanych przepisów: wspomniany wyżej wyrok w sprawie o sygn.
P 30/05 oraz orzeczenie z 11 maja 1992 r., sygn. K. 9/91, OTK w 1992 r., poz. 6). Umieszczanie w przepisach ustawowych odesłań
do innych aktów normatywnych jest dopuszczalne w świetle powszechnie uznawanych dyrektyw dotyczących tworzenia prawa, skodyfikowanych
w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100,
poz. 908), i tylko w skrajnych wypadkach mogłoby stanowić naruszenie Konstytucji. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego „miałoby to miejsce wówczas, gdyby ustawodawca bez żadnego uzasadnienia ujął regulację jednego zagadnienia
w różnych przepisach (a nawet różnych ustawach), a skutkiem tego działania byłaby «poważna» dezorientacja adresatów i organów
stosujących prawo. Inaczej mówiąc, działanie prawodawcy musiałoby w oczywisty sposób podważać zaufanie do jego racjonalności,
którą uznać należy za istotny element zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa” (wyrok z 3 grudnia
2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90, teza powtórzona m.in. w wyroku z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03,
OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104).
W związku powyższym należy uznać, że prawidłowo określił w petitum pytania prawnego zakres zaskarżenia jedynie WSA w Gdańsku, a w wypadku pozostałych pytań prawnych został on poprawnie ujęty
jedynie w uzasadnieniach pism procesowych. Z przyczyn przytoczonych wyżej, przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego
nie może być samoistnie art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce, ponieważ nie zawiera on wystarczającej liczby informacji pozwalających
na skonstruowanie jasnej i konkretnej normy prawnej. Co więcej, nie mogą być nim także – wyrwane z kontekstu zaliczki alimentacyjnej
– art. 3 pkt 17 lub pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyznaczają one krąg osób uprawnionych do innych świadczeń (np.
zasiłku rodzinnego), niebędących obiektem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie. Konieczne jest natomiast
kontrolowanie powyższych przepisów w bezpośrednim związku ze sobą.
Warto zauważyć, że odesłanie zawarte w art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce jest (formalnie rzecz biorąc) dosyć szerokie,
bo nie ogranicza się tylko i wyłącznie do ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dzięki zastosowaniu ogólnej klauzuli wszelkich
„przepisów o świadczeniach rodzinnych” pozwala także na ewentualne wykorzystanie innych aktów prawnych (np. rozporządzeń do
ustawy o świadczeniach rodzinnych – por. W. Maciejko, Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz, Warszawa 2007, s. 83). Sprzyja ono trwałości tej ustawy, bo aby zmienić zakres podmiotowy osób uprawnionych do zaliczki
alimentacyjnej na podstawie art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce, należy dokonać zmian nie w tym przepisie, ale w odpowiednich
przepisach o świadczeniach rodzinnych (jest to więc tzw. odesłanie dynamiczne). Nie ulega równocześnie wątpliwości, że podstawowymi
„punktami odniesienia” dla tego przepisu w badanym okresie były bardzo konkretne jednostki redakcyjne ustawy o świadczeniach
rodzinnych – od 1 czerwca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. – znowelizowany art. 3 pkt 17 ustawy, a następnie – od 1 stycznia
2006 r. do chwili wydania niniejszego wyroku – art. 3 pkt 17a tej ustawy. Brzmią one następująco:
– art. 3 pkt 17: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: […] osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza to pannę, kawalera, osobę
pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje
dziecka z ojcem lub matką dziecka”;
– art. 3 pkt 17a: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: […] osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza to pannę, kawalera, wdowę,
wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie
co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem”.
2.2. Związki funkcjonalne między zaskarżonymi przepisami.
Poza omówionym wyżej związkiem technicznolegislacyjnym między art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt
17 (względnie 17a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dostrzegalna jest także inna, już ściśle merytoryczna relacja między
zaskarżonymi przepisami, która musi zostać wzięta pod uwagę przez Trybunał Konstytucyjny przy wydawaniu orzeczenia.
Należy mianowicie zwrócić uwagę, że zaskarżony przez dwa z sądów pytających (WSA w Łodzi i WSA w Bydgoszczy) art. 29 ust.
1 ustawy o zaliczce stanowi w istocie wyjątek od jednej z zasad przyznawania tego świadczenia, wynikającej z pozostałych zakwestionowanych
regulacji. Przepis ten brzmi następująco: „Osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego,
którego egzekucja jest bezskuteczna, wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, nabywa prawo do zaliczki, przez
okres jednego roku, jeżeli osoba pozostająca w związku małżeńskim złożyła do sądu pozew o rozwód albo separację i spełnione
są pozostałe warunki określone w ustawie”. Dopuszcza on czasowe przyznanie zaliczki osobom, które nie są „osobami samotnie
wychowującymi dzieci” w rozumieniu art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17 (względnie 17a) ustawy
o świadczeniach rodzinnych pod warunkiem złożenia pozwu o rozwód lub separację.
Powyższe ustalenia skłaniają do stwierdzenia, że w wypadku uznania niekonstytucyjności przepisów formułujących zasadę, że
zaliczki nie otrzymuje osoba pozostająca w związku małżeńskim, należy także usunąć z obiegu prawnego art. 29 ust. 1 ustawy
o zaliczce, formułujący wyjątek od tej zasady.
Nie znaczy to jednak, że rozpatrywanie konstytucyjności tego przepisu jest zbędne, skoro same względy techniki prawodawczej
mogą rozstrzygać o jego dalszym obowiązywaniu. Pomijając już zasadność stawianych im zarzutów merytorycznych (por. niżej),
należy także mieć na względzie, że tworzy on w praktyce dodatkową, trzecią kategorię osób uprawnionych do zaliczki. Kryterium
stanu cywilnego na gruncie art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17 (względnie 17a) ustawy o świadczeniach
rodzinnych jest kryterium ostrym: uprawnione do zaliczki są osoby wychowywane przez osoby, które są stanu wolnego lub są w
separacji orzeczonej wyrokiem sądu, do świadczenia nie są zaś uprawnione wszystkie inne osoby, tzn. osoby wychowywane w „prawidłowo
funkcjonujących” związkach małżeńskich (w tym sensie, że małżonkowie nie są w separacji). Tymczasem art. 29 ust. 1 ustawy
o zaliczce przyznaje prawo do zaliczki osobom, które są „pomiędzy” tymi dwiema kategoriami: jeszcze formalnie funkcjonują
w ramach „prawidłowych” związków małżeńskich, ale które w przyszłości (o ile zapadnie odpowiednie orzeczenie sądowe) z dużym
prawdopodobieństwem staną się osobami stanu wolnego lub pozostającymi w separacji. Wprowadza tym samym dodatkowe zróżnicowanie
prawa do zaliczki – osobom wymienionym w art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce przysługuje ona tylko przez 1 rok, podczas gdy prawo
pozostałych osób jest ograniczone pod względem czasowym jedynie wiekiem uprawnionego (por. pkt 3.2). Kwestia ta ma pewne implikacje
zwłaszcza, jeżeli chodzi o ocenę zakwestionowanej regulacji z punktu widzenia zasady równości (por. pkt 4.2).
2.3. Kontrola pominięcia ustawodawczego.
WSA w Gdańsku wnosi o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku dotyczącego tzw. pominięcia ustawodawczego („czy art. […]
w zakresie, w jakim pozbawia prawa do zaliczki alimentacyjnej osoby, które […]”).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że nie jest uprawniony do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, może natomiast
i ma obowiązek badać, czy w uchwalonych przepisach nie brakuje pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia
ustawy zasadniczej (por. zwłaszcza orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyrok z
6 maja 1998 r., sygn. K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33, podtrzymujący tę linię orzecznictwa po uchwaleniu Konstytucji z
1997 r.). Jego rola w żadnym wypadku nie może jednak prowadzić do „uzupełniania” obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania
pożądane z punktu widzenia inicjatora postępowania, ponieważ wykraczałoby to poza konstytucyjną rolę TK jako „negatywnego
ustawodawcy” i naruszałoby zasadę podziału władzy (por. w szczególności wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K. 3/00, OTK ZU
nr 8/2001, poz. 251).
Zasady te znajdują pełne zastosowanie do pytań prawnych (por. np. powołany już wyrok w sprawie o sygn. P 42/06) i powodują,
że kontrola Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zakreślony przez zaskarżone
przepisy krąg osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej (a dokładnie jego ograniczenie do osób samotnie wychowujących dzieci)
jest adekwatny do celów tego instrumentu, widzianych w kontekście wskazanych wzorców kontroli (por. pkt 3.2).
Trybunał Konstytucyjny dostrzega także inną różnicę w sposobie zaskarżenia przepisów ustawy o zaliczce i ustawy o świadczeniach
rodzinnych przez sądy pytające. Nie ulega wątpliwości, że najwęziej jest on ujęty w pytaniu prawnym WSA w Gdańsku, który domaga
się wydania wyroku zakresowego („w zakresie, w jakim pozbawia”), podczas gdy pozostałe sądy pytające kwestionują wszystkie
konsekwencje wiążące się ze współstosowaniem art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce z – odpowiednio – art. 3 pkt 17 lub pkt
17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wobec łącznego rozpatrywania wszystkich zarzutów, kwestia ta nie stanowi jednak większego problemu praktycznego, bo rozważania
zainicjowane pytaniami prawnymi WSA w Bydgoszczy i Łodzi „skonsumują” także wątpliwości podnoszone przez WSA w Gdańsku.
3. Ogólna charakterystyka zaliczki alimentacyjnej.
3.1. Geneza, cele i praktyka funkcjonowania zaliczki alimentacyjnej.
Zaliczka alimentacyjna została wprowadzona ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych
oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) i weszła w życie – w swojej zasadniczej części – 1 czerwca 2005
r. Dotychczas była raz znowelizowana (por. ustawa z 27 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 164, poz. 1366; dalej: nowelizacja ustawy o zaliczce). Funkcjonalnym
poprzednikiem zaliczki były – różniące się od niej jednak pod wieloma względami – istniejące do 30 kwietnia 2005 r. wypłaty
świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego, powołanego ustawą z dnia 18 lipca 1974 r. o Funduszu Alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r.
Nr 45, poz. 200, ze zm.).
Zaliczka jest świadczeniem wypłacanym dzieciom i osobom uczącym się do 24 roku życia, które mają sądownie przyznane alimenty,
ale w praktyce ich nie otrzymują, przez co znajdują się w trudnej sytuacji materialnej (mierzonej dochodem w rodzinie), a
ponadto spełniają pozostałe kryteria określone w ustawie. W praktyce główną grupą beneficjentów zaliczki są osoby wychowywane
przez osoby samotnie wychowujące dzieci, nie ma natomiast możliwości, aby zaliczkę otrzymywały dzieci wychowujące się w pełnych
rodzinach, których rodzice nie są w separacji (por. szczegółowo niżej pkt 3.2). Zaliczka jest wypłacana w formie pieniężnej
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na wniosek osoby zainteresowanej (jej przedstawiciela ustawowego). Jest ona rozliczana
kwartalnie, można ją pobierać przez cały okres spełniania kryteriów jej otrzymywania, wyznaczany przede wszystkim czasem trwania
pierwotnego obowiązku alimentacyjnego (jedynym wyjątkiem są zaliczki dla osób, które wystąpiły z pozwem o rozwód lub separację,
przysługujące przez 1 rok – art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce). Wzory dokumentów, które trzeba przedstawić w celu otrzymania
tego świadczenia, określa powołane już rozporządzenie w sprawie wniosku o zaliczkę.
W założeniu zaliczka nie jest ani świadczeniem z zakresu ubezpieczenia społecznego czy pomocy społecznej, ani też publicznym
świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i zamiast alimentów. Już nawet nazwa tej instytucji implikuje, że
jest to świadczenie tymczasowe, mające na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania
alimentów przez osobę do nich uprawnioną (zob. W. Maciejko, op.cit., s. 41). Immanentnym elementem mechanizmu zaliczki są instrumenty dyscyplinowania osoby zobowiązanej do płacenia alimentów,
włącznie z możliwością zatrzymania prawa jazdy tej osoby przez starostę (por. art. 5 ustawy o zaliczce; przepis ten został
zaskarżony w sprawie P 46/07 – dotychczas nierozpoznanej przez TK) oraz obowiązkiem zwrotu wypłaconych kwot w wysokości powiększonej
o 5% (art. 12 ustawy o zaliczce).
Zaliczki alimentacyjne zostaną zlikwidowane 30 września 2008 r. Ich miejsce zajmą wypłaty z nowego Funduszu Alimentacyjnego,
powołanego ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378).
3.2. Krąg osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej.
Na wstępie rozważań na temat zakresu podmiotowego zaliczki alimentacyjnej trzeba wyraźnie zaznaczyć, że – inaczej niż np.
zasiłek rodzinny – jest to świadczenie przysługujące bezpośrednio osobie, która ma zasądzone alimenty – czyli dziecku (względnie
osobie uczącej się do 24 roku życia), a nie jego rodzicom czy opiekunom prawnym (zwraca na to uwagę W. Maciejko, op.cit., s. 79; por. także wyrok WSA w Opolu z 9 października 2006 r., sygn. II S.A./Op 190/06, niepublikowany).
Krąg osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej (po wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o zaliczce) wyznaczają następujące
przepisy ustawy o zaliczce:
– art. 1 pkt 2, wskazujący, że „Ustawa określa zasady […] przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących
dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna”;
– art. 2 pkt 5, w świetle którego „ilekroć mowa o […] osobie uprawnionej – oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego
na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli:
a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych,
b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym
powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona,
c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych”.
– art. 7, zgodnie z którym „zaliczka alimentacyjna […] przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w
przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia” (ust. 1), „jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu
na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł” (ust. 2);
– art. 8, stwierdzający, że „zaliczka nie przysługuje, jeżeli osoba uprawniona przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe
utrzymanie albo w rodzinie zastępczej (pkt 1), zawarła związek małżeński (pkt 2) albo jest uprawniona do zasiłku rodzinnego
na własne dziecko (pkt 3).
W świetle tych przepisów, zaliczka przysługuje osobom, które spełniają – łącznie – dosyć skomplikowany zestaw kryteriów (por.
także formularz stanowiący załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wniosku o zaliczkę):
Po pierwsze, warunkiem formalnym otrzymania świadczenia jest posiadanie uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego na podstawie
tytułu wykonawczego, którego egzekucja za okres ostatnich trzech miesięcy była bezskuteczna (art. 2 pkt 5 w związku z art.
2 pkt 1 ustawy o zaliczce). Bezskuteczność egzekucji ocenia się nie tylko przez pryzmat art. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce, ale
także z uwzględnieniem art. 133 i art. 135 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz.
59, ze zm.; dalej: k.r.o.) oraz oraz art. 1081 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U.
Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) Przez „alimenty” należy rozumieć nie tylko alimenty sensu stricto, uregulowane w dziale III kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale także renty mające charakter alimentów (por. art. 444 §
2, art. 446 § 2, art. 903, art. 913 § 1 i art. 938 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz.
93, ze zm.; dalej: k.c.). Z oczywistych powodów chodzi tutaj wyłącznie o pieniężne świadczenia alimentacyjne, bo za pomocą
zaliczki alimentacyjnej nie można skredytować niepieniężnych form realizacji obowiązku alimentacyjnego w postaci osobistych
starań o utrzymanie i wychowanie dziecka, przewidzianych w art. 135 § 2 k.r.o. Wypłacanie zaliczki alimentacyjnej nie jest
uzależnione od tego, jakie więzi łączą osobę ubiegającą się o zaliczkę z osobą zobowiązaną do alimentacji, dłużnikiem alimentacyjnym
może być więc nie tylko jej ojciec czy matka, ale też inne osoby, wobec których wydany został odpowiedni tytuł egzekucyjny
(por. krąg osób zobowiązanych do alimentacji, określony przez przepisy działu III k.r.o. oraz wymienione wyżej przepisy k.c.).
Po drugie, uprawnienie do zaliczki jest uzależnione także od cenzusu wieku – zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o zaliczce prawo
do tego świadczenia mają co do zasady osoby, które nie ukończyły 18 lat. W wypadku osób uczących się w szkole lub w szkole
wyższej zaliczka może przysługiwać do ukończenia 24 roku życia (art. 7 ust. 1 ustawy o zaliczce).
Po trzecie, dostęp do tego świadczenia jest uzależniony także od kryterium dochodowego i to określonego sztywno w art. 7 ust.
2 ustawy o zaliczce na 583 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Założono zatem, że jeżeli dochód w rodzinie przekracza ten
próg, usprawiedliwione potrzeby bytowe osoby uprawnionej zostają zaspokojone z innych źródeł, mimo niemożności wyegzekwowania
należnych jej alimentów, a więc nie jest potrzebna pomoc państwa w postaci zaliczki alimentacyjnej.
Po czwarte, osoby ubiegające się o zaliczkę muszą spełniać także wynikające z ustawy o zaliczce kryteria odnoszące się do
ich sytuacji osobistej. Co bardzo istotne, wbrew brzmieniu art. 1 ust. 2 ustawy o zaliczce, osobami uprawnionymi do zaliczki
są nie tylko osoby wychowywane przez osoby samotnie wychowujące dzieci w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art.
2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce), ale także cztery inne kategorie osób, tj.:
– osoby wychowywane przez małżonka osoby przebywającej w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy (art. 2 pkt 5 lit. b ustawy o
zaliczce); status zakładu karnego ocenia się według kryteriów zawartych w art. 69 i art. 70 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997
r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.); możliwość przyznania zaliczki tym osobom została wprowadzona przez nowelizację ustawy o zaliczce od
1 września 2005 r.;
– osoby wychowywane przez małżonka osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej (art. 2 pkt 5 lit. b ustawy o zaliczce); osoba całkowicie
ubezwłasnowolniona to – w świetle art. 13 § 1 k.c. oraz art. 544-547 k.p.c. – osoba pozbawiona wyrokiem sądu opiekuńczego
zdolności do czynności prawnych na skutek choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innych zaburzeń psychicznych,
w tym alkoholizmu i narkomanii; także ta kategoria uprawnionych została dodana nowelizacją ustawy o zaliczce od 1 września
2005 r.;
– osoby wychowywane przez osoby, które złożyły pozew o rozwód lub separację (a więc nie są osobami samotnie wychowującymi
dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych); w tym wypadku zaliczka alimentacyjna przysługuje jednak tylko
przez 1 rok (art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce);
– osoby uczące się w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, czyli – w świetle art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach
rodzinnych – osoby pełnoletnie, uczące się, niepozostające na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem
od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez
tę osobę.
Warunkiem przyznania świadczeń osobom, które spełniają powyższe kryteria związane z sytuacją osobistą, jest brak przesłanek
negatywnych, wymienionych w cytowanym wyżej art. 8 pkt 3 ustawy o zaliczce. Nie przysługuje ono więc osobom, które:
– przebywają w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej; w formularzu stanowiącym załącznik
do rozporządzenia w sprawie wniosku o zaliczkę jako instytucje zapewniające całodobowe utrzymanie wskazano: domy pomocy społecznej,
placówki opiekuńczo-wychowawcze, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, schroniska dla nieletnich, zakłady poprawcze, areszty śledcze,
zakłady karne, zakłady opiekuńczo-lecznicze, zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze, szkoły wojskowe lub inne szkoły, „jeżeli instytucje
te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie”;
– zawarły związek małżeński;
– są uprawnione do zasiłku rodzinnego na własne dziecko.
Zastosowane łącznie, powyższe kryteria powodują, że prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje nie wszystkim, ale tylko
niektórym osobom uprawnionym do alimentów. O ile cztery pierwsze kryteria są uniwersalne i jednolite (ich spełnienia wymaga
się od wszystkich osób uprawnionych do zaliczki), to ostatnie – z wyjątkiem przesłanek negatywnych, zawartych w art. 8 pkt
3 ustawy o zaliczce – łączy uprawnienia do analizowanego świadczenia z różnymi, często diametralnie odmiennymi okolicznościami
życia zainteresowanej osoby i (jak zostanie dowiedzione w dalszej części wywodów) także jej rodziców i to pomimo wskazania,
że osobą uprawnioną do zaliczki – jak stwierdzono wyżej – jest samo dziecko.
Ze względu na fakt, że w aktualnej sprawie skutecznie zaskarżone zostało tylko jedno z powyższych kryteriów, związanych z
sytuacją osobistą osób ubiegających się o zaliczkę alimentacyjną, a mianowicie bycie „osobą wychowywaną przez osobę samotnie
wychowującą dziecko” w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga ono dalszej szczegółowej analizy – już w kontekście
wskazanych przez sądy pytające zarzutów i wzorców kontroli.
4. Ocena zgodności zaskarżonych rozwiązań z wzorcami kontroli.
4.1. Istota zarzutów oraz odpowiadające im wzorce kontroli.
Jako wzorce kontroli art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17 lub pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych
sądy pytające zgodnie wskazały następujące przepisy:
– art. 18 Konstytucji: „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod
ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”;
– art. 32 ust. 1 Konstytucji: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”;
– art. 71 ust. 1 Konstytucji: „Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące
się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony
władz publicznych”;
– art. 27 Konwencji, zgodnie z którym Państwa-Strony „uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi
fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu” (ust. 1), przy czym główna odpowiedzialność za realizację tego
prawa spoczywa na rodzicach lub „innych osobach odpowiedzialnych za dziecko” (ust. 2), a rola państwa jest ograniczona do
wspomagania rodziców „odpowiednio do swych środków” (np. przez udzielanie, w razie potrzeby, „pomocy materialnej oraz innych
programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań” – ust. 3) oraz podejmowania działań na rzecz „zapewnienia
łożenia na utrzymanie dziecka ze strony rodziców lub innych osób ponoszących odpowiedzialność finansową za dziecko” (ust.
4).
Zarzuty stawiane zaskarżonym przepisom na tle powyższych wzorców kontroli można podzielić na trzy grupy:
1) zarzuty kwestionujące w ogóle instytucję zaliczki alimentacyjnej jako zastępczego świadczenia publicznego w sytuacji niemożliwości
wyegzekwowania alimentów, stawiane głównie w kontekście art. 27 (a zwłaszcza art. 27 ust. 3) Konwencji i podnoszone przez
wszystkie sądy pytające;
2) zarzuty kwestionujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej tylko osobom samotnie wychowującym dzieci, z pominięciem dzieci
wychowujących się w rodzinach pełnych i rekonstruowanych, chyba że osoba je wychowująca złoży wniosek o rozwód lub separację;
są one stawiane przede wszystkim w kontekście naruszenia zasady równości dostępu do pomocy państwa wobec rodzin (a więc na
tle art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji); są one najbardziej eksponowanymi przez sądy pytające wątpliwościami
co do zaskarżonych przepisów;
3) zarzuty kwestionujące sam sposób sformułowania definicji osób samotnie wychowujących dzieci dla celów zaliczki alimentacyjnej,
podkreślane zwłaszcza w kontekście art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce; ich podstawą jest przede wszystkim klauzula dobra rodziny
oraz ochrony małżeństwa i rodzicielstwa, wyrażona w art. 18 Konstytucji.
Powyższe zarzuty nie mają charakteru zarzutów niezależnych od siebie: zasadność uznania argumentów kwestionujących instytucję
zaliczki alimentacyjnej rozciągałaby się na wadliwość także dalszych, bardziej szczegółowych zasad ją regulujących. Prawidłowość
ta nie musi jednak działać w drugą stronę: nie jest wykluczone, że gdyby wadliwość zaskarżonych rozwiązań ujawniła się dopiero
na poziomie definicji osób samotnie wychowujących dzieci i znalazła wyraz w odpowiednio sformułowanym wyroku zakresowym, mogłoby
się okazać, że po poprawieniu tej definicji przez ustawodawcę sama zaliczka alimentacyjna spełniałaby wymogi wynikające z
Konstytucji i Konwencji. W połączeniu z synergią wskazanych przez sądy wzorców kontroli (a zwłaszcza art. 18 oraz art. 71
ust. 1 Konstytucji) skłania to do oceny zaskarżonych przepisów w kolejności wynikającej z usystematyzowanych wyżej zarzutów.
4.2. Zarzut naruszenia przez zaliczkę alimentacyjną zasady odpowiedzialności rodziców za poziom życia dzieci – zgodność zaskarżonych
regulacji z art. 27 Konwencji.
Rozważania na temat oceny zakwestionowanych przepisów z art. 27 Konwencji należy rozpocząć od stwierdzenia, że – jak ustalił
to już TK w sprawie o sygn. K 16/04 – przepisy Konwencji mogą stanowić kryterium oceny regulacji ustawowych w procedurze pytań
prawnych. Jak jasno wynika z art. 193 Konstytucji punktem odniesienia dla rozstrzygnięć TK w tym trybie może być nie tylko
Konstytucja, czy – w wypadku aktów podustawowych – ustawa, ale także ratyfikowana umowa międzynarodowa. Konwencja została
przez Polskę ratyfikowana na podstawie uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (ustawa z dnia 27 września 1990 r. o ratyfikacji
Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., Dz. U. z 1991 r. Nr 16, poz. 71), a zatem spełnia warunki wynikające z art. 188 pkt 2 i art. 241 Konstytucji.
Zarzuty stawiane przez sądy pytające zaskarżonym rozwiązaniom w kontekście art. 27 Konwencji dotyczą przede wszystkim przesunięcia
przez zaliczkę alimentacyjną akcentów w relacji państwo – rodzice (opiekunowie) w sferze odpowiedzialności za zapewnienie
właściwego poziomu życia dziecku. Miałoby ono polegać na tym, że państwo „przejmuje” rolę rodziców, zamiast – w myśl zasady
subsydiarności, znajdującej oparcie (jak słusznie zauważył Prokurator Generalny) także w preambule do polskiej Konstytucji
– jedynie ich wspierać. Jak można się domyślać, w sytuacji gdy jeden z rodziców nie wypełnia swoich obowiązków alimentacyjnych,
wskazany przepis Konwencji byłby argumentem na rzecz stworzenia publicznoprawnych mechanizmów wspierania dziecka w wyegzekwowaniu
alimentów. Mechanizmy te nie powinny jednak prowadzić do „wypaczenia” podstawowej zasady, że środków utrzymania dziecku mają
dostarczać rodzice, a nie państwo.
Odpowiedź na pytanie, czy zaliczka alimentacyjna spełnia w tym zakresie wymogi konwencyjne, wymagałaby – jak się wydaje –
w pierwszej kolejności zbadania mechanizmów działań państwa wobec dłużników alimentacyjnych, a więc przepisów zawartych w
rozdziale 2 ustawy o zaliczce. Istotne byłoby np. określenie praktyki funkcjonowania art. 5 ustawy o zaliczce, przewidującego
zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego jako sankcję za niepłacenie alimentów, oraz art. 12 tej ustawy, zgodnie z
którym dłużnik alimentacyjny ma obowiązek zwrotu nie tylko zaliczek wypłaconych „w zastępstwie” zaległych alimentów, ale także
dodatkowych 5% tych kwot. Celowe byłoby również zbadanie, jaki jest udział zaliczki alimentacyjnej w ogólnych kosztach utrzymania
dziecka, a więc czy określony w art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce próg dochodowy faktycznie umożliwia wypłatę świadczeń w wysokości
pozwalającej na pełne utrzymanie osoby uprawnionej. Ocena zaliczki w powyższym zakresie powinna również uwzględniać analizę
całokształtu rozwiązań stosowanych w toku egzekucji zobowiązań alimentacyjnych, wynikających nie tylko z ustawy o zaliczce,
ale także z ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 15, poz. 113, ze zm., por. zwłaszcza
art. 1081-1088 dotyczące bezpośrednio egzekucji świadczeń alimentacyjnych). Nie mogłaby również abstrahować od odpowiednich
regulacji prawnokarnych, zwłaszcza art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.),
który w § 3 przewiduje ściganie z urzędu dłużników alimentacyjnych w sytuacji, gdy pokrzywdzonemu przyznano zaliczkę alimentacyjną.
To właśnie tego typu regulacje – dotyczące stosunków między organem wypłacającym zaliczkę a dłużnikiem alimentacyjnym – decydują
o tym, czy forma pomocy państwa w postaci zaliczki alimentacyjnej jedynie wspomaga rodziców w realizacji ich obowiązków, czy
też w niezgodny z Konwencją sposób ich zastępuje. Kwestia natomiast, czy do zaliczki mają prawo jedynie osoby samotnie wychowujące
dziecko, czy też w ogóle wszystkie osoby mające trudności z wyegzekwowaniem alimentów – która jest uregulowana w zaskarżonych
przepisach – ma w tym kontekście znaczenie drugorzędne.
Ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest związany zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie, nie ma możliwości jego poszerzenia
o przepisy, których zbadanie byłoby konieczne dla odpowiedzi na pytanie o zgodność całego mechanizmu zaliczki alimentacyjnej
z art. 27 Konwencji. Z tego względu należy uznać, że we wskazanym zakresie przepis Konwencji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli
art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17 lub pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 29
ust. 1 ustawy o zaliczce.
Jedynie na marginesie powyższego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że jest świadomy licznych patologii rodzących
się z powszechnego przekonania, że to państwo powinno w pierwszej kolejności zapewnić osobie uprawionej do alimentów środki
utrzymania. Z niepokojem musi również zauważyć, że nieprawidłowości te znajdują odzwierciedlenie w praktyce sądowej, także
na tle ustawy o zaliczce (por. przykłady wymienione w: Z. Krzemiński, Alimenty i ojcostwo, Kraków 2006, s. 26 oraz – nadal cytowana w orzecznictwie sądów powszechnych – uchwała Sądu Najwyższego z 16 grudnia 1987
r., sygn. akt III CZP 91/86, OSNC 1988, nr 4, poz. 42). Niemniej, z powodów przytoczonych powyżej, Trybunał Konstytucyjny
musi ograniczyć się jedynie do zasygnalizowania tego problemu, pozostawiając jego rozwiązanie ustawodawcy.
4.3. Zarzut przyznania zaliczki alimentacyjnej tylko niektórym niealimentowanym dzieciom – zgodność zaskarżonych regulacji
z art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
„Dedykowanie” zaliczek alimentacyjnych tylko osobom wychowanym przez osoby samotnie wychowujące dziecko (niezależnie od tego,
jak w szczegółach pojęcie to jest definiowane), z pominięciem osób wychowywanych w rodzinach pełnych, jest niewątpliwie najpoważniejszym
zarzutem stawianym zaskarżonym przepisom przez wszystkie sądy pytające. Opierają się one na założeniu, że zaliczka alimentacyjna
jest formą pomocy państwa, skierowaną do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i osobistej i dlatego nie
powinna być uzależniania od spełnienia innych kryteriów. Weryfikacja tego zarzutu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia,
jakim standardom konstytucyjnym i międzynarodowym powinna odpowiadać pomoc państwa rodzinom (dzieciom), a następnie stwierdzenia,
czy i według jakich kryteriów dopuszczalne jest jej różnicowanie.
Zasady dotyczące obowiązków państwa w analizowanym zakresie powinny być rekonstruowane głównie w oparciu o przepisy programowe,
zawarte w cytowanych już wyżej art. 27 ust. 1 Konwencji oraz art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Wynika z nich, że państwo
„uznaje” prawo dziecka do odpowiedniego poziomu życia, uwzględnia dobro rodziny „w swojej polityce społecznej i gospodarczej”
oraz generalnie „chroni” małżeństwo, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo.
Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w sprawie o sygn. SK 21/99, przepisy, „ujęte w postać zasad polityki
państwa, a nie praw jednostki, nie mogą stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń. Uważa się powszechnie, nie
tylko w doktrynie prawa konstytucyjnego, że tak sformułowane postanowienia określające cele działalności organów władzy publicznej
są normami programowymi i że jako takie nie mogą być podstawą roszczeń obywatela (…), gdyż ich adresatem jest przede wszystkim
ustawodawca” (wyrok z 10 lipca 2000 r., OTK ZU nr 5/2000, poz. 144, ten sam pogląd – jednak tylko w odniesieniu do art. 71
Konstytucji – wyrok z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K. 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). Możliwość ich wykorzystania jako wzorców
kontroli jest dosyć ograniczona: w orzecznictwie TK utrwalił się pogląd, że naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego
cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy: „ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis
Konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę zastosował takie
środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu” (J. Trzciński, Uwaga do art. 79 ust. 1, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I,
Warszawa 1999, s. 10 – pogląd podzielony w kontekście art. 71 Konstytucji w powołanym wyżej wyroku w sprawie o sygn. K. 11/00;
w podobny sposób kształtuje się także możliwość oceny zaskarżonych regulacji z punktu widzenia przepisów programowych, zawartych
w umowach międzynarodowych). Zasada ta odnosi się do wszystkich powołanych wyżej wzorców kontroli, które były już wykorzystywane
przez Trybunał m.in. dla oceny dodatku do zasiłku rodzinnego dla osób samotnie wychowujących dzieci (zob. wyrok w powołanej
sprawie o sygn. K 16/04) i prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (por. wyrok z 15 października 2001 r., sygn.
K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213) oraz różnych spraw podatkowych (zob. np. wyroki z: 7 czerwca 1999 r., K. 18/98, OTK ZU
nr 5/1999, poz. 95; 24 stycznia 2001 r., SK 30/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 3; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004,
poz. 37).
W niniejszej sprawie można dostrzec także dodatkowe argumenty na rzecz dopuszczenia kontroli zaskarżonych regulacji pod względem
zgodności z powyższymi przepisami programowymi. Zarzuty sądów pytających koncentrują się na wykazaniu, że przy ustalaniu zasad
dostępu do zaliczki alimentacyjnej ustawodawca naruszył nie tyle ich konsekwencje materialne, co proceduralne – przekroczył
mianowicie granice dopuszczalnego różnicowania pomocy publicznej dla rodzin (dzieci).
Należy zauważyć, że zarówno art. 27 ust. 1 Konwencji, jak i art. 18 Konstytucji podkreślają powszechność zawartych w nich
wytycznych: pierwszy z tych przepisów wprost wskazuje, że „każde” dziecko ma prawo do odpowiedniego standardu życia, a drugi
– wprawdzie tylko implicite, ale dosyć wyraźnie – że na ochronę ze strony państwa zasługuje każda rodzina. Bardziej szczegółowe regulacje zawarte w tych
aktach nie pozwalają jednak uznać, że w zakresie polityki państwa w tej sferze obowiązuje równość prosta („każdemu to samo”).
Z art. 27 ust. 3 Konwencji wynika, że skala pomocy państwa może być wyznaczana jego możliwościami finansowymi i zasadami krajowymi,
a obowiązek udzielania „pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań”
aktualizuje się wyłącznie „w razie potrzeby”. Z brzmienia tego przepisu można wnioskować, że Konwencja postuluje przede wszystkim
wprowadzenie publicznoprawnych mechanizmów pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, i to w postaci
kwalifikowanej, skoro pierwszoplanową powinnością władz publicznych jest udzielenie pomocy w zaspokojeniu najprostszych, wręcz
biologicznych, potrzeb rodziny. Oczywiście tak rozumiane przepisy Konwencji wprowadzają jedynie standard minimalny, co jest
tym bardziej właściwe, że – jak wspomniano wyżej – konsekwentnie przypisuje ona rodzicom główną odpowiedzialność za warunki
bytowe dziecka.
Dopuszczalność różnicowania pomocy państwa wobec rodzin w przepisach Konstytucji wynika natomiast nie z jednego, ale z kombinacji
dwóch przepisów. Główne znaczenie ma w tym względzie cytowany już art. 71 ust. 1 Konstytucji, który daje podstawę do gradacji
wszystkich świadczeń publicznych na rzecz rodzin, mieszczących się w ramach „polityki społecznej i gospodarczej”. Kryteria
te są więc adekwatne zarówno do świadczeń o charakterze socjalnym i redystrybucyjnym, typu zasiłek rodzinny, jak i do świadczeń
w założeniu zastępczych i subsydiarnych, takich jak zaliczka alimentacyjna. Art. 71 ust. 1 Konstytucji daje podstawę do dyferencjacji
form działania państwa w odniesieniu do dwóch rodzajów rodzin:
– funkcjonujących prawidłowo, które co do zasady powinny samodzielnie (we własnym zakresie) dbać o swoją sytuację w warunkach
zapewnienia przez państwo poszanowania zasady dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej, oraz
– znajdujących się „w trudnej sytuacji materialnej i społecznej”, wobec których państwo ma obowiązek „szczególnej” pomocy;
w ramach tej kategorii prawo (może nawet pierwszeństwo) dostępu do pomocy państwa mają „zwłaszcza” dwie kwalifikowane postacie
takich rodzin, wymienione wprost w art. 71 ust. 1 Konstytucji: rodziny wielodzietne i niepełne (ale znowu – nie wszystkie,
lecz tylko te spełniające warunek trudnej sytuacji). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanej sprawie o sygn. P 3/05
pomoc takim rodzinom ma mieć charakter „szczególny” w tym znaczeniu, że „wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących
dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom”.
Znajdowanie się w trudniej sytuacji materialnej należy rozumieć jako sytuację, w której warunki bytowe nie pozwalają rodzinie
na „wypełnianie funkcji, jakie państwo wiąże z rodziną”. Natomiast znajdowanie się w trudnej sytuacji społecznej należy utożsamić
z „nienaturalnym, zachwianym stanem osobowym rodziny oraz zakłóceniami w jej funkcjonowaniu z racji niewypełnienia lub nienależytego
wypełniania ról społecznych przez członków rodziny” (W. Maciejko, op.cit., s. 34). Przesłanki te należy rozpatrywać rozłącznie, tzn. uznać, że obowiązek szczególnej pomocy państwa aktualizuje się
już przy wystąpieniu jednej z nich, choć często będą one spełnione równocześnie (np. rozwód najczęściej oznacza obniżenie
poziomu życia wszystkich członków rodziny).
Uzupełniająco należy przyjąć, że różnicowanie dostępu do pomocy państwa podlega ocenie z punktu widzenia ogólnej zasady równości,
w myśl której wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym
stopniu, powinny być traktowane równo – bez dyskryminowania ani faworyzowania (por. zwłaszcza orzeczenie z 23 października
1995 r., sygn. K. 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11). Ewentualne wyjątki od tej zasady muszą pozostawać w bezpośrednim związku
z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści.
Powinny one także być proporcjonalne (waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać
w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych)
oraz pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie
podmiotów podobnych (por. tamże).
Skonfrontowanie powyższych przepisów z zaskarżoną regulacją prowadzi do wniosku, że osoby samotnie wychowujące dzieci i ich
podopieczni mogą być zakwalifikowani jako osoby znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej. To natomiast, czy znajdują się
oni w trudnej sytuacji materialnej, jest dla potrzeb zaliczki alimentacyjnej ustalane na podstawie kryterium dochodowego w
przeliczeniu na jednego członka rodziny (por. cytowany wyżej art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce, niebędący przedmiotem orzekania).
Innymi słowy, z samej konstrukcji art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z odpowiednimi przepisami rodzinnymi nie
wynika, czy tego typu rodziny spełniają jedno, czy obydwa kryteria zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji, ani tym bardziej,
czy potrzebują one pomocy w najbardziej niezbędnym zakresie, wskazanym w Konwencji. Nie to jednak jest źródłem wątpliwości
co do zgodności ograniczenia kręgu osób uprawnionych do zaliczki ze wskazanymi wzorcami kontroli: jak wskazano wyżej, dla
stworzenia dodatkowych instrumentów pomocy państwa wobec niektórych kategorii rodzin całkowicie wystarczy spełnienie jednego
z tych warunków.
Głównym problemem jest natomiast w rozważanym wypadku wykazanie, że wynikające z zaskarżonej regulacji zamknięcie dostępu
do zaliczki osobom wychowującym się w rodzinach pełnych i jego „tymczasowe” otwieranie w wypadku złożenia wniosku o rozwód
i separację znajduje uzasadnienie w celach tego świadczenia i wartościach konstytucyjnych, a zwłaszcza klauzuli dobra rodziny,
wynikającej z art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji. Jak słusznie wskazują wszyscy uczestnicy postępowania, cechą relewantną
osób uprawnionych do zaliczki powinna być bez wątpienia niemożność wyegzekwowania alimentów mimo sądowego tytułu egzekucyjnego
i trudna sytuacja materialna. Kryteria te są bezpośrednio powiązane z celami zaliczki jako świadczenia wypłacanego osobom,
których podstawowe potrzeby życiowe nie są zaspokajane na skutek niepłacenia alimentów przez dłużników alimentacyjnych (najczęściej
ojca/matki lub obojga rodziców).
Odmiennie należy ocenić kryterium rodzaju rodziny, wynikające z art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z odpowiednimi
przepisami o świadczeniach rodzinnych, oraz kryterium złożenia wniosku o rozwód lub separację, zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy
o zaliczce. Nie spełniają one żadnego z warunków omówionego wyżej testu równości: nie są ani relewantne z punktu widzenia
celów zaliczki, ani też nie powodują, że dostęp do zaliczki rodzin pełnych i niepełnych jest uregulowany w sposób proporcjonalny,
wątpliwości budzi też możliwość jego uzasadnienia wartościami konstytucyjnymi (nawet obowiązkiem szczególnej pomocy dla rodzin
wielodzietnych i niepełnych).
Biorąc pod uwagę, że alimenty są najczęściej zasądzane w sytuacji urodzenia się dziecka w rezultacie związku nieformalnego
(i niekoniecznie trwałego) albo rozpadu więzi małżeńskiej (rozwodu lub separacji), należy uznać, że zaliczka alimentacyjna
będzie wypłacana głównie osobom samotnie wychowującym dzieci. Nie znaczy to jednak, że status rodziny niepełnej, ani tym bardziej
– złożenie wniosku o rozwód lub separację – powinny zostać uznany za warunek sine qua non otrzymania świadczenia. Byłoby to jaskrawo niesprawiedliwe zwłaszcza w wypadku rodzin rekonstruowanych (a więc formalnie
rzecz biorąc pełnych), funkcjonujących w oparciu o nową więź między rodzicem dziecka i osobą dla dziecka obcą. Dziecko wychowujące
się w takiej rodzinie na skutek zmiany stanu cywilnego przez jego rodzica (zawarcia małżeństwa) lub podjętych decyzji życiowych
(konkubinatu i wspólnych dzieci z tego związku) traciłoby status osoby wychowywanej przez samotnego rodzica i byłoby pozbawione
zaliczki z przyczyn od niego niezależnych, warunkowanych w dużej mierze wolą i decyzjami życiowymi osób dla niego obcych (nowego
męża lub konkubenta matki, nowej żony lub konkubiny ojca). Tym samym świadczenie to zamiast opierać się na stosunku alimentacyjnym
między osobą uprawnioną (dzieckiem) i dłużnikiem alimentacyjnym byłoby uzależnione od stosunków prawnych lub faktycznych między
zupełnie innymi osobami: drugim z rodziców, który je wychowuje i nie ma sądownie zasądzonych alimentów, i jego nowym partnerem
życiowym (por. także niżej).
Oczywiście ani Konstytucja, ani też Konwencja nie wymagają od państwa wypłacania wszystkich świadczeń wszystkim rodzinom i
to w znacznej wysokości. Próżno też szukać w ich przepisach nakazu ustanawiania pomocy akurat tym rodzinom (dzieciom), których
trudna sytuacja wynika konkretnie z niepłacenia alimentów. Jeżeli jednak ustawodawca zdecyduje się na wprowadzenie tego rodzaju
instrumentów, tymczasowo zastępujących zasądzone alimenty, musi bardzo rozważnie ustalać wszystkie warunki przesądzające o
inkluzywności albo ekskluzywności świadczeń, wypłacanych wszak ze środków publicznych. Nie może być tak, że jako kryterium
dostępu do pomocy dla rodzin ustanawiane są czynniki wybrane arbitralnie, których podstawowy walor polega na tym, że są znane
z innych rozwiązań, notabene wątpliwych konstytucyjnie (por. wspominana już wielokrotnie sprawa o sygn. K 16/04), i w związku
z tym względnie „łatwe” do programowania (m.in. ze względu na już dosyć dokładnie ustaloną liczbę osób uprawnionych) i weryfikacji
(np. przez porównanie treści wniosków składanych przez zainteresowane osoby do celów zasiłku rodzinnego i zaliczki).
Kryterium samotnego wychowywania dziecka nie broni się też w konfrontacji z założeniem, że warunki wypłacania zaliczek powinny
być na tyle restrykcyjne, aby nie godziły one w równowagę budżetową jako wartość konstytucyjną (por. np. wyrok TK z 20 listopada
2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 252). Budżetem przeznaczonym na zaliczki można przecież sterować za pomocą
odpowiedniego skonfigurowania innych parametrów zaliczki, zwłaszcza wysokości progu dochodowego (art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce)
i maksymalnej wysokości świadczeń (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zaliczce), nie ma potrzeby wprowadzania w tym celu dodatkowych,
w dużej mierze przypadkowych kryteriów.
Na powyższe nakładają się wątpliwości co do tego, czy w ogóle zaliczka alimentacyjna powinna być traktowana jako ekstraordynaryjny
sposób wspierania rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Jest ona przecież oparta na mechanizmie tymczasowego
„zakładania” państwa za niewypłacalnego dłużnika alimentacyjnego, przy założeniu, że docelowo władza publiczna ma odzyskać
środki wypłacone osobie uprawnionej wraz z poniesionymi kosztami udzielenia tej pomocy (a przynajmniej ich częścią). Wykazuje
więc duże podobieństwo do „kredytów socjalnych”, tyle tylko że jest udzielana przez państwo (a nie dotowane instytucje bankowe)
oraz z definicji zakłada, że osoba uzyskująca środki (uprawniona do zaliczki) jest osobą inną niż osoba zobowiązana do ich
zwrotu (dłużnik alimentacyjny). Państwo staje się niejako „poręczycielem”, że osoby, które na skutek niealimentacji znajdują
się w trudnej sytuacji materialnej, mają zagwarantowane minimum dochodu, a po wypłaceniu zaliczki ze środków publicznych niejako
„w zastępstwie” dłużnika alimentacyjnego ma w stosunku do niego roszczenie „regresowe” o zwrot wypłaconej zaliczki i pokrycie
ryczałtowych kosztów. Innymi słowy, mimo wyraźnego aspektu socjalnego, jest ona wyraźną, choć tymczasową ingerencją państwa
w stosunki cywilnoprawne (a precyzyjnie mówiąc: alimentacyjne, majątkowe rodzinne) przede wszystkim między rodzicami i dziećmi.
Przy założeniu, że faktycznie wypłacane zaliczki są następnie egzekwowane od dłużnika, instytucja ta nie pełni funkcji redystrybucyjnych,
co jest charakterystyczne np. dla świadczeń z pomocy społecznej, lecz zakłada – przynajmniej w pewnym stopniu – mechanizm
samofinansowania. Nie polega ona, mówiąc w pewnym uproszczeniu, na odbieraniu „nadwyżek” rodzinom w dobrej sytuacji materialnej
i przekazywaniu ich osobom gorzej sytuowanym, nie ma więc na celu niwelowania różnic społecznych. Tymczasem wydaje się, że
ten właśnie aspekt sprawiedliwości społecznej i solidarności, realizowanej w myśl ogólnych klauzul dobra rodziny, jest jedną
z najważniejszych implikacji obowiązku udzielania przez państwo szczególnej pomocy rodzinom niepełnym i wielodzietnym. Z tego
powodu typowymi formami ich realizacji byłyby raczej instrumenty czysto socjalne.
Ten fragment rozważań należy zakończyć dodatkowym zastrzeżeniem, że Trybunał Konstytucyjny, oceniając zasadność powyższego
zarzutu, rozważał niezaskarżone przesłanki przyznawania zaliczki tylko o tyle, o ile miały one wpływ na zakwestionowane regulacje.
Trzeba równocześnie zaznaczyć, że to, iż sądy pytające nie podają w wątpliwość pozostałych kryteriów przyznawania zaliczki
– np. jej uzależnienia od dochodu w rodzinie czy wieku osoby uprawnionej – nie znaczy, że te regulacje nie mogą potencjalnie
stwarzać problemów konstytucyjnych. Stosunkowo wąski zakres zaskarżenia przepisów o zaliczce, który można zauważyć zwłaszcza
w pytaniu prawnym WSA w Łodzi, wynika raczej nie z aprobaty pozostałych przepisów przez sądy pytające, ale z zakresu problemów,
które napotkały, rozpatrując konkretne stany faktyczne.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17 lub pkt 17a
ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce są niezgodne z art. 71 ust. 1 w związku z art. 32
ust. 1 Konstytucji.
4.4. Zarzuty związane z definicją osoby uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej – ocena zgodności zaskarżonych regulacji w
kontekście art. 18 Konstytucji.
Choć wystarczającym powodem uznania niekonstytucyjności zaskarżonych rozwiązań są argumenty przedstawione powyżej, Trybunał
Konstytucyjny uważa za stosowne wskazanie także ich dalszych, bardziej szczegółowych wad z punktu widzenia wskazanych wzorców
kontroli. Wynikają one bezpośrednio ze sposobu sformułowania definicji „osoby wychowywanej przez osobę samotnie wychowującą
dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych”, zawartej w przepisach o świadczeniach rodzinnych.
Kwestia ta jest o tyle istotna, że choć definicja osoby samotnie wychowującej dziecko w ustawie o świadczeniach rodzinnych
została zmieniona po krytykującym ją wyroku w omawianej sprawie o sygn. K 16/04, w dalszym ciągu aktualna pozostaje znaczna
część stawianych wobec niej wówczas zarzutów. Dodatkowo nowe wątpliwości pojawiają się także w kontekście wykorzystywania
tej definicji do określania zakresu podmiotowego zaliczki alimentacyjnej. Dotyczą one trzech kwestii:
– definiowania osoby uprawnionej do zaliczki jako osoby „wychowywanej” przez inną osobę,
– uzależniania statusu osoby samotnie wychowującej dziecko od stanu cywilnego, który to warunek można ominąć przez złożenie
wniosku o rozwód lub separację,
– uzależniania statusu osoby samotnie wychowującej dziecko od wspólnego niewychowywania dziecka z ojcem lub matką dziecka
(art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych) czy niewychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem
(art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko nie jest pojęciem konstytucyjnym. Należy je jednak odczytywać w kontekście występujących
w ustawie zasadniczej pojęć: dzieci (art. 48, art. 53, art. 65, art. 68, art. 70, art. 72), rodzice (art. 48, art. 53, art.
70, art. 72), małżeństwo (art. 18), rodzina (art. 18). Ze względu na to, że jako wzorzec kontroli przez sądy pytające słusznie
wskazany został art. 18 Konstytucji, poniższe rozważania ograniczą się do skonfrontowania zaskarżonych regulacji z tym właśnie
przepisem.
4.4.1. W pierwszej kolejności zastanowić się należy, czy słusznie zaliczkę alimentacyjną mogą otrzymać jedynie osoby wychowywane
przez inne osoby.
Wychowanie jako pojęcie konstytucyjne jest uwzględnione w art. 48 i art. 53 ust. 3 Konstytucji, w którym sformułowane jest
prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, zwłaszcza religijnymi. Z przepisów tych wyraźnie wynika,
że Konstytucja reguluje tylko jeden, „światopoglądowy” aspekt wychowywania, łączy pojęcie wychowywania z władzą rodzicielską
i przyznaje pierwszeństwo wyboru metod i kierunku wychowywania rodzicom. Wychowywanie w rozumieniu tych artykułów „oznacza
zaszczepianie i umacnianie w dzieciach określonego światopoglądu, przekonań, systemu wartości, zasad obyczajowych, moralnych
i etycznych – przez świadomą działalność rodziców” – albo – na gruncie art. 53 ust. 3 Konstytucji – wybrane przez nich instytucje
np. szkoły czy związki wyznaniowe. Nie obejmuje ono natomiast wychowania jako dbałości o prawidłowy rozwój fizyczny i intelektualny
(edukację), z czym wiąże się troska o materialne warunki egzystencji dziecka – obowiązki rodziców w tym zakresie są zakotwiczone
w innych przepisach Konstytucji: art. 70-72, art. 18 oraz w pewnym sensie także art. 68 ust. 3, art. 70, art. 71 oraz art.
69 (zob. P. Sarnecki, uwaga do art. 48, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 1-2 oraz P. Sarnecki, uwaga do art. 53, tamże, s. 7-8).
Szersze odzwierciedlenie w normach prawnych znajduje natomiast wychowywanie na poziomie ustawowym, zwłaszcza jako element
relacji między rodzicami i dziećmi. Prawo do wychowywania dziecka jest jednym z podstawowych elementów władzy rodzicielskiej
(art. 95 k.r.o.) „ma na względzie kształtowanie osobowości dziecka, a w szczególności jego postaw emocjonalnych, światopoglądu
i systemu wartości, obowiązkowości, umiejętności współżycia w rodzinie i poza nią” (T. Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze, Warszawa 1997, s. 141). Równocześnie wychowywanie jest także zjawiskiem ze sfery faktów, ponieważ „o rzeczywistym wychowywaniu
dziecka […] można mówić tylko wówczas, gdy całokształt kontaktów dziecka z osobą wychowującą wskazuje na prawidłowe kształtowanie
przez wychowującego psychofizycznych relacji wychowanka ze społecznością, w jakich wspólnie żyją” (W. Maciejko, op.cit., s. 77). Składa się na nie cały szereg relacji, począwszy od wskazywania dziecku właściwych wzorców po zarządzanie jego czasem
wolnym i majątkiem (por. I. Sierpowska, Zaliczka alimentacyjna i obowiązki dłużników alimentacyjnych, [w:] Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 249), które wymagają – jak się wydaje – przede wszystkim stałej (lub regularnej) styczności z dzieckiem,
natomiast już niekoniecznie wspólnego z nim zamieszkiwania czy utrzymywania go. Nie każdy więc rodzic biologiczny i nie każdy
rodzic w sensie prawnym (osoba posiadająca władzę rodzicielską) będzie wychowywał dziecko w socjologicznym rozumieniu pojęcia
„wychowanie”.
W związku z badanymi przepisami o zaliczce alimentacyjnej, należy stwierdzić, że wychowywanie dziecka (nawet w powyższym znaczeniu
prawniczym) nie jest równoznaczne z obowiązkiem jego alimentacji. Obowiązek alimentacyjny, stanowiący wyraz solidarności rodzinnej,
istnieje bowiem niezależnie od władzy rodzicielskiej: w świetle art. 133 § 1 k.r.o. pojawia się on z mocy prawa w momencie
powstania więzi między rodzicami i dziećmi, a aktualizuje wtedy, gdy dziecko nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie i
nie ma dochodów z własnego majątku, wystarczających na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. O braku automatyzmu
między tymi instytucjami świadczy również to, że alimenty mogą być zasądzane także – jeżeli odpowiada to zasadom współżycia
społecznego – od osób niepowiązanych z dzieckiem więzami krwi i niewychowujących go, w tym od męża matki, niebędącego jego
ojcem, albo od żony ojca, niebędącej jego matką (por. art. 144 § 1 k.r.o.).
Zestawienie zakresu pojęć „wychowuje” i „jest zobowiązany płacić alimenty zasądzone wyrokiem sądowym” prowadzi do wniosku,
że w praktyce możliwe są cztery rodzaje sytuacji:
1) osoba zobowiązana do alimentów wypełnia swoje obowiązki oraz wychowuje osobę uprawnioną – byłby to prawie stan idealny,
różniący się od rodzin funkcjonujących prawidłowo tylko tym, że koszty utrzymania dziecka są przez rodzica ponoszone nie dobrowolnie
i spontanicznie, lecz w wysokości i terminach wskazanych przez sąd, w praktyce występuje on prawdopodobnie rzadko;
2) osoba zobowiązana do alimentów wprawdzie nie wypełnia swoich obowiązków, ale wychowuje osobę uprawnioną (sprawuje nad nią
opiekę, mieszka z nią itd.), nie na tyle jednak, aby uznać, że spełnia ona w ten sposób całkowicie swój obowiązek alimentacyjny
– taka sytuacja miałaby miejsce głównie wtedy, gdyby zasądzenie alimentów było wynikiem sporów między rodzicami dziecka, dotyczących
podziału kosztów jego utrzymania, które nie miały wpływu na osobiste więzi dziecka z rodzicami; ze względu na dużą współzależność
materialnych i niematerialnych relacji w rodzinie (także w wymiarze psychologicznym) jest ona raczej rzadkością;
3) osoba zobowiązana do alimentów wywiązuje się z tego obowiązku, ale nie wychowuje osoby uprawnionej – ten opis pasuje prawdopodobnie
do większości sytuacji, w których dłużnikowi alimentacyjnemu (jednemu z rodziców) odebrano lub ograniczono prawa rodzicielskie
np. w toku sprawy rozwodowej; może jednak charakteryzować również takie stany faktyczne, w których doszło do rzeczywistego
rozpadu więzi wychowywania między rodzicem (rodzicami) i dzieckiem, bez zmiany ich stanu prawnego;
4) osoba zobowiązana do alimentów ani ich nie płaci, ani też nie wychowuje osoby uprawnionej, innymi słowy w ogóle nie wypełnia
swoich obowiązków rodzicielskich; dzieckiem zajmuje się zaś drugi rodzic, mający status osoby samotnie wychowującej dziecko.
Z brzmienia art. 2 ust. 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z odpowiednimi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika,
że prawo do zaliczki miałyby tylko osoby znajdujące się w tej ostatniej sytuacji: tylko w ich wypadku równocześnie byłby spełniony
warunek „niewychowywania” oraz „niealimentacji” mimo zobowiązania sądowego. Wskazane przepisy, wiążąc negatywny skutek wychowywania
z nieprzyznaniem prawa do zaliczki, powodują, że rodzice z drugiej z powyższych grup musieliby stawić czoło pokusie przejścia
do ostatniej z nich: czyli zrezygnować z wychowywania dziecka. Jak słusznie zauważa Prokurator Generalny, nawet gdyby rezygnacja
ta była pozorna i miała na celu wyłudzenie świadczenia alimentacyjnego – co w wyjątkowo trudniej sytuacji mogłoby się wydawać
dobrą metodą zdobycia środków na najpilniejsze bieżące wydatki – łączyłaby się ona z niekorzystnymi skutkami dla całej rodziny
– zarówno dla drugiego z rodziców dziecka, jak i dla osoby uprawnionej do alimentów, a nawet innych dzieci (np. z poprzednich
związków, wychowywanych w rodzinie rekonstruowanej), z którymi dłużnika alimentacyjnego nie wiąże obowiązek alimentacji. Sytuacja
więc jest analogiczna, jak skrytykowana przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 16/04: prawo do zaliczki przysługuje,
gdy oboje rodzice mają obowiązek wychowania dziecka (a więc przynajmniej ograniczone prawa rodzicielskie), ale jedno z nich
tego obowiązku nie wypełnia, i zmusza do postawienia tej samej diagnozy: „Takie ujęcie tych przepisów zniechęca tego z rodziców,
który wychowuje dziecko, do dochodzenia od drugiego rodzica realizacji obciążającego go obowiązku i utrwala się w społeczeństwie
przekonanie, że zaniedbywanie obowiązków rodzicielskich aktualizuje obowiązek udzielenia pomocy socjalnej przez państwo”.
Premiowanie dziecka za brak obecności w jego życiu rodziców i odwrotnie – zdejmowanie z rodziców ciężaru utrzymywania dziecka
(płacenia alimentów) za cenę rezygnacji z wychowania dziecka jest niedopuszczalne i niemożliwe do pogodzenia z zasadą ochrony
rodziny, zawartą w art. 18 Konstytucji.
Sprawę komplikuje dodatkowo fakt, że zaliczka alimentacyjna może przysługiwać także uczącym się osobom pełnoletnim (por. cytowany
wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o zaliczce), a więc osobom, które mają pełną zdolność do czynności prawnych, i jeżeli w ogóle jeszcze
są wychowywane przez rodziców, to już tylko w sensie socjologicznym, a nie prawnym. W praktyce sądowej i administracyjnej
wyznacznikiem „wychowywania” jest najczęściej wspólne zamieszkiwanie, codzienna opieka i utrzymywanie dziecka (por. np. wyrok
WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 141/01, omówiony w: W. Maciejko, op.cit., s. 78, oraz rozstrzygnięcia w sprawach, na tle których zostały zadane rozstrzygane pytania prawne). Wobec tego osoby pełnoletnie
uczące się, które chcą otrzymać zaliczkę alimentacyjną, powstrzymywane są od usamodzielnienia się i wyprowadzenia od rodziców
– a w konsekwencji także od ewentualnego założenia nowej rodziny (por. także przesłanka negatywna, zawarta w art. 8 ust. 3
ustawy o zaliczce). W wypadku gdyby zdecydowały się one zerwać osobiste więzi z rodzicami, traciłby one prawo do zaliczki,
chyba że udałoby się je przekwalifikować na inną kategorię uprawnionych, tzn. na osoby uczące się w rozumieniu przepisów o
świadczeniach rodzinnych. Art. 2 pkt 5 lit. c ustawy o zaliczce dopuszcza bowiem otrzymywanie zaliczki przez osoby pełnoletnie,
uczące się i niepozostające na utrzymaniu rodziców w związku z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jednak – w
okresie, w którym miały miejsce stany faktyczne przedstawione przez sądy pytające – dodatkowo wymagał, aby wyrok sądu orzekający
alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez tę osobę (zastrzeżenie to zostało zniesione przez art. 1 pkt
2 lit. c ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym, Dz. U. Nr
109, poz. 747, z dniem 6 lipca 2007 r.). W wypadku zaś osób, których uprawnienie do zaliczki wynika z art. 2 pkt 5 lit. a
ustawy o zaliczce, tego typu ograniczenie nie zostało sformułowane, więc „przekwalifikowanie” z „osoby wychowywanej przez
osobę samotnie wychowującą dziecko” na „osobę uczącą się” nie zawsze byłoby możliwe.
W świetle powyższych rozważań uzależnienie dostępu do zaliczki alimentacyjnej od „bycia osobą wychowywaną” nie wydaje się
usprawiedliwione.
4.4.2. Kolejną kwestią wymagającą dokładnego zbadania jest problem warunkowania dostępu do zaliczki alimentacyjnej stanem
cywilnym osób wychowujących osobę uprawnioną do tego świadczenia. Przesłanka ta – choć nieco odmiennie sformułowana – zawsze
była elementem definicji osoby samotnie wychowującej dziecko w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zawarta jest także w zakwestionowanych
w niniejszej sprawie art. 3 pkt 17 (względnie 17a) tej ustawy, a wyjątek od niej jest przewidziany w art. 29 ust. 1 ustawy
o zaliczce.
Przepisy te wymagają, aby rodzic wychowujący osobę ubiegającą się o zaliczkę alimentacyjną był osobą stanu wolnego (tzn. panną,
kawalerem, osobą rozwiedzioną, wdową lub wdowcem) lub osobą, która pozostaje w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu,
lub aby jeden z małżonków złożył pozew o rozwód lub separację. Tym samym ustawa o świadczeniach rodzinnych zawęża znaczenie
pojęcia „samotnego wychowywania dziecka” w stosunku do semantycznego rozumienia tego sformułowania: w świetle tej ustawy samotne
wychowywanie oznacza nie tylko wychowywanie dziecka przez jednego z rodziców (a nie oboje), ale też samotność rodzica wychowującego
dziecko w tym sensie, że nie wolno mu założyć nowej rodziny (zawrzeć małżeństwa z osobą niebędącą rodzicem dziecka) czy jej
kontynuować (w wypadku, gdyby dziecko urodziło się podczas trwania małżeństwa, ale pochodziło tylko od jednego z małżonków),
a przynajmniej sprawiać takie wrażenie (przez złożenie wniosku o rozwód lub separację). Tym samym rodzic dziecka, który nie
może wyegzekwować alimentów zasądzonych na to dziecko, staje przed trudnym wyborem: albo zachowa przysługujące dziecku uprawnienie
do zasiłku alimentacyjnego i pozostanie osobą stanu wolnego (a przynajmniej podejmie w tym celu działania w postaci złożenia
wniosku o rozwód lub separację), albo je utraci (i w związku z tym będzie samodzielnie ponosić koszty utrzymania osoby uprawnionej
do świadczenia) i założy nową rodzinę (pozostanie w dotychczasowym związku małżeńskim). Z punktu widzenia klauzuli ochrony
rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie rodzica do poświęcenia swojego życia osobistego w celu zabezpieczenia
bytu dziecku (osobie uprawnionej do świadczenia) jest absolutnie niedopuszczalne. Wybór ten oznacza więc albo zdecydowanie
się na pewne, choć niewielkie dochody z tytułu zaliczki alimentacyjnej, albo bliżej nieokreślone, choć być może większe, korzyści
materialne i społeczne wynikające dla dziecka z założenia przez jego ojca lub matkę nowej rodziny.
Wprowadzenie kryterium stanu cywilnego rodzica wydaje się ponadto zbędne z punktu widzenia celów zaliczki. Sam fakt założenia
nowej rodziny może, ale nie musi oznaczać poprawy warunków materialnych osoby ubiegającej się o zaliczkę (dziecka z poprzedniego
związku). To, czy nowy małżonek dobrowolnie lub przymusowo włączył się do utrzymywania osoby uprawnionej do zaliczki (por.
powołany już art. 144 § 1 k.r.o.), znajduje wyraz w dochodach rodziny. Z punktu widzenia celów zaliczki jako świadczenia dla
osób najbardziej potrzebujących (por. wyżej, pkt 3.1) właściwym wskaźnikiem tego stanu rzeczy jest więc kryterium dochodowe
(art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce), a nie formalistycznie traktowane kryterium stanu cywilnego rodzica wychowującego osobę
uprawnioną do zaliczki lub złożenia wniosku o rozwód czy separację.
Równocześnie należy zauważyć, że kryterium stanu cywilnego jest bardzo łatwe do operacjonalizacji. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny,
badając je w kontekście dodatku do zasiłku rodzinnego w sprawie o sygn. K 16/04, „zgodnie z ogólnymi zasadami następuje to
przez przedstawienie odpisu aktu stanu cywilnego, który dokumentuje stan cywilny osoby, a więc np. odpisu aktu małżeństwa,
zawierającego wzmiankę o rozwiązaniu małżeństwa przez rozwód lub o separacji”. Możliwość jednoznacznego ustalenia, kiedy kryterium
to jest spełnione, może być jednak traktowane także jako wada: powoduje ono brak jakichkolwiek możliwości łagodzenia jego
skutków i musi być stosowane bezwzględnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że wobec istnienia
odpowiednich definicji legalnych w ustawie o świadczeniach rodzinnych ustawodawca „zarówno określając pojęcie rodziny, jak
i osobę samotnie wychowującą dziecko (art. 3 pkt 17) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego
gospodarowania” (wyrok NSA w Warszawie z 23 września 2005 r., sygn. I OSK 150/05, Lex nr 192108).
W połączeniu z omówionym już wyżej brakiem wpływu dziecka na decyzje życiowe podejmowane przez wychowującego je rodzica, argumenty
te skłaniają do uznania, że dostęp do zaliczki alimentacyjnej nie powinien zostać uzależniony od stanu cywilnego rodzica osoby
uprawnionej ani też od podjęcia przez niego kroków prawnych zmierzających do jego zmiany (tj. złożenia wniosku o rozwód lub
separację). W tym zakresie nadal aktualna jest konkluzja zawarta w wyroku w powołanej już sprawie o sygn. K 16/04: „zaskarżone
przepisy, wskutek niejasności i niespójności z regulacją kodeksową, co najmniej stwarzają ryzyko zagrożenia dla prawidłowego
funkcjonowania rodziny i małżeństwa, a w takim razie naruszają wyrażony w art. 18 Konstytucji nakaz zapewnienia przez państwo
rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki. […] Samo bowiem wystąpienie z żądaniem orzeczenia separacji lub rozwodu jest dowodem
osłabienia więzi istniejących między małżonkami. Ponadto treść kwestionowanych przepisów skłania do stwarzania sytuacji pozorujących
rozkład pożycia między małżonkami, po to, by uzyskać pomoc finansową ze środków publicznych”.
4.4.3. Ostatnim elementem definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, który wymaga oceny z punktu widzenia art. 18 Konstytucji,
jest fakt wspólnego niewychowywania dziecka z ojcem lub matką dziecka (art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych) czy
niewychowywanie wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem (art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Przede wszystkim nie wiadomo, o jakie dziecko w tej definicji chodzi: czy o dziecko będące osobą uprawnioną, czy o inne dzieci
pochodzące od tych samych rodziców albo od rodzica, który wychowuje osobę uprawnioną do zaliczki, i jej nowego partnera życiowego.
Z jednej strony, ze względu na zakaz interpretacji synonimicznej pojęć określonych odmiennymi terminami, należy opowiedzieć
się chyba za tą drugą możliwością: dziecko, które ubiega się o otrzymanie zaliczki, jest bowiem konsekwentnie w całej ustawie
o zaliczce nazywane po prostu „osobą uprawnioną” względnie „osobą uprawnioną do zaliczki” (por. W. Maciejko, op.cit., s. 74-75). Z drugiej zaś, nie wydaje się, aby były powody uzależniania przyznania zaliczki alimentacyjnej od tego, czy osoba
uprawniona ma zwykłe (pochodzące od tych samych rodziców) lub przyrodnie rodzeństwo (pochodzące od tego z rodziców, które
je wychowuje, oraz od jednej osoby obcej, np. konkubenta lub nowego małżonka) i czy jest ono wychowywane razem z nim w pełnej
lub rekonstruowanej rodzinie. Takie rozumienie wskazanego fragmentu art. 3 pkt 17 i pkt 17a ustawy o zaliczce budzi takie
same wątpliwości konstytucyjne jak omówiona wyżej przesłanka stanu cywilnego. Nie tylko nie pozostaje w żadnym związku z celami
zaliczki alimentacyjnej, ale nawet jeszcze w większym stopniu niż przesłanka stanu cywilnego prowadzi do naruszenia zasady
ochrony rodziny i rodzicielstwa: „karze” odebraniem prawa do zaliczki osobę uprawnioną i zabrania jej rodzicowi – pod groźbą
utraty dostępu do świadczenia – posiadania i wychowywania innych dzieci z nowym lub dotychczasowym partnerem. W sumie więc
każda z przedstawionych wyżej dwóch możliwości interpretacyjnych prowadzi do wniosków niedających się pogodzić z przepisami
Konstytucji, a zwłaszcza z zasadą dobra rodziny, wynikającą z jej art. 18.
Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę na niejasność sformułowania „jeżeli wspólnie nie wychowuje
dziecka z ojcem lub matką dziecka” w pierwotnym art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. We wspominanym już wielokrotnie
wyroku w sprawie o sygn. K 16/04 stwierdził m.in., że „ta definicja właściwie nie przybliża nas wcale do określenia, o jaką
sytuację tu chodzi, gdyż można powiedzieć, że albo definiuje «to samo przez to samo», albo nawet ostrzej, że definiuje «nieznane
przez nieznane». W skrajnej interpretacji można byłoby przyjąć, że to drugie kryterium właściwie nie wnosi niczego nowego
w porównaniu z tym, co zostało określone przez pierwsze kryterium [stanu cywilnego], a to by oznaczało, że każda osoba, która
ma taki stan cywilny, jaki określono w tej definicji, i która złożyła oświadczenie, że drugi z rodziców nie wychowuje dziecka,
może otrzymać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Takie ujęcie, nadające się do obrony
w świetle brzmienia interpretowanego przepisu, prowadzi jednak do skutków społecznie niepożądanych”. Trybunał Konstytucyjny
w wyroku w sprawie o sygn. K 16/04 podkreślał także szeroko niespójność tego elementu definicji osoby samotnie wychowującej
dziecko z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz niekonstytucyjność jego wykorzystania do określania kręgu osób
uprawnionych do dodatku do zasiłku rodzinnego.
Mimo jednak tak poważnych zastrzeżeń Trybunału Konstytucyjnego, kryterium to zostało utrzymane w znowelizowanym art. 3 pkt
17 (uchwalonym jednak przed wydaniem przez TK wyroku w sprawie o sygn. K 16/04), a w bardzo zbliżonej formie, różniącej się
od poprzedniej właściwie jedynie odmienną stylizacją, także w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ten ostatni
przepis miał w założeniu realizować orzeczenie Trybunału – w uzasadnieniu rządowego projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach
rodzinnych w odniesieniu do tego przepisu wprost zaznaczono: „Nowe brzmienie definicji osoby samotnie wychowującej dziecko
stanowi wynik rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Druga przesłanka tej definicji dotycząca wspólnego wychowywania co
najmniej jednego dziecka z jego rodzicem – zgodnie z zaleceniem Trybunału – sformułowana została w sposób pozytywny” (s. 1
uzasadnienia, druk sejmowy nr 138/V kadencja, s. 1 uzasadnienia projektu ustawy, por. także podkreślenie tej przesłanki nowelizacji
przez posła sprawozdawcę – Sprawozdanie Stenograficzne z 5. posiedzenia Sejmu/V kadencja w dniu 15 grudnia 2005 r., s. 177).
Faktycznie w wyroku w sprawie o sygn. K 16/04 stwierdzono, że omawiana przesłanka niewychowywania została ujęta w sposób negatywny
(pkt III.2 uzasadnienia), ale miało ono charakter opisowy, a nie ocenny i nie było powodem uznania niekonstytucyjności przepisu
zawierającego sformułowanie „jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka”. Wobec tego należy dojść do
wniosku, że realizacja tego wyroku TK, polegająca na wprowadzeniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisu odmiennie
brzmiącego, ale implikującego analogiczne normy prawne, jak jego niekonstytucyjna wersja pierwotna, była jedynie pozorna.
Fakt wykorzystania niekonstytucyjnych w swej istocie regulacji do określenia kręgu podmiotowego nowego świadczenia – zaliczki
alimentacyjnej – spowodował powielenie już istniejących wobec tego przepisu zastrzeżeń.
Na marginesie powyższego stwierdzenia, należy zauważyć jeszcze jedną niepokojącą konsekwencję niejasności sformułowań zawartych
w art. 3 pkt 17 i pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nawet przy założeniu, że na poziomie prawnym wątpliwości co do
treści tych przepisów można rozstrzygnąć, nie jest bynajmniej pewne, czy nie będą one powodowały braku jednolitości przyznawania
świadczeń w praktyce. Ojciec lub matka dziecka ubiegającego się o zaliczkę, którzy napotykają w części II pkt 1 wniosku o
zaliczkę sformułowanie „Oświadczam, że […] nie wychowuję co najmniej jednego dziecka razem z jego rodzicem” (por. wspomniane
już rozporządzenie w sprawie wniosku o zaliczkę), mogą mieć problemy z jego prawidłowym zrozumieniem. Nakładanie na te osoby
obowiązku oświadczenia pod rygorem nieotrzymania zaliczki albo jej zwrotu (gdy się okaże, że oświadczenie nie odpowiadało
prawdzie) budzi duże wątpliwości konstytucyjne. Można nawet się zastanawiać, czy nie stanowią one naruszenia zasady lojalności
państwa wobec obywateli, zakazującej zastawiania przez przepisy prawne „pułapek”, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa
prawnego (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2006, s. 65 oraz wyrok z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46). Ponieważ jednak art.
2 Konstytucji nie został wskazany jako wzorzec kontroli, Trybunał Konstytucyjny ogranicza się jedynie do zasygnalizowania
tych wątpliwości.
4.5. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17 lub pkt
17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce są również niezgodne z art. 18 Konstytucji.
5. Konkluzja i skutki orzeczenia.
Ocena zaskarżonych przepisów prowadzi do takiej samej konkluzji, jaką Trybunał Konstytucyjny sformułował (w stosunku do innych
świadczeń) w powołanej już sprawie o sygn. K 12/01: przyznawanie zaliczki alimentacyjnej „w oparciu o kryterium wprowadzone
przez zakwestionowane przepisy może powodować, że nie tylko szczególna, ale nawet jakakolwiek pomoc nie trafi do rodzin znajdujących
się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej”. Przyznawanie zaliczki alimentacyjnej tylko osobom wychowywanym przez jednego
z rodziców w połączeniu z niejasnym i wątpliwym konstytucyjnie sformułowaniem definicji „osoby samotnie wychowującej dziecko”
prowadzi do wniosku, że art. 2 pkt 5 lit. a w związku z art. 3 pkt 17 lub pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie,
w jakim pomija prawo:
– osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim oraz
– osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej,
jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach
dziecka. Podobnie należy ocenić uzależnianie prawa do zaliczki od złożenia wniosku o rozwód lub separację, a więc regulację
zawartą w art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce.
Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne podkreślić różne skutki poszczególnych części niniejszego wyroku. Jedynie przepis
wskazany w pkt 3 sentencji, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce, traci moc obowiązującą na skutek orzeczenia jego niekonstytucyjności.
Orzeczenie co do pozostałych przepisów zostało ujęte w pkt 1 i 2 sentencji w sposób zakresowy, poprzez stwierdzenie, że w
katalogu osób uprawnionych do zaliczki, ukształtowanym przez zaskarżone przepisy, brakuje dwóch kategorii osób, które powinny
być uprawnione do tego świadczenia ze względu na normy i zasady wyrażone we wskazanych przez sądy pytające wzorcach kontroli.
Ta część wyroku powinna więc zostać zrealizowana nie przez wyeliminowanie wadliwych regulacji czy zastąpienie ich odpowiednikami
pozbawionymi wad, lecz w drodze uzupełnienia ich o odpowiedni fragment, niezbędny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją
(por. np. powołane orzeczenie w sprawie o sygn. K. 25/95). W sposób oczywisty postulat ten odnosi się wyłącznie do regulacji
obowiązujących w chwili wydania wyroku, a więc do art. 2 pkt 5 lit. a w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych
(art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach utracił wszak moc 31 grudnia 2006 r.).
Podczas realizacji niniejszego wyroku należy także mieć na uwadze, że zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy
funkcjonują w szerszym otoczeniu systemowym. W wypadku ich zmiany wskazane byłoby dokonanie szerszego przeglądu wszystkich
przepisów regulujących zaliczkę alimentacyjną (pomoc osobom uprawnionym do alimentów), zwłaszcza pod kątem adekwatności kryteriów
przyznawania świadczeń do ich celów i funkcji. Można też zastanowić się nad zasadnością istnienia i treścią innej definicji
osoby samotnie wychowującej dziecko, niż brana pod uwagę w aktualnym postępowaniu. Jest ona zawarta w art. 6 ust. 5 ustawy
z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176, ze zm.), który brzmi: „Za
osobę samotnie wychowującą dzieci uważa się jednego z rodziców albo opiekuna prawnego, jeżeli osoba ta jest panną, kawalerem,
wdową, wdowcem, rozwódką, rozwodnikiem albo osobą, w stosunku do której orzeczono separację w rozumieniu odrębnych przepisów.
Za osobę samotnie wychowującą dzieci uważa się również osobę pozostającą w związku małżeńskim, jeżeli jej małżonek został
pozbawiony praw rodzicielskich lub odbywa karę pozbawienia wolności”.
Niezależnie od powyższego, należy także podkreślić indywidualny skutek tego orzeczenia w sprawach zawisłych przed sądami pytającymi.
Jak słusznie stwierdził WSA w Gdańsku, orzeczenie o niekonstytucyjności wskazanych ograniczeń w dostępie do zaliczki alimentacyjnej
może być przesłanką przyznania tego świadczenia osobom, których sprawy są rozstrzygane przez sądy pytające. Wyrok Trybunału
Konstytucyjnego otwiera więc drogę do ewentualnego uwzględnienia postulatów osób pozbawionych tych świadczeń, o czym jednak
mają prawo orzec wyłącznie właściwe w sprawie organy.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjnych orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.