W dniu 12 grudnia 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miejskiej w Trzebnicy o stwierdzenie zgodności § 1 pkt 5 lit. a w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 210, poz. 1784) oraz § 3 pkt 3 w zw. z § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).

Postanowieniem z 22 marca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Trzebnicy w zakresie: § 1 pkt 5 lit. a w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 210, poz. 1784) – ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego; w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności kwestionowanych rozporządzeń z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami ochrony zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa i ochrony praw słusznie nabytych – ze względu na brak legitymacji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kwestionowania zgodności aktu normatywnego z tymi normami oraz w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności kwestionowanych rozporządzeń z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP – ze względu na ich nieadekwatność w niniejszej sprawie.

W dniu 7 kwietnia 2004 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego zażalenie wnioskodawcy na postanowienie TK z 22 marca 2004 r. Rada Miejska w Trzebnicy zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wnioskodawcach występujących do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie legitymacji szczególnej ciąży obowiązek wykazania, że wniosek pochodzi od jednego z grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto, że kwestionowany akt prawny dotyczy ich zakresu działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Składający wniosek musi posiadać legitymację procesową na każdym etapie postępowania. Z punktu widzenia procesowego wnioskodawca jest obowiązany wykazać swoją legitymację nie później niż do momentu wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania biegu wnioskowi (por.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2002 r., Tw 25/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 190). Rozpatrując zażalenie na postanowienie wydane w składzie jednego sędziego Trybunał Konstytucyjny bada, czy w chwili wydawania tegoż postanowienia zaszły przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Przy rozpatrywaniu zażalenia wnioskodawcy Trybunał koncentruje się przede wszystkim na zarzutach w nim podniesionych.

2. W zażaleniu na postanowienie Trybunału z dnia 22 marca 2004 r. wnioskodawca zarzuca, iż Trybunał powinien nadać dalszy bieg wnioskowi w zakresie w jakim kwestionuje on przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r., mimo że utraciło ono moc obowiązującą. Rada Miejska w Trzebnicy kwestionuje zatem jedynie tiret pierwszy sentencji postanowienia Trybunału. Zdaniem wnioskodawcy zastosowanie powinien tutaj znaleźć art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Rada Miejska w Trzebnicy jako wolność konstytucyjną, ze względu na którą konieczne jest orzeczenie o zgodność przepisów nieobowiązującego rozporządzenia z przepisami aktów wyższego rzędu, wskazuje w zażaleniu art. 165 Konstytucji.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że brak jest powodów, dla których wydanie orzeczenia w sprawie kwestionowanego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. należałoby uznać za konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał nie odmówił bowiem nadania biegu wnioskowi w zakresie, w jakim Rada skarży § 3 pkt 3 w zw. z § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, które to przepisy ustanawiają normę tej samej treści, co kwestionowany przepis rozporządzenia z 3 grudnia 2002 r., w zakresie którego odmówiono nadania dalszego biegu wnioskowi. Gwarantuje to zdaniem Trybunału wystarczającą ochronę wolnościom i prawom konstytucyjnym, które mogłyby być naruszone przez tę regulację.

Z tych względów Trybunał uznaje, że w zakresie, w jakim Rada Miejska w Trzebnicy kwestionowała § 1 pkt 5 lit. a w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał postanowił jak w sentencji.

W dniu 12 grudnia 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miejskiej w Trzebnicy o stwierdzenie zgodności § 1 pkt 5 lit. a w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 210, poz. 1784) oraz § 3 pkt 3 w zw. z § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Ustrojodawca przyznaje im tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym. Rozstrzygnięcia wymaga również – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, że w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawiania Trybunałowi pytań prawnych. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjności przepisów prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z tym, zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40; 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 70; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot, w celu ochrony jego interesów. Interpretowanie rozszerzająco zakresu tego uprawnienia jest niedopuszczalne.

2. Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności czy dopuszczalne byłoby merytoryczne rozpatrzenie zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich z aktami wyższego rzędu. Rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym gdy akt normatywny utraci moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, orzekanie jest niedopuszczalne. Jednakże przepisu tego nie stosuje się jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek w rozumieniu rozdziału II Konstytucji.

Wnioskodawca kwestionował treść uchylonego rozporządzenia w zakresie, w jakim – jak twierdzi wnioskodawca – nakładała ona na kandydatów na burmistrzów wymóg posiadania wyższego wykształcenia. W uzasadnieniu wskazano, iż kwestionowane przepisy uchylonego rozporządzenia znajdują zastosowanie do sytuacji kandydatów na burmistrzów z przeszłości. Rada Miejska w Trzebnicy nie wskazała natomiast, ze względu na jakie chronione konstytucyjnie prawa i wolności wydanie orzeczenia jest konieczne w danej sprawie. Wnioskodawca, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może kwestionować ograniczenie swoich kompetencji jako publicznej osoby prawnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, iż w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania nie zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ nie dotyczy ona ochrony konstytucyjnych wolności lub praw jednostek (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 2003 r., Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 71).

Wystąpienie już na etapie wstępnego rozpoznania negatywnej przesłanki procesowej, jaką jest utrata mocy obowiązującej przez zakwestionowany przepis, obliguje Trybunał do umorzenia postępowania (art. 39 ust. 1 pkt 3). Sytuacja ta ma miejsce w niniejszej sprawie. Trybunał odmawia zatem nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim wnosi się o zbadanie zgodności § 1 pkt 5 lit. a w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich.

3. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa o ile przedmiotem wniosku będą takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że niedopuszczalne jest m.in. kwestionowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu normatywnego z punktu widzenia jego niezgodności z prawami obywatelskimi wyrażonymi w Konstytucji. Do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie należy bowiem ochrona konstytucyjnych praw obywateli. Z tego względu, Trybunał uznał, że kwestionowanie przepisów zaskarżonych rozporządzeń ze względu na naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jak to zostało sformułowane we wniosku, leży poza zakresem działania Rady Miejskiej w Trzebnicy. Akt normatywny może być zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa lub naruszenie zasady praw słusznie nabytych przez obywateli jedynie przez podmiot legitymowany ogólnie lub w trybie skargi konstytucyjnej.

4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do innych wzorców kontroli przywołanych we wniosku Rady Miejskiej w Trzebnicy. Wnioskodawca kwestionuje zgodność rozporządzeń Rady Ministrów z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji.

W zdaniu pierwszym art. 16 ust. 2 Konstytucji ustrojodawca stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przepis ten nie określa żadnych kompetencji, a jedynie wskazuje ogólnie zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednostkom tym przypada „istotna część zadań publicznych”. Szczegółowe kompetencje w tym zakresie określone mają być w ustawach (art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji). Ponadto zadania te wykonywane mają być „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” organów samorządu terytorialnego.

Trybunał rozważył, w jakim związku z treścią powyższego przepisu pozostaje regulacja określona w skarżonych rozporządzeniach Rady Ministrów. Regulacja ta odnosi się do warunków zatrudniania i płacy zastępców burmistrzów. Nie przekreśla ani nie ogranicza ona sprawowania władzy publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego, czyli władczego wykonywania własnych kompetencji określonych przez prawo oraz nie zmienia faktu, że wybór zastępcy burmistrza jest dokonywany „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” gminy.

Art. 165 ust. 2 Konstytucji przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego sądową ochronę ich samodzielności. Ochrona ta ma dwa aspekty. Po pierwsze, są one chronione – gdy jednostki samorządu terytorialnego występują w obrocie prawnym na zasadach ogólnych – jak wszystkie inne osoby prawne na podstawie przepisów prawa cywilnego materialnego i procesowego. „Po drugie, chodzi tu o ochronę samodzielności w dziedzinach, w których organy samorządu terytorialnego występują jako organy władzy publicznej podejmując decyzje władcze w procesie stanowienia (…) i stosowania prawa. Ochrona ta ma przede wszystkim na celu zapewnienie samodzielności jednostek samorządu wobec organów administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności” (Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 217-218). „Sądowa” ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być widziana w świetle art. 175 Konstytucji. Wnioskodawca nie wskazuje jednak żadnego wzorca konstytucyjnego adekwatnego z tego punktu widzenia. Należy również zaznaczyć, że w art. 165 ust. 2 Konstytucji nie chodzi o ochronę interesów samorządu terytorialnego przed Trybunałem Konstytucyjnym, ponieważ ten mechanizm prawny został unormowany oddzielnie w art. 191 Konstytucji. Należy stwierdzić, że regulacje zawarte w kwestionowanych rozporządzeniach nie ograniczają sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Konfrontacja treści kwestionowanych przepisów z przywołanym przez wnioskodawcę wzorcem kontroli wskazuje, że nie znajdzie on tutaj zastosowania.

Trybunał uznał zatem, że kwestionowanie przepisów rozporządzeń Rady Ministrów ustalających zasady wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich w kontekście art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji jest oczywiście bezzasadne i należy, w tym zakresie, również odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych wszystkich względów, Trybunał postanowił, jak w sentencji.