W skardze konstytucyjnej złożonej 16 kwietnia 2005 r. zarzucono, że art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11 poz. 95 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2, art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz że art. 86 ust. 2 i 3 ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych jest niezgodny z art. 2, art. 42 ust. 2, art. 51 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z 10 listopada 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 oraz art. 86 ust. 2 i 3 ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że zarzuty dotyczące art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 dotyczące arbitralnego nadawania klauzuli tajności są oczywiście bezzasadne, gdyż art. 2 pkt 1 i 2, art. 23 i załącznik do zaskarżonej ustawy zawierają określenie informacji stanowiących tajemnicę państwową. W części zarzuty skargi zostały przez Trybunał Konstytucyjny uznane za skierowane przeciwko aktom stosowania prawa. Za oczywiście bezzasadny uznał Trybunał Konstytucyjny zarzut naruszenia prawa do sądu, skoro klauzulę tajności nadał sąd. Zarzuty skargi dotyczące braku procedury, w której można stwierdzić niezasadne nadanie klauzuli tajności, Trybunał Konstytucyjny uznał za zarzuty skierowane przeciwko zaniechaniu ustawodawcy i tym samym uznał je za niedopuszczalne. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że zarzut braku procedury pociągnięcia do odpowiedzialności osoby zawyżającej klauzulę tajności nie dotyczy bezpośrednio naruszenia praw konstytucyjnych skarżącego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też, że niezgodne z ustawą nadanie klauzuli tajności oraz uniemożliwienie przez to dostępu do danych osobowych samemu skarżącemu nie wchodzi w zakres przedmiotowy art. 51 ust. 2 Konstytucji.

W zażaleniu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniom Trybunału nie podnosił, że art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych stwarza podstawę do wydawania arbitralnych decyzji. Zdaniem skarżącego przepis ten stwarza natomiast możliwość bezkarnego nadawania klauzuli tajności, ignorującego materialną definicję tajemnicy państwowej z art. 2 ustawy, co w efekcie prowadzi do naruszenia prawa do obrony. Zarzut ten, zdaniem skarżącego, nie dotyczy wyłącznie płaszczyzny stosowania prawa. Ponadto skarżący podkreśla, że klauzulę tajności nadał nie sąd, lecz przewodniczący wydziału działający jako funkcjonariusz państwowy zobowiązany do ochrony tajemnicy państwowej. Zdaniem skarżącego braki i ułomności zaskarżonej regulacji polegające na braku procedur kontrolnych nadania klauzuli tajności umożliwiają arbitralność w tym zakresie, a tym samym powodują naruszenie jego prawa do obrony. Takie same braki powodują niemożność egzekwowania obowiązku nałożonego na organy państwa na mocy art. 86 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skarżący, polemizując z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, podniósł, że arbitralne nadawanie klauzuli tajności prowadzi do naruszenia art. 51 ust. 2 Konstytucji, gdyż sprowadza rozwiązania konstytucyjne do fikcji. Wreszcie skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że zarzuty skargi konstytucyjnej skierowane są przeciwko zaniechaniu prawodawczemu, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 8/00. Zdaniem skarżącego w obu sprawach formułowane zarzuty mają podobny charakter. Na koniec skarżący zarzucił pominięcie jego argumentacji skierowanej przeciwko ustawie o ochronie informacji niejawnych, a odwołującej się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Rekomendacji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Podstawą skargi konstytucyjnej jest zarzut braku gwarancji proceduralnych w zakresie kontroli nadawania klauzuli tajności. Istota zarzutów sformułowanych względem art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 zaskarżonej ustawy sprowadza się do stwierdzenia braku odpowiedniej procedury kontrolnej, która pozwoliłaby zweryfikować nadanie klauzuli tajności, rodzaj nadanej klauzuli, uznanie kogoś za odbiorcę materiału oraz pozwoliłaby zweryfikować realizację obowiązku, o którym mowa w art. 86 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem skarżącego procedura taka, w wypadku gdy klauzula tajności zostaje nadana w trakcie postępowania karnego, powinna mieć charakter sądowy. W związku z powyższym kluczowe, dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej, jest ustalenie, czy normatywna treść zaskarżonych przepisów wskazuje na to, że to właśnie one są źródłem naruszenia praw skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu uznał, że zarzuty skargi skierowane są przeciwko zaniechaniu prawodawczemu, którego ocena nie mieści się w zakresie właściwości Trybunału. Z kolei skarżący zakwestionował ten pogląd, wskazując, że w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym, które może być przedmiotem kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Rozróżnienie zaniechań prawodawczych od pominięć prawodawczych może nastręczać w niektórych przypadkach trudności. Dzieje się tak w szczególności, gdy przepisy są sformułowane ogólnie i dla ustalenia ich normatywnej treści konieczne jest odwołanie się do orzecznictwa sądów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności dla ustalenia normatywnej treści zaskarżonych przepisów istotna jest praktyka nadawania przez sądy klauzuli tajności w kontekście prawa do obrony. Problem ten wykracza poza ramy rozpoznania wstępnego, jego ocena powinna nastąpić na etapie merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.

W skardze konstytucyjnej złożonej 16 kwietnia 2005 r. zarzucono, że art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11 poz. 95 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2, art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz że art. 86 ust. 2 i 3 ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych z art. 2, art. 42 ust. 2, art. 51 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pieniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego zaskarżone przepisy pozbawiają go prawa do obrony przez uniemożliwienie sporządzenia apelacji w oparciu o uzasadnienie niekorzystnego orzeczenia oraz pozbawiają go prawa do zaskarżania orzeczeń do sądu drugiej instancji. Ponadto skarżący zarzucił przepisom ustawy o ochronie informacji niejawnych niejasność zezwalającą na dowolne nadawanie klauzuli tajności oraz brak możliwości zaskarżenia czynności sądu, polegającej na nadaniu klauzuli tajności.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Postanowieniem z 9 grudnia 2004 r. Sąd Najwyższy oddalił kasację skarżącego od orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 maja 2003 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2002 r. W tym ostatnim orzeczeniu Sąd Apelacyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, służącym usuwaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego wolności lub prawa albo obowiązki skarżącego określone w Konstytucji. Warunkiem dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem przepisów, które były podstawą indywidualnego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego. Skarga konstytucyjna powinna czynić nie tylko zadość wymaganiom sformułowanym w art. 79 ust. 1 Konstytucji i w art. 46-48 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale również spełniać wymogi przewidziane w art. 32 ust. 1 tej ustawy. Niniejsza skarga konstytucyjna w części wymagań tych nie spełnia.

Formułując zarzut niekonstytucyjności należy go odnieść do wszystkich przepisów, które z punktu widzenia tego zarzutu, są prawnie relewantne. W przeciwnym wypadku nie jest możliwa ocena aktu normatywnego pod kątem jego zgodności z Konstytucją. Skarżący formułuje zarzut zbyt ogólnego sformułowania treści przepisu w stosunku do art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, co ma jego zdaniem być źródłem arbitralnych decyzji w zakresie nadawania klauzuli tajności. Tymczasem wskazana przez skarżącego dyspozycja z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie określa przesłanek nadania klauzuli tajności. Przesłanki te zawarte są w art. 2 pkt 1 i 2, art. 23 oraz załącznikach do ustawy. Stąd stwierdzenie, że art. 21 ust. 1 zaskarżonej ustawy stwarza podstawy do wydawania arbitralnych decyzji należy uznać za oczywiście bezzasadny. Skarżący podnosi równocześnie, że nadanie klauzuli tajności w toczącym się wobec niego postępowaniu lustracyjnym było decyzją dowolną nie uzasadnioną obowiązującymi przepisami. Należy w związku z tym stwierdzić, że zarzuty dotyczące płaszczyzny stosowania prawa nie mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej.

Za oczywiście bezzasadny należy również uznać zarzut zamknięcia skarżącemu, przez zaskarżone przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych i ustawy lustracyjnej, drogi do sądu. Jak wynika z treści skargi konstytucyjnej, to właśnie sąd nadał klauzulę tajności informacjom stanowiącym przedmiot postępowania. Z tego też względu trudno porównywać w oparciu o art. 32 ust. 1 Konstytucji sytuację skarżącego i funkcjonariuszy ABW poddanych postępowaniu sprawdzającemu.

Sformułowane przez skarżącego, w stosunku do art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 i art. 86 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zarzuty dotyczące braku procedury, w której można byłoby ustalać odpowiedzialność prawną osób za niezgodne z prawem nadanie klauzuli tajności, nie mogą być podstawą skargi konstytucyjnej. Ewentualna odpowiedzialność prawna takich osób lub jej brak nie może być bowiem uznany za źródło naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego wskazanych w skardze konstytucyjnej.

Formułowane przez skarżącego zarzuty odnośnie ograniczenia prawa do obrony również nie mogą być rozpatrywane wyłącznie w odniesieniu do art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Sposób udostępniania informacji niejawnych, który spowodował zdaniem skarżącego, ograniczenie jego prawa do obrony, jest, bowiem określony w rozdziale siódmym wskazanej ustawy. Utożsamianie samego faktu nadania klauzuli tajności z ograniczeniem prawa do obrony należy uznać za oczywiście bezzasadne. Ewentualna zmiana normatywnej treści art. 21 zaskarżonej ustawy przy nie zmienionych przepisach określających funkcjonowanie kancelarii tajnej nie usunie trudności, na które wskazuje skarżący.

Z kolei zarzut dotyczący art. 51 ust. 2 Konstytucji nie spełnia wymogu wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Przepis ten dotyczy dopuszczalnego zakresu informacji o obywatelach, jakie mogą gromadzić władze publiczne. Sam fakt uznania określonych informacji za niejawne nie ma wpływu na ten zakres. W kontekście podnoszonych przez skarżącego argumentów podstawą skargi konstytucyjnej mógłby być art. 51 ust. 3 Konstytucji. Skoro jednak sam skarżący nie czyni tego przepisu wzorcem kontroli nie może tego uczynić Trybunał Konstytucyjny, który jest w tym zakresie związany wynikającą z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zasadą skargowości.

Na uwagę zasługują natomiast zarzuty skarżącego dotyczące braku procedury, w której dokonana zostałaby kontrola zasadności nadania klauzuli tajności i wpływu, jaki nadanie takiej klauzuli ma na sytuację procesową skarżącego. Trzeba jednak podkreślić, że zarówno skarżący, jak i przedstawiciele doktryny, których poglądy zacytowano w skardze, mówią w tym przypadku o braku regulacji. Zarzut ten odnosi się więc do zaniechania przez ustawodawcę wprowadzenia określonych rozwiązań normatywnych. Zarzut zaniechania prawodawczego nie może być jednak przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który jest powołany do badania aktów normatywnych (por. wyrok TK z 9 października 2001 r., SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211). W tym miejscu trzeba podkreślić, że większość zarzutów skargi konstytucyjnej dotyczących ustawy o ochronie informacji niejawnych wiąże się ze wskazaniem braków w obowiązujących przepisach i wskazaniem na konieczność rozszerzenia istniejących regulacji.

Należy natomiast stwierdzić, że konstytucyjne i ustawowe wymogi skarga konstytucyjna spełnia w zakresie zarzutu niekonstytucyjności art. 24 ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne. W tym też zakresie skarga konstytucyjna została przekazana do merytorycznego rozpoznania.

Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.