W sporządzonej przez pełnomocnika skarżących – Wandy Alkiewicz i Reginy Pokrywko – skardze konstytucyjnej zakwestionowano zgodność z Konstytucją art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.; dalej: ugnr). Zaskarżonemu przepisowi skarżące zarzuciły niezgodność z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji. Zarzuty sformułowane w skardze skierowane zostały przeciwko normie prawnej wyinterpretowanej przez skarżące z zaskarżonego przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 484), tj. do 15 czerwca 1999 r. Chociaż więc w skardze nie wskazano tego w sposób jednoznaczny, tym niemniej z treści zarzutów wynika, że skarżące, w związku z czynnością prawną zaistniałą 25 listopada 1994 r., kwestionują konstytucyjność art. 29 ust. 1 ugnr w brzmieniu tego przepisu obowiązującym we wskazanym wyżej okresie. Zdaniem skarżących pominięcie w nim kategorii byłych właścicieli (oraz ich spadkobierców) wśród podmiotów mogących skorzystać z prawa pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa naruszyło wskazane wyżej unormowania konstytucyjne.

Postanowieniem z 22 czerwca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Przesłanką takiego orzeczenia było stwierdzenie, że wnoszące skargę nie wskazały, jakie konstytucyjne prawo lub wolność zostało naruszone zakwestionowaną regulacją ugnr. Trybunał przyjął, że wymogu takiego wskazania nie spełniło samo odwołanie się w skardze do treści zasad sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażonych w art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego wniósł pełnomocnik skarżących. Oponując przeciwko stanowisku zajętemu w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono w nim, że w uzasadnieniu samej skargi, jak i w piśmie uzupełniającym jej braki nastąpiło nawiązanie do treści konstytucyjnego prawa własności i związanych z tym zasad ochrony tego prawa. W zażaleniu podnosi się, że na wskazywany przez skarżące wzorzec kontroli składają się zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa, naruszone sprzecznym z tymi zasadami zawężeniem kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z prawa pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Przesłanką podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze konstytucyjnej było stwierdzenie, że skarżące nie wskazały prawidłowego wzorca kontroli zaskarżonego unormowania ugnr. Podstawą do weryfikacji dopełnienia powyższej przesłanki pozostawać musiała zarówno treść skargi konstytucyjnej, jak i pisma skarżących z 25 kwietnia 2005 r., uzupełniającego jej braki. Nie jest bowiem dopuszczalne następcze uzupełnianie czy modyfikowanie określonego pierwotnie układu odniesienia dla kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej w treści zażalenia, wnoszonego na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu. Ten etap wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej służyć może wyłącznie badaniu prawidłowości podjętego przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia odmownego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku analizowanej skargi znaleźć można podstawy do zaaprobowania stanowiska skarżących odnośnie dostatecznego – w świetle wymogów ustawowych – wskazania podstawy wniesionej skargi. Wprawdzie ani w petitum skargi konstytucyjnej, ani w jej uzasadnieniu, czy też w piśmie uzupełniającym braki skargi, skarżące nie wskazały expressis verbis przepisów konstytucyjnych, z których – ich zdaniem – można wyinterpretować konkretne prawa podmiotowe naruszone przez art. 29 ust. 1 ugnr, tym niemniej są podstawy do uznania, że do treści takich praw nawiązuje znaczna część argumentacji skarżących. Odwołując się do problemu pominięcia określonej kategorii podmiotów w pierwszeństwie co do nabycia sprzedawanych nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, skarżące nawiązują tym samym do regulacji zawartej w art. 64 Konstytucji i wyrażonych w nim unormowań dotyczących ochrony własności, innych praw majątkowych czy też prawa dziedziczenia. Powyższa konstatacja nie opiera się w żadnym razie na – niedozwolonym w świetle art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) – samodzielnym „uzupełnianiu” zarzutów sformułowanych przez skarżące. Podstawą do przyjęcia, że w skardze wskazany został konstytucyjny wzorzec kontroli zaskarżonego przepisu jest odniesienie się do całości wyrażonych już w skardze argumentów i uznanie, że takie „pośrednie” – a więc bez wyraźnego przytoczenia w petitum skargi konkretnego przepisu (wraz z jego numerycznym umiejscowieniem w systematyce Konstytucji) – wskazanie naruszonego prawa może być zaaprobowane, jako wyczerpujące przesłankę z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Powyższa konstatacja uzasadnia uwzględnienie zażalenia wniesionego na postanowienie odmawiające nadania skardze dalszego biegu.

Takiemu rozstrzygnięciu Trybunału towarzyszyć jednak musi przedstawienie innych istotnych zastrzeżeń odnośnie zasadności sformułowanych w skardze konstytucyjnej argumentów. Po pierwsze Trybunał zauważa, że powołaniu się przez skarżące na naruszenie prawa własności lub innych praw majątkowych towarzyszyć musi refleksja, iż w chwili wydawania orzeczeń sądowych w sprawie skarżących prawa te nie przysługiwały ani skarżącym, ani też ich poprzednikom prawnym. Ci ostatni utracili bowiem własność spornej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 77), który to akt prawny, jak i wywołane przez niego skutki nie są przez skarżące kwestionowane. Po drugie, istota zarzutu niekonstytucyjności sformułowanego przez skarżące opiera się na wykazaniu, że w treści kwestionowanego przepisu ugnr brak było podstaw normatywnych dla ustalenia prawa pierwokupu nieruchomości na rzecz osób (bądź też ich spadkobierców), które utraciły je w efekcie reformy rolnej. Prawo pierwokupu dla tej kategorii osób ustawodawca wprowadził do postanowień ugnr dopiero w wyniku nowelizacji tego aktu dokonanej ustawą z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 484), a czynność prawna, z którą skarżące wiążą naruszenie ich praw została dokonana 25 listopada 1994 r. Zauważyć w związku z tym trzeba, że uwzględnienie tak sformułowanego zarzutu nieuchronnie stawiałoby Trybunał Konstytucyjny przed koniecznością uzupełniania treści zaskarżonego przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym w okresie przed opisaną wyżej nowelizacją. Nie ulega zaś wątpliwości, że takie uzupełnianie treści przepisów o brakujące elementy normatywne nie mieści w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Według popularnego określenia, jest on ustawodawcą negatywnym, tzn. eliminującym z porządku prawnego istniejące w nim – a niezgodne z Konstytucją – akty normatywne czy ich jednostki redakcyjne, co do zasady zaś nie jest powołany do stwierdzenia naruszeń Konstytucji w przypadku, gdy ustawodawca zaniechał wprowadzenia określonego przepisu czy też jego fragmentu (zob. postanowienie TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 10/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 127). Taka właśnie sytuacja wystąpiła na tle kwestionowanego art. 29 ust. 1 ugnr do czasu, gdy ustawodawca sam zdecydował się znowelizować treść tego przepisu, by uwzględnić prawo pierwokupu dla nowej kategorii podmiotów. Dodatkowe wątpliwości towarzyszące ewentualnemu uwzględnieniu zarzutów skarżących wiążą się z potrzebą rozważenia ewentualnych konsekwencji orzeczenia Trybunału.

Wskazane wyżej zastrzeżenia, dotyczące zasadności zarzutów sformułowanych przez skarżące, nie dają jednakże, zdaniem Trybunału, podstawy do uznania skargi za oczywiście bezzasadną, skutkującego odmową nadania jej dalszego biegu. Podniesione w skardze zarzuty i wskazane wyżej wątpliwości powinny być zbadane w fazie merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należało uwzględnić zażalenie wniesione na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W skardze konstytucyjnej z 25 stycznia 2005 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) skarżące zakwestionowały zgodność z Konstytucją art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm., (dalej: zaskarżona ustawa). Zaskarżonemu przepisowi skarżące zarzuciły, że poprzez zawężenie kręgu uprawnionych do skorzystania z prawa pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa jedynie do spółdzielni produkcyjnych narusza on zasady równego traktowania obywateli i sprawiedliwości społecznej (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującą sprawą. Skarżące wystąpiły z powództwem o ustalenie nieważności przetargu oraz umowy sprzedaży nieruchomości rolnych, stanowiących uprzednio własność ich spadkodawcy, a przejętych na własność Skarbu Państwa w wyniku reformy rolnej. Wyrokiem z 24 marca 2003 r. (sygn. akt I C 1705/01) Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił powództwo skarżących, wskazując, że ich roszczenia wywodzone są z przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która nie może mieć w sprawie zastosowania. Zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych określone zostały w przepisach zaskarżonej ustawy. Te jednak nie przewidują pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Apelacja skarżących od opisanego wyżej orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 30 stycznia 2004 r. (sygn. akt I ACa 1181/03). Postanowieniem z 29 września 2004 r. (sygn. akt IV CK 342/04) Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania kasacji skarżących od tego wyroku.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. wezwano pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, przez wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – ich zdaniem – zostały naruszone przez art. 29 ust. 1 zaskarżonej ustawy.

W piśmie z 25 kwietnia 2005 r. pełnomocnik skarżących ponownie sformułował zarzut niezgodności art. 29 ust. 1 zaskarżonej ustawy z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji. Wyjaśnił, że równość wobec prawa jest konstytucyjnym prawem obywateli do takiego traktowania, które jest wolne od przejawów nieuzasadnionego uprzywilejowania jednych podmiotów względem drugich. Odstępstwo od zasady równości winno być wyjątkiem, opartym na uznanych kryteriach, przy czym zasadność doboru tych kryteriów musi podlegać każdorazowej ocenie m.in. z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. W tym też kontekście skarżące podkreślają, że wykluczeniu byłych właścicieli i ich spadkobierców z kręgu podmiotów uprawnionych w świetle art. 29 ust. 1 zaskarżonej ustawy nie towarzyszył żaden ważki interes usprawiedliwiający takie zawężenie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, służącym usuwaniu z systemu prawnego przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej naruszającego konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane w tym trybie unormowania. Wykonując powyższy obowiązek, winien skarżący określić konstytucyjny układ odniesienia kontroli zakwestionowanych przepisów. Wykluczone jest przy tym precyzowanie bądź korygowanie tak wyznaczonego wzorca przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Stanowi to konsekwencję zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którą Trybunał orzekając jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Należy podkreślić, że w świetle powyższych regulacji skarżący zobligowany jest nie tylko do „nazwania” konstytucyjnych praw i wolności, których naruszenie zarzuca zakwestionowanym w skardze unormowaniom, ale również do sformułowania argumentów, uzasadniających zarzut takiego naruszenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, trzeba stwierdzić, że zarówno w uzasadnieniu samej skargi konstytucyjnej, jak i w treści pisma pełnomocnika skarżących z 25 kwietnia 2005 r. nie doszło do wykonania opisanego wyżej obowiązku ustawowego. Sformułowaniu zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 29 ust. 1 zaskarżonej ustawy nie towarzyszy argumentacja pozwalająca na doprecyzowanie, jakiej treści prawa podmiotowe skarżących doznały ograniczenia lub uszczerbku. Wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie spełnia odwołanie się przez skarżące do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zasad sprawiedliwości społecznej. Oceniając argumentację skargi w tym zakresie należy stwierdzić, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano już na ograniczoną dopuszczalność traktowania powyższych zasad jako wzorca kontroli unormowań kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Dopuszczalność weryfikacji zaskarżonych przepisów w stosunku do art. 32 ust. 1 Konstytucji uzależniona jest bowiem od sprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego przysługującego mu prawa podmiotowego, znajdującego podstawę w unormowaniach konstytucyjnych, zasada ta doznała niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (por. postanowienia TK z: 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 47/98, OTK ZU nr I(30)/1999, poz. 41; 17 czerwca 1998 r., sygn. Ts 48/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 59; 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 46/98, OTK ZU nr I(30)/1999, poz. 40; 3 listopada 1998 r., sygn. Ts 116/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 10; 1 marca 1999 r., sygn. Ts 57/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 72, oraz 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Zastrzeżenie to jest szczególnie istotne w sprawie , w której skarżący zarzucają ustawodawcy „nieuzasadnione zawężenie kręgu uprawnionych” do pierwszeństwa nabycia nieruchomości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ani w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, ani w piśmie mającym uzupełnić jej braki tego rodzaju konieczne doprecyzowanie rodzaju naruszonego prawa konstytucyjnego przysługującego skarżącym nie nastąpiło. Wymogu takiej konkretyzacji nie spełnia tym bardziej odwołanie się przez skarżące do art. 2 Konstytucji i wyrażonych w nim zasad sprawiedliwości społecznej. Ogólne wskazanie zasad sprawiedliwości społecznej, jako układu odniesienia kontroli kwestionowanego przepisu nie skutkuje samo przez się sprecyzowaniem treści prawa podmiotowego przysługującego skarżącym. Trzeba ponadto zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w sprawach skarg konstytucyjnych, również samoistnie ujmowane zasady sprawiedliwości społecznej nie mogą być uznawane za dopuszczalny wzorzec kontroli unormowań kwestionowanych w tym trybie postępowania przez Trybunałem (zob. postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzeka się jak w sentencji.