W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 sierpnia 2014 r. T.L. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706; dalej: ustawa o referendum) w związku z art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 62 ust. 1 oraz art. 170 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego zakwestionowany art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o referendum w związku z art. 510 § 1 k.p.c. narusza wiele przysługujących skarżącemu praw podmiotowych, a w szczególności: prawo do sądu i prawo wyborcze – „praw[o] do udziału w rzetelnie przeprowadzonym referendum”. Skarżący stwierdził także, że zaskarżone przepisy naruszają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę dostatecznej określoności prawa.

Wskazując sposób naruszenia praw podmiotowych, skarżący podkreślił, że ustawodawca uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości przebiegu kampanii referendalnej, a tym samym pozbawia skarżącego ochrony konstytucyjnych praw. W przekonaniu skarżącego ustawodawca nie stwarza „gwarancji proceduralnych przeprowadzenia kampanii referendalnej w sposób rzetelny, tj. (…) zapewniający zgodność z prawem informacji przekazywanych w toku kampanii (…)”.

Z kolei naruszenie zasady równości wobec prawa wyraża się w „dysproporcji pomiędzy sytuacją prawną uczestnika referendum a sytuacją prawną organizatora referendum”, a naruszenie zasady dostatecznej określoności prawa polega na posłużeniu się przez ustawodawcę niedookreślonym pojęciem „zainteresowany”.

Postanowieniem z 28 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący stwierdził, że przedmiotem skargi jest wyłącznie sposób ujęcia legitymacji czynnej w postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 35 ustawy o referendum. Skarżący zauważył, że sądy odmówiły mu przyznania legitymacji procesowej i bez znaczenia pozostaje to, że odniosły się do „zagadnień merytorycznych”. Wyjaśnił także, że nawiązywał do zasad rządzących procesem wyborczym z powodów systemowych. Skarżący nie zgodził się również z Trybunałem, który stwierdził w zakwestionowanym postanowieniu, że porównanie sytuacji prawnej uczestnika referendum z sytuacją prawną organizatora referendum jest błędnym określeniem grupy legitymującej się cechą prawnie istotną. Zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma bycie stroną debaty prowadzonej w trakcie kampanii referendalnej. W ostatniej części zażalenia skarżący zarzucił Trybunałowi, że ten oczekując przykładów uprawdopodabniających nieokreśloność przepisu, de facto umożliwia wydawanie „skrajnie różnych, a zatem błędnych rozstrzygnięć sądów”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było przyjęcie, że skarżący domaga się ochrony konstytucyjnego prawa do sądowej kontroli trybu przeprowadzenia referendum lokalnego, a z Konstytucji nie da się wyprowadzić tak określonego prawa podmiotowego. Ponadto Trybunał ustalił, że nie istnieje możliwość prowadzenia sądowej kontroli debaty publicznej toczącej się w czasie kampanii referendalnej, gdyż rolą sądów nie jest ustalanie, które z ocen, poglądów lub wniosków sformułowanych w jej trakcie są trafne, słuszne, celowe czy właściwe. Wymierzanie sprawiedliwości, jako podstawowe zadanie sądownictwa, nie polega na ocenianiu debat politycznych lub społecznych i weryfikowaniu za pomocą środków procesowych tego, która ze stron dyskusji ma rację. Trybunał zauważył także, że nawet gdyby przyjąć za skarżącym, że z Konstytucji da się wyprowadzić wskazane przez niego prawa podmiotowe, to trzeba byłoby stwierdzić, że z treści skargi konstytucyjnej nie wynika, jak doszło do ich naruszenia. Niejasne jest bowiem, dlaczego skarżący uważa, że art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o referendum w związku z art. 510 § 1 k.p.c. narusza prawo do sądowej kontroli kampanii referendalnej, skoro jego wnioski zostały poddane wszechstronnej merytorycznej ocenie sądów obu instancji. Ponadto, z art. 62 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego o prawie obywatela do udziału w referendum, nie da się wyprowadzić prawa do weryfikowania przebiegu kampanii referendalnej. Wadliwe, zdaniem Trybunału, jest także utożsamianie przez skarżącego referendum lokalnego z wyborami i porównywanie sytuacji prawnej uczestnika referendum z sytuacją prawną organizatora referendum.

Ponowna analiza skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosków odmiennych od przyjętych za podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podniesiony w skardze konstytucyjnej problem dotyczy sądowej ochrony prawa do udziału w referendum (art. 45 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 1 Konstytucji). Prawo to nie powinno być ograniczane wyłącznie do prawa do głosowania, jego elementem jest bowiem także udział w kampanii referendalnej i z tego względu powinno ono podlegać – gwarantowanej konstytucyjnie – ochronie sądowej. Zdaniem Trybunału nie ulega wątpliwości, że realizacja sądowej ochrony udziału w referendum powinna dotyczyć każdej osoby, która może brać udział w referendum. Niedopuszczalne jest więc jej zagwarantowanie wyłącznie osobom mającym osobisty („indywidulany”) interes prawny.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał uwzględnił zażalenie wniesione na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 sierpnia 2014 r. T.L. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706; dalej: ustawa o referendum) w związku z art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 62 ust. 1 oraz art. 170 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona na podstawie następującego stanu faktycznego. Skarżący, w związku z toczącą się w Krakowie kampanią referendalną dotyczącą organizacji w tym mieście igrzysk olimpijskich, wystąpił przeciwko Gminie Miasta Kraków z wnioskami o podjęcie określonych czynności, w tym o zakazanie publikowania materiałów zawierających, nieprawdziwy – jego zdaniem – slogan „Bo igrzyska to metoda na smog”, orzeczenie konfiskaty już opublikowanych materiałów oraz sprostowanie przytoczonego sloganu przez opublikowanie oświadczenia określonej treści.

Postanowieniem z 20 maja 2014 r. (sygn. akt I Ns 10/14) Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił wniosek. Postanowieniem z 22 maja 2014 r. (sygn. akt I ACz 966/14) Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił zażalenie na to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sąd ten wskazał, że sporne hasło „Bo igrzyska to metoda na smog” jest typowym sloganem reklamowym zawierającym pogląd organizatora projektu igrzysk olimpijskich. Pogląd taki można ocenić pod względem trafności, słuszności czy racjonalności, nie da się go natomiast ocenić, posługując się kryterium prawdy i fałszu. Sąd podkreślił, że odnoszenie się do haseł referendalnych powinno nastąpić w kampanii referendalnej, a nie w postępowaniu sądowym, które nie służy weryfikacji poglądów i ocen wyrażanych podczas tej kampanii.

Zdaniem skarżącego zakwestionowany art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o referendum w związku z art. 510 § 1 k.p.c. narusza wiele przysługujących mu praw podmiotowych, a w szczególności: prawo do sądu i prawo wyborcze – „praw[o] do udziału w rzetelnie przeprowadzonym referendum”. Skarżący podniósł także, że zaskarżone przepisy naruszają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę dostatecznej określoności prawa.

Określając sposób naruszenia praw podmiotowych, skarżący wskazał, że ustawodawca uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości przebiegu kampanii referendalnej, a tym samym pozbawia skarżącego ochrony konstytucyjnych praw. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie stwarza „gwarancji proceduralnych przeprowadzenia kampanii referendalnej w sposób rzetelny, tj. (…) zapewniający zgodność z prawem informacji przekazywanych w toku kampanii (…)”.

Z kolei naruszenie zasady równości wobec prawa wyraża się w „dysproporcji pomiędzy sytuacją prawną uczestnika referendum a sytuacją prawną organizatora referendum”, a naruszenie zasady dostatecznej określoności prawa polega na posłużeniu się przez ustawodawcę niedookreślonym pojęciem „zainteresowany”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone na skutek wydania przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą prawną jest kwestionowany przepis aktu normatywnego. Skargę konstytucyjną można więc wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekły o prawach i wolnościach skarżącego. Po trzecie, orzeczenie organu władzy publicznej musi dotyczyć konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa. Zatem skarga konstytucyjna musi zawierać wskazanie zarówno osoby, której konstytucyjne wolności lub prawa naruszono, jak i tych naruszonych wolności lub praw, a także określenie sposobu ich naruszenia. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny wydaje wyrok w postępowaniu skargowym tylko wtedy, gdy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia bezpośrednio wskazanych konstytucyjnych wolności lub praw, a podmiot wnoszący skargę konstytucyjną oparł ją na twierdzeniu, iż zostały naruszone takie przysługujące mu wolności lub prawa, przy czym doszło do tego na skutek wydania ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, które rozstrzyga o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego.

Przedstawiona wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji ma potwierdzenie w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, który uzależnia możliwość poddania zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej merytorycznej kontroli od istnienia związku między orzeczeniem sądu lub organu administracji publicznej, kwestionowanym przepisem a konstytucyjnymi prawami podmiotowymi podlegającymi ochronie.

Skarżący domaga się ochrony konstytucyjnego prawa do sądowej kontroli trybu przeprowadzenia referendum lokalnego. Zdaniem Trybunału z Konstytucji nie da się wyprowadzić tak określonego prawa podmiotowego. Nie ulega wątpliwości to, że kampania referendalna powinna odnosić się do spraw dotyczących wspólnoty samorządowej, a rozstrzyganiu określonej kwestii przez członków tej wspólnoty powinna towarzyszyć debata publiczna, podczas której powinno dojść do przedstawienia poglądów, ocen i postulatów dotyczących przedmiotu tej kampanii. Ścieranie się odmiennych opinii, wniosków i ocen ma służyć dokładnej analizie zalet i wad debatowanego rozwiązania sprawy lokalnej. Konstytucja zakłada, że członkowie wspólnoty decydują o sprawach ich dotyczących, co implikuje konieczność rozważenia różniących się opinii, ocen i stanowisk. W toku kampanii naturalne, a także pożądane jest włączenie do debaty dużego kręgu członków wspólnoty samorządowej, a jednym ze sposobów upublicznienia przedmiotu kampanii jest posługiwanie się opiniami, sloganami czy hasłami, które ze względu na swój kontrowersyjny, dyskusyjny lub szokujący charakter zachęcają członków wspólnoty do wyrażenia swojej opinii, a następnie – do wzięcia udziału w głosowaniu. Z Konstytucji nie da się wyprowadzić prawa do sądowej kontroli debaty publicznej toczącej się w czasie kampanii referendalnej, gdyż rolą sądów nie jest ustalanie, które z ocen, poglądów lub wniosków sformułowanych w jej trakcie są trafne, słuszne, celowe czy właściwe. Wymierzanie sprawiedliwości, jako podstawowe zadanie sądownictwa, nie polega na prowadzeniu debat politycznych lub społecznych i weryfikowaniu za pomocą środków procesowych tego, która ze stron dyskusji ma rację.

Z przedstawionych przez skarżącego wzorców kontroli, tj. z art. 45 ust. 1, art. 62 ust. 1 i art. 170 Konstytucji, nie można wysnuć wniosku, że obowiązkiem sądów jest weryfikowanie ocen, haseł i sloganów sformułowanych w trakcie kampanii referendalnej. Oznacza to więc, że skarżący nie spełnił wymogu pozwalającego na merytoryczne zbadanie skargi konstytucyjnej, tj. nie wskazał konstytucyjnego prawa podmiotowego zasługującego na ochronę za pomocą skargi konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

Uchybieniem formalnym skargi jest także niewskazanie, w jaki sposób doszło do naruszenia praw podmiotowych. Nawet gdyby przyjąć za skarżącym, że z Konstytucji da się wyprowadzić wskazane przez niego prawa podmiotowe, to trzeba byłoby stwierdzić, że z treści skargi konstytucyjnej nie wynika, jak doszło do ich naruszenia.

Po pierwsze, niejasne jest, dlaczego skarżący uważa, że kwestionowany przepis narusza prawo do sądowej kontroli kampanii referendalnej, skoro jego wnioski zostały poddane wszechstronnej merytorycznej ocenie sądów obu instancji.

Po drugie, Trybunał stwierdza, że z art. 62 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego o prawie obywatela do udziału w referendum, nie da się wyprowadzić prawa do weryfikowania przebiegu kampanii referendalnej.

Po trzecie, skarżący – w kontekście art. 62 ust. 1 Konstytucji – odwołuje się do prawa do wolnych wyborów, co oznacza, że utożsamia referendum lokalne z wyborami. Zacieranie różnic między obiema formami partycypacji społecznej jest jednak niewłaściwe.

Po czwarte, skarżący porównuje sytuację prawną uczestnika referendum z sytuacją prawną organizatora referendum, co należy ocenić jako błędne określenie grupy legitymującej się cechą prawnie istotną, w ramach której doszło do niezgodnego z Konstytucją uprzywilejowania lub dyskryminowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „konstytucyjna zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących (…). [Z]asada [ta] nakazuje bowiem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Inaczej ujmując, nie można przyjąć, by z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania nierównych czy też zakaz równego traktowania nierównych”. (wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25).

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdyż nie spełnia ona wymogów określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Formułując ostatni zarzut, skarżący podniósł, że art. 35 ust. 1 ustawy o referendum narusza zasadę dostatecznej określoności prawa, gdyż nie wiadomo, jak rozumieć użyte w tym przepisie pojęcie „zainteresowany”.

Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał stwierdza, że odwołaniu się do zasady dostatecznej określoności prawa nie towarzyszy przywołanie argumentacji wyjaśniającej, dlaczego posłużenie się pojęciem „zainteresowany” narusza standard konstytucyjny. Trybunał przypomina, że kryterium, na podstawie którego stwierdza się, czy dany przepis jest niejasny, jest określenie, czy powoduje trudności w interpretacji oraz stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii jest zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć opartych na tym samym przepisie, gdyż „dla oceny zgodności określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji konieczne jest m.in. stwierdzenie, czy jest on na tyle precyzyjny, że możliwe są jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie (wyroki TK z: 5 marca 2003 r., K 7/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 19; 11 marca 2003 r., SK 8/02, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 20; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83; 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1; 28 czerwca 2005 r., SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67). Skarżący nie przedstawił żadnych argumentów ani przykładów, które uprawdopodobniłyby zarzut naruszenia zasady określoności przepisów.

Ponieważ między treścią orzeczenia wskazanego przez skarżącego jako ostateczne, jego podstawą prawną a prawami podmiotowymi podlegającymi ochronie w skardze konstytucyjnej nie zachodzi związek wymagany przez art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, więc Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu.