W skardze konstytucyjnej Stowarzyszenia Dziennikarzy Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: skarżący) zakwestionowano zgodność z Konstytucją art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz. U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.). Przepisom tym skarżący zarzucił niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji.

Źródła takiego naruszenia upatruje skarżący w wyposażeniu w kompetencję do prowadzenia postępowania o zwrot majątku Społecznej Komisji Rewindykacyjnej, będącej organem, który – w ocenie skarżącego – nie gwarantuje bezstronnego, niezawisłego i niezależnego orzekania o prawach majątkowych. Godzi to w art. 2 Konstytucji, narusza także zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu oraz zakazu zamykania drogi sądowej naruszonych praw. Ponadto, wskazał na złamanie konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą przepadek rzeczy nastąpić może wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego (art. 46 Konstytucji). Zdaniem skarżącego kwestionowana regulacja narusza również prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, z którego to prawa skarżący wywiódł także nakaz przynajmniej dwuinstancyjnego postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia lub decyzji.

Postanowieniem z 12 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W uzasadnieniu stwierdził, że sformułowane przez skarżącego zarzuty są oczywiście bezzasadne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego skarżący błędnie interpretuje treść konstytucyjnego prawa do sądu, wywodząc z niego nakaz powierzenia sądom powszechnym wyłącznej kompetencji do rozpoznawania sporów o charakterze majątkowym. Pogląd skarżącego ignoruje bowiem treść art. 176 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to ustawodawcy powierzone zostało „materialne” rozdzielenie właściwości poszczególnych kategorii sądów. Ponadto za bezzasadny uznał Trybunał Konstytucyjny również zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji. Ustrojodawca dopuścił w tym przepisie określenie w ustawie wyjątków od zasady zaskarżania przez strony orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Podobnie oceniony został w zaskarżonym postanowieniu zarzut naruszenia art. 46 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ma podstaw do utożsamiania z pojęciem przepadku rzeczy, każdego odjęcia czy też ograniczenia własności. Także więc i tego, które następuje na podstawie rozstrzygnięcia przez organ władzy publicznej sporu na tle tytułu prawnego do nieruchomości.

Zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu wniósł pełnomocnik skarżącego. Zakwestionowano w nim stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie oceny zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, a dotyczących niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącego w przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej nie można mówić o jej oczywistej bezzasadności, zaś ocena przyjęta w zaskarżonym postanowieniu nie została poprzedzona wszechstronnym i wnikliwym zbadaniem wszystkich okoliczności sprawy. Uznał, że zaskarżone postanowienie stanowi wyraz indywidualnych zapatrywań sędziego, które nie legitymują jeszcze do formułowania oceny odnośnie oczywistej bezzasadności zarzutów przedstawionych w skardze konstytucyjnej. Do takiej oceny w pełni upoważnia dopiero przeprowadzenie jawnej rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym. Za efekt nadinterpretacji przedstawionych zarzutów uznał skarżący sformułowania zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, a dotyczące nakazu ustanowienia wyłącznej właściwości sądów powszechnych do orzekania w sprawach sporów na tle praw majątkowych. Podkreślił, że nie jest do przyjęcia pogląd, jakoby ustawodawca miał pełną dowolność w zakresie określania właściwości sądów w poszczególnych kategoriach spraw. Wskazał na konieczność rozgraniczenia spraw majątkowych o charakterze publiczno-prawnym, które mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej oraz spraw mających charakter prywatno-prawny, które z racji swojej specyfiki rozstrzygane winny być przez sądy. W ocenie skarżącego przyporządkowanie określonego trybu rozstrzygania dla powyższych kategorii spraw wynikać winno z przyjętego w Konstytucji modelu normatywnego. Model ten zaś wyklucza pełną dowolność ustawodawcy w ustalaniu zakresu właściwości poszczególnych kategorii sądów.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Argumentacja zażalenia koncentruje się w pierwszej kolejności na problemie przyjętej w zaskarżonym postanowieniu ocenie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej. W szczególności skarżący stawia w wątpliwość legitymację Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego w jednoosobowym składzie, do wyrażania stanowiska odnośnie oczywistej bezzasadności skargi konstytucyjnej i to już na etapie jej wstępnej kontroli. W związku z powyższym podkreślić należy, iż w świetle przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wykluczenie oczywistej bezzasadności wniesionej skargi konstytucyjnej stanowić ma jeden z celów badania prawidłowości tego środka ochrony, prowadzonego w ramach jego wstępnej kontroli (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 tej ustawy). Kontrola ta realizowana jest w pierwszej kolejności przez wyznaczonego sędziego Trybunału Konstytucyjnego, którego rozstrzygnięcie podlegać może następnie weryfikacji wywołanej zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Nie ma zatem de lege lata jakichkolwiek podstaw prawnych dla zaprezentowanego w uzasadnieniu zażalenia relatywizowania przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej w zależności od etapu wstępnej kontroli skargi, zwłaszcza zaś nakazu bardziej powściągliwego kwalifikowania sformułowanych w niej zarzutów w trakcie rozpoznania skargi przez jednego sędziego Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzenie oczywistej bezzasadności skargi konstytucyjnej wiązać powinno się jednak z sytuacją, w której sformułowane w niej zarzuty wobec kwestionowanej regulacji, choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej. Tym samym, jeżeli z treści zarzutów zgłoszonych przez skarżącego wynika, że ich weryfikacja obliguje Trybunał Konstytucyjny do pełnej merytorycznej oceny zaskarżonego przepisu, przeprowadzanej w świetle wskazanych w skardze konstytucyjnych wzorców, to należy wówczas nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg, a tym samym umożliwić kontrolę w takim zakresie.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszym przypadku jednoznaczne przesądzenie konstytucyjnych granic swobody ustawodawcy kształtującego zakres właściwości organów publicznych (w niniejszym przypadku – sądów), powołanych do rozstrzygania określonych kategorii sporów, wymaga pełnej analizy merytorycznej, której przeprowadzenie wykracza jednakże poza zakres wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. W tym też kontekście uznać należało, iż uzasadnione są zgłoszone w zażaleniu zastrzeżenia skarżącego odnośnie przedwczesnego przesądzenia oczywistej bezzasadności sformułowanych zarzutów już na tym etapie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należało uwzględnić zażalenie wniesione na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W skardze konstytucyjnej z 3 marca 2003 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował zgodność z Konstytucją RP art. 5, 6 i 7 ustawy z 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (dalej: zaskarżona ustawa). Zakwestionowane przepisy ustanawiają kompetencję Społecznej Komisji Rewindykacyjnej do prowadzenia postępowania o zwrot majątku, określają tryb tego postępowania, jak i skład zespołu orzekającego oraz przyznają jego orzeczeniom moc decyzji administracyjnych, ostatecznych z dniem ich wydania i stanowiących tytuł do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego regulacja powyższa narusza wywodzony z art. 2 Konstytucji obowiązek takiego ukształtowania zasad orzekania o prawach majątkowych podmiotów, który zagwarantuje bezstronność, niezawisłość i niezależność organu orzekającego. Pozostaje ponadto w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, statuującymi zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Godzi także w konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1), jak również narusza zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Skarżący wskazał także na złamanie zasady, zgodnie z którą przepadek rzeczy nastąpić może wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego (art. 46 Konstytucji). Ponadto, zdaniem skarżącego kwestionowaną regulacją naruszone zostało także prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, z którego to prawa wywodzi skarżący także nakaz przynajmniej dwuinstancyjnego postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia lub decyzji.

Skarga sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny. Orzeczeniem Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z 11 września 2001 r. (sygn. akt KR-051/286/91), sprostowanym następnie postanowieniem z 24 października 2001 r., zobowiązano skarżącego do zapłaty określonej kwoty, jak również – wobec uznania, że prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej przy ul. Foksal w Warszawie przysługuje Stowarzyszeniu Dziennikarzy Polskich – zobowiązano skarżącego do wydania tejże nieruchomości podmiotowi uprawnionemu. Skarżący wezwał Społeczną Komisję Rewindykacyjną do usunięcia naruszenia prawa w orzeczeniu z 11 września 1991 r., jednakże Zespół Orzekający Komisji wniosku skarżącego nie uwzględnił (orzeczenie z 24 października 2001 r., sygn. akt j.w.). Skarga skarżącego na opisane na wstępie orzeczenie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2002 r. (sygn. akt II SA 3836/01), doręczonym skarżącemu 3 grudnia 2002 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, albowiem nie spełnia ona przesłanek dopuszczalności występowania z tego rodzaju środkiem ochrony wolności i praw.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, przed ich naruszeniem zaistniałym wskutek zastosowania wobec skarżącego zakwestionowanych w skardze przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego. Zasady, na jakich dopuszczalne jest występowanie z tego rodzaju środkiem prawnym precyzuje ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jednym z obowiązków skarżącego jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy. Sposób wykonania powyższego obowiązku podlega weryfikacji w procedurze wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. Kontrola ta winna przy tym potwierdzić, że skarga konstytucyjna nie wykazuje braków formalnych, zaś sformułowane w niej zarzuty niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie są oczywiście bezzasadne.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna – pomimo sformułowania w niej zarzutów naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego – nie spełnia przesłanek warunkujących nadanie jej dalszego biegu. Podstawowe zastrzeżenia sformułowane przez skarżącego koncentrują się na problemie procedury, w jakiej z woli ustawodawcy dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy roszczeń co do spornych dóbr majątkowych. W powierzeniu kompetencji do podejmowania decyzji w tej mierze Społecznej Komisji Rewindykacyjnej upatruje skarżący naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu oraz zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). U podstaw tak sformułowanych zarzutów leży założenie, iż wszelkie sporne sprawy majątkowe winny znajdować swoje rozstrzygnięcie w postępowaniu, które od jego zainicjowania, aż do prawomocnego zakończenia toczyć się będzie przed sądem, bowiem tylko taki tryb postępowania gwarantuje bezstronność, niezawisłość i niezależność organu orzekającego. Skarżący przyjmuje przy tym, iż w sytuacji rozstrzygania tego rodzaju sprawy przez organ administracji publicznej wymogu powyższego nie rekompensuje zagwarantowanie kontroli legalności wydanego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym, można więc przyjąć, że w ocenie skarżącego gwarancję przestrzegania wymogów konstytucyjnych daje jedynie ustanowienie kompetencji sądu powszechnego, który orzekałby w kwestii roszczeń majątkowych stron prowadzących spór.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko powyższe nie jest uzasadnione. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z kolei, art. 77 ust. 2 Konstytucji ustanawia adresowany do ustawodawcy zakaz zamykania komukolwiek drogi sądowej naruszonych wolności lub praw. W interpretacji skarżącego konsekwencją wskazanych wyżej unormowań jest nakaz powierzenia sądom powszechnym wyłącznej kompetencji do rozpoznawania sporów powstających na tle spraw majątkowych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko powyższe jest zbyt daleko idące, a przez to nieuprawnione. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na dyspozycję art. 176 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z nim „Ustrój, właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy”. Tak więc z woli ustrojodawcy „materialny” podział właściwości pomiędzy poszczególne kategorie sądów w RP (art. 175 Konstytucji) powierzony został ustawodawcy, który określić winien kategorie spraw mieszczących się w kognicji sądów. Regulacja konstytucyjna nie sięga więc tak daleko, aby determinować decyzję odnośnie tego, jakie rodzaje stosunków prawnych rozpoznawane będą przez sądy powszechne, jakie zaś powierzone mogą być innym rodzajom sądów – w tym sądom administracyjnym. W konsekwencji powyższego, w zakresie wzorca konstytucyjnego nie mieści się również rozstrzygnięcie problemu, w jakich materiach dopuszczalne jest ustanowienie kompetencji organów administracji publicznej do wydawania władczych rozstrzygnięć, których legalność weryfikowana jest następnie przez sądy administracyjne. Pogląd skarżącego, upatrujący naruszenia w kwestionowanej regulacji konstytucyjnego prawa do sądu, zapoznaje więc, iż to w gestii ustawodawcy leży właśnie dokonanie rozdziału materii należących do właściwości odrębnych rodzajów sądów. Sprzeczności ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi można by się dopatrywać w sytuacji, w której w ogóle wyłączona byłaby kompetencja jakiegokolwiek sądu do oceny zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Zagwarantowanie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od orzeczeń Społecznej Komisji Rewindykacyjnej pozbawia racji tego rodzaju zarzuty. Za nieuzasadnione uznać należy również zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego odnośnie charakteru prawnego rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 7 ust. 2 zaskarżonej ustawy. Skarżący kwestionuje nadanie przez ustawodawcę orzeczeniu Komisji waloru ostateczności oraz upoważnienie do wszczęcia na jego podstawie postępowania egzekucyjnego w administracji. Ponownie podkreślić w związku z tym należy, że taki charakter orzeczenia w żaden sposób nie osłabia ochrony wynikającej z sądowej kontroli jego legalności. Ostateczność orzeczenia Komisji przesądza jedynie, że od wydanego orzeczenia nie przysługuje stronie środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Nie pozbawia to jednak strony prawa do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego (art. 7 ust. 3 zd. 1 zaskarżonej ustawy). Natomiast w odniesieniu do zarzutu „wykonalności” orzeczenia Komisji zauważyć należy, że także i ten walor orzeczenia podlegać może kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym, która skutkować może jego uchyleniem.

Sformułowana wyżej kwalifikacja zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu oraz złamania zakazu zamykania przez ustawodawcę drogi sądowej naruszonych wolności i praw determinuje również ocenę zarzutu niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Przywołując wyrażone w tych przepisach konstytucyjnych zasady, skarżący upatrywał ich naruszenia w kontekście złamania praw określonych w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Uznanie za oczywiście bezzasadne zarzutów ich naruszenia oznacza w konsekwencji, iż nie można dopatrywać się niezgodności kwestionowanej regulacji także w relacji do art. 2 i art. 32 Konstytucji. Należy przy tym zauważyć, że argumentacja na rzecz sprzeczności przepisów ustawy z art. 2 Konstytucji nawiązuje w dużej mierze do ustrojowej zasady podziału władzy, statuowanej w art. 10 Konstytucji. Nie sposób jednak przyjąć, że zasada ta, mająca charakter organizacyjno-ustrojowy, daje w swojej treści podstawy normatywne dla dekodowania konkretnych praw podmiotowych, podlegających ochronie w drodze skargi konstytucyjnej.

Za oczywiście bezzasadny uznany być winien również zarzut naruszenia zaskarżoną regulacją art. 78 Konstytucji. Jego istoty upatruje skarżący w pozbawieniu strony prawa do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej przez – o czym była już mowa – nadanie temu orzeczeniu waloru ostateczności. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z treścią wskazywanego przepisu konstytucyjnego, przyznając stronom prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, ustrojodawca dopuścił ustawowe określenie wyjątków od powyższej zasady. Tak więc, nadając orzeczeniom Społecznej Komisji Rewindykacyjnej walor ostateczności, jak również uzależniając dopuszczalność wystąpienia ze skargą na orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie od uprzedniego wezwania Komisji do usunięcia naruszenia prawa (art. 7 ust. 3 zd. 2 zaskarżonej ustawy), ustawodawca nie przekroczył granic wyznaczonych przez art. 78 Konstytucji.

Wymogu określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie spełnia również sformułowanie przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 46 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „Przepadek mienia może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu”. Zdaniem skarżącego orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej – organu nie będącego sądem – określające podmiot uprawniony do wieczystego użytkowania spornej nieruchomości narusza wskazany wyżej przepis konstytucyjny. Pogląd powyższy uznać należy za oczywiście bezzasadny. Opiera się on na błędnym założeniu, iż każde odjęcie własności, następujące na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej może być utożsamiane z przepadkiem rzeczy. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż zastosowany przez ustrojodawcę w treści art. 46 Konstytucji zwrot „przepadek rzeczy” nawiązuje do terminologii karnistycznej (zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 46 Konstytucji, teza (7), s. 3 [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. nauk. L. Garlicki, Warszawa 2003). Oznacza więc jeden z rodzajów kar wymierzanych za dopuszczenie się czynów, które z woli ustawodawcy skutkować winny zastosowaniem sankcji represyjnych. Za przepadek rzeczy nie może być w związku z tym uznane wywłaszczenie (art. 22 Konstytucji), ani też utrata rzeczy wywołana rozstrzygnięciem przez organ władzy publicznej sporu na tle tytułu prawnego do niej. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie, w związku z którą sformułowana została niniejsza skarga konstytucyjna.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.