1. Rada Gminy Kobierzyce wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 7 ust. 2, art. 29 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 3 oraz art. 35 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach j.s.t.), jako tworzących stały system korekcyjny w postaci części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin o wyższym wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie, z art. 165 ust. 2, art. 167, art. 219 oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 9 ust. 1, 3 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).

Wnioskodawca stwierdził, że z art. 167 Konstytucji oraz z art. 3 ustawy o dochodach j.s.t. wynika wyraźne rozdzielenie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego (w tym udziałów we wpływach podatkowych) od subwencji ogólnych i dotacji celowych pochodzących z budżetu państwa. Zdaniem Rady Gminy Kobierzyce, wbrew takiemu założeniu, kwestionowany we wniosku mechanizm zakłada, że część równoważąca subwencji ogólnej jest wypłacana gminom o niższym wskaźniku G z budżetu państwa, jednakże jest ona „tworzona” z wpłat dokonywanych przez gminy o wyższym wskaźniku G. Jak wynika z ustaw budżetowych w latach 2004-2011, drugi potencjalny składnik części równoważącej, jakim zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t. jest łączna kwota uzupełniająca części wyrównawczej (art. 20 ust. 9 ustawy o dochodach j.s.t.), w praktyce nie występuje. Tym samym – według wnioskodawcy – wbrew przepisom Konstytucji, część równoważąca subwencji ogólnej nie pochodzi w istocie z budżetu państwa, lecz z przymusowych wpłat niektórych gmin. To znaczy, że mechanizm wpłat korekcyjno-wyrównawczych kreuje szczególną instytucję. System ustalania współczynnika G i wysokości wpłaty nadaje przy tym tej instytucji charakter podobny do podatku płaconego przez niektóre gminy.

Dodatkowo wnioskodawca zaznaczył, że przyjęta w ustawie metoda obliczania dochodów podatkowych dla ustalenia współczynnika G, nakazuje uwzględnić w wyliczeniu nie tylko dochody podatkowe wykonane (rzeczywiście uzyskane przez daną gminę), ale również potencjalne (możliwe do uzyskania), których gmina nie uzyskała (chodzi o skutki finansowe ulg, zwolnień, obniżek stawek podatkowych, umorzeń lub rozłożenia na raty). Gminy są „karane” w ten sposób za aktywną i elastyczną politykę podatkową.

Wnioskodawca wskazał, że z ustaw budżetowych w latach 2004-2011 wynika, że część równoważąca subwencji ogólnej dla gmin (rozumiana jako źródło dochodów dla części gmin) i odpowiednio wpłaty niektórych gmin (rozumiane jako wydatki dla części gmin) wzrasta od kwoty 342 943 000 zł do kwoty 619 427 000 zł. Część równoważąca kształtuje się stale na poziomie przekraczającym 10% części wyrównawczej finansowanej przez Skarb Państwa.

Ukształtowany w ustawie o dochodach j.s.t. system dochodów powoduje – zdaniem wnioskodawcy – że gminy o wyższym wskaźniku G są nie tylko zobowiązane do dokonywania określonych wpłat do budżetu, ale są pozbawione możliwości uzyskania subwencji ogólnej, tj. części wyrównawczej. Jest to pozbawienie ich przewidzianego w Konstytucji źródła dochodów.

Wnioskodawca uznał, że założenie leżące u podstaw kwestionowanego mechanizmu nie jest uzasadnione i prowadzi do niesprawiedliwych skutków. Ustawodawca przyjął, że w zakresie osiągania dochodów gminy są podmiotami biernymi, w tym sensie, że niektóre z nich stale osiągają niskie dochody, a niektóre – wysokie. W opinii wnioskodawcy jest to sprzeczne z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz narusza zasadę równego traktowania tych jednostek.

Wnioskodawca podkreślił, że nieadekwatność kwestionowanego mechanizmu ujawnia się na przykładzie jego dochodów. Od początku obowiązywania kwestionowanej regulacji wskaźnik G dla Gminy Kobierzyce przewyższał 150% wskaźnika Gg ustalonego dla wszystkich gmin w Polsce, a w 2011 r. wpłata na część równoważącą subwencji ogólnej wyniosła 10,25% ogółu wydatków z budżetu gminy, w tym 17,74% wydatków bieżących gminy, 11,39% łącznych dochodów gminy, 15,75% łącznych dochodów podatkowych, 41,90% dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych. Wadliwość mechanizmu przejawia się w tym, że od 2005 r. kwota wpłaty wzrosła dwudziestokrotnie, podczas gdy dochody gminy – wzrosły jedynie dwukrotnie.

Wnioskodawca zauważył, że mechanizm wpłat przewidziany w ustawie o dochodach j.s.t. powoduje dodatkową dolegliwość dla zobowiązanych, a to z uwagi na wyrażony w art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) zakaz planowania i dokonywania wydatków bieżących w wysokości przekraczającej dochody bieżące. Ponieważ wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin kwalifikowane są jako wydatki bieżące (rozdział 75831), kwota tej wpłaty odpowiednio pomniejsza pulę środków z dochodów bieżących możliwych do przeznaczenia na inne wydatki służące bezpośrednio potrzebom danej wspólnoty lokalnej. Wpłaty te mają nadto istotny wpływ na wysokość wydatków majątkowych, w tym w szczególności – inwestycji, które w takiej sytuacji muszą być kredytowane.

2. Postanowieniem z 5 czerwca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności:

– art. 7 ust. 2, art. 32 ust. 3 oraz art. 35 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 2, art. 32, art. 165 ust. 2, art. 167 i art. 219 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL a także:

– art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 2, art. 32, art. 165 ust. 2 i art. 219 Konstytucji.

Postanowieniem z 20 marca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia wnioskodawcy na powyższe postanowienie.

3. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 6 września 2013 r., wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na zbędność wydania wyroku.

Po pierwsze, Sejm wyjaśnił, że wskutek częściowej odmowy nadania wnioskowi Rady Gminy Kobierzyce dalszego biegu, przedmiotem rozpoznania w kolejnej fazie postępowania przed Trybunałem są jedynie zarzuty niezgodności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 Konstytucji oraz z art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL.

Po drugie, Sejm stwierdził, że w odniesieniu do części przywołanych we wniosku wzorców kontroli, wnioskodawca nie spełnił warunku określonego w art. art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, a mianowicie nie przedstawił we wniosku argumentacji odnoszącej się do naruszenia art. 167 ust. 3 Konstytucji statuującego formalnoprawny wymóg ustawowego określenia źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym – zdaniem Sejmu – orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności art. 29 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 ust. 3 Konstytucji jest niedopuszczalne. W konsekwencji, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone.

Po trzecie, Sejm zwrócił uwagę, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2013 r. (sygn. K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7) dokonano już kompleksowej oceny zgodności systemu korekcyjno-wyrównawczego z Konstytucją oraz EKSL. W wyroku tym oceniono konstytucyjność wielu przepisów składających się na mechanizm horyzontalnego wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sejmu, Trybunał przesądził w omawianym wyroku, że badana regulacja w aktualnym kształcie normatywnym nie narusza standardów konstytucyjnych. Sąd konstytucyjny zakwestionował jedynie przepisy określające zasady dysponowania rezerwą zasilaną z podlegających zwrotowi w roku budżetowym kwot nienależnie otrzymanej części wyrównawczej, równoważącej lub subwencji regionalnej.

Sejm wskazał, że wśród przepisów poddanych kontroli Trybunału znajdował się również art. 29 ustawy o dochodach j.s.t., przy czym przedmiotem kontroli była norma wywodzona z art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sejmu, odmienny sposób oznaczenia przez wnioskodawcę przedmiotu kontroli w niniejszym postępowaniu nie może zmieniać generalnie pozytywnej oceny konstytucyjności mechanizmu horyzontalnego wyrównywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego w kształcenie wynikającym z identycznego (tak w momencie rozstrzygania sprawy o sygn. K 14/11, jak i w warunkach niniejszego postępowania) brzmienia przepisów ustawy o dochodach j.s.t.

Zdaniem Sejmu, powyższe uwagi są aktualne również w odniesieniu do podstaw kontroli. Wskazane przez Radę Gminy Kobierzyce wzorce kontroli są tożsame z wzorcami w sprawie o sygn. K 14/11. Co prawda, w przywoływanym wyroku art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji został powołany w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 2 Konstytucji), jednakże w uzasadnieniu Trybunał jednoznacznie wskazał, iż w kontekście postawionych przez wnioskodawców zarzutów konieczne stało się przeprowadzenie analizy kwestionowanych regulacji przede wszystkim z perspektywy wynikającej z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji tzw. zasady adekwatności (zob. pkt 5.2. w części V uzasadnienia wyroku).

Sejm zauważył, że jeśli chodzi o EKSL to wnioskodawca powołał art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL, a w wyroku o sygn. K 14/11 Trybunał stwierdził zgodność art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5 EKSL. W ocenie Sejmu, rozbieżności te pozostają jednakże bez wpływu na generalną ocenę co do tożsamości podstaw kontroli w obu przywoływanych sprawach. Sejm zaznaczył przy tym, że w wyniku wstępnego rozpoznania wniosku Rady Gminy Kobierzyce, kwestia sposobu oszacowania dochodów podatkowych gmin zobowiązanych do wpłat znalazła się poza zakresem rozpoznania merytorycznego. Zarzut naruszenia przepisów EKSL w niniejszym postępowaniu utracił samodzielny charakter. Wzorzec konwencyjny wpływa na interpretację odpowiednich przepisów Konstytucji i w ten sposób jest elementem zespołu przepisów określających ogólne standardy samodzielności finansowej gmin.

W ocenie Sejmu, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można przyjąć, że zgodność przedmiotu kontroli z art. 167 Konstytucji (potwierdzona wyrokiem o sygn. K 14/11) przesądza o jego zgodności z powołanymi przepisami EKSL. Wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja w art. 167 ust. 2 wymienia dochody własne, których istotą są dochody z podatków i opłat lokalnych. Uznanie, że zakwestionowane przepisy czynią zadość obowiązkowi zagwarantowania odpowiedniego udziału dochodów własnych pozwala przyjąć, iż nie została również naruszona norma z art. 9 ust. 3 EKSL.

Podsumowując, zdaniem Sejmu, nieznaczne różnice w oznaczeniu przedmiotu oraz wzorców kontroli pozostają bez wpływu na ocenę, że w zawisłej przed Trybunałem sprawie zachodzi ujemna przesłanka procesowa, bowiem zagadnienie stanowiące istotę sprawy było już przedmiotem rozstrzygania sądu konstytucyjnego co do meritum.

Sejm dodatkowo odniósł się do okoliczności faktycznych dotyczących wpływu kwestionowanych regulacji na sytuację ekonomiczną Gminy Kobierzyce. Przypomniał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadę adekwatności rozumie się jako zakaz dokonywania takich zmian w obowiązujących przepisach, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Ocena ewentualnego naruszenia przez przepisy ustawowe konstytucyjnej zasady adekwatności powinna być przeprowadzana na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy. Akt normatywny może zostać uznany za sprzeczny z art. 167 ust. 1 Konstytucji tylko wtedy, gdy ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jaki wynika z obowiązującego ustawodawstwa, uniemożliwia efektywną realizację zadań powierzonych tym jednostkom.

Kierując się przesłankami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sejm stwierdził, że zaskarżone przepisy nie prowadzą do tak daleko idącej ingerencji w sytuację finansową wnioskodawcy, aby można było uznać je za naruszające zasady adekwatności w podanym wyżej znaczeniu.

Podsumowując, Sejm stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą nowe okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniałyby konieczność ponownego rozpatrzenia zgodności z Konstytucją zakwestionowanego przepisu. Wnioskodawca nie wykazał, że obciążenia związane z realizacją horyzontalnego systemu korekcyjno-wyrównawczego uniemożliwiają mu realizację zadań własnych, w konsekwencji zaś prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady adekwatności oraz samodzielności finansowej gminy.

Na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił poglądu co do konieczności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie Sejm, powołując się na wskazane wyżej argumenty oraz motywy przedstawione w wyroku TK z 31 stycznia 2013 r., zajął stanowisko, że art. 29 ustawy o dochodach j.s.t. jest zgodny z art. 167 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL.

Na marginesie Sejm wskazał, że w Ministerstwie Finansów trwają prace nad nowelizacją ustawy o dochodach j.s.t. mającą sanować uchybienia stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 stycznia 2013 r. (projekt nr UB 19).

4. Prokurator Generalny w piśmie z 11 września 2013 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Przede wszystkim Prokurator Generalny sprecyzował, że w wyniku postanowienia wydanego na etapie wstępnego rozpoznania wniosku Rady Gminy Kobierzyce, przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie ogranicza się do art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t., zaś wzorce kontroli – do art. 167 ust. 1-4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL.

Prokurator Generalny stwierdził, że kwestia zgodności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i 5 EKSL została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 14/11. To znaczy, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka ne bis in idem, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania ze względu na zbędność wydania wyroku.

Prokurator Generalny wskazał, że spośród zarzutów sformułowanych przez Radę Gminy Kobierzyce, Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 14/11 nie odniósł się jedynie do kwestii zgodności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 ust. 3 oraz z art. 9 ust. 3 EKSL. Zauważył przy tym, że tak sformułowany zarzut nie został uzasadniony przez wnioskodawcę, co znaczy, że nie spełniono wymagań określonych w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. W tej części postępowanie powinno być zatem umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Niezależnie od powyższego Prokurator Generalny uznał, że art. 9 ust. 3 EKSL nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli, ponieważ nie zawiera konkretnej, normatywnej treści (w zakresie wysokości zasobów finansowych społeczności lokalnych przepisy EKSL odsyłają do Konstytucji i innych przepisów krajowych). Dodał, że art. 9 ust. 3 EKSL jest powiązany treściowo z art. 168 Konstytucji, którego to wzorca kontroli wnioskodawca jednak nie wskazał.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rada Gminy Kobierzyce wniosła o zbadanie zgodności art. 7 ust. 2, art. 29 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 3 oraz art. 35 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach j.s.t.) z art. 165 ust. 2, art. 167, art. 219 oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 9 ust. 1, 3 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).

Po przeprowadzeniu wstępnego rozpoznania, sędzia Trybunału Konstytucyjnego odmówił nadania wnioskowi Rady Gminy Kobierzyce dalszego biegu w zakresie dotyczącym zbadania zgodności:

1) art. 7 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 2, art. 32, art. 165 ust. 2 i art. 167 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL;

2) art. 32 ust. 3 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 2, art. 32, art. 165 ust. 2, art. 167 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL;

3) art. 35 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 2, art. 32, art. 165 ust. 2 i art. 167 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL;

4) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 2, art. 32 i art. 165 ust. 2 Konstytucji;

5) art. 7 ust. 2, art. 29 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 3 oraz art. 35 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 219 Konstytucji.

Na postanowienie to wnioskodawca złożył zażalenie, które jednak nie zostało uwzględnione.

Wskutek powyższego wniosek został przekazany do kolejnej fazy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tzw. kontroli merytorycznej) w zakresie dotyczącym zarzutów niezgodności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 Konstytucji oraz z art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL.

2. Wniosek Rady Gminy Kobierzyce sformułowano w ten sposób, że wielu przepisom ustawy o dochodach j.s.t., regulującym obowiązek gmin dokonywania corocznych wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej (tzw. wpłaty wyrównawcze), postawiono zarzuty niekonstytucyjności. W petitum wniosku zbiorczo wskazano kwestionowane przepisy oraz wzorce kontroli, przyporządkowując poszczególne zarzuty całemu mechanizmowi wpłat wyrównawczych, współkształtowanemu przez zespół przepisów ustawy o dochodach j.s.t., w tym przez podstawowy dla całego mechanizmu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t., który ustanawia obowiązek gmin, w których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika Gg, dokonywania wpłat do budżetu państwa (ust. 1) oraz określa sposób obliczenia kwoty wpłaty rocznej (ust. 2).

Wnioskodawca, formułując zarzut niegodności z art. 167 Konstytucji, przede wszystkim stwierdza, że mechanizm wyrównawczo-korekcyjny narusza zasadę adekwatności, tj. nakaz wyposażenia samorządów w dochody odpowiadające powierzonym im do realizacji zadaniom publicznym, a także zasadę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Zarzuty te we wniosku powiązano także z art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL.

Mimo powołania całego art. 167 Konstytucji, zarzuty sformułowane we wniosku wiążą się jedynie z treścią art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku brak odrębnych argumentów dotyczących ewentualnej niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. To znaczy, że w tym zakresie wnioskodawca nie spełnił wymagań, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), a mianowicie nie uzasadnił postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie. Powoduje to umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 ust. 3 Konstytucji na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

3. Następnie rozważono, jaki wpływ na niniejszą sprawę ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2013 r. (sygn. K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7), który dotyczył przepisów współkształtujących mechanizm wpłat wyrównawczych.

W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł między innymi, że art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t. są zgodne z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5 EKSL oraz nie są niezgodne z art. 32 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że jeśli chodzi o gminy to głównym przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. K 14/11 był art. 29 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t., nakładający obowiązek wnoszenia wpłat, w związku z innymi regulacjami tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał w omawianej sprawie następujące zarzuty:

1) naruszenia zasady proporcjonalności (art. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 5 EKSL);

2) naruszenia zasady „podstawowego charakteru” dochodów własnych samorządu w zakresie finansowania zadań własnych, samodzielności finansowej samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 EKSL);

3) naruszenia zasady adekwatności udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i 2 EKSL);

4) naruszenia zasady równości jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Sformułowanie punktu 1 sentencji wyroku o sygn. K 14/11 oraz analiza jego uzasadnienia wskazują, że w istocie Trybunał rozpoznał i ocenił takie same zarzuty jak sformułowane przez Radę Gminy Kobierzyce w niniejszej sprawie. W wyroku tym kompleksowo oceniono zgodność mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego ze wskazanymi przepisami Konstytucji i EKSL.

Mimo formalnych różnic polegających na tym, że w niniejszej sprawie kwestionowany jest jedynie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t., a w sprawie o sygn. K 14/11 przepis ten powiązano z innymi przepisami ustawy o dochodach j.s.t., to w istocie także przedmiot kontroli Trybunału w niniejszej sprawie jest taki sam jak w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem o sygn. K 14/11.

Należy bowiem zauważyć, co jest widoczne w praktyce orzeczniczej Trybunału, że w przypadku kwestionowania konstytucyjności mechanizmu lub instytucji, które są współkształtowane przez wiele przepisów jednego aktu normatywnego, wnioskodawcy w różny sposób wskazują przedmiot zaskarżenia, wiążąc go ze wszystkimi przepisami kształtującymi dany mechanizm lub instytucję, z niektórymi z nich lub z przepisem podstawowym dla danego mechanizmu lub instytucji, w różny sposób podając także sekwencje (kolejność tych przepisów), a także wyliczając je bez lub z użyciem formuły „w związku”. Stosując zasadę związania granicami wniosku (pytania prawnego, skargi konstytucyjnej – art. 66 ustawy o TK) Trybunał stosuje różne techniki oznaczenia w takich sytuacjach przedmiotu kontroli konstytucyjności, innymi słowy – przyporządkowania kwestionowanej treści fragmentu normy prawnej do określonych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego.

Powyższe uwagi są aktualne także w odniesieniu do wzorców kontroli. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 14/11 przeprowadził ocenę kwestionowanej regulacji z punktu widzenia poszczególnych zasad wywodzonych z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji, przede wszystkim ocenił jej zgodność z zasadą adekwatności. Wśród zarzutów sformułowanych we wniosku Rady Gminy Kobierzyce nie ma takiego, który nie byłby rozpoznany w sprawie o sygn. K 14/11.

W tym kontekście trzeba także rozważyć konieczność odrębnego potraktowania zarzutów niezgodności z poszczególnymi przepisami EKSL. W sentencji wyroku w sprawie o sygn. K 14/11 Trybunał Konstytucyjny powołał art. 9 ust. 1, 2 i 5 EKSL jako związkowy wobec art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 3 EKSL jako związkowy wobec art. 168 Konstytucji. Trybunał wyjaśnił w uzasadnieniu, że ze względu na to, iż wskazane przepisy EKSL pokrywają się z wzorcem wynikającym z art. 167 Konstytucji, to ocena zgodności nie wymaga odrębnej analizy. Przepisy EKSL odsyłają bowiem w zakresie wysokości zasobów finansowych społeczności lokalnych do Konstytucji i innych przepisów krajowych; same nie zawierają zaś konkretnej, normatywnej treści, ale powinny być brane pod uwagę przy interpretacji przepisów.

Rada Gminy Kobierzyce, uzasadniając postawione zarzuty, podała dodatkowo dane dotyczące wpływu mechanizmu wpłat wyrównawczych na dochody tej gminy. Powołania takich danych nie można traktować jako nowego argumentu rzutującego na ocenę konstytucyjności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. Danymi tego rodzaju Trybunał dysponował także w postępowaniu w sprawie o sygn. K 14/11. Jak wyjaśnił to wówczas: wnioskodawca, który przedstawia zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 Konstytucji, powinien wykazać, że stosowanie zakwestionowanego przepisu prowadzi do sytuacji, w której całokształt źródeł dochodów – przewidzianych przez prawo – dla jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla nie zapewnia tym jednostkom udziału w dochodach publicznych „odpowiednio” do przypadających im zadań. Trybunał wspomniał o potrzebie przedstawienia dowodów lub wyliczeń, z których wynikałoby, że ogólny poziom ich dochodów jest niewystarczający do realizacji przekazanych im zadań publicznych. Trybunał dodał, że ogólność katalogu zadań, odmienność ich zakresu i treści w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego, sprawia, że Trybunał Konstytucyjny ingeruje w sferę swobody politycznej parlamentu jedynie w wypadku ewidentnie niewspółmiernego ukształtowania dochodów w relacji do kosztów ponoszonych w związku z realizacją przypadających samorządowi zadań, wówczas gdy dochodzi do „oczywistych dysproporcji” między zakresem zadań a środkami, w jakie wyposażone zostają jednostki samorządu terytorialnego. Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę wniosków, w których oprócz argumentacji natury jurydycznej (konstytucyjnej) dominuje argumentacja natury faktycznej. Wyjście poza treść normatywną badanych rozwiązań nasuwa pewne wątpliwości. Po pierwsze, badanie funkcjonowania prawa wymaga innych metod niż te, którymi posługuje się Trybunał, po drugie, wykracza poza zakres kognicji Trybunału określony w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. W doktrynie wskazano, że Trybunał Konstytucyjny nie ma instrumentarium do samodzielnego ustalenia prawidłowości realizacji przez ustawodawcę zasady adekwatności. Problematyczne jest również dokonywanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny dowodów przedstawionych w konkretnej sprawie, ponieważ wiąże się to z koniecznością mierzenia, czy dochody ustalone przez ustawodawcę wystarczają na realizację zadań konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, co z trudem mieści się w pojęciu właściwości Trybunału. Wynika to z braku uregulowania na poziomie konstytucyjnym standardów realizacji poszczególnych zadań. Trybunał Konstytucyjny nie może określać „właściwego” czy też „optymalnego” poziomu ich realizacji, a więc stwierdzać jednoznacznie, jaki poziom środków byłby adekwatny. Poza sytuacjami oczywistej i rażącej niewspółmierności źródeł dochodów w stosunku do nałożonych zadań publicznych (tak bywa bardzo rzadko), trudno byłoby badać rzeczywistą realizację gwarancji wynikających z art. 167 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 14/11 mając na względzie, że sytuacja jednej gminy nie może przesądzać o ocenie rozwiązań systemowych, globalnie ocenił wpływ obciążeń wynikających z mechanizmu wpłat wyrównawczych na sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego. We wniosku Rady Gminy Kobierzyce nie przedstawiono nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które powodowałyby konieczność ponownego zbadania konstytucyjności obowiązku wpłat wyrównawczych nałożonego na gminy i ukształtowanego przede wszystkim przez art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t.

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie i zakończonej wyrokiem o sygn. K 14/11 występuje tożsamość przedmiotu kontroli, wzorców kontroli oraz zarzutów sformułowanych we wniosku Rady Gminy Kobierzyce i ocenionych przez Trybunał. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu w zakresie dotyczącym oceny konstytucyjności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 3 i 5 EKSL zachodzi przesłanka ne bis in idem, co skutkuje zbędnością wydania wyroku i koniecznością umorzenia postępowania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.