W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.; dalej: ustawa z 20 lutego 1997 r.) w zakresie jej artykułów: art. 32 ust. 1, 2 i 4, art. 33 ust. 4 i 5. Zdaniem skarżącej, powyższe regulacje naruszają art. 2, art. 7, art. 9, art. 21, art. 25, art. 31, art. 32, art. 37, art. 45, art. 64, art. 78 Konstytucji.

Skarżąca wskazuje na naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, prawa do kontroli instancyjnej i sądowej wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji, zasady sprawiedliwości, legalizmu (praworządności), równości wobec prawa i równego traktowania; prawa do niedyskryminowania w życiu gospodarczym. Zdaniem skarżącej, wyrok NSA w Warszawie z 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1424/07) prowadzi do naruszenia jej konstytucyjnych praw. Na jego podstawie została sanowana sytuacja, w której skarżąca, pomimo przysługiwania jej pełni praw do nieruchomości, nie może z niej korzystać zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tylko z tego powodu, iż w stosunku do tej nieruchomości Gmina Wyznaniowa Żydowska zgłosiła wniosek restytucyjny, który nie został rozpoznany od ponad 9 lat. Z uwagi na treść zakwestionowanych przepisów ustawy postępowanie administracyjne regulujące proces inwestycyjny (zabudowę nieruchomości) musi zostać zawieszone, a wobec braku możliwości wpływania przez skarżącą na tok postępowania przed Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich nie ma ona możliwości brania udziału w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków.

Skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczonej nr 2, położonej w Lublinie przy ul. Unickiej 3. W związku z planowaną inwestycją w postaci wybudowania na tej nieruchomości budynku mieszkalnego wielorodzinnego Spółka zainicjowała postępowanie administracyjne, w efekcie którego uzyskała decyzję nr 419/401 o ustaleniu warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Wyznaniowa Żydowska w Warszawie, która jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr 1/1, położonej w Lublinie przy ul. Lubartowskiej 58, bezpośrednio sąsiadującej z ww. działką nr 2, wskazała, iż 28 grudnia 1998 r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego, w myśl ustawy z 20 lutego 1997 r. i domaga się przyznania odszkodowania za tę działkę. Z uwagi na powyższą okoliczność oraz treść art. 32 ust. 4 zaskarżonej ustawy Gmina Wyznaniowa Żydowska domagała się zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w decyzji z 22 lutego 2007 r. (nr SKO.0073/281/LI/2007) podzieliło pogląd odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. WSA w Lublinie wyrokiem z 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 328/07) oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną na ten wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2008 r. oddalił skargę (sygn. akt II OSK 1424/07). Zarówno WSA, jak i NSA podzieliły pogląd SKO, że przepisy ustawy z 20 lutego 1997 r. nakazują zawieszenie każdego postępowania administracyjnego, o ile dotyczy ono nieruchomości objętej tzw. „wnioskiem regulacyjnym”.

Skarżąca kwestionuje przede wszystkim ust. 2 art. 32 ustawy z 20 lutego 1997 r., wobec treści którego uczestnikami postępowania regulacyjnego są, oprócz wnioskodawcy (Gminy Wyznaniowej Żydowskiej), wyłącznie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i wyznaniowe. Przepis ten wyłącza z kręgu uczestników postępowania podmiot, któremu przysługują aktualnie prawa do nieruchomości. Oznacza to, że nie ma on żadnej możliwości reprezentowania i ochrony swoich praw w tym postępowaniu, przez co jest całkowicie wyłączona możliwość wpływania na treść orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Taka konstrukcja przepisu art. 32 ust. 2 zaskarżonej ustawy sankcjonuje naruszenie podstawowych praw konstytucyjnych.

Niekonstytucyjność przepisów ustawy ma jeszcze szerszy zakres. W myśl art. 33 ustawy z 20 lutego 1997 r., tylko uczestnicy postępowania mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym. Ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych. Zarówno orzeczenie, jak i ugoda stanowią podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów. Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Unormowania te oznaczają, że w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew brzmieniu Konstytucji i wbrew treści ratyfikowanych umów międzynarodowych, istnieje i funkcjonuje powołany do życia quasi-organ administracji, który wydaje niezaskarżalne na żadnej drodze orzeczenia, zrównane z mocą prawomocnych orzeczeń sądowych i ostatecznych decyzji administracyjnych. Orzeczeniom takim również nadaje się klauzulę wykonalności, co wynika wprost z treści zarządzenia wykonawczego do zakwestionowanej ustawy – zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M. P. Nr 77, poz. 730, ze zm.). Sytuacja ta jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa. Okazuje się bowiem, że Komisja – składająca się z wyznaczonych pracowników organu administracji i osób fizycznych, wyznaczonych przez Zarząd Związku Gmin, czyli de facto i de iure, osób zainteresowanych w sprawie orzekających o własnych roszczeniach, pomimo zasady nemo iudex proprius in causa sua – jest uprawniona do wydawania orzeczeń zrównanych z orzeczeniami wydawanymi przez niezawisłe sądy i umocowane do tego organy administracji. Sytuacja taka narusza zasadę legalizmu, równości wobec prawa oraz sprawiedliwości i prawa do sądu.

Zakwestionowane przepisy nie tylko naruszają merytoryczną treść konstytucyjnych praw i wolności, ale godzą również w proceduralne gwarancje ich realizacji. Jak wynika bowiem z art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r., postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Okazuje się zatem, że przepis ten przyznaje całkowity i dominujący priorytet rozpoznaniu sprawy przez Komisję, któremu są podporządkowane wszystkie postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, osoba zainteresowana, jaką jest aktualny właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie ma możliwości brania udziału w postępowaniu regulacyjnym i wpływania na jego bieg, a zatem również oddziaływania na obligatoryjne zawieszenie postępowania. Osoba taka musi liczyć na to, że Skarb Państwa właściwie będzie reprezentować jej prawa w postępowaniu regulacyjnym. Zakwestionowany przepis nie posiada żadnego powiązania z normami mającymi gwarantować tryb i szybkość rozpoznawania spraw, bowiem niemożność wpływania na tok postępowania stoi na przeszkodzie składaniu wniosków – przez posługiwanie się analogicznymi instytucjami postępowania sądowego i administracyjnego – o stwierdzenie przewlekłości postępowania albo skargi na bezczynność organu administracji.

Przenosząc tę uwagę na grunt sprawy skarżącej Spółki, należy wskazać, że wniosek regulacyjny odnośnie do odszkodowania za nieruchomość przy ul. Unickiej nie został rozpoznany przez 10 lat – pomimo przewidzianego w § 7 ust. 1 zarządzenia z 10 października 1997 r. wymogu „niezwłoczności”.

Postanowieniem z 14 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z 20 lutego 1997 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wskazane przepisy nie były podstawą orzeczenia o prawach skarżącej. W zażaleniu skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi konstytucyjnej w całości, jako oczywiście uzasadnionej. Zdaniem skarżącej, art. 33 ust. 4 i 5 zaskarżonej ustawy uniemożliwił jej udział w postępowaniu regulacyjnym, a w konsekwencji spowodował, że sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącej „uznały się za niewładne”. Skarżąca wskazała, że kontrola konstytucyjności prawa powinna mieć kompleksowy charakter i dlatego powinna obejmować art. 33 ust. 4 i 5 ustawy. Na koniec skarżąca podniosła, że skarga konstytucyjna jest dopuszczalna również wtedy, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie będzie mogło stanowić podstawy do skorygowania orzeczeń wydanych względem skarżącej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Szczególny charakter skargi konstytucyjnej polega m.in. na tym, że jest ona dopuszczalna tylko wtedy, gdy spełnia przewidziane prawem wymogi, przede wszystkim, gdy spełnia wymogi, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Inaczej mówiąc, nawet gdyby skarżąca formułowała zasadne zarzuty niezgodności ustawy z Konstytucją, to ich zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny byłoby niedopuszczalne w razie niespełnienia wskazanych wyżej wymogów. W sprawie niniejszej wymogi te w odniesieniu do art. 33 ust. 4 i 5 zaskarżonej ustawy nie zostały spełnione.

Względem skarżącej nie zapadło orzeczenie zespołu orzekającego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. Tym samym nie mogło dojść do dokonania wpisu w księgach wieczystych (art. 33 ust. 4 ustawy). Bezprzedmiotowe jest również rozważanie kwestii odwołania od orzeczenia, skoro orzeczenie takie nie zostało wydane. Skarżąca, uzasadniając dopuszczalność skargi konstytucyjnej, przywołuje w zażaleniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1570/06). Orzeczenie to nie jest jednak orzeczeniem o prawach skarżącej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W skardze konstytucyjnej wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1424/07) jako na ostateczne orzeczenie. Potwierdza to, że art. 33 ust. 4 i 5 zaskarżonej ustawy nie był podstawą wydanych względem skarżącej orzeczeń. Skarżąca wskazuje również na potrzebę kompleksowej oceny sposobu postępowania regulacyjnego. Należy jednak przypomnieć, że ocena taka może zostać dokonana tylko w ramach wyznaczonych przez art. 79 ust. 1 Konstytucji i dotyczyć może jedynie przepisów, które stanowiły podstawę wydanych względem skarżącej orzeczeń. Skarżąca w zażaleniu nie odnosi się wprost do podstawy odmowy nadania dalszego biegu. Nie wskazuje, dlaczego – jej zdaniem – art. 33 ust. 4 i 5 ustawy można uznać za podstawę wydanych w sprawie orzeczeń.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie przyjął, że art. 33 ust. 4 i 5 ustawy nie stanowił podstawy wydanych w sprawie orzeczeń i dlatego w tym zakresie skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna.

W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.) w zakresie jej artykułów: art. 32 ust. 1, 2 i 4, art. 33 ust. 4 i 5. Zdaniem skarżącej powyższe regulacje naruszają art. 2, art. 7, art. 9, art. 21, art. 25, art. 31, art. 32, art. 37, art. 45, art. 64, art. 78 Konstytucji.

Skarżąca wskazuje na naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, prawa do kontroli instancyjnej i sądowej wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji, zasady sprawiedliwości, legalizmu (praworządności), równości wobec prawa i równego traktowania; prawa do niedyskryminowania w życiu gospodarczym. Zdaniem skarżącej wyrok NSA w Warszawie z 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1424/07) prowadzi do naruszenia jej konstytucyjnych praw. Na jego podstawie została sanowana sytuacja, w której skarżąca, pomimo przysługiwania jej pełni praw do nieruchomości, nie może z niej korzystać zgodnie z jej społecznogospodarczym przeznaczeniem tylko z tego powodu, iż w stosunku do tej nieruchomości Gmina Wyznaniowa Żydowska zgłosiła wniosek restytucyjny, który nie został rozpoznany od ponad 9 lat. Z uwagi na treść zakwestionowanych przepisów ustawy postępowanie administracyjne regulujące proces inwestycyjny (zabudowę nieruchomości) musi zostać zawieszone, a wobec braku możliwości wpływania przez skarżącą na tok postępowania przed Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich nie ma ona możliwości brania udziału w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków.

Skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę gruntu ozn. nr 2, położonej w Lublinie przy ul. Unickiej 3. W związku z planowaną inwestycją w postaci wybudowania na tej nieruchomości budynku mieszkalnego wielorodzinnego Spółka zainicjowała postępowanie administracyjne, w efekcie którego uzyskała decyzję nr 419/401 o ustaleniu warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Wyznaniowa Żydowska w Warszawie, która jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr 1/1 położonej w Lublinie przy ul. Lubartowskiej 58, bezpośrednio sąsiadującej z ww. działką nr 2, wskazała, iż 28 grudnia 1998 r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego, w myśl ustawy z 20 lutego 1997 r. i domaga się przyznania odszkodowania za tę działkę. Z uwagi na powyższą okoliczność oraz treść art. 32 ust. 4 zaskarżonej ustawy Gmina Wyznaniowa Żydowska domagała się zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w decyzji z 22 lutego 2007 r. (nr SKO.0073/281/LI/2007) podzieliło pogląd odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. WSA w Lublinie wyrokiem z 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 328/07) oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną na ten wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2008 r. oddalił skargę (sygn. akt II OSK 1424/07). Zarówno WSA, jak i NSA podzieliły pogląd SKO, że przepisy ustawy z 20 lutego 1997 r. nakazują zawieszenie każdego postępowania administracyjnego, o ile dotyczy ono nieruchomości objętej tzw. „wnioskiem regulacyjnym”.

Skarżąca kwestionuje przede wszystkim ust. 2 art. 32 ustawy z 20 lutego 1997 r., wobec treści którego uczestnikami postępowania regulacyjnego są, oprócz wnioskodawcy (Gminy Wyznaniowej Żydowskiej), wyłącznie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i wyznaniowe. Przepis ten wyłącza z kręgu uczestników postępowania podmiot, któremu przysługują aktualnie prawa do nieruchomości. Oznacza to, że nie ma on żadnej możliwości reprezentowania i ochrony swoich praw w tym postępowaniu, przez co jest całkowicie wyłączona możliwość wpływania na treść orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Taka konstrukcja przepisu art. 32 ust. 2 zaskarżonej ustawy sankcjonuje naruszenie podstawowych praw konstytucyjnych.

Niekonstytucyjność przepisów ustawy ma jeszcze szerszy zakres. W myśl art. 33 ustawy z 20 lutego 1997 r., tylko uczestnicy postępowania mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym. Ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych. Orzeczenie, jak i ugoda stanowią podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów. Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Unormowania te oznaczają, że w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew brzmieniu Konstytucji i wbrew treści ratyfikowanych umów międzynarodowych, istnieje i funkcjonuje powołany do życia quasi-organ administracji, który wydaje niezaskarżalne na żadnej drodze orzeczenia, zrównane z mocą prawomocnych orzeczeń sądowych i ostatecznych decyzji administracyjnych. Orzeczeniom takim również nadaje się klauzulę wykonalności, co wynika wprost z treści zarządzenia wykonawczego do zakwestionowanej ustawy – zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M. P. Nr 77, poz. 730, ze zm.). Sytuacja ta jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa. Okazuje się bowiem, że Komisja – składająca się z wyznaczonych pracowników organu administracji i osób fizycznych, wyznaczonych przez Zarząd Związku Gmin, czyli de facto i de iure, osób zainteresowanych w sprawie orzekających o własnych roszczeniach, pomimo zasady nemo iudex proprius in causa sua – jest uprawniona do wydawania orzeczeń zrównanych z orzeczeniami wydawanymi przez niezawisłe sądy i umocowane do tego organy administracji. Sytuacja taka narusza zasadę legalizmu, równości wobec prawa oraz sprawiedliwości i prawa do sądu.

Zakwestionowane przepisy nie tylko naruszają merytoryczną treść konstytucyjnych praw i wolności, ale godzą również w proceduralne gwarancje ich realizacji. Jak wynika bowiem z art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r., postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Okazuje się zatem, że przepis ten przyznaje całkowity i dominujący priorytet rozpoznaniu sprawy przez Komisję, któremu są podporządkowane wszystkie postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, osoba zainteresowana, jaką jest aktualny właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie ma możliwości brania udziału w postępowaniu regulacyjnym i wpływania na jego bieg, a zatem również oddziaływania na obligatoryjne zawieszenie postępowania. Osoba taka musi liczyć na to, że Skarb Państwa właściwie będzie reprezentować jej prawa w postępowaniu regulacyjnym. Zakwestionowany przepis nie posiada żadnego powiązania z normami mającymi gwarantować tryb i szybkość rozpoznawania spraw, bowiem niemożność wpływania na tok postępowania stoi na przeszkodzie składaniu wniosków – przez posługiwanie się analogicznymi instytucjami postępowania sądowego i administracyjnego – o stwierdzenie przewlekłości postępowania albo skargi na bezczynność organu administracji.

Przenosząc tę uwagę na grunt sprawy skarżącej Spółki, należy wskazać, że wniosek regulacyjny odnośnie do odszkodowania za nieruchomość przy ul. Unickiej nie został rozpoznany przez 10 lat – pomimo przewidzianego w § 7 ust. 1 zarządzenia z 10 października 1997 r. wymogu „niezwłoczności”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony praw konstytucyjnych, przysługującym skarżącemu wyłącznie wtedy, gdy źródłem naruszenia jego praw są przepisy aktu normatywnego oraz gdy przepisy te stanowiły podstawę prawną orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W niniejszej sprawie ten drugi warunek nie został spełniony w odniesieniu do art. 33 ust. 4 i 5 zaskarżonej ustawy. Skarżąca nie wskazała żadnego orzeczenia, na podstawie którego doszłoby do dokonania wpisu w księdze wieczystej, co prowadziłoby do naruszenia jej praw. W niniejszej sprawie brak jest również orzeczenia wydanego w przedmiocie dopuszczalności odwołania od orzeczenia zespołu, o którym mowa w art. 33 ust. 5 zaskarżonej ustawy. Za orzeczenia rozstrzygające o prawach majątkowych skarżącej w oparciu o art. 33 ust. 4 oraz o prawie do zaskarżania orzeczeń w oparciu o art. 33 ust. 5 tejże ustawy nie mogą zostać uznane załączone do skargi konstytucyjnej wyroki sądów administracyjnych. Niezależnie więc od oceny trafności zarzutów kierowanych przeciwko dwóm przywołanym wyżej przepisom ustawy niedopuszczalne jest uczynienie ich przedmiotem skargi konstytucyjnej. W pozostałym zakresie skarga konstytucyjna spełnia warunki umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie.

Mając powyższe na względzie należało orzec jak w sentencji.