1. W dniu 25 marca 2004 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski o stwierdzenie zgodności art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592; dalej: ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego) z art. 2, art. 16, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 165 oraz art. 167, a także z art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), i w konsekwencji z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji, oraz art. 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w związku z art. 15 tejże ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 19 lipca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski w zakresie stwierdzenia zgodności art. 15 oraz art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, uznając za podstawę odmowy oczywistą bezzasadność wniosku.

3. Pismem z 29 lipca 2004 r. pełnomocnik wnioskodawcy zaskarżył powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc o uwzględnienie zażalenia i nadanie wnioskowi dalszego biegu w całości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając zażalenie, koncentruje się na badaniu zarzutów w nim podniesionych i do tego ogranicza rozpoznanie tego środka odwoławczego. Zobowiązany jest na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) do badania legitymacji podmiotów, wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Tylko wnikliwe zbadanie wniosku casu ad casum – już w stadium postępowania wstępnego – prowadzić może do ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom nieuprawnionych podmiotów, jak i bezpodstawnej odmowie nadania biegu wnioskom pochodzącym od podmiotów uprawnionych.

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu przedstawionego w zażaleniu, iż na etapie wstępnego rozpoznania, Trybunał w składzie jednoosobowym dokonał merytorycznej oceny zasadności wniosku.

2.1. Trybunał przypomina, że obowiązek oceny zasadności wniosku, prowadzonej już na etapie wstępnego rozpoznania, wynika wprost z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Oznacza to, że Trybunał jest zobligowany zbadać wniosek merytorycznie, przynajmniej w pewnym zakresie, aby stwierdzić, czy nie jest on oczywiście bezzasadny. Jak trafnie zauważył pełnomocnik wnioskodawcy, zawężenie zakresu kontroli sprowadza się do uznania oczywistej bezzasadności wniosków w sprawach, w których wydanie orzeczenia ze względu na podmiot (brak czynnej legitymacji) lub przedmiot (brak właściwości Trybunału) jest niedopuszczalne.

2.2. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w zażaleniu, że „oczywista bezzasadność” ma charakter szczególny i kwalifikowany. Zdaniem Trybunału, jeśli przepisy przywołane we wniosku jako wzorce kontroli w ogóle nie dotyczą kwestionowanych norm, to zachodzi właśnie „oczywista bezzasadność”. Skoro w procedurze kontroli zgodności konkretnych przepisów prawa podstawa kontroli jest nieadekwatna, to jej przywołanie w danej sprawie jest oczywiście bezzasadne; nie można bowiem w żaden sposób dokonać zbadania zgodności aktu normatywnego lub jego części w odniesieniu do tak wskazanego wzorca kontroli. W konsekwencji, jeżeli wnioskodawca powołuje przepisy, które nie mogą stanowić podstawy kontroli kwestionowanych norm, to właśnie ze względu na oczywistą bezzasadność ich powołania, należy odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie tychże nieadekwatnych wzorców kontroli.

2.3. W rozpatrywanej sprawie oczywista bezzasadność przywołania art. 32 Konstytucji jako podstawy kontroli pozostaje w immanentnym związku z legitymacją wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że badanie zdolności wnioskowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi uwzględniać spełnienie wymogu wskazania – obok przedmiotu kontroli – również podstawy kontroli, mieszczącej się w zakresie działania wnioskodawcy. O ile nie ulega wątpliwości, że zaskarżone przepisy spełniają wymóg wyznaczony przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, o tyle powołanie jako podstawy kontroli zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ustawy zasadniczej), po zbadaniu, zwłaszcza w relacji do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu, obliguje do uznania, iż Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski wyszła poza granice legitymacji, które ustrojodawca ustalił dla podmiotów o ograniczonej zdolności wnioskowej.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że stanowisko przedstawione w zażaleniu, odnoszące się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Argumentacja pełnomocnika wnioskodawcy sprowadza się do powtórzenia poglądu, zgodnie z którym „(...) nakłada się przepisem ustawowym na gminy nowe zadania i równolegle odbiera się im aktywa majątkowe o znacznej wartości (własność). Ustawodawca podejmując taką decyzję musi mieć na uwadze fakt, iż jej konsekwencją będzie zupełnie przypadkowe różnicowanie zdolności poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego do realizacji nałożonych na nie zadań publicznych (...). Innymi słowy decyzja ustawodawcza zmienia w sposób przypadkowy warunki i efekty ekonomiczne funkcjonowania gmin (ich władz)”.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że powyższe zarzuty w żadnej mierze nie odnoszą się do przesłanki oczywistej bezzasadności powołania jako wzorca kontroli art. 32 Konstytucji, będącej podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Pełnomocnik Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób zaskarżony przepis narusza konstytucyjną zasadę równości jednostek samorządu terytorialnego wobec prawa, w szczególności zaś nie wykazał, na czym polega dyskryminowanie wnioskodawcy przy równoczesnym uprzywilejowaniu innych jednostek samorządu terytorialnego. Argumenty przekonujące, zdaniem pełnomocnika, o naruszeniu art. 32 Konstytucji należy – w istocie – uznać za relewantne, ale w odniesieniu do zarzutu naruszenia pozostałych wzorców kontroli określonych we wniosku, tzn. art. 165 oraz art. 167, a także art. 21 i art. 64 Konstytucji.

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że stanowisko pełnomocnika wnioskodawcy, kwestionujące odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie zbadania zgodności art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Pełnomocnik Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski przywołuje w zażaleniu pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 14 listopada 2000 r. (sygn. akt K 7/00). Zdaniem Trybunału, argumentacja pełnomocnika oparta na powyższym wyroku abstrahuje od ustalenia o znaczeniu fundamentalnym, mianowicie: „Różnicowania jednostek samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić do nieuzasadnionych różnicowań ich mieszkańców”. Skoro w zażaleniu nie zostało uprawdopodobnione naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, której adresatem, jak dowodzi pełnomocnik, są również jednostki samorządu terytorialnego, to Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw dla orzekania o zgodności zaskarżonych przepisów, mając na uwadze ograniczoną (szczególną) legitymację wnioskodawcy do występowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

5. Pełnomocnik wnioskodawcy zgłosił wątpliwości odnoszące się do pkt 2 zaskarżonego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2004 r.

5.1. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w nim, iż zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji podmiotami, którym przysługuje prawo wszczęcia postępowania w ramach procedury abstrakcyjnej kontroli norm są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa działa w imieniu konkretnej wspólnoty samorządowej. Niemniej jednak, legitymacja w zakresie wyrażenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego została przyznana – na zasadzie wyłączności – organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że postępowanie w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie zostanie wszczęte z inicjatywy innego organu wspólnoty samorządowej (np. organu wykonawczego), a także gdy wolę taką wyrażą samoistnie – w drodze referendum – jej mieszkańcy.

Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę, że ustrojodawca wyraźnie zróżnicował podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 ustawy zasadniczej. Rozstrzygnął bowiem expressis verbis o przyznaniu legitymacji, z jednej strony, organom stanowiącym (jednostki samorządu terytorialnego – pkt 3), ogólnokrajowym organom (związki zawodowe – pkt 4) oraz ogólnokrajowym władzom (organizacje pracodawców i organizacje zawodowe – pkt 4), z drugiej zaś, prawo wystąpienia z wnioskiem powierzył in gremio zarówno Krajowej Radzie Sądownictwa (pkt 2), jak też kościołom i innym związkom wyznaniowym (pkt 5). Jeżeli zatem, jak twierdzi pełnomocnik wnioskodawcy, intencją ustawodawcy konstytucyjnego byłoby przyznanie legitymacji procesowej nie organowi stanowiącemu, a całej jednostce samorządu terytorialnego (wspólnocie samorządowej), to nic nie stało na przeszkodzie, by w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji przyjąć rozwiązanie zastosowane w pkt 2 i 5 ust. 1 tego artykułu.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że prawo wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm jest kompetencją, z której może korzystać – na zasadzie wyłączności – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

5.2. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia także wątpliwości, jakie pełnomocnik wnioskodawcy wiąże z aspektem formalnym swojego umocowania w niniejszej sprawie.

Uchwała Nr XVII/189/2004 Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski z 26 lutego 2004 r. stanowi w § 2: „Wykonanie uchwały wraz z prawem do udzielania pełnomocnictwa procesowego powierzyć Prezydentowi”, zaś zgodnie z § 3 „Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. Oznacza to, że z woli organu stanowiącego samorządu terytorialnego Prezydent został upoważniony (i zobowiązany) do realizacji uchwały, dysponując prawem do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Na podstawie powyższego umocowania udzielił 11 marca 2004 r. pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, „w szczególności do złożenia wniosku oraz składania oświadczeń woli w imieniu wnioskodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcą, którego reprezentuje pełnomocnik w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.

1. Postanowieniem z 19 lipca 2004 r. (sygn. akt Tw 12/04) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski w zakresie dotyczącym stwierdzenia zgodności art. 15 oraz art. 17 w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako przesłankę oczywistą bezzasadność wniosku.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia (pkt 2) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm wyłącznie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego jako takim (wspólnocie samorządowej). Na podstawie uchwały Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski z 26 lutego 2004 r. (Nr XVII/189/2004) „w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego”, Trybunał stwierdził, że wnioskodawcą w rozpatrywanej sprawie jest Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski, będąca organem stanowiącym w tej jednostce samorządu terytorialnego, a nie Miasto i Gmina Ostrowiec Świętokrzyski, które pełnomocnik oznaczył jako wnioskodawcę.

2. Na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz art. 20 tejże ustawy w związku z art. 352 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił 28 lipca 2004 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści punktu 2 postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2004 r. (sygn. akt Tw 12/04).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o TK, na wniosek uczestnika postępowania, skład orzekający Trybunału, który wydał orzeczenie, na posiedzeniu niejawnym rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że termin „orzeczenie”, użyty w tym przepisie, musi być rozumiany w znaczeniu, jakie nadaje mu art. 190 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. „Orzeczenie” rozumiane jest zatem wąsko – jako część dyspozytywna (powszechnie zwana „sentencją”), dla odróżnienia od uzasadnienia wyjaśniającego motywy tego orzeczenia (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 348-349). W tym znaczeniu ustawa o TK jednoznacznie rozróżnia „orzeczenie” (art. 68-71 ust. 1 i 2, art. 74 ust. 1) oraz „uzasadnienie” tego orzeczenia (art. 71 ust. 3 i 4). Wyłącznie sentencja (art. 71 ust. 1 ustawy o TK) została wyposażona w moc powszechnie obowiązującą i w zasadzie jedynie ona może podlegać wykładni.

2. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek pełnomocnika Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski o wyjaśnienie wątpliwości co do treści orzeczenia nie dotyczy sentencji, natomiast explicite odnosi się do punktu 2 uzasadnienia postanowienia. Rozstrzygnięcie wątpliwości pełnomocnika, które powstały na tle uzasadnienia, nie mieści się w zakresie działania Trybunału Konstytucyjnego i z tego powodu należało wniosek oddalić. Niniejsze postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy.

Trybunał Konstytucyjny sygnalnie podnosi problem charakteru rozpatrywanego wniosku, uznając, iż zmierza on do polemiki z ustalonym przez naukę prawa i aprobowanym w orzecznictwie Trybunału rozumieniem konstytucyjnego terminu „organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego”. Przywołanemu przez Trybunał znaczeniu trudno postawić zarzut niejasności czy braku komunikatywności.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

W dniu 25 marca 2004 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski o stwierdzenie zgodności art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592, dalej: ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego) z art. 2, art. 16, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 165 oraz art. 167, a także z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego), i w konsekwencji z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w związku z art. 15 tejże ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Ponieważ jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Dlatego ocena, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Legitymacja procesowa przewidziana dla jednostek samorządu terytorialnego doznaje – z mocy Konstytucji – dwojakiego rodzaju ograniczeń. Po pierwsze, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od ustawowo – a w granicach upoważnienia ustawowego także i statutowo – określonej struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, przedmiot kontroli oraz powoływane wzorce kontroli muszą mieścić się w konstytucyjnie i ustawowo określonym katalogu spraw należących do zakresu działania samego organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego.

2. Trybunał pragnie również zwrócić uwagę na fakt, że art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji przyznaje uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego jako takim lub wspólnocie samorządowej. Należy zaznaczyć, że Konstytucja używając pojęć „jednostka terytorialna” (art. 15 ust. 2), „wspólnota samorządowa” (art. 16 ust. 1), „samorząd terytorialny” (art. 16 ust. 2 i art. 163) oraz „jednostki samorządu terytorialnego, regionalnego i lokalnego” (art. 164) nie przyznaje im legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Czyni to wyłącznie w stosunku do „organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego”.

Trybunał Konstytucyjny ustalił, że pełnomocnik, określając wnioskodawcę, w którego imieniu działa, użył nazwy „Miasto i Gmina Ostrowiec Świętokrzyski”. Jednocześnie uchwała z 26 lutego 2004 r. (Nr XVII/189/2004 r.) inicjująca postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym została podjęta przez Radę Miasta Ostrowiec Świętokrzyski. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że wnioskodawcą w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, jest Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski, będąca organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a nie wspólnota samorządowa rozumiana w sposób abstrakcyjny.

3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski wykazała, że art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, będące przedmiotem wniosku, dotyczą spraw objętych jej zakresem działania.

Wnioskodawca uzasadnił swoją legitymację, powołując art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Uprawdopodobnił tym samym, iż ingerencja w samodzielność finansową gminy, dokonana zaskarżonymi przepisami, prowadzi do ograniczenia zdolności wnioskodawcy do wykonywania zadań publicznych, w szczególności do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców wspólnoty lokalnej Ostrowca Świętokrzyskiego (art. 16 i art. 21 oraz art. 165 i art. 167 Konstytucji).

4. Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy zasadniczej, badanie zdolności wnioskowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi uwzględniać również spełnienie wymogu wskazania podstawy kontroli, mieszczącej się w zakresie działania wnioskodawcy.

Z tego względu Trybunał stwierdził oczywistą bezzasadność przywołania, jako wzorca kontroli zaskarżonych przepisów, art. 32 Konstytucji, wyrażającego zasadę równości wszystkich wobec prawa.

4.1. Argumentując naruszenie art. 32 Konstytucji przez art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wnioskodawca dowodzi, że „straty, jakie gminy poniosą w wyniku przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (...) dotykają poszczególne gminy w różnym stopniu (...). Należy wskazać z naciskiem, że (...) prowadzi to do znacznego zróżnicowania gmin pod względem stopnia utraty dochodów. Jednocześnie te gminy, które na gruncie skarżonego art. 15 [ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego] tracą najwięcej dochodów, ponoszą też – dodatkowo – najwięcej kosztów (ciężarów) związanych z wykonaniem zadania publicznego, polegającego na czynnościach przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności”.

Odwołując się zatem do stanowiska utrwalonego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, należy przypomnieć, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli: 1) wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania pozostają w związku z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma; 2) waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych; 3) różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych.

Z zasady równości nie wynika wymóg zagwarantowania podmiotom prawa konkretnych uprawnień czy też zakaz nakładania na podmioty konkretnych obowiązków. Z zasady tej wynika jedynie wymóg, aby prawodawca, który decyduje się przyznać określone uprawnienie, przyznał to uprawnienie wszystkim tym podmiotom, które mają cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Podobnie, jeśli prawodawca decyduje się nałożyć określone obowiązki, to musi nałożyć te obowiązki na wszystkie podmioty prawa, które mają wspólną cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Zasada równości wyznacza zatem granice swobody regulacyjnej przy określaniu kręgu podmiotów poszczególnych uprawnień i obowiązków ustanawianych przez prawodawcę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Oczywiście, uwłaszczenie to nie oznaczało, że każda z gmin została właścicielem mienia o takiej samej wartości. Jednocześnie nikt nie kwestionował, że nabycie przez gminy własności z mocy prawa prowadzi – w płaszczyźnie majątkowej – do zróżnicowania o takim charakterze, który uzasadniałby zarzut naruszenia wobec gmin konstytucyjnej zasady równości. W konsekwencji również dochody własne gmin, uzyskiwane z gospodarowania uwłaszczonym mieniem, przesądzały (w tym zakresie) o powstawaniu różnic w statusie finansowym poszczególnych gmin.

Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski naruszenie konstytucyjnej zasady równości gmin wobec prawa uzasadnia skutkiem, jaki przyniesie przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, dowodząc, że gminy najzasobniejsze majątkowo utracą najwięcej należnych dotychczas dochodów i poniosą najwyższe koszty związane z wykonaniem tego zadania publicznego. Abstrahuje zaś od zajęcia stanowiska w sprawie zasadniczej, a mianowicie uprawdopodobnienia, że proces uwłaszczenia gmin, i będący jego konsekwencją (w tym zakresie) status finansowy tych jednostek samorządu terytorialnego, stworzył podstawy „równości majątkowej” gmin wobec prawa, do naruszenia której prowadzi, zdaniem wnioskodawcy, art. 15 zaskarżonej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zasada równości gmin wobec prawa, wywiedziona z art. 32 ustawy zasadniczej, nie może być rozumiana jako gwarancja równego traktowania gmin w płaszczyźnie majątkowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że równość gmin w aspekcie nabycia prawa własności i innych praw majątkowych zapewniły jednakowe zasady i jednolity tryb uwłaszczenia, określone w przepisach wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Natomiast wartość tak zgromadzonego majątku, z założenia, musiała prowadzić do zróżnicowania gmin pod względem finansowym.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznaje nieadekwatność wskazania jako podstawy kontroli art. 32 ustawy zasadniczej, a w świetle zarzutów stawianych kwestionowanemu art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (utrata dochodów, poniesienie kosztów) właściwym wzorcem kontroli pozostają przywołane przez wnioskodawcę art. 165 oraz art. 167, a także art. 21 i art. 64 Konstytucji.

4.2. Przedstawiając argumenty świadczące o naruszeniu przez art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego art. 32 Konstytucji, Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski ogranicza się do wykazania, iż powyższe przepisy nie stwarzają gwarancji dochowania zasady równości obywateli wobec prawa. W ocenie wnioskodawcy „(...) „zaskarżone przepisy (...) skutkują także nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej osób, które składały wnioski w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z 1997 r., i osób, które korzystają z przekształcenia na warunkach określonych w art. 15 (ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego)”. Nabycie własności, zgodnie z ustawą z 1997 r., wymagało bowiem uiszczenia opłaty za przekształcenie oraz poniesienia innych kosztów przez użytkownika wieczystego, natomiast w myśl obowiązującego art. 15 kwestionowanej ustawy nabycie następuje nieodpłatnie, a koszty przekształcenia ponosi Skarb Państwa. W szczególności wnioskodawca podkreśla, że art. 17 w związku z art. 15 skarżonej ustawy prowadzi do powstania nierówności między adresatami tych przepisów, ponieważ do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) „i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tzn. do 16 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”, a zatem koszty przekształcenia pokrywa Skarb Państwa; natomiast w przypadku postępowań zakończonych (do tej daty) wszelkie opłaty i koszty wynikające z przekształcenia ponosił użytkownik wieczysty.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski w części odnoszącej się do zbadania zgodności art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazuje jako podstawę kontroli art. 32 Konstytucji, a więc wzorzec, który nie pozwala uznać, że rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie działania Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organ stanowiący samorządu terytorialnego może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego – dobra wspólnego, a nie w sprawach interesów indywidualnych. Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację tego podmiotu od ogólnej legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Chodzi przy tym o zbadanie zaskarżonego przepisu w związku z zakresem kompetencji rady, przesądzającym o istocie samorządu. Zdaniem Trybunału, argumentacja naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, przedstawiona we wniosku Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski, jednoznacznie wskazuje na brak powiązania sprawy z interesem prawnym organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji wnioskodawca, występując o kontrolę zgodności art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, działa z zamiarem osiągnięcia celu ogólnospołecznego, co stanowi wyraźne przekroczenie granic legitymacji szczegółowej, wyznaczonej przez art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy zasadniczej, i uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę na twierdzenie wnioskodawcy, iż zaskarżona regulacja, naruszając konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, w konsekwencji „uderza też w założenie równości gmin – jedne wyzbędą się własności bez żadnej rekompensaty, innym nowy właściciel (b. użytkownik wieczysty) uiści zapłatę za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności”.

W świetle powyższej argumentacji należy uznać nieadekwatność wskazanej przez wnioskodawcę podstawy kontroli, tzn. konstytucyjnej zasady równości wszystkich gmin wobec prawa (art. 32). Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że właściwym wzorcem pozostaje art. 2 Konstytucji, przywołany w petitum wniosku Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.