1. Wnioskiem z 18 października 2005 r. Rada Miejska w Prószkowie zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.; dalej: prawo geologiczne i górnicze), stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190; dalej: ustawa zmieniająca prawo geologiczne i górnicze) jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 165 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2005 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Miejskiej w Prószkowie przed Trybunałem Konstytucyjnym, doręczenie trzech egzemplarzy uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie z 18 października 2005 r. (Nr XXXVI/305/2005) oraz trzech kopii wniosku.

Pismem z 7 grudnia 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych.

2. Postanowieniem z 22 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Prószkowie.

2.1. Zaskarżonemu art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu: „do kar (za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków) stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują organom koncesyjnym” wnioskodawca zarzucił, po pierwsze, że odsyłając „do przepisów liczących przeszło 100 artykułów, stanowiących zupełnie inną gałąź prawa, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa, zaufania obywateli do państwa, stabilności prawa”, a także „podstawowe zasady legislacji” (art. 2 Konstytucji).

Rozpatrując kwestionowany przez Radę Miejską w Prószkowie zarzut braku precyzji w sformułowaniu odsyłającym „do odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy „przepisy o zobowiązaniach podatkowych” można w sposób niebudzący wątpliwości wydzielić spośród innych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60; dalej: ordynacja podatkowa). Analiza systematyki ordynacji podatkowej i normowanych w niej instytucji, pozwoliła stwierdzić, że odesłanie do „przepisów o zobowiązaniach podatkowych” oznacza – na płaszczyźnie materialnej – odpowiednie stosowanie przepisów działu III, którego przedmiotowy zakres regulacji (co expressis verbis wynika z jego tytułu) obejmuje właśnie „Zobowiązania podatkowe”, zaś na płaszczyźnie proceduralnej – działu IV „Postępowanie podatkowe”. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że jest możliwe wyodrębnienie grupy „przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 128 ust. 4 pkt 2 kwestionowanej ustawy. W konsekwencji przychylił się do stwierdzenia oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez zaskarżony przepis, co zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) stanowiło podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej wskazanym zakresie.

2.2. Rada Miejska w Prószkowie twierdziła, po drugie, że nieprecyzyjne odesłanie w przepisie poddanym kontroli oznacza, że „jedynie od nieograniczonej woli organu administracji publicznej zależy, które przepisy ordynacji podatkowej zostaną zastosowane wprost, które zostaną zastosowane z pewnymi odmiennościami, a które w ogóle nie zostaną zastosowane”, co prowadzi do naruszenia zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu naruszenia art. 7 ustawy zasadniczej, zbadał stanowiska, jakie w rozpatrywanej sprawie zajęły organy administracji oraz sąd administracyjny. Trybunał ustalił, że zarówno decyzje Wojewody Opolskiego, jak i Ministra Środowiska, zostały wydane na podstawie „przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, zawartych w dziale III ordynacji podatkowej „Zobowiązania podatkowe” (np. w rozdziale 1 „Powstanie zobowiązania podatkowego”, rozdziale 8 „Przedawnienie” czy rozdziale 9 „Nadpłata”). Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska, wskazał jako podstawę wyroku art. 68 § 1 ordynacji podatkowej (rozdział 8 „Przedawnienie”). Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że zarzuty wnioskodawcy dotyczyły wadliwego stosowania prawa przez właściwe organy, abstrahując tym samym od kognicji Trybunału, którą wyznacza, w ramach hierarchicznej kontroli norm, art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Skoro Trybunał nie posiada kompetencji do orzekania w sprawach stosowania prawa, należało, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej wskazanym zakresie.

2.3. Wnioskodawca dowodził, po trzecie, że odesłanie zawarte w kwestionowanym przepisie jest niezgodne z art. 165 Konstytucji, gdyż Gmina Prószków „została pozbawiona możności uczestniczenia jako strona w postępowaniu, zarówno przed Sądem Administracyjnym, jak i przed Ministrem Środowiska. (...). Stosowanie przepisów o nadpłacie, gdzie obowiązkiem zwrotu obciąża się dotychczasowego beneficjenta bez uznania go za podmiot uprawniony do występowania w sprawie jako strona postępowania należy uznać za wynik niejednoznaczności odesłania zawartego w art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. (...) Gmina bowiem ma konstytucyjne prawo do obrony swoich praw, a prawa jej podlegają ochronie sądowej. Stosowanie przepisów uniemożliwiających ochronę tych praw należy uznać za niezgodne z art. 165 Konstytucji”.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na oczywistą bezzasadność zarzutu, iż to kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, pozbawił wnioskodawcę statusu strony w instancyjnym postępowaniu administracyjnym i sądowym, naruszając art. 165 Konstytucji. Trybunał stwierdza, że art. 133 § 1 ordynacji podatkowej wyraźnie definiuje pojęcie „strony”, którą w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej, jest wyłącznie przedsiębiorca wydobywający kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji (tak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie). Natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, wszczętym z urzędu pismem Ministerstwa Środowiska z 13 lipca 2005 r., wnioskodawca został wezwany do udziału w sprawie, choć w rozpatrywanym przez Trybunał wniosku Rada Miejska w Prószkowie nie odniosła się do tej kwestii.

3. W zażaleniu z 6 marca 2006 r. wnioskodawca zaskarżył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2006 r., wnosząc „o jego uchylenie i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Podmiot legitymowany szczegółowo, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny (lub jego część) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, Trybunał prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał rozpatrując zażalenie, analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia.

2. Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne przypomnienie stanu faktycznego, będącego rezultatem obowiązywania przepisów, którym wnioskodawca stawia zarzut niekonstytucyjności. Na podstawie art. 128 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 86 ust. 1 zd. pierwsze Prawa geologicznego i górniczego, stosowanego zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze, Minister Środowiska decyzją z 23 marca 2003 r. (Nr DG/p/TK/487-2037/2003) wymierzył karę pieniężną przedsiębiorcy, który wydobywał z rażącym naruszeniem koncesji kopalinę ze złoża „Prószków II”. Wykonując powyższą decyzję, przedsiębiorca wpłacił 60% orzeczonej kary bezpośrednio na rachunek bankowy Gminy Prószków. W wyniku skargi przedsiębiorcy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 lipca 2004 r. (sygn. akt 6 II S.A./1693/03) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z 25 marca 2003 r. Po odrzuceniu apelacji przez Naczelny Sąd Administracyjny 31 maja 2005 r. (sygn. akt II GSK 58/05) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny, a Minister Środowiska decyzją z 8 lipca 2005 r. (DG/p/TK/477/4947/2005) uchylił w całości decyzję o wymierzeniu przedsiębiorcy kary pieniężnej i umorzył postępowanie. W konsekwencji Ministerstwo Środowiska wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, powiadamiając o tym pismem z 14 lipca 2005 r. (DGp/TK/470-5169/2005) wnioskodawcę jako beneficjenta orzeczonej kary.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca uprawdopodobnił w zażaleniu naruszenie przez kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze, zasady przyzwoitej legislacji, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Skoro ustawodawca w Prawie geologicznym i górniczym materialnie ukształtował instytucję pieniężnej kary administracyjnej, zaś jej stosowanie poddał rygorowi przepisów o zobowiązaniach podatkowych, to przepis odsyłający (art. 128 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej ustawy) winien czynić zadość dyrektywie dostatecznej określoności i stabilności unormowania prawnego.

3.1. W rozpatrywanej sprawie obowiązek zwrotu kary pieniężnej, traktowanej jako nadpłata w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej, jest rezultatem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, w której Minister Środowiska wymierzył przedsiębiorcy kary pieniężne. Podstawą uchylenia decyzji przez Sąd było stwierdzenie, zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, przedawnienia ustalenia zobowiązania podatkowego (powstania obowiązku zapłaty kary pieniężnej). Jeżeli do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują organom koncesyjnym, to obowiązek zwrotu nadpłaty powinien ciążyć na Ministrze Środowiska. Jednocześnie Minister nie jest beneficjentem orzeczonej kary pieniężnej, stąd faktycznie nie dysponując nadpłatą, nie może jej zwrócić, i w tym znaczeniu nie ma uprawnień organu podatkowego. Istnieje zatem wątpliwość, czy Minister Środowiska „odpowiednio stosując przepisy o zobowiązaniach podatkowych”, może egzekwować nadpłatę od wnioskodawcy, na którego rachunek bankowy bezpośrednio wpłacono ustawowo określoną część orzeczonej kary pieniężnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zaskarżony art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego uprawdopodobnia w tym zakresie naruszenie, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji, zasady określoności przepisów prawa.

3.2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, że na gruncie art. 128 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej ustawy nie można stwierdzić, czy do nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej organ koncesyjny stosuje odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, dotyczące odsetek. Odesłanie nie pozwala przy tym ustalić, który z organów (Minister Środowiska czy Rada Miejska w Prószkowie) byłby zobligowany je zwrócić, jeżeli niesłusznie ukarany przedsiębiorca wystąpiłby z takim roszczeniem. Z uwagi na wysokość odsetek (według informacji na dzień 18 października 2005 r.) w kwocie około 800 000 zł w stosunku do wysokości nadpłaty 1 504 873, 44 zł, obciążenie wnioskodawcy obowiązkiem ich zwrotu prowadziłoby do „załamania” budżetu Miasta Prószków.

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca uprawdopodobnił w zażaleniu naruszenie przez kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze, zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), w myśl której „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że kompetencji organu państwowego nie można domniemywać; jeśli zaś nie wynikają z wyraźnego przepisu prawnego, to nie istnieją one w ogóle.

Art. 128 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej ustawy wskazuje jako adresata organy koncesyjne, które – przez odpowiednie stosowanie do kar przepisów o zobowiązaniach podatkowych – zyskują uprawnienia organów podatkowych. Jest zatem oczywiste, że kompetencje organów koncesyjnych będą determinowane wyłącznie treścią przepisów o zobowiązaniach podatkowych, które w rozstrzyganej przez ten organ sprawie, zostaną uznane za „nadające się” do odpowiedniego stosowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w konsekwencji niedookreślenia kompetencji organów koncesyjnych, kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego pozostawia tym organom nadmierną swobodę w procesie odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych, budząc wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą praworządności formalnej. Konkluzja powyższa odnosi się przede wszystkim do korzystania z uprawnień umożliwiających żądanie zwrotu kary pieniężnej od jej beneficjenta, w szczególności zaś żądania zwrotu tej kary wraz z odsetkami.

5. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Rada Miejska w Prószkowie nie przedstawiła w zażaleniu żadnych nowych argumentów, które wymagałyby rozpatrzenia w odniesieniu do stwierdzonej przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia art. 165 Konstytucji przez art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze. W szczególności nie zakwestionowała, że w postępowaniu w sprawie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej występuje w charakterze strony, a więc przysługuje jej czynna legitymacja sądowa w tym zakresie.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Wnioskiem z 18 października 2005 r. Rada Miejska w Prószkowie zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.; dalej: prawo geologiczne i górnicze), stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190; dalej: ustawa zmieniająca prawo geologiczne i górnicze) jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 165 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2005 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Miejskiej w Prószkowie przed Trybunałem Konstytucyjnym, doręczenie trzech egzemplarzy uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie z 18 października 2005 r. (Nr XXXVI/305/2005) oraz trzech kopii wniosku.

Pismem z 7 grudnia 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (podmiot legitymowany szczegółowo), podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu.

2. Wniosek Rady Miejskiej w Prószkowie został sformułowany w oparciu o następujący stan faktyczny.

Wojewoda Opolski decyzją z 5 sierpnia 2002 r. (ŚR.II-KM-7418/39/13/02) wymierzył administracyjną karę pieniężną za wydobywanie kopaliny ze złoża „Prószków II” z rażącym naruszeniem koncesji w okresie od dnia 10 czerwca 1999 r. do dnia 2 marca 2000 r. Ukarany przedsiębiorca odwołał się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Minister Środowiska, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 25 marca 2003 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że ustalił kary pieniężne w nowej wysokości (2.502.122,40 zł) i rozstrzygnął o ich wpłacie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, bezpośrednio na rachunki bankowe: Gminy Prószków w 60% oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w 40%. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) „źródłami dochodów własnych gminy są dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach”. Co oczywiste, źródłem takim jest w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna wymierzona zgodnie z art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego. Art. 86 ust. 1 zd. pierwsze zaskarżonej ustawy (odpowiednio stosowany w myśl art. 128 ust. 4 pkt 1 tejże ustawy) stanowi podstawę dla uznania za dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność objęta koncesją, 60% orzeczonej kary pieniężnej.

Przedsiębiorca wpłacił na rzecz Gminy Prószków określoną wyżej karę pieniężną, choć równocześnie zaskarżył decyzję Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd wyrokiem z 30 lipca 2004 r. (sygn. akt 6 II SA/1693/03) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z 25 marca 2003 r., wskazując jako podstawę przedawnienie sprawy (art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60; dalej: ordynacja podatkowa) w związku z art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego). W wyniku odrzucenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (postanowienie z 31 maja 2005 r., sygn. akt. II GSK 58/05) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny z dniem 31 maja 2005 r.

W tym stanie rzeczy Minister Środowiska decyzją z 8 lipca 2005 r. (DG/p/TK/477/4947/2005) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z 5 sierpnia 2002 r. i umorzył postępowanie w sprawie.

Pismem Zastępcy Dyrektora Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych Ministerstwa Środowiska z 14 lipca 2005 r. (DG/p/TK/470/5169/2005) Gmina Prószków została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny ze złoża „Prószków II” z rażącym naruszeniem koncesji. W piśmie tym Urząd Gminy Prószków został wezwany „do złożenia ewentualnych wniosków w sprawie” oraz poinformowany „o prawie zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów”.

Jak wynika z wniosku, u jego podstaw leży sprzeciw Rady Miejskiej w Prószkowie w sprawie zwrotu kwoty 1.504.873,44 zł (wysokość kary wpłaconej przez przedsiębiorcę) wraz z odsetkami, w wysokości około 800.000 zł (art. 72 ordynacji podatkowej w związku z art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego).

3. Ustawa zmieniająca Prawo geologiczne i górnicze stanowi w art. 12 ust. 2, że „do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy oraz ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe”. Cytowany przepis przejściowy rozstrzyga zatem kwestię intertemporalną, decydując o przedłużeniu obowiązywania „dawnego prawa”. Przepisem dotychczasowym, stosowanym na podstawie art. 12 ust. 2 powołanej ustawy jest art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym „do kar (za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków) stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują organom koncesyjnym”.

4. Wnioskodawca zarzuca nieprecyzyjność odesłania w art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, które powoduje, że „zakres zastosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych w sprawach kar orzeczonych w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, staje się nieprecyzyjny, niedookreślony i nieczytelny. (...) Odesłanie do przepisów, liczących przeszło 100 artykułów, stanowiących zupełnie inną gałąź prawa narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa, zaufania obywateli do państwa, stabilności prawa. Odesłanie takie narusza także podstawowe zasady legislacji” (art. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego (stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo geologiczne i górnicze), stwierdza, że uzasadnienie przedstawione przez wnioskodawcę nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 128 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy stanowi, że „do kar, o których mowa w ust. 1 (wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków) i 2 (prowadzenie innej niż określona w ust. 1 działalności regulowanej ustawą bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków), stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują organom koncesyjnym”.

Brzmienie zaskarżonego przepisu jednoznacznie wskazuje, że jego adresatem są organy koncesyjne, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych w zakresie wymierzania kar pieniężnych (zgodnie z ust. 1 i 2). Podobną konstrukcję przewiduje ordynacja podatkowa, która podmiotowo – organom innym niż organy podatkowe, przyznaje uprawnienia organów podatkowych (art. 2 § 3) w zakresie wyznaczonym w art. 2 § 2. Jest zatem oczywiste, że art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, określając zarówno stronę podmiotową (adresata), jak i przedmiotową (charakter kompetencji), nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Rozpatrując kwestionowany przez Radę Miejską w Prószkowie zarzut braku precyzji w sformułowaniu odsyłającym „do odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że posłużenie się w akcie normatywnym techniką „odesłania”, uzasadnione jest zwykle potrzebą osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Zdaniem Trybunału, obie wskazane przesłanki przemawiały za dopuszczalnością sformułowania w art. 128 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej ustawy odesłania o charakterze dynamicznym.

Natomiast wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, sama konstrukcja przepisu odsyłającego, jeżeli nie wymienia on numerów konkretnych przepisów, które będą odpowiednio stosowane, nie może świadczyć o jego niekonstytucyjności (naruszeniu zasady określoności, wywiedzionej z art. 2). Jeżeli bowiem daną instytucję prawną reguluje się całościowo, a wyczerpujące wymienienie przepisów, do których się odsyła, nie jest możliwe, można wyjątkowo odesłać do przepisów określonych przedmiotowo, o ile przepisy te dadzą się w sposób niewątpliwy wydzielić spośród innych (por. § 156 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 199, poz. 908). W ocenie Trybunału okoliczności powyższe zaistniały właśnie w odniesieniu do instytucji „kar pieniężnych” (zgodnie z art. 128 ust. 1 i 2 prawa geologicznego i górniczego), uzasadniając posłużenie się tematycznym określeniem przepisów, do których się odsyła, czyli „przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, bez wymieniania tych przepisów (art. 128 ust. 4 pkt 2 tejże ustawy).

Mając powyższe na względzie, należy także ustalić, czy „przepisy o zobowiązaniach podatkowych” można w sposób niebudzący wątpliwości wydzielić spośród innych przepisów ordynacji podatkowej. Analiza systematyki ordynacji podatkowej i normowanych w niej instytucji, pozwala stwierdzić, że odesłanie do „przepisów o zobowiązaniach podatkowych” oznacza – na płaszczyźnie materialnej – odpowiednie stosowanie przepisów działu III, którego przedmiotowy zakres regulacji (co expressis verbis wynika z jego tytułu) obejmuje właśnie „Zobowiązania podatkowe”, zaś na płaszczyźnie proceduralnej – działu IV „Postępowanie podatkowe”. Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę na brzmienie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, stanowiącego explicite o stosowaniu „przepisów działu III” przez organy inne niż organy podatkowe, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych (w związku z art. 2 § 3 tejże ustawy). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przywołane argumenty uzasadniają istnienie wyodrębnionej grupy „przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 128 ust. 4 pkt 2 kwestionowanej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego (stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze) jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej wskazanym zakresie.

5. Rada Miejska w Prószkowie dowodzi, że „przepisy karne nie mogą kształtować sytuacji prawnej obywateli (innych podmiotów) w sposób niejednoznaczny i nieczytelny, pozostawiając organom administracji publicznej nazbyt dużo luzu interpretacyjnego”. A jeżeli „jedynie od nieograniczonej woli organu administracji publicznej zależy, które przepisy ordynacji podatkowej zostaną zastosowane wprost, które zostaną zastosowane z pewnymi odmiennościami, a które w ogóle nie zostaną zastosowane”, to stan taki prowadzi do naruszenia zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy zasadniczej przez art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego (stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze), stwierdza, że uzasadnienie przedstawione przez wnioskodawcę nie zasługuje na uwzględnienie.

Pogląd Rady Miejskiej w Prószkowie, zgodnie z którym odesłanie „do odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych” uniemożliwia organom działanie na podstawie i w graniach prawa, wymagał zbadania przez Trybunał stanowisk, jakie w rozpatrywanej sprawie zajęły organy administracji oraz sąd administracyjny. Trybunał ustalił, że zarówno decyzje Wojewody Opolskiego, jak i Ministra Środowiska, zostały wydane na podstawie „przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, zawartych w dziale III ordynacji podatkowej „Zobowiązania podatkowe” (np. w rozdziale 1 „Powstanie zobowiązania podatkowego”, rozdziale 8 „Przedawnienie” czy rozdziale 9 „Nadpłata”). Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska, wskazał jako podstawę wyroku art. 68 § 1 ordynacji podatkowej (rozdział 8 „Przedawnienie”).

6. Wnioskodawca twierdzi, że odesłanie zawarte w kwestionowanym przepisie jest niezgodne z art. 165 Konstytucji, gdyż Gmina Prószków „została pozbawiona możności uczestniczenia jako strona w postępowaniu, zarówno przed Sądem Administracyjnym, jak i przed Ministrem Środowiska. (...). Stosowanie przepisów o nadpłacie, gdzie obowiązkiem zwrotu obciąża się dotychczasowego beneficjenta bez uznania go za podmiot uprawniony do występowania w sprawie jako strona postępowania należy uznać za wynik niejednoznaczności odesłania zawartego w art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. (...) Gmina bowiem ma konstytucyjne prawo do obrony swoich praw, a prawa jej podlegają ochronie sądowej. Stosowanie przepisów uniemożliwiających ochronę tych praw należy uznać za niezgodne z art. 165 Konstytucji”.

Wnioskodawca zauważa, że postępowanie zakończone ukaraniem, toczyło się w pierwszej fazie bez jego udziału, ale na mocy podjętej decyzji, to właśnie bezpośrednio na rachunek bankowy Gminy Prószków wpłacono środki pieniężne, których źródłem była orzeczona kara. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na oczywistą bezzasadność zarzutu, iż to kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, pozbawił wnioskodawcę statusu strony w instancyjnym postępowaniu administracyjnego i sądowym, naruszając art. 165 Konstytucji. Trybunał stwierdza, że art. 133 § 1 ordynacji podatkowej wyraźnie definiuje pojęcie „strony”, którą w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej, jest wyłącznie przedsiębiorca wydobywający kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji (tak w rozpatrywanej sprawie). Natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, wszczętym z urzędu pismem Ministerstwa Środowiska z 14 lipca 2005 r., wnioskodawca został wezwany do udziału w sprawie, choć w rozpatrywanym przez Trybunał wniosku Rada Miejska w Prószkowie nie odnosi się do tej kwestii.

7. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca koncentruje swoje argumenty wokół problemu wadliwego stosowania prawa przez właściwe organy. W szczególności można domniemywać, że Rada Miejska w Prószkowie zarzuca przedwczesne (tzn. przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie) przekazanie jej na zasadach i w trybie określonym przez ordynację podatkową orzeczonej części kary. W istocie konkluzje wnioskodawcy opierają się też na zarzucie błędnego (nieuzasadnionego) zastosowania wobec niego przepisów o obowiązku zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnej administracyjnej kary pieniężnej w postępowaniu wszczętym 14 lipca 2005 r. w trybie art. 72 (i nast.) ordynacji podatkowej, choć wątek ten nie został we wniosku szczegółowo rozwinięty.

Trybunał w postanowieniu z 26 października 2005 r. (SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110) podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym stanie prawno-konstytucyjnym Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa” nie zaś „sądem faktów”. Do jego kompetencji należy – w skrócie – ocena zgodności aktów prawnych z Konstytucją (kompetencje Trybunału Konstytucyjnego szczegółowo normuje art. 188 Konstytucji), natomiast w żadnym wypadku nie może on orzekać o stosowaniu prawa, ani w sposób prawnie doniosły oceniać działalności organów państwa, w tym sądów.

W wyroku z 19 października 1999 r. (SK 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 119) Trybunał stwierdził, że nie należy doń ocena stosowania prawa przez organy państwowe, w tym sądy; „ustalanie znaczenia przepisów prawnych i odnoszenie ich do rozstrzygania spraw indywidualnych jest /…/ kompetencją sądów i w ostatecznym rachunku należy do Sądu Najwyższego i do Naczelnego Sądu Administracyjnego”. W postanowieniu z 6 kwietnia 1998 r. (Ts 9/98, OTK ZU Suplement nr 1(30)/1999, poz. 27) Trybunał zwrócił uwagę, że „przedmiotem badania /…/ nie może być stosowanie ustawy przez sąd lub inny organ publiczny, a więc badanie czy treść ustawy została prawidłowo odczytana z punktu widzenia określonych w konstytucji wolności i praw. Nie stosowanie, a treść przepisu stanowi przedmiot kontroli Trybunału”.

Skoro Trybunał nie posiada kompetencji do orzekania w sprawach stosowania prawa, należało, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego (stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze) z art. 7 Konstytucji.

8. W związku z żądaniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o TK, zwrot kosztów dotyczy wyłącznie postępowania, które wszczyna złożenie skargi konstytucyjnej. Rozpatrywaną sprawę zainicjował wniosek pochodzący od podmiotu legitymowanego szczegółowo, co oznacza brak podstawy prawnej dla orzekania przez Trybunał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Rady Miejskiej w Prószkowie.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.