1. Postanowieniem z 24 czerwca 2005 r. Sąd Okręgowy w Rzeszowie, I Wydział Cywilny wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 45 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882, ze zm.; dalej: ustawa komornicza), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 września 2004 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 236, poz. 2356; dalej: nowela wrześniowa), jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wątpliwość sądu powstała na tle stanu faktycznego, w którym wierzyciel Skarb Państwa – Prezes Sądu Rejonowego w Łańcucie wystąpił do komornika sądowego z poleceniem egzekucyjnym przeciwko dłużnikowi (osobie fizycznej). Komornik wezwał wierzyciela do uiszczenia opłaty egzekucyjnej, a wobec nieopłacenia wniosku egzekucyjnego zwrócił wierzycielowi polecenie egzekucyjne wraz z tytułem wykonawczym. Na czynność tę wierzyciel złożył skargę, twierdząc, że zmiana art. 45 ustawy komorniczej dokonana nowelą wrześniową, w szczególności treść art. 45 ust. 3 i 4 odnosi się wyłącznie do postępowań o dokonanie zabezpieczenia roszczeń pieniężnych. Sąd Rejonowy oddalił skargę wierzyciela, wskazując, że art. 45 ustawy komorniczej jednoznacznie uzależnia wszczęcie egzekucji na polecenie sądu lub prokuratury od uiszczenia przez wierzyciela opłaty stosunkowej w określonej wysokości. Na postanowienie to wierzyciel złożył zażalenie.

Sąd pytający podkreślił, że regulacja kosztów postępowania egzekucyjnego budziła liczne kontrowersje, czego efektem są kilkakrotne zmiany art. 45 ustawy komorniczej. Przepis ten – w brzmieniu obowiązującym od wejścia w życie noweli wrześniowej – nakłada obowiązek uiszczenia opłaty stosunkowej, ale wyłącznie w razie wszczęcia egzekucji na polecenie sądu lub prokuratury. Inni wierzyciele takiego obowiązku nie mają. Ponadto obowiązek uiszczenia opłaty zależny jest od tego, czy wszczęcie egzekucji – gdy wierzycielem jest sąd – następuje na jego wniosek czy też polecenie. W razie wszczęcia egzekucji na wniosek sądu lub prokuratora (gdy wierzytelność nie jest należnością sądową w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia egzekucji, grzywien, kar pieniężnych, opłat sądowych i kosztów postępowania; Dz. U. Nr 77, poz. 339) obowiązek uiszczenia opłaty nie powstaje. Tym samym nawet prawna pozycja tego samego wierzyciela zróżnicowana jest w zależności od rodzaju egzekwowanych należności.

W opinii sądu pytającego art. 45 ustawy komorniczej niekorzystnie traktuje sądy i prokuratury w postępowaniu egzekucyjnym wszczynanym na polecenie, co godzi w konstytucyjną zasadę równości. Wobec literalnego brzmienia art. 45 ust. 3 i 4 ustawy komorniczej nie można zaakceptować wyjaśnień Ministerstwa Sprawiedliwości (pismo z 8 marca 2005 r., znak DNWO VI-510-2/05), że przepisy te dotyczą wyłącznie postępowania o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń pieniężnych Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, natomiast nie dotyczą wniosku egzekucyjnego w sytuacji, gdy wierzycielem jest sąd lub prokuratura. Redakcja przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, że sąd lub prokuratura, wszczynające postępowanie egzekucyjne w drodze polecenia, mają obowiązek uiścić opłatę określoną stosunkową, natomiast pozostali wierzyciele takiego obowiązku nie mają. Zdaniem sądu pytającego istnieje też zastrzeżenie natury legislacyjnej, ponieważ wyjątek w zakresie obciążenia sądu i prokuratury obowiązkiem uiszczenia opłaty od egzekucji wszczynanej na polecenie powinien zostać umieszczony w art. 45 ust. 1 i odsyłać do ust. 3 tylko w zakresie wysokości należnej opłaty.

Uzupełniająco sąd pytający podkreślił, że wątpliwości co do konstytucyjności zaskarżonego przepisu nie usuwa art. 59 ust. 3 ustawy komorniczej, statuujący obowiązek zaspokojenia sądu w zakresie uiszczonej opłaty w pierwszej kolejności, również przed opłatami należnymi komornikowi, z sum uzyskanych z egzekucji.

2. Postanowieniem z 14 lipca 2005 r. Sąd Rejonowy w Nowej Soli, Wydział I Cywilny wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej, w brzmieniu nadanym nowelą wrześniową, w zakresie, w jakim nakłada na Skarb Państwa, reprezentowany przez sąd lub prokuratora, obowiązek uiszczenia opłaty stosunkowej, warunkujący wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję świadczenia pieniężnego, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.

Wątpliwość sądu powstała na tle stanu faktycznego, w którym wierzyciel Skarb Państwa – Sąd Rejonowy w Nowej Soli złożył sześć wniosków o wszczęcie egzekucji (zasądzonych grzywien i kosztów postępowania) przeciwko osobom fizycznym, a komornik wezwał go do uiszczenia opłaty stosunkowej pod rygorem zwrotu wniosku.

Sąd pytający, rozpoznając skargę wierzyciela, powziął trojakie wątpliwości co do zgodności art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej z Konstytucją.

Po pierwsze – zdaniem sądu – przepis godzi w zasadę równości (art. 32 Konstytucji) ponieważ na Skarb Państwa reprezentowany przez sąd albo prokuratora nałożony został obowiązek uiszczenia opłaty stosunkowej, podczas gdy inne stationes fisci Skarbu Państwa, znajdujące się w analogicznej sytuacji faktycznej, takiego obowiązku nie mają. Skarb Państwa występuje wprawdzie jako jednolity podmiot, ale prawo nakazuje traktować poszczególne jednostki organizacyjne w sposób samodzielny, co oznacza, że mimo teoretycznej jedności podmiotowej porównywanie sytuacji prawnej poszczególnych jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa jest dopuszczalne. Skarb Państwa, reprezentowany przez sąd i prokuratora, znajduje się w identycznej sytuacji faktycznej jak inne jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, dochodzące należności w sądowym postępowaniu egzekucyjnym. Sąd lub prokurator reprezentujący Skarb Państwa nie wykonują władzy sądowniczej, lecz dochodzą – jak każdy inny wierzyciel – wierzytelności (należności zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa). Zróżnicowanie sytuacji prawnej reprezentujących Skarb Państwa sądu i prokuratora oraz innych stationum fisci, było uzasadnione, gdy komornik był funkcjonariuszem publicznym, związanym z sądem rejonowym stosunkiem pracy (wówczas zresztą wszystkie jednostki organizacyjne Skarbu Państwa miały obowiązek uiszczać opłaty stosunkowe) i miał obowiązek odprowadzać na rzecz Skarbu Państwa 20% z uzyskanej opłaty stosunkowej. Obecnie – gdy pozycja ustrojowa komornika zbliżona jest do wolnego zawodu – brak już podstaw, by jedynie Skarb Państwa, reprezentowany przez sąd lub prokuratora, miał obowiązek uiszczać opłatę stosunkową, warunkującą wszczęcie egzekucji.

Po wtóre przepis narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji, jako że na Skarb Państwa nałożono obowiązek uiszczenia opłaty stosunkowej, przy braku zobowiązania komornika do jej zwrotu w wypadku bezskuteczności egzekucji. Skoro prawo do sądu obejmuje możliwość egzekucji uzyskanego orzeczenia sądowego, to jej brak czyni samo prawo iluzorycznym. Droga sądowa, w tym droga wykonania orzeczenia, realizowana jest m.in. dzięki pobieraniu opłaty za przeprowadzenie egzekucji wyłącznie od dłużnika i tylko w wypadku egzekucji skutecznie przeprowadzonej. Dlatego pobieranie od wierzyciela opłaty warunkującej wszczęcie egzekucji (jej nieuiszczenie skutkuje zwrotem wniosku), bez gwarancji zwrotu opłaty w razie bezskuteczności egzekucji, narusza prawo do sądu. Brak obowiązku zwrotu uiszczonej opłaty stosunkowej w razie bezskuteczności egzekucji powoduje częstokroć bierność komorników w prowadzeniu postępowań egzekucyjnych z polecenia sądu lub prokuratora, wobec czego Skarb Państwa (wierzyciel), mimo dysponowania tytułem wykonawczym, pozbawiony jest prawa do jego wykonania. Zgodnie z danymi statystycznymi egzekucja należności sądowych jest w 80% wypadków bezskuteczna, co – w opinii sądu pytającego – spowodowane jest po części kwestionowaną regulacją, wręcz zachęcającą komornika do bierności. Zasadą zapewniającą wierzycielowi drogę do sądu jest prowadzenie egzekucji na koszt komornika, tymczasem art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej za zasadę przyjmuje prowadzenie egzekucji (również bezskutecznej) na koszt wierzyciela. Zwrot uiszczonej przez sąd lub prokuratora opłaty następuje dopiero po skutecznym wyegzekwowaniu należności, natomiast w razie bezskuteczności egzekucji komornik nie ma obowiązku zwrotu kwoty uiszczonej przez wierzyciela.

Po trzecie – zdaniem sądu pytającego – kwestionowany przepis narusza art. 2 Konstytucji, bo obowiązkiem ustawodawcy jest przestrzeganie zasad przyzwoitej legislacji, a wprowadził on regulacje wzajemnie się wykluczające, przyjął rozwiązania nieadekwatne do założonych celów oraz popełnił błędy w technice legislacyjnej, sprzyjające wątpliwościom interpretacyjnym. Ustawa komornicza zawiera regulacje wzajemnie sprzeczne, bo z jednej strony nakłada na wierzyciela, reprezentowanego przez sąd lub prokuratora, obowiązek uiszczenia opłaty stosunkowej (art. 45 ust. 4), z drugiej zaś stanowi, że komornik prowadzi egzekucje na własny koszt (art. 3a). Ustawodawca nakazuje więc komornikom prowadzenie egzekucji na ich koszt (nabywają oni prawo do opłaty egzekucyjnej wyłącznie w razie skutecznej egzekucji, realizowalne tylko wobec dłużnika), ale na pewną kategorię wierzycieli nakłada obowiązek uiszczenia opłaty stosunkowej, bez gwarancji jej zwrotu. W praktyce więc koszty bezskutecznej egzekucji ponosi Skarb Państwa, a uiszczona przezeń opłata stosunkowa nie jest „wynagrodzeniem” za trud włożony przez komornika w odzyskanie konkretnej wierzytelności, lecz swoistą premią, należną mu nawet w razie bezczynności.

Art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej zawiera uregulowanie nieadekwatne do celów, które przyświecały ustawodawcy przy zmianie pozycji ustrojowej komorników. „Sprywatyzowanie” tego zawodu miało przynieść Skarbowi Państwa oszczędności (likwidacja etatów komorniczych, przerzucenie kosztów egzekucji na dłużników) oraz zmniejszyć ryzyko i obciążenia finansowe wierzycieli. Tymczasem ustawodawca nowelą wrześniową w istocie powielił zakwestionowane wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny rozwiązania, bo wierzyciel, reprezentowany przez sąd lub prokuratora, nadal ma obowiązek uiszczania opłaty stosunkowej, bez gwarancji jej zwrotu w razie bezskuteczności egzekucji. Rozwiązanie takie nie tylko nie sprzyja oszczędnościom Skarbu Państwa, lecz powoduje znaczny wzrost wydatków skarbowych, a komornicy finansują swą działalność ze środków uiszczonych przez Skarb Państwa.

Ostatnie zastrzeżenie sądu dotyczy konstrukcyjnego błędu, powodującego wątpliwości interpretacyjne. Z uwagi na sprzeczności zachodzące między art. 45 ust. 2 a art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej odkodowanie tego ostatniego jest niemożliwe bez odesłania do art. 59 ust. 3 ustawy. Wątpliwe jest, czy wyrażenie „nie wyłączając egzekucji” odnosi się do postępowania zmierzającego do realizacji tytułu wykonawczego (zaspokojenia wierzyciela), czy też dotyczy wyłącznie postępowania zabezpieczającego z uwagi na odesłanie do art. 45 ust. 3, w którym poddano regulacji obowiązek uiszczenia opłaty za wszczęcie tego typu postępowania. Jeśli ustawodawca chciał nałożyć na Skarb Państwa, reprezentowany przez sąd lub prokuratora, obowiązek uiszczenia opłaty za prowadzenie egzekucji, winien był to uczynić w art. 45 ust. 2 ustawy komorniczej (wskazującym podmiot zobowiązany do jej uiszczenia). Tymczasem w art. 45 ust. 2 ustawy komorniczej zadeklarował, że obowiązek uiszczenia opłaty stosunkowej za przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego spoczywa wyłącznie na dłużniku, równocześnie zaś mocą art. 45 ust. 4 zdanie drugie ustawy obowiązek taki nałożył na wierzyciela. Wątpliwość można usunąć jedynie sięgając do art. 59 ust. 3 ustawy komorniczej, z którego wynika, iż Skarb Państwa, reprezentowany przez sąd lub prokuratora, ma obowiązek uiszczać opłatę stosunkową, warunkującą wszczęcie egzekucji. Zastrzeżenia, powstające przy wykładni art. 45 ustawy komorniczej, w kontekście wzajemnie wykluczających się regulacji zawartych w ust. 2 i 4, budzą wątpliwości co do zgodności przyjętego rozwiązania z zasadą przyzwoitej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

3. Pismem z 24 kwietnia 2006 r. Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko, że art. 45 ust. 3 ustawy komorniczej jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji, a art. 45 ust. 4 jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając powyższe, stwierdził, że druga część ust. 4 zaskarżonego przepisu rodzi poważne trudności interpretacyjne, bo wątpliwe jest, czy przepis odnosi się do zainicjowania postępowania zabezpieczającego w toku egzekucji prowadzonej na polecenie sądu albo prokuratora, czy też do wszczęcia przez te podmioty samego postępowania egzekucyjnego. Marszałek Sejmu uznał po analizie art. 59 ust. 3 ustawy komorniczej, że przepis dotyczy opłaty inicjującej wszczęcie postępowania egzekucyjnego na polecenie sądu albo prokuratora, nie zaś wszczęcia postępowania zabezpieczającego.

W zakresie badania zgodności art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej z art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu dopatrzył się naruszenia zasad prawidłowej legislacji we wprowadzaniu regulacji nawzajem się wykluczających i w błędnej redakcji przepisu. Skoro komornik nabywa prawo do opłaty egzekucyjnej tylko w wypadku skutecznego przeprowadzenia egzekucji i czynności egzekucyjnych dokonuje na własny rachunek, a zarazem (mocą art. 45 ust. 3 i 4) na wierzyciela nałożony został obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej, to akt prawny zawiera regulacje wzajemnie sprzeczne. Marszałek Sejmu zgodził się, że ewentualne nałożenie na Skarb Państwa, reprezentowany przez sąd lub prokuratora, obowiązku wnoszenia opłaty egzekucyjnej powinno nastąpić w art. 45 ust. 1 albo 2.

Marszałek Sejmu podkreślił, że obowiązek wnoszenia opłaty spoczywa tylko na jednym wierzycielu – Skarbie Państwa, reprezentowanym przez sąd albo prokuratora, bo inni wierzyciele (podmioty inne niż Skarb Państwa, albo Skarb Państwa działający przez jednostkę organizacyjną nie będącą sądem bądź prokuratorem) takiego obowiązku nie mają. Zwrócił uwagę, że w pierwotnym brzmieniu ustawy komorniczej obowiązek wnoszenia opłaty stosunkowej nałożony był na wszystkie jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, więc jego ograniczenie jedynie do sądu i prokuratora jest niezrozumiałe i rodzi wątpliwości co do konstytucyjności zróżnicowania.

Marszałek Sejmu podzielił zarzuty sądu pytającego w zakresie zgodności art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ustawową regulację uznał za co najmniej niepełną i w istocie zamykającą drogę wykonania orzeczenia w wypadku nieuiszczenia opłaty. Brak regulacji odnoszącej się do zwrotu opłaty w razie bezskuteczności egzekucji może też – jego zdaniem – powodować celową bierność komornika, czyniąc niemożliwym uzyskanie zasądzonego świadczenia.

Reasumując, Marszałek Sejmu uznał, że obowiązek wnoszenia opłaty stosunkowej przez Skarb Państwa reprezentowany przez sąd albo prokuratora stanowi swoiste „utrudnienie” realizacji prawa do sądu, potęgowane brakiem przepisów zobowiązujących komornika do zwrotu tej opłaty w wypadku nieskuteczności egzekucji.

4. W piśmie z 29 maja 2007 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na zbędność oraz niedopuszczalność wydania orzeczenia. W uzasadnieniu Prokurator Generalny powołał się, w zakresie dotyczącym art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej, na zasadę ne bis in idem, wskazując że niniejsza sprawa jest przedmiotowo tożsama z rozstrzygniętą już przez Trybunał Konstytucyjny sprawą o sygn. P 22/06 (wyrok z 27 lutego 2007 r., OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 12). W związku z tym jest podstawa do umorzenia postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia.

W zakresie dotyczącym art. 45 ust. 3 ustawy komorniczej, Prokurator Generalny zauważył, że kwestionowany przepis jest posiłkowy w stosunku do art. 45 ust. 4, stanowiąc „adres” odesłania zawartego w ust. 4 tego artykułu. Przepis ten nie może zostać zastosowany w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, wobec eliminacji z porządku prawnego części art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej. Prokurator Generalny podkreślił, że w świetle art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przedstawienie pytania prawnego jest możliwe, tylko jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Przesłanka ta nie jest spełniona w niniejszej sprawie, wobec czego jest podstawa do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Niniejsza sprawa jest przedmiotowo tożsama z rozstrzygniętą wcześniej sprawą o sygn. P 22/06, w której wyrok, zapadły 27 lutego 2007 r., ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z 13 marca 2007 r. Nr 44, poz. 288. Trybunał Konstytucyjny uznał art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.) za niezgodny z art. 2 Konstytucji. Rozstrzygnięcie to ma doniosłe znaczenie dla niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), umarza się postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeśli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, o zbędności orzekania można mówić między innymi wtedy, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją, w innej sprawie (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60; z 24 października 2006 r., sygn. SK 2/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 141; z 29 maja 2006 r., sygn. P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61; z 24 października 2006 r., sygn. SK 27/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 143; z 23 października 2006 r., sygn. SK 66/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 139). Zważywszy na zaistnienie przesłanki ne bis in idem, w związku z wyrokiem z 27 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. P 22/06, rozstrzygającym kwestie zgodności art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej z art. 2 i art. 32 Konstytucji, postępowanie w niniejszej sprawie Trybunał postanowił umorzyć ze względu na zbędność orzekania.

2. Zgodnie z przyjętym kształtem instytucji pytania prawnego, możliwość przedstawienia go jest ograniczona. Zgodnie z art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o TK „Każdy sąd może przedstawić (...) pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (...), jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Rozważenia wymaga to, czy od odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność art. 45 ust. 3 ustawy komorniczej zależy rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie. Trybunał Konstytucyjny wskazał w sprawie o sygn. P 29/06, „że art. 45 ust. 3 tej ustawy, stanowiący «adres» odesłania, zawartego w ust. 4 in principio, nie znajduje samoistnego zastosowania w sprawie badanej przez pytający sąd, dlatego orzekanie w jego zakresie należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia” (postanowienie z 24 kwietnia 2007 r., OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 46). Co więcej, ze względu na eliminację z systemu prawnego art. 45 ust. 4 ustawy komorniczej, uznanego za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2007 r. (sygn. P 22/06), nie jest możliwe zastosowanie art. 45 ust. 3 tej ustawy. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podobnie jak w sprawie o sygn. akt P 29/06 rozstrzygniętej postanowieniem z 24 kwietnia 2007 r., należy umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.