W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 15 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżących zarzucił art. 8 oraz art. 9 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret o gruntach) oraz art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) niezgodność z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 175 Konstytucji.

Postanowieniem z 17 lipca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie art. 8 oraz art. 9 ust. 1 i 3 dekretu o gruntach. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było wadliwym określeniem przedmiotu skargi, wyrażającym się w braku związku pomiędzy kwestionowaną regulacją a ostatecznym rozstrzygnięciem o prawach i wolnościach skarżących. W orzeczeniu wskazano również na wygaśnięcie prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości z uwagi na regulacje ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.).

Pełnomocnik skarżących wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. W środku odwoławczym podniesiono, że: (1) podstawą orzekania przez sąd czy organ są nie tylko przepisy zastosowane, ale również te, których sąd świadomie nie zastosował, dochodząc do wniosku, że nie są spełnione przesłanki ich zastosowania; (2) przepisy dekretu o gruntach nie utraciły mocy obowiązującej, w oparciu o art. 82 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości wygaszono jedynie roszczenia odszkodowawcze powstałe do daty wejścia w życie tej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest środkiem, za pomocą którego dochodzi do zainicjowania postępowania kontrolnego wobec regulacji prawnych posiadających kwalifikację określoną przez Konstytucję oraz ustawę z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z jednoznacznego brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wynika, że przedmiotem skargi można uczynić wyłącznie taki przepis, z którego organy władzy publicznej orzekające w sprawie wyprowadziły normę, której treść zdeterminowała sytuację prawną skarżącego. Jak podkreślono w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2002 r.: „warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest (…) uczynienie jej przedmiotem przepisów (ustawy lub innego aktu normatywnego), które wykazują dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, stanowiły podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, uczynienie z nich takiej podstawy przez sąd lub organ administracji publicznej spowodowało niedozwoloną ingerencję w sferę konstytucyjnie określonych wolności, praw lub obowiązków skarżącego” (SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). Ścisły związek, jaki musi występować między przedmiotem skargi a treścią władczych rozstrzygnięć organów władzy publicznej, wynika z modelu skargi konstytucyjnej funkcjonującej w prawie polskim, która inicjuje zindywidualizowaną kontrolę konstytucyjności prawa.

Mając powyższe na uwadze, należy podtrzymać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w którym stwierdzono, że podstawę orzeczeń organów administracyjnych (ocenianych następnie przez sądy administracyjne) stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., gdyż w dacie rozpoznawania wniosku o odszkodowanie (jak wynika z akt sprawy, wniosek został złożony w 2004 r.) ten właśnie przepis regulował problematykę odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem o gruntach. W oparciu o przesłanki zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n., a ściślej, z uwagi na rodzaj przejętej nieruchomości Prezydent m.st. Warszawy oraz Wojewoda Mazowiecki odmówili przyznania odszkodowania. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 215 ust. 2 u.g.n., nie przewidywał możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomość zabudowaną kamienicą wielorodzinną. Ten właśnie przepis przesądził o treści decyzji administracyjnych i wyroków sądowych wydanych wobec skarżących. Dlatego też odmowa nadania skardze dalszego biegu nie odnosiła się do art. 215 ust. 2 u.g.n., a dotyczyła nieznajdujących zastosowania w niniejszej sprawie art. 8 oraz art. 9 ust. 1 i 3 dekretu o gruntach.

Należy natomiast podzielić pogląd skarżących dotyczący skutków, jakie wywołał art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.). Istotnie, przepis ten nie mógł wygasić roszczeń odszkodowawczych skarżących, gdyż te w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości jeszcze nie istniały. Konstatacja ta nie wpływa jednak na ostateczną ocenę zaskarżonego postanowienia.

Dla odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu znaczenie miała jeszcze jedna okoliczność faktyczna sprawy. Zaniechanie przez skarżących wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa do odszkodowania, o którym mowa w art. 9 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 5 dekretu o gruntach, spowodowało daleko idące skutki. Jak wynika bowiem z treści art. 9 ust. 2 dekretu o gruntach, prawo do żądania odszkodowania – nie zaś prawo do odszkodowania – powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu. Niezłożenie wniosku we wskazanym terminie spowodowało wygaśnięcie prawa do żądania odszkodowania. Przepisy dekretu – niezależnie od zmiany stanu prawnego w zakresie podstaw odszkodowania – nie mogłyby zatem prowadzić do wypłacenia odszkodowania z uwagi na uchybienie materialnemu terminowi, o którym mowa w art. 9 ust. 2 dekretu. Początek terminu wyznaczony został objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, nie zaś datą wydania decyzji o odmowie przyznania prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, zażalenia nie uwzględnił.

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 15 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżących zarzucił art. 8 oraz art. 9 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret o gruntach) oraz art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) niezgodność z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 175 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Skarżący są spadkobiercami nieruchomości, która na podstawie przepisów dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Poprzednik prawny nieruchomości 7 października 1948 r. wystąpił z wnioskiem – w trybie art. 7 ust. 1 dekretu – o przyznanie prawa użytkowania. Wniosek ten decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 września 1952 r. (znak: Gn-II-15K/127/52) nie został uwzględniony. Poprzednik prawny nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa do odszkodowania, w terminie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 dekretu. Decyzją z 25 listopada 2002 r. (N.5.3-R-616/99) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z 24 września 1952 r. W dniu 11 marca 2004 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr 255/GK/2004, po rozpatrzeniu wniosku z 7 października 1948 r., odmówił skarżącym przyznania prawa do użytkowania wieczystego z uwagi na rozdysponowanie na cele publiczne terenu, na którym znajdowała się nieruchomość. Wobec takiego rozstrzygnięcia skarżący 12 sierpnia 2004 r. wystąpili z kolejnym wnioskiem – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr 1156/GK/2004 z 15 października 2004 r. odmówił przyznania odszkodowania z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana kamienicą wielorodzinną nie zaś – jak wymaga tego regulujący kwestię odszkodowań art. 215 u.g.n. – domem jednorodzinnym. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją nr 159/05 z 3 lutego 2005 r. Orzeczenie Wojewody Mazowieckiego zostało następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 stycznia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 665/05) oddalił skargę. Także skarga kasacyjna od przedmiotowego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r. (sygn. akt I OSK 942/06).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej – zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 79 ust. 1 Konstytucji – może być tylko taki przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego ostatecznie rozstrzygnięto o przysługujących skarżącemu konstytucyjnych prawach lub wolnościach. Z zakwestionowanych w skardze przepisów jedynie w odniesieniu do art. 215 ust. 2 u.g.n. można stwierdzić istnienie tej przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Przedmiotem skargi uczyniono trzy przepisy dekretu o gruntach (art. 8 oraz art. 9 ust. 1 i 3) regulujące kwestię odszkodowania za utracone, w trybie przewidzianym przez ten akt prawny, nieruchomości. Jednakże dla możliwości zastosowania tych przepisów wobec skarżących zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie dwóch kwestii: po pierwsze, czy prawo do odszkodowania powstało w oparciu o przepisy dekretu oraz po drugie, czy mogło być zrealizowane w obecnym stanie prawnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie odpowiedź na oba pytania jest negatywna.

Zaskarżony dekret o gruntach uzależniał przyznanie odszkodowania od wystąpienia przez uprawniony podmiot z dwoma wnioskami, to jest (1) wnioskiem o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach) oraz w razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, a także (2) wnioskiem, którego treścią jest żądanie odszkodowania (art. 9 ust. 1 i 2 dekretu o gruntach). Taki kształt regulacji wykluczał zatem możliwość powstania odszkodowania w sytuacji niezłożenia jednego z przedmiotowych dokumentów. Z okoliczności sprawy wynika, że poprzednicy prawni wystąpili tylko z pierwszym ze wskazanych wniosków, nie formułując kolejnego żądania odszkodowania. W konsekwencji prawo do odszkodowania powstało w dniu wystąpienia z żądaniem odszkodowania (12 sierpnia 2004 r.), po wcześniejszym negatywnym rozpatrzeniu wniosku z 7 października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W istniejącym w tej dacie stanie prawnym, dotyczącym uprawnień odszkodowawczych właścicieli nieruchomości odebranych przez Skarb Państwa na mocy przedmiotowego dekretu, obowiązywały inne zasady dotyczące odszkodowań. Po pierwsze, zaistniały skutki prawne wprowadzone ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.). Zgodnie z art. 82 tej ustawy z dniem wejścia jej w życie – to jest 1 sierpnia 1985 r. – „wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)”. Z takiego brzmienia przepisu wynika, że jakkolwiek nie nastąpiła utrata mocy obowiązującej dekretu o gruntach, to jednak art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 nie może już wywołać pro futuro skutków prawnych w postaci uzyskania prawa do odszkodowania za utraconą nieruchomość. Tym samym przepis art. 8 oraz uwarunkowane nim art. 7 ust. 4 i 5 art. 9 ust. 1 i 3 dekretu o gruntach jako przepisy niezdolne do wywołania skutków prawnych po 1 sierpnia 1985 r. nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie skarżących. Zwrócił na to uwagę zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, z poglądami których Trybunał Konstytucyjny w pełni się zgadza. Po drugie zaś, podstawą orzekania organów administracyjnych o uprawnieniach odszkodowawczych skarżących był art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), który od dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy, to jest 1 stycznia 1998 r., reguluje kwestię odszkodowań za wskazane w tym przepisie nieruchomości. Z uwagi więc na zaistnienie przesłanki odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu – to jest braku związku pomiędzy ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie skarżących a zakwestionowanymi w skardze przepisami – Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

W zakresie art. 215 ust. 2 u.g.n. skarga konstytucyjna została przekazana do merytorycznego rozpoznania.