1. Gmina Miejska Przemyśl wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem dotyczącym kontroli: art. 40a, art. 40d ust.
1 i 2, art. 40e ust. 1-4 oraz art. 40f ust. 1-3 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku
akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm.), wskazując jako wzorzec kontroli art. 167 ust. 1 Konstytucji. Przepisy te zostały
wprowadzone na podstawie art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku
akcyzowym, ustawy o zamówieniach publicznych oraz o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 56, poz. 580).
Na mocy kwestionowanych przepisów zobowiązano wójtów, burmistrzów (prezydentów miast) do wydawania zaświadczeń dotyczących
bonów paliwowych dla podatników podatku rolnego. Równocześnie urzędy gmin zostały zobowiązane do prowadzenia stosownych ewidencji
oraz do sporządzania comiesięcznej sprawozdawczości w tym zakresie. Na wykonywanie tych zadań nie przyznano jednak gminie
żadnych środków finansowych – pozbawiając jednocześnie gminy dochodów z opłaty skarbowej poprzez zwolnienie z opłaty skarbowej
wniosków i zaświadczeń dotyczących bonów paliwowych.
Wnioskodawca twierdzi, że niezgodność z Konstytucją polega na nałożeniu na wójtów, burmistrzów (prezydentów miast) obowiązku
wykonania nowych, dodatkowych zadań, bez zapewnienia na ten cel środków finansowych. Ponadto wnioskodawca zwrócił uwagę na
fakt, że banki spółdzielcze wydające bony paliwowe otrzymują za czynności z tym związane prowizję w wysokości 0,4 proc. wartości
wydanych bonów paliwowych.
2. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że:
– przepisy art. 40d ust. 1 i 2, art. 40e ust. 1-4 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku
akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm.) są zgodne z art. 167 ust. 1 Konstytucji;
– przepisy art. 40f ust. 1-3 ustawy powołanej wyżej ustawy nie są niezgodne z art. 167 ust. 1 Konstytucji;
– postępowanie w zakresie zgodności przepisów art. 40a. ustawy powołanej wyżej podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust.
1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), z powodu niedopuszczalności
wydania orzeczenia.
W kwestii niedopuszczalności wydania orzeczenia Prokurator Generalny stwierdza, że uzasadnienie legitymacji procesowej po
stronie wnioskodawcy przez powołanie przepisu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, nie czyni zadość wymogom konstytucyjnym i
ustawowym w tym zakresie. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że przedmiot regulacji zawartych w zakwestionowanych przepisach
dotyczy spraw objętych zakresem jej działania.
Przepisy art. 40a-40h, wprowadzone przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz
o podatku akcyzowym, ustawy o zamówieniach publicznych oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 56, poz. 580)
– podnosi Prokurator Generalny – określają sposób częściowego rekompensowania rolnikom kosztów zakupu oleju napędowego, zużywanego
do produkcji rolnej. Rekompensaty te są finansowane ze środków budżetu państwa i realizowane w postaci bonów paliwowych stanowiących
prawny środek płatniczy do nabywania oleju napędowego, uprawniający sprzedawcę tego oleju do obniżenia kwoty podatku należnego
w sposób określony w ustawie.
Art. 40a ustawy określa: podmioty uprawnione do otrzymania bonów paliwowych (ust. 1), charakter prawny tych bonów (ust. 2)
oraz zawiera definicję ciągnika rolniczego, którego własność stanowi jedno z kryteriów rekompensowania nakładów poniesionych
przez rolników na zakup paliwa do produkcji rolnej (ust. 3). Wskazując powyższe Prokurator Generalny uważa, że regulacje zawarte
w tych przepisach nie pozostają w związku z zakresem działania gminy, co musi prowadzić do wniosku, że Rada Miejska w Przemyślu
nie posiada legitymacji do kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym unormowania zawartego w art. 40a. ustawy. Tym samym,
jego zdaniem, postępowanie w tym zakresie winno ulec umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności z art. 167 ust. 1 Konstytucji pozostałych zaskarżonych przepisów Prokurator Generalny
zaznaczył, że wykonanie obowiązków nałożonych na organy gminy w art. 40d ust. 1 (wydawanie zaświadczeń) oraz w art. 40d ust.
2 (prowadzenie ewidencji zaświadczeń i sprawozdawczość w tym zakresie) nie wymaga specjalnych nakładów finansowych – są to
bowiem czynności wykonywane przez istniejący w gminach aparat urzędniczy. Art. 40e ust. 4 ustawy, wprowadzając zwolnienie
z opłaty skarbowej wniosków o wydanie zaświadczenia oraz zaświadczeń o posiadaniu ciągnika przez podatnika podatku rolnego,
ogranicza prawa gminy do pobierania opłaty skarbowej stanowiącej jej dochód własny. Nie oznacza to jednak, że art. 40e ust.
4 ustawy jest niezgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że na skutek tej regulacji udział
gminy w dochodach publicznych jest nieodpowiedni do przypadających jej zadań. Zdaniem Prokuratora Generalnego wykazanie, że
ewentualna dysproporcja między dochodami gminy a ciążącymi na niej zadaniami jest spowodowana przez zaskarżone przepisy jest
zresztą obiektywnie niemożliwe, gdyż wykonanie nałożonych ustawą obowiązków nie wymaga zwiększenia nakładów finansowych gmin.
Dlatego Prokurator uznaje wymienione przepisy za zgodne z art. 167 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art.
167 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 40f ust. 1-3 ustawy. Przepisy te określają sposób obliczania
wartości bonów paliwowych, nie poddają się zatem kontroli z punktu widzenia wymogu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego
udziału w dochodach publicznych odpowiednio do nałożonych na nią zadań.
3. Pismem z 8 maja 2002 r. w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł o:
– umorzenie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postępowania w sprawie zbadania zgodności
z Konstytucją art. 40a oraz 40f ust. 1-3 ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym;
– stwierdzenie, zgodności art. 40d ust. 1 oraz 40e ust.1-3 ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym z
art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji;
– stwierdzenie, że art. 40d ust. 2 oraz 40e ust. 4 ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym nie są niezgodne
z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji;
– stwierdzenie, zgodności art. 40e ust. 4 ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym z art. 217 Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu przedmiot regulacji zawartej w art. 40a oraz 40f ust. 1-3 ustawy nie pozostaje w żadnym związku z
zakresem działania gminy (przepisy te definiują pojęcie ciągnika rolniczego oraz określają maksymalną wysokość bonów paliwowych).
W tym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Odnosząc się do pozostałych zaskarżonych przepisów Marszałek Sejmu stwierdził, że wydawanie przez gminy zaświadczeń, o których
mowa w art. 40d ustawy, należy do kategorii zadań publicznych „służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej” i, jako
takie, jest zadaniem własnym gminy.
Marszałek Sejmu przypomniał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U.
z 1980 r. Nr 9, poz. 26) nakładają na gminę m.in. obowiązek wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 w związku z art. 5 §
2 pkt 3 w związku z pkt. 6 k.p.a., wójt, burmistrz (prezydent miasta) wydają zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się
o zaświadczenie, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny polegający na urzędowym potwierdzeniu
określonych faktów lub stanu prawnego. Art. 218 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wydania takiego zaświadczenia, jeśli chodzi
o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych
znajdujących się w jego posiadaniu. Gmina zaś jest w posiadaniu wszelkich danych niezbędnych do wydania zaświadczenia. Zdaniem
Marszałka Sejmu, zgodnie z ogólną regułą wynikającą z k.p.a., wydawanie zaświadczeń jest zadaniem własnym gminy, którego nie
można uznać za zadanie nowe, w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – nie zachodzi więc obowiązek zapewnienia
gminie dodatkowych środków finansowych na jego realizację.
Zarzut nałożenia nowych obowiązków bez zapewnienia odpowiednich środków na ich realizację – zdaniem Marszałka Sejmu – wydaje
się tym bardziej nieuprawniony, gdyż – zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) – dochodami gminy są m.in. w całości wpływy z
podatku rolnego, a to właśnie podatnicy tego podatku są beneficjentami systemu bonów paliwowych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Konstytucja ustanawia w art. 167 szereg gwarancji samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Do gwarancji
tych należy w szczególności nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału dochodów publicznych adekwatnego
do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1). Konsekwencją tej zasady jest wymóg, aby zmiany w zakresie zadań i kompetencji
jednostek samorządu terytorialnego następowały wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust.
4 Konstytucji).
Ustalając znaczenie konstytucyjnych gwarancji samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, nie można pomijać
wymogu efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowymi. Trzeba przy tym rozróżnić dwie sytuacje. W pierwszym przypadku
ustawodawca przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego określone zadania publiczne, które były dotąd realizowane przez
organy administracji rządowej. Przekazując zadania, ustawodawca powinien zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego środki
finansowe w takiej wysokości, w jakiej przypadały do tej pory organom administracji rządowej na realizację tych zadań, pod
warunkiem że środki te były wykorzystywane w sposób efektywny. W drugim przypadku ustawodawca określa nowe zadania publiczne,
które nie były wcześniej realizowane ani przez organy administracji rządowej, ani przez jednostki samorządu terytorialnego.
W tej sytuacji, ustawodawca powinien zapewnić, aby organy, które realizują dane zadanie, dysponowały środkami finansowymi
niezbędnymi dla realizacji nowo ustalonych zadań. Należy jednak podkreślić, że ustalanie nowych zadań publicznych nie zawsze
wymaga zwiększania dochodów publicznych. Biorąc pod uwagę fakt, że zwiększanie dochodów publicznych ma swoje granice, jednym
ze sposobów zapewnienia odpowiednich środków na realizację nowych zadań publicznych, mogą być m.in. nowe rozwiązania prawne
wymuszające bardziej racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami.
Ocena zgodności ustaw z konstytucyjnym nakazem, aby jednostkom samorządu terytorialnego zapewnić udział dochodów publicznych
odpowiedni do przypadających im zadań, musi uwzględniać również całokształt skutków finansowych badanych regulacji, a także
szerszy kontekst uwarunkowań systemu finansów publicznych. Trybunał Konstytucyjny, interpretując art. 167 ust. 1 Konstytucji,
zwracał m.in. uwagę na ograniczony zakres środków finansowych, jakimi dysponują organy władzy publicznej. Ustalając udział
dochodów publicznych jednostek samorządu terytorialnego, nie można abstrahować od sytuacji finansowej całego państwa. Ustawodawca
dokonując podziału środków finansowych między samorząd terytorialny a administrację samorządową musi brać pod uwagę nie tylko
zakres zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego, ale również zakres zadań realizowanych przez administrację
rządową (wyrok z 16 marca 1999 r., K. 35/98, OTK ZU nr 3/1999 r., s. 215).
2. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, ustawy o zamówieniach
publicznych oraz o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 56, poz. 580) wprowadziła bony paliwowe jako prawny środek płatniczy
do nabywania oleju napędowego. Znaczenie tej ustawy nie polega na przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanych
do tej pory przez organy administracji rządowej, ale na określeniu całkowicie nowych zadań publicznych. Ustawa nałożyła nowe
zadania publiczne na organy administracji rządowej. Do administracji rządowej należy w szczególności powierzenie wykonania
bonów odpowiedniemu wytwórcy oraz nadzór nad dystrybucją bonów i sprzedażą oleju napędowego. Koszty wykonania bonów oraz koszty
prowizji przysługującej bankom spółdzielczym rozprowadzającym bony towarowe finansowane są z budżetu państwa. Z punktu widzenia
rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma również fakt, że realizacja ustawy powoduje uszczuplenie wpływów z podatku od towarów
i usług. Realizacja zadań publicznych nałożonych przez zaskarżone przepisy wiąże się z istotnymi obciążeniami finansowymi
dla budżetu państwa.
3. Ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek wydawania zaświadczeń osobom, które spełniają ustawowe przesłanki otrzymania
bonów paliwowych, na wniosek uprawnionych. W myśl zaskarżonych przepisów wnioski i zaświadczenia niezbędne dla otrzymania
bonów paliwowych nie podlegają opłacie skarbowej. Należy podkreślić, że przyjęte rozwiązania nie powodują uszczuplenia dochodów
gminy. Wnioskodawca kwestionuje natomiast regulacje prawne, które nie rozszerzyły dotychczasowego poziomu dochodów gmin.
W świetle wyjaśnień przedstawionych przez wnioskodawcę, zadania powierzone przez zakwestionowane przepisy nie stanowią poważniejszego
obciążenia dla gmin. Jednocześnie dochody z opłat skarbowych, jakie gminy mogłyby uzyskać, gdyby wymienione wnioski i zaświadczenia
podlegały opłacie skarbowej, byłyby znikome. W konsekwencji nie można zgodzić się z poglądem, że zaskarżone przepisy pociągają
za sobą istotne skutki finansowe dla gmin. Zaskarżone przepisy nie naruszają istoty samodzielności finansowej gmin i nie naruszają
zasady odpowiedniości udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych.
4. Zaskarżone przepisy nie są niezgodne z Konstytucją. Nie prowadzą do naruszenia proporcji przy podziale środków między państwo
a samorząd. Po pierwsze, jak słusznie zauważa Sejm samo wydawanie zaświadczeń nie jest zadaniem nowym. Zaskarżone przepisy
jedynie rozszerzają jego zakres. Po drugie, należy wziąć pod uwagę całokształt dochodów gminy, w tym subwencję ogólną. Po
trzecie, zaskarżone przepisy nakładają także nowe zadania na organy administracji rządowej. Tymczasem Konstytucja wymaga zachowania
odpowiedniej proporcji przy podziale środków publicznych między organy administracji rządowej a jednostki samorządu terytorialnego,
stosownie do realizowanych zadań.
5. Wobec cofnięcia wniosku w zakresie badania zgodności art. 40a, 40d ust. 1 i 2, art. 40e ust. 1-3 oraz art. 40f ust. 1-3
ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym z art. 167 ust. 1 Konstytucji, Trybunał
Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, umorzył w tej części postępowanie.
Z przedstawionych względów Trybunał orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.