Rada Gminy Boguchwała wnioskiem z 8 marca 2006 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że: po pierwsze, art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107); z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; po drugie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic powiatów oraz ustalania i zmiany nazw powiatów i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 944 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92, art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz 2006 r. Nr 154, poz. 1107); z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; po trzecie, że § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic) jest niezgodny: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 2 Konstytucji; z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107; dalej: EKSL) i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 Konstytucji; z art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym); z art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 25 kwietnia 2006 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie, w jaki sposób zaskarżony § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.) narusza art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz sprecyzowanie, wobec których jednostek redakcyjnych art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) postawiono zarzut niezgodności z powołanymi we wniosku wzorcami kontroli.

W piśmie z 11 maja 2006 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych. Pełnomocnik wnioskodawcy złożył także dodatkowe pismo procesowe w dniu 13 lipca 2006 r.

Postanowieniem z 22 września 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała w zakresie stwierdzenia zgodności: art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 2 Konstytucji, z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości, z art. 3 EKSL i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 Konstytucji, a także z art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, po pierwsze, oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 2 i art. 15 Konstytucji, bowiem z argumentacji przedstawionej we wniosku wynikało jednoznacznie, że nie odnosił się on da kwestionowanego art. 4 ust. 1-2, art. 4a ust. 1-3 i art. 4b ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1-2, art. 3a ust. 1-3 i art. 3b ust. 1-4 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast zgodnie z zasadą ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny uznał niedopuszczalność orzekania o zgodności art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2 i art. 15 Konstytucji (wyroki w sprawach K 27/02 i K 1/03).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, po drugie, oczywistą bezzasadność zarzutu, zgodnie z którym zaskarżone przepisy naruszają zasadę przyzwoitej legislacji oraz zasadę określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji), zasadę praworządności formalnej i legalizmu (art. 2 Konstytucji), zasadę samorządności lokalnej (art. 16 Konstytucji), a także zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, po trzecie, że zarzut niezgodności został postawiony § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic, a więc przepisowi, który z dniem 22 grudnia 2003 r. utracił moc obowiązującą. Okoliczność powyższa stanowiła, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie określonym we wniosku.

Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik wnioskodawcy wniósł 6 października zażalenie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał rozpatrując zażalenie, analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia.

2. Pełnomocnik wnioskodawcy dowodzi, że Trybunał Konstytucyjny, odmawiając nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie zbadał zasadności wszystkich argumentów przedstawionych we wniosku. W szczególności, nie odniósł się do zarzutu, zgodnie z którym „w płaszczyźnie merytorycznej (materialno-prawnej) niejasne kryteria z art. 15 ust. 2 Konstytucji powodują, że droga administracyjna w sprawie tak kontrowersyjnej społecznie jak zmiana granic jednostki samorządu terytorialnego nie jest skonstruowana odpowiednio do wymagań konstytucyjnych w przedmiocie ochrony statusu jednostek samorządu terytorialnego (zasada dialogu i współdziałania władz, zasada pomocniczości, art. 15, a także, m.in. art. 16). Natomiast w płaszczyźnie procesowej oznacza to, że przepisy nie wytwarzają równoważnej pozycji obu stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany granic – wnioskujący ma od początku ogromną przewagę, zaś drugiej stronie nie przysługują żadne środki procesowe ochrony jej interesów. (...) Stan taki narusza zarówno zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jak i najprostsze wymagania równości (sprawiedliwości proceduralnej) i praworządności, co przecież odnosi się także do jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji)”.

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu zarzutów zażalenia, stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Trybunał w obecnym składzie w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, uzasadniające odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie poddania kontroli zgodności kwestionowanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik, dowodząc naruszenia art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 EKSL, zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości, poparł je takimi samymi argumentami, jak wyżej przywołane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty uprawdopodobniające niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów należało uznać za adekwatne w odniesieniu do problemu sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął o merytorycznym rozpoznaniu wniosku w zakresie stwierdzenia zgodności art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym z art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 EKSL, a także preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości.

3. Pełnomocnik wnioskodawcy, odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała w zakresie stwierdzenia zgodności, uchylonego z dniem 22 grudnia 2003 r., § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic, przedstawia uchwałę Rady Gminy Boguchwała z 5 października 2006 r. (Nr XLII/549/06) w sprawie sprostowania uchwały Nr XXXVI/467/06 z 16 lutego 2006 r. Sprostowanie to polega na ustaleniu nowego brzmienia § 1 uchwały poprzez oznaczenie przedmiotu kontroli jako „§ 3a pkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185)”. W ocenie pełnomocnika następstwem podjętej uchwały jest sytuacja, w której „odpada przesłanka odmowy wszczęcia postępowania przed Trybunałem z powodu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu” (tzn. § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic).

Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustalenie na etapie wstępnego rozpoznania, czy wniosek złożony do Trybunału pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wymaga przedstawienia dowodu, którym jest uchwała takiego organu, wyrażająca wolę wszczęcia postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może być podjęta albo przed sporządzeniem wniosku, albo po jego sporządzeniu, ale w każdym razie przed wniesieniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). Należy zatem stwierdzić dopuszczalność sprostowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, wszakże pod jednym warunkiem, a mianowicie, że sprostowanie takie nastąpi w terminie, którego bieg rozpoczyna dzień podjęcia uchwały (najwcześniej), a kończy dzień złożenia wniosku do Trybunału (najpóźniej). Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę, że odmienne stanowisko, uzasadniające możliwość sprostowania uchwały po wniesieniu wniosku, prowadziłoby do niedopuszczalnej konwalidacji (na przykład) przedmiotu i wzorca kontroli określonych we wniosku, który złożył – w sprostowanym zakresie – podmiot nieuprawniony w świetle art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 Konstytucji.

Z tych względów sprostowanie przez Radę Gminy Boguchwała uchwały z 16 lutego 2006 r. w dniu 5 października 2006 r., a więc po dniu złożenia wniosku (tj. 8 marca 2006 r.), i – co szczególnie istotne – po wydaniu (22 września 2006 r.) przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, m.in. w zakresie objętym sprostowaniem, pozostaje indyferentne prawnie dla przedmiotu kontroli wskazanego w rozpatrywanym wniosku, a tym samym nie podważa trafności ustaleń, będących podstawą zaskarżonego postanowienia.

Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje na marginesie, po pierwsze, że uchwała Rady Gminy Boguchwała z 5 października 2006 r. prostuje § 1 uchwały z 16 lutego 2006 r. (Nr XXXVI/467/06), który – co do zasady – nie wyrażał woli wystąpienia o kontrolę § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic (§ 1 obejmował przepisy ustawy o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących zmian granic powiatów i gmin). Sprostowanie winno być natomiast odniesione do § 1 uchwały z 24 listopada 2005 r. (Nr XXXIV/439/05), który explicite wyrażał wolę wystąpienia o kontrolę § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic.

Po drugie zaś, uchwała ta określa – po sprostowaniu – przedmiot kontroli jako „§ 3a pkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic (...) (Dz. U. Nr 141, poz. 1185)”. Tymczasem powołane rozporządzenie w ogóle nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako „§ 3a pkt a” (Dz. U. Nr 141, poz. 1185), bowiem formułuje ją dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia granic (...) (Dz. U. Nr 252, poz. 2124).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Rada Gminy Boguchwała wnioskiem z 8 marca 2006 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że: po pierwsze, art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 163 i art. 165 Konstytucji; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607); z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; po drugie, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic powiatów oraz ustalania i zmiany nazw powiatów i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 944 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92, art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607); z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; po trzecie, że § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic) jest niezgodny: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 2 Konstytucji; z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKST) i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 Konstytucji; z art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym); z art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 25 kwietnia 2006 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie, w jaki sposób zaskarżony § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.) narusza art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz sprecyzowanie, wobec których jednostek redakcyjnych art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) postawiono zarzut niezgodności z powołanymi we wniosku wzorcami kontroli.

W piśmie z 11 maja 2006 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych.

Pełnomocnik wnioskodawcy złożył także dodatkowe pismo procesowe 13 lipca 2006 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

I. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z legitymacją przysługującą podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (podmiot legitymowany szczegółowo) podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy nie jest oczywiście bezzasadny oraz czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust. 1 ustawy o TK.

II. Przedmiotem wniosku Rady Gminy Boguchwała jest, po pierwsze, art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym, zaś wzorcami kontroli art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3, art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 EKST, a także preambuła Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości.

1. Należy zatem przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2002 r. (K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92) orzekł o zgodności art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4a i 4b ustawy o samorządzie gminnym z art. 2, art. 15 ust. 2 i art. 164 ust. 1 Konstytucji, natomiast w wyroku z 4 listopada 2003 r. (K 1/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85) stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym są zgodne z art. 2 Konstytucji oraz art. 5 EKST, a także orzekł, że art. 4 ust. 3 w zw. z ust. 2 tejże ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do zmiany granic gmin, jest zgodny z art. 15 ust. 2 Konstytucji.

2. Wnioskodawca dowodzi, że rozpatrywany wniosek nie realizuje cech „tożsamości sprawy” (ne bis in idem), za które Trybunał uważa „ponowne zakwestionowanie przepisów, o relacji których do tak samo określonego wzorca konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny już orzekł, pod dodatkowym warunkiem tożsamości sformułowanych zarzutów” (K 1/03). W ocenie wnioskodawcy – obok rozszerzenia przedmiotu i wzorców kontroli – za brakiem tożsamości sprawy przemawia inna argumentacja uzasadniająca niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 2 i art. 15 Konstytucji.

W sprawach K 27/02 i K 1/03 Trybunał badał bowiem zgodność zaskarżonych przepisów z art. 2 i art. 15 Konstytucji, w odniesieniu do zarzutów np. rangi aktu (niższej niż ustawa), którym wprowadza się zmiany granic gmin, czy procedury dokonywania zmian granic gmin (inicjatywa własna Rady Ministrów albo wniosek zainteresowanej rady gminy). Natomiast w rozpatrywanej sprawie naruszenie art. 2 i art. 15 Konstytucji uzasadnia użycie w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym „kryteriów o nieostrym zakresie znaczeniowym oraz pozaprawnym odniesieniu”, takich jak „układ osadniczy i przestrzenny”, „więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe” czy „zdolność wykonywania zadań publicznych”. Wnioskodawca twierdzi, że „pojęcia te nie mają ugruntowanego znaczenia w świadomości prawnej, a to z kolei prowadzi do dowolnego kształtowania ich treści” i powoduje, że „zmian można dokonywać niezwykle łatwo, bez nawiązania do konstytucyjnie uzasadnionego celu, także dla doraźnych interesów politycznych”.

3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, po pierwsze, że zarzuty powyższe w żadnej mierze nie odnoszą się do kwestionowanego art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3a i 3b ustawy o samorządzie powiatowym. Argumentacja niekonstytucyjności ogranicza się wyłącznie do art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, które formułują wytyczne dotyczące treści rozporządzeń wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając powyższe na względzie, Trybunał poddał ocenie dopuszczalność merytorycznej kontroli zgodności z art. 2 i art. 15 Konstytucji jedynie art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Wobec pozostałych jednostek redakcyjnych zaskarżonych przepisów uznał oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 2 i art. 15 Konstytucji, co zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie wyżej wskazanym.

4. Zdaniem wnioskodawcy zastosowanie w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym „nieostrych pojęć i kryteriów”, takich jak: „układ osadniczy i przestrzenny, więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, zdolność wykonywania zadań publicznych”, uzasadnia zbadanie ich zgodności z art. 15 Konstytucji. Jednocześnie wnioskodawca abstrahuje od treści art. 15 ust. 2 Konstytucji, która expressis verbis używa tych samych określeń (wyrażeń) np. „więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe” czy „zdolność wykonywania zadań publicznych”.

Trybunał Konstytucyjny w przywołanej wyżej sprawie K 27/02 wyraźnie stwierdził, że „wytyczne ustawodawcy (z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) precyzyjnie nawiązują do treści art. 15 ust. 2 Konstytucji”. Oznacza to, że powtórzone w przepisach zaskarżonych ustaw określenia konstytucyjne nie mogą być poddane hierarchicznej kontroli zgodności norm.

5. Należy przy tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 19 ustawy o TK, w toku postępowania powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dlatego w uzasadnieniu wyroku z 4 listopada 2003 r. (K 1/03) Trybunał wyjaśnił znaczenie warunków określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując zmian granic z inicjatywy własnej, Rada Ministrów konfrontuje interes publiczny, powodujący konieczność zmian z warunkami, od spełnienia których zależy możność dokonania zmian względem obu gmin, jeśli uzna, że potrzeba zmian przeważa nad dobrem polegającym na stabilności stosunków terytorialnych. Zainteresowana rada gminy, jako wnioskodawczyni, uzasadnia zaś swój publiczny interes lokalny. Rada Ministrów konfrontuje go z dobrem chronionym – stabilnością stosunków terytorialnych, a gdy uzna, że konieczność zmian przeważyła, bada, czy pogorszenie sytuacji drugiej gminy nie nastąpi w sposób naruszający warunki, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy. Trybunał stwierdził, że „warunki (sposoby) dokonywania zmian w tym postępowaniu spełniają niejako podwójną rolę. Mogą one wyrażać ów publiczny interes lokalny, w imię którego zainteresowana rada zasadnie żąda zmiany granic – zwłaszcza tam, gdzie stanowią powtórzenie postanowień Konstytucji. Przede wszystkim jednak spełniają rolę gwarancyjną, jeśli chodzi o ochronę interesów tych gmin, których terytorium miałoby ulec zmniejszeniu”. Trybunał przyjął również, że „w postępowaniu na wniosek zainteresowanej rady gminy, które zakończyło się wydaniem rozporządzenia o zmianie granic, Rada Ministrów potwierdziła, że wniosek tej rady, wyrażający jej lokalny interes publiczny zasługuje na uwzględnienie. Tym samym stwierdza, iż warto dlań poświęcić stabilizację stosunków polityczno-terytorialnych, a także – bardzo często – pogorszyć sytuację drugiej gminy. Pogorszenie sytuacji drugiej gminy może nastąpić tylko pod warunkiem, iż nie spowoduje to całkowitego unicestwienia jej zdolności wykonywania zadań publicznych, ani też tak istotnego pogorszenia więzi międzyludzkich i poziomu wykonywania zadań publicznych, że prowadzi to do utraty tożsamości społeczno-politycznej tej wspólnoty”.

Trybunał przypomniał, że rozporządzenia, o których mowa w art. 4 ustawy o samorządzie gminnym (także w art. 3 ustawy o samorządzie powiatowym), są w istocie rozstrzygnięciami, a więc mają pewne znamiona konkretności. Materia rozstrzygnięć powoduje, że wytyczne treściowe do wydawania rozporządzeń mają charakter raczej kierunkowy, tzn. „naprowadzający” niejako na ochronę pewnych dóbr przy podejmowaniu decyzji o zmianie granic.

Trybunał poddał analizie art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tym samym także art. 3 ust. 3 o samorządzie powiatowym) i stwierdził, że wymienia on następujące czynniki, którymi kierować się należy przy ustalaniu i zmianie granic. „Po pierwsze, należy się kierować zapewnieniem obydwu gminom terytorium możliwie jednorodnego ze względu na układ osadniczy i przestrzenny. Po drugie, należy uwzględniać stan więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, jakie ukształtują się w wyniku zmiany w obydwu gminach w porównaniu ze stanem tych więzi sprzed zmiany. Po trzecie wreszcie należy kierować się zapewnieniem zdolności do wykonywania zadań publicznych. W tym trzecim przypadku chodzi oczywiście przede wszystkim o gwarancje, iż pogorszenie nie będzie rażące dla gminy zmniejszanej”. W konsekwencji, Trybunał stwierdził, że „w ustawie o samorządzie gminnym zostały określone w sposób dostateczny przesłanki skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany granic między gminami (...)”.

Obszernie przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na oczywistą bezzasadność zarzutu, zgodnie z którym kwestionowane przepisy stoją w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji). Skoro kryteria dokonywania zmian granic gmin (powiatów) nie są, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, „niejasne”, to tym samym nie prowadzą do naruszenia zasady praworządności formalnej i legalności (art. 7 Konstytucji), zasady samorządności lokalnej (art. 16 Konstytucji), a także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Okoliczności powyższe, w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o TK, uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności kwestionowanych przepisów z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

III. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zarówno uchwała Rady Gminy Boguchwała podjęta 24 listopada 2005 r. (Nr XXIV/439/05), jak i wniosek z 8 marca 2006 r. złożony do Trybunału na jej podstawie, wskazują jako przedmiot kontroli § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185; dalej: rozporządzenie zmieniane). Tymczasem, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 252, poz. 2124; dalej: rozporządzenie zmieniające) stanowi w § 1 pkt 1, że „w § 1 pkt 2 (rozporządzenia zmienianego) uchyla się lit. c (...)”.

Oznacza to, że zarzut niezgodności został postawiony przepisowi, który utracił moc obowiązującą z dniem 22 grudnia 2005 r. (§ 2 rozporządzenia zmieniającego). Jeżeli Rada Gminy Boguchwała podejmowała 16 lutego 2006 r. kolejną uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (Nr XXXVI/467/06), to nic nie stało na przeszkodzie, by rozstrzygnęła także o kontroli dodanego po § 3 w rozporządzeniu zmienianym, § 3a lit. a, który dokładnie powtarzał treść uchylonego § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia zmienianego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku. W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skoro zakwestionowany § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia zmienianego utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, należało w świetle art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała w zakresie wyżej określonym.

Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do stanowiska pełnomocnika wnioskodawcy, przedstawionego w piśmie z dnia 13 lipca 2006 r., ustalił, że nie może zostać ono uwzględnione. Zgodnie bowiem z wolą Rady Gminy Boguchwała kontrolą objęto § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185), natomiast proponowana przez pełnomocnika zmiana przedmiotu kontroli oznaczałaby, że w tym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (por. pkt III. 3 postanowienia).

3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jeżeli tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy zasadniczej), to sformułowanie zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego wraz ze wskazaniem, jakie przepisy mają być podstawą kontroli, musi zostać dokonane w uchwale tego organu. W przypadku, gdy wzorce kontroli zostały skonkretyzowane dopiero we wniosku, należy uznać, że w tym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (por. m.in. postanowienie z 24 listopada 2003 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).

W uchwale Rady Gminy Boguchwała z dnia 24 listopada 2005 r. (Nr XXXIV/439/2005), będącej podstawą złożonego wniosku, hierarchiczne wzorce kontroli określono na poziomie Konstytucji (art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 92 ust. 2, art. 163 i art. 170 oraz preambuła), ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 3, art. 4 ust. 6 i art. 5 EKST) oraz ustawy o samorządzie gminnym (art. 1, art. 4, art. 4a i art. 4b). Natomiast we wniosku z jednej strony zawężono wzorce kontroli (pominięcie art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 170 Konstytucji, art. 4 ust. 6 i art. 5 EKST oraz art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z drugiej zaś dodano nowe wzorce kontroli, tzn. art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sporządzony wniosek wskazując jako wzorce kontroli art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym, wychodzi poza zakres umocowania wskazany w uchwale Rady Gminy Boguchwała. Również z tego względu, niezależnie od podstawy odmowy, określonej w punkcie III. 2 niniejszego postanowienia, należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała w zakresie badania zgodności § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic z art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym.

4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do argumentów, uzasadniających w ocenie Rady Gminy Boguchwała, naruszenie art. 92 ust. 2 Konstytucji, który zakazuje subdelegacji, stanowiąc: „Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1 (do wydania rozporządzenia), innemu organowi”.

Wnioskodawca przywołuje motywy, będące podstawą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie U 3/00 (OTK ZU nr 8/2000, poz. 293). Nie dostrzega jednak, że dotyczą one stwierdzenia niezgodności z innym wzorcem kontroli niż art. 92 ust. 2 Konstytucji, tzn. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.).

Rada Gminy Boguchwała pomija przy tym zasadnicze, z punktu widzenia niezgodności z art. 92 ust. 2 Konstytucji w rozpatrywanej sprawie, stanowisko Trybunału, który wyjaśnił w powołanym wyroku, że „w szczególności nie są taką subdelegacją kompetencje innych organów państwa – służb geodezyjnych upoważnionych z mocy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) do technicznego wytyczenia granicy na podstawie generalnego jej ustalenia w rozporządzeniu. Kompetencje służb geodezyjnych mają charakter samodzielny i wynikają wprost z ustawy, a nie z kwestionowanego rozporządzenia. Działania tych organów mają więc charakter pochodny i następczy wobec rozstrzygnięcia o ustaleniu granic, zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, Trybunał stwierdził zgodność kwestionowanego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że argumentacja wnioskodawcy (zbieżna z przedstawioną w sprawie U 3/00), sprowadza się do twierdzenia, „że poprzez niestaranne i niezgodne ze stanem faktycznym określenie nowych granic Miasta Rzeszów, Rada Ministrów faktycznie przerzuciła na służby geodezyjne i kartograficzne kompetencję określenia granic gminy”. Z tego względu należy uznać, że stanowisko Trybunału, powołane za wyrokiem z dnia 27 listopada 2000 r., jest merytorycznie aktualne dla oceny wniosku Rady Gminy Boguchwała.

Trybunał Konstytucyjny, niezależnie od podstawy wskazanej w punktach III. 2 i 3 niniejszego postanowienia, stwierdza oczywistą bezzasadność wniosku w odniesieniu do kontroli zgodności § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic z art. 92 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała, w zakresie wyżej ustalonym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.