1. Pismem z 31 stycznia 2003 r. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych (dalej: Konfederacja, PKPP) złożyła wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 1 pkt 11 lit. b) oraz art. 4 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 197, poz. 1662; dalej: nowela październikowa), w zakresie w jakim przepisy te znoszą regulacje dotyczące „licencji ustawowej” dla operatorów sieci kablowych bez zachowania odpowiedniej vacatio legis. Jako wzorce kontroli powołała zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej pryncypia pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa, należytej ochrony interesów w toku oraz nakaz zachowania odpowiedniej vacationis legis, a także gwarantowaną art. 22 Konstytucji zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Uzasadniając swą legitymację w sprawie Konfederacja wskazała, że jest ogólnokrajową organizacją pracodawców w rozumieniu ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.), zaś Konstytucja w art. 191 ust. 2 stanowi, iż podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5 tegoż artykułu, mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.

Konfederacja stwierdziła, że ustalając zakres działania organizacji odwoływać się należy zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących, jak i statutu konstytuującego daną organizację. W przypadku PKPP podstawowym jej zadaniem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego. W art. 5 Statutu wskazane są ponadto jako jej zadania: reprezentowanie na szczeblu ogólnokrajowym społecznych i gospodarczych interesów zrzeszonych pracodawców (ust. 1) oraz jednoczenie pracodawców i organizacji pracodawców wokół działań zmierzających do rozwoju gospodarczego, a także realizacja wspólnych interesów pracodawców (ust. 2). Swe cele i zadania PKPP realizuje m.in. poprzez występowanie do organów władzy i administracji państwowej i organów sądowych w sprawach dotyczących zrzeszonych organizacji oraz praw i interesów pracodawców, jak również udział w postępowaniach prawnych mających wpływ na prawa pracodawców (art. 6 ust. 2 i 10 statutu).

Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Konfederacja wskazała, że związek pracodawców może kwestionować ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez określoną kategorię zrzeszonych w nim pracodawców, a wśród członków PKPP są pracodawcy, dla których kwestionowane przepisy znowelizowanego prawa autorskiego wyznaczają inne niż dotychczas warunki prowadzonej działalności gospodarczej. Stwierdziła, że do grupy tej należą w szczególności przedsiębiorcy działający na rynku telewizji kablowej, skupieni w Związku Pracodawców Prywatnych Mediów i Reklamy.

Złożenie wniosku Konfederacja uzasadniła potrzebą wyeliminowania z porządku prawnego przepisów wyraźnie naruszających normy konstytucyjne (w tym zasadę prawidłowej legislacji i zasadę swobody działalności gospodarczej), a przez to szkodliwych bezpośrednio dla interesów przedsiębiorców jako całej grupy społecznej, i pośrednio dla innych grup społecznych oraz koniecznością ochrony interesów podmiotów dotkniętych regulacjami noweli październikowej.

Odnosząc się do meritum wniosku, Konfederacja uzasadniła naruszenie art. 2 Konstytucji wskazując, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa jest fundamentem reguł przyzwoitej legislacji i kreuje obowiązek uchwalania przepisów, które w świetle obiektywnych okoliczności będą możliwe do realizacji bez narażania adresatów na sankcje prawne zawarte w innych aktach prawnych. Zasadnicze znaczenie ma jej zdaniem nakaz zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego, pozwalającego adresatom zapoznać się z nowością normatywną i odpowiednio przystosować do unormowań mających wejść w życie, ewentualnie – podjąć decyzje co do dalszego postępowania. PKPP podkreśliła, że 14-dniowa vacatio legis to niezbędne minimum, a analiza przepisów o wejściu w życie polegać musi na ustaleniu jaki okres będzie „odpowiedni” w odniesieniu do treści i charakteru konkretnych unormowań.

Zaskarżony art. 1 pkt 11 lit. b) noweli październikowej uchylił art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.; dalej: prawo autorskie). W efekcie zniesiona została tzw. licencja ustawowa, dająca operatorom sieci kablowych prawo do równoczesnego i integralnego rozpowszechniania programów krajowych i zagranicznych (prawo reemisji) bez konieczności zawierania umów z podmiotami uprawnionymi z tytułu praw autorskich i praw pokrewnych, choć z zachowaniem obowiązku wypłacenia tym podmiotom stosownego wynagrodzenia. Tym samym operatorzy sieci kablowych zobowiązani zostali do zawarcia odpowiednich umów z nadawcami i organizacjami zbiorowego zarządzania prawami autorskimi, co oznacza, że nowela październikowa w istotny sposób zmieniła ich sytuację prawną. W myśl art. 4 noweli zmiana ta weszła w życie po bardzo krótkiej – zdaniem PKPP – vacatione legis, wynoszącej zaledwie 34 dni. Konfederacja nie zanegowała prawa ustawodawcy do wprowadzenia w prawie autorskim tego rodzaju zmiany, podkreśliła jednak, że winno to nastąpić z zapewnieniem zainteresowanym przedsiębiorcom warunków pozwalających dostosować się do nowej sytuacji prawnej.

Konsekwencją nowelizacji prawa autorskiego jest – w opinii Konfederacji – narażenie operatorów telewizji kablowych na dotkliwe sankcje prawne. W praktycznie kilkunastodniowym okresie vacationis legis (34 dni minus czas na otrzymanie i zapoznanie się z treścią ustawy) muszą oni bowiem zawrzeć po 50-60 umów z polskimi i zagranicznymi nadawcami programów i po 8-12 umów z organizacjami zbiorowego zarządzania prawami, co jest zadaniem niewykonalnym. Jednoczesna zmiana art. 97 pkt 4 prawa autorskiego (przyznająca nadawcom radiowym i telewizyjnym wyłączne prawo do decydowania o zgodzie na reemisję ich programów) dodatkowo komplikuje sytuację operatorów. Tymczasem operator, który nie zdąży zawrzeć w terminie stosownych umów narażony jest na dotkliwe konsekwencje, określone w art. 79 ust. 1 w zw. z art. 101, w art. 79 ust. 3 oraz art. 116 i 121 prawa autorskiego, jak też na sankcje określone w art. 45 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 ze zm.; dalej: ustawa radiofoniczna). Alternatywą jest zakończenie działalności albo drastyczne ograniczenie oferty programowej.

Decydując o krótkiej vacatione legis ustawodawca nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) zmiana cen usług (nieunikniona w przypadku podpisania wymaganych umów) wymaga pisemnego powiadomienia abonentów z wyprzedzeniem co najmniej jednego okresu rozliczeniowego. Zestawienie tego wymogu z unormowaniami noweli październikowej prowadzi do wniosku, że w praktyce operatorzy winni byli zakończyć negocjacje z nadawcami i organizacjami zbiorowego zarządzania jeszcze przed publikacją noweli w Dzienniku Ustaw.

Reasumując Konfederacja stwierdziła, że ustawodawca żąda od operatorów (w ustawie radiofonicznej) wprowadzenia do sieci określonych programów, nakładając na nich jednak obowiązek wcześniejszego uzyskania zgody nadawców i uprawnionych z tytułu praw autorskich, przy czym podmioty te nie mają obowiązku zawarcia stosownych umów. Brak ich zgody uniemożliwia rozprowadzanie nie tylko programu, co do którego nie wyrażono zgody, ale również programów wprowadzanych w dalszej kolejności, co w krańcowych przypadkach może prowadzić do „sparaliżowania” operatorów. PKPP podkreśliła, że w obszarze prawa gospodarczego normy prawne są wzajemnie powiązane i funkcjonują jako skorelowany system, zaczym każda ingerencja ustawodawcy musi uwzględniać kontekst normatywny. Tymczasem operatorzy sieci kablowych nie mają możliwości jednoczesnego zrealizowania dyspozycji wszystkich obowiązujących ich norm i zmuszeni zostają do wybierania przepisu, który będą łamać.

Odnośnie naruszenia art. 22 Konstytucji – zasady wolności gospodarczej – Konfederacja stwierdziła, że ograniczenia wolności gospodarczej dopuszczalne są tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes państwa. Muszą być one przy tym merytorycznie uzasadnione tak, by w konflikcie ze swobodą działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważył na korzyść ograniczenia. Zdaniem PKPP wolność działalności gospodarczej może być zatem ograniczona, jednak ustawodawca musi wykazać, iż spełniona jest przesłanka „ważnego interesu publicznego”, a brak takiego dowodu sugeruje niezgodność ograniczenia z art. 22 Konstytucji.

2. Pismem z 27 listopada 2003 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na zbędność wydania orzeczenia.

Uzasadniając powyższe Prokurator Generalny podkreślił, że uchwalona została ustawa z dnia 25 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1610; dalej: nowela lipcowa), która z dniem 7 października 2003 r. przywróciła do czasu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej możliwość korzystania z licencji ustawowej. Nowelizacja ta nie odnosi się jednak do okresu, w którym licencja ustawowa była zniesiona (1 stycznia – 6 października 2003 r.), zaczym jej uchwalenie nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania.

Prokurator Generalny wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2003 r. o sygn. K 55/02, zaistniała przesłanka ne bis in idem w części dotyczącej badania zaskarżonych przepisów z art. 2 Konstytucji, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z uwagi na zbędność wydania orzeczenia.

Odnośnie drugiego z wzorców kontroli – art. 22 Konstytucji – Prokurator Generalny nie zgodził się z twierdzeniem Konfederacji, iż uchylenie licencji ustawowej stanowi ingerencję władzy publicznej w wolność prowadzenia działalności gospodarczej, której zasadność musi być dowiedziona. Likwidację instytucji licencji ustawowej Prokurator Generalny uznał właśnie za odstąpienie państwa od ingerencji w działalność gospodarczą nie zaś za ograniczenie swobody jej prowadzenia. Wynikiem eliminacji ustawowego przywileju licencji ustawowej jest poddanie działalności operatorów sieci kablowych stosunkom umownym, zaczym realizowany jest „podstawowy element przedmiotowy wolności gospodarczej, jakim jest swoboda kształtowania umów zawieranych w obrocie gospodarczym”. Jeśli za ingerencję państwa uznać sam fakt uchylenia licencji ustawowej (z pominięciem sposobu tego uchylenia – ocenionym przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku), to bezzasadne jest powoływanie się na treść art. 22 Konstytucji. Prokurator Generalny za zbędne uznał badanie zgodności zaskarżonego przepisu z tym wzorcem kontroli, bowiem skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wejście w życie przepisu uchylającego licencję ustawową zgodne było z zasadami demokratycznego państwa prawnego, to dodatkowe powołanie art. 22 Konstytucji – „w kontekście sposobu wprowadzenia zmian w sferze działalności gospodarczej – nie może mieć wpływu na dokonaną przez Trybunał ocenę”. W związku z tym niecelowe byłoby ponowne orzekanie o kwestii jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. w sprawie Tw 74/02 (niepublikowane), rozstrzygające kwestie legitymacji procesowej Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Skrótowo przedstawiając wyrażone w powołanym orzeczeniu poglądy przypomnieć należy, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP winno być wykładane w sposób ścisły, a zatem nie wystarczy, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, lecz konieczne jest też ustalenie, czy przepis ów dotyczy działalności stanowiącej realizację jego konstytucyjnie, ustawowo lub statutowo określonych zadań. Niedopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce zarówno, gdy pochodzi on od podmiotu nie wymienionego w art. 191 ust. 1 Konstytucji, jak i wtedy, gdy jego przedmiotem są przepisy, niedotyczące spraw objętych zakresem działania podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny ustalił, że choć Konfederacja działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), to nie wynika stąd automatycznie, iż jest ona organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Uznał, że „o przynależności do konstytucyjnej kategorii „organizacji pracodawców” nie decyduje (...) kryterium czysto formalne, tj. działanie na podstawie określonej ustawy, ale również kryterium materialne, tj. posiadanie przez dane zrzeszenie pewnych koniecznych cech, wynikających nie tylko z wykładni językowej, ale i systemowej tekstu Konstytucji”.

Analiza ustawy o organizacjach pracodawców wskazuje, iż akt ten reguluje status prawny trzech typów organizacji: związków pracodawców, federacji związków pracodawców oraz konfederacji związków pracodawców. W opinii Trybunału Konstytucyjnego „pojęcie organizacji pracodawców winno być interpretowane (...) przez pryzmat pojęcia pracodawcy [bowiem] organizacja pracodawców to (...) zrzeszenie podmiotów posiadających taki właśnie charakter. (...) interpretacja językowa (...) pojęcia, poparta treścią definicji legalnych zawartych w obowiązujących ustawach (art. 3 kodeksu pracy i art. 1 ust. 2 ustawy o organizacjach pracodawców), nakazuje przyjąć, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna (...) a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny uznał, że „organizacje pracodawców, to tworzone przez pracodawców zrzeszenia, których członkostwo jest (...) ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy”. Wynika stąd jednoznacznie, że „prawo występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego mają w sposób bezpośredni związki pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach pracodawców”.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że z ustawy o organizacjach pracodawców wynika, iż prawo tworzenia federacji i konfederacji przysługuje nie samym pracodawcom, ale ich związkom, wobec czego do federacji lub konfederacji należeć mogą organizacje, które same nie muszą posiadać statusu pracodawcy. Jednocześnie jednak ustawa nie wprowadza zbiorowego członkostwa pracodawców – członków związku – w federacji lub konfederacji.

Odnosząc się ściśle do pozycji prawnej Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Trybunał Konstytucyjny podkreślił wątpliwość powstającą w odniesieniu do jej statusu prawnego jako, że zarejestrowana jest ona jako „związek pracodawców”. Mimo to określający jej członków art. 7 statutu, wymienia związki pracodawców, federacje związków pracodawców i inne zrzeszenia organizacji działające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej oraz pracodawców posiadających szczególną pozycję gospodarczą i znaczenie w stosunkach pracy.

Wyjaśniając kwestię uprawnienia zrzeszeń związków pracodawców do składania wniosków w sprawie konstytucyjności aktów prawnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów „zrzeszonych członków”. Stąd też federacje i konfederacje pracodawców reprezentują bezpośrednio interesy związków pracodawców, ale niewątpliwie również interesy pracodawców, choć z ustawy wynika jedynie „pośredni” charakter tej reprezentacji”.

Trybunał Konstytucyjny dostrzegł problem niespójności statutu Konfederacji z ustawą o organizacjach pracodawców, rzutujący na pozycję prawną PKPP, która występuje w podwójnej roli: zarówno jako związek pracodawców, jak też jako konfederacja w ścisłym ustawowym rozumieniu tego pojęcia. Dlatego Trybunał uznał za konieczne wyjaśnienie, czy zaskarżona regulacja ustawowa dotyczy zakresu działalności pracodawców zrzeszonych w Konfederacji jako w związku pracodawców, czy też zakresu działalności związków pracodawców zrzeszonych w niej jako konfederacji.

Odpowiedzi w tym zakresie udzieliła sama Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych, uzasadniając swą legitymację poprzez wskazanie kategorii pracodawców działających w ramach ich działalności gospodarczej na rynku telewizji kablowej (s. 3 wniosku). Stwierdziła, że wymienieni przedsiębiorcy pozostają członkami związku branżowego – Związku Pracodawców Prywatnych Mediów i Reklamy współtworzącego Konfederację.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „posłużenie się przez Konstytucję nazwą „pracodawca”, a nie „osoba prowadząca działalność gospodarczą” lub „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów mających uprawnienie do występowania (...) w roli wnioskodawcy” i podkreślił, że „racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym) [a] skoro ustrojodawca nie przyjął takiego rozwiązania, to „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do ich pozycji jako pracodawców”.

Przypomnieć należy, że zmieniając kodeks pracy (ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 107, poz. 1127) ustawodawca wprowadził do ustawy o organizacjach pracodawców nową definicję pojęcia pracodawcy. Po dokonaniu nowelizacji atrybutem „pracodawcy” przestało być „prowadzenie działalności gospodarczej”, a jedyną cechą konstytuującą pojęcie „pracodawcy” stało się „zatrudnianie pracowników”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zmiana ta musi być uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, o którego ochronę występuje jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że „rola, jaką Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych faktycznie odgrywa w życiu gospodarczym, nie może mieć wpływu na postrzeganie jej zakresu działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, a ochroną prawną (...) w postaci uprawnienia do wystąpienia w roli wnioskodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym objęte są tylko te interesy członków Konfederacji, które w przeważającym stopniu związane są z zatrudnianiem pracowników”. Tym samym „organizacja pracodawców nie jest uprawniona do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku dotyczącego przepisów odnoszących się do działalności gospodarczej poza sferą stosunków pracy”.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy objęte wnioskiem odnoszą się do interesów gospodarczych członków Konfederacji, nie zaś do interesów prawnych tych podmiotów, występujących w roli pracodawców.

Konfederacja sama potwierdziła, że wniosek złożyła ze względu na „potrzebę wyeliminowania (...) norm szkodliwych bezpośrednio dla interesów przedsiębiorców” oraz z uwagi na „konieczność ochrony interesów podmiotów dotkniętych regulacjami ustawy o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych”. Przedmiotem wniosku jest przy tym ocena konstytucyjności przepisów noweli październikowej w zakresie, w jakim ustawa ta dotyczy „naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej operatorów sieci kablowych jako skutku wprowadzenia w życie regulacji prawnych, które (...) nie są możliwe do zrealizowania bez konieczności istotnego ograniczenia bieżącej działalności operatorów lub wręcz zaprzestania (...) prowadzenia działalności gospodarczej”.

Nie ulega wątpliwości, że zakwestionowana regulacja odnosi się do sfery gospodarczej, a nie do sfery stosunków związanych z zatrudnieniem pracowników, co oznacza, że kwestionowane we wniosku przepisy nie mieszczą się w zakresie działania PKPP, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Tym samym Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych nie dysponuje w niniejszej sprawie legitymacją procesową, a zatem zachodzi obligatoryjna przesłanka umorzenia postępowania w postaci niedopuszczalności wydania orzeczenia, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla praktyczną bezprzedmiotowość sprawy, wynikającą z uchwalenia noweli lipcowej, która mocą art. 1 pkt 3 przywróciła z dniem 7 października 2003 r. licencję ustawową, dodając w art. 24 prawa autorskiego ustęp czwarty niemal identyczny ze skreślonym nowelą październikową ustępem trzecim. Tym samym instytucja licencji ustawowej ponownie zaistniała w polskim systemie prawnymi – zgodnie z art. 2 noweli lipcowej – będzie funkcjonowała do dnia uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.