1. W skardze konstytucyjnej z 27 listopada 2012 r. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa z siedzibą w Sopocie (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.; dalej: prawo bankowe) w zakresie, w jakim nie określa jednoznacznie przesłanek dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem przez założycieli oraz osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków zarządu, w tym prezesa, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 22 w związku z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 12 marca 2013 r. (sygn. Ts 290/12, niepubl.) Trybunał odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie, które zostało uwzględnione przez Trybunał w postanowieniu z 9 stycznia 2014 r. (sygn. Ts 290/12, niepubl.).

3. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: W decyzji z 28 sierpnia 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF), po rozpatrzeniu wniosku założycieli: Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej: Kasa Krajowa), Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych oraz Towarzystwa Ubezpieczeń na Życie Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych SA, odmówiła wydania zezwolenia na utworzenie banku. W uzasadnieniu decyzji, oceniając spełnienie warunków wymaganych do utworzenia banku oraz zaistnienie przesłanek odmowy wydania zezwolenia na jego utworzenie, KNF uznała, że nie zostały spełnione wymagania wymienione przez ustawodawcę w art. 30 prawa bankowego. Po pierwsze, jeden z założycieli, tj. Kasa Krajowa, nie dawał rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania tworzonym bankiem, tj. nie spełniał przesłanki, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego. KNF wyjaśniła, że budzą zastrzeżenia znajomość i poszanowanie przez Kasę Krajową przepisów prawa, w tym regulacji dotyczących gospodarki finansowej, mających bezpośrednie znaczenie dla ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, oraz działalność i reputacja osób zasiadających w organach założycieli banku, przeciwko którym w przeszłości toczyły się postępowania karne. Po drugie, nie zostało zapewnione wyposażenie banku w fundusze własne, zgodnie z warunkiem wynikającym z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa bankowego. W ocenie KNF, Kasa Krajowa, będąca głównym założycielem banku i jego większościowym akcjonariuszem, nie posiadała zdolności do wniesienia przypadającej na nią części kapitału założycielskiego. W świetle obowiązujących przepisów oraz ze względu na wielkość funduszy własnych Kasy Krajowej nie miała ona możliwości zgodnego z prawem dysponowania zadeklarowanymi środkami finansowymi w celu opłacenia przypadającej na nią części kapitału założycielskiego, który w momencie tworzenia banku jest jego jedynym funduszem własnym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy KNF decyzją z 26 listopada 2009 r. utrzymała w całości w mocy decyzję z 28 sierpnia 2008 r.

Po rozpoznaniu skargi założycieli banku na decyzję KNF z 26 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w wyroku z 10 listopada 2010 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że decydujące znaczenie w sprawie ma kwestia wyposażenia banku w fundusze własne przez Kasę Krajową. W tym zakresie podzielił stanowisko KNF, zgodnie z którym w świetle obowiązującego stanu prawnego Kasa Krajowa nie posiadała zdolności do wniesienia przypadającej na nią części kapitału założycielskiego i w konsekwencji nie został spełniony wymóg art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa bankowego. Odnośnie do przesłanki braku rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem przez założycieli banku, WSA wskazał, że jest to niewątpliwie przesłanka ocenna, lecz nie oznacza to dowolności. Z punktu widzenia interesów klientów banku nie jest korzystne, aby w stosunku do założycieli, czyli osób wywierających decydujący wpływ na działalność nowo utworzonego banku, w przeszłości (bliższej czy dalszej) toczyło się jakiekolwiek postępowanie karne. WSA podzielił stanowisko KNF, że ten fakt, nawet w wypadku umorzenia postępowania karnego, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę rękojmi tych osób.

Wyrokiem z 17 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 566/11, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną założycieli banku od wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2010 r., w pełni podzielając ustalenia faktyczne i prawne oraz ich ocenę dokonane przez ten sąd. Wyrok NSA został doręczony skarżącej 28 sierpnia 2012 r. i jest ostatecznym rozstrzygnięciem w jej sprawie.

4. Uzasadniając naruszenie konstytucyjnych wolności i praw wynikających z powołanych wzorców kontroli, skarżąca argumentowała, że w wyniku wydania ostatecznego orzeczenia, którego materialnoprawną podstawę stanowił m.in. zakwestionowany art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, doszło do naruszenia zasady określoności przepisów prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, przez „zbyt ogólne oraz jednocześnie mało precyzyjne wskazanie w zaskarżonym przepisie przesłanek, w oparciu o które organ administracji – Komisja Nadzoru Finansowego – rozstrzyga o kwestii zezwolenia na utworzenie banku” (uzasadnienie skargi, s. 2). W ocenie skarżącej prowadzi to do zbyt daleko idącej dowolności oraz uznaniowości przyznanej organowi administracji na mocy kwestionowanego przepisu. W konsekwencji KNF prowadzi na jego podstawie działanie w ramach tzw. uznania administracyjnego, które w demokratycznym państwie prawnym nie może przybrać form sprzecznych z zasadą legalności działania administracji. To z kolei, zdaniem skarżącej, narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, bo kompetencja każdego organu władzy publicznej powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie.

Skarżąca zarzuca ponadto naruszenie zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jej zdaniem zakwestionowany przepis w sposób nieuprawniony i nadmierny ingeruje w wolność działalności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji. Norma zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego nie spełnia, w ocenie skarżącej, testu proporcjonalności i z tego względu jest niezgodna z nakazem dopuszczalności ograniczenia wolności działalności gospodarczej tylko ze względu na ważny interes publiczny określony w art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła także, że regulacja, która ustanawia ograniczenie korzystania z wolności działalności gospodarczej, nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. W jej ocenie, samo przyznanie organowi administracji kompetencji w zakresie podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji, nie może być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczeń. Rezygnacja ustawodawcy ze wskazania konkretnych materialnych przesłanek reglamentowania działalności bankowej w ujęciu art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego skutkuje niemożnością wyznaczenia takiego kompletnego zarysu wprowadzonych ograniczeń. W konsekwencji nie sposób zweryfikować, czy także sama reglamentacja pełni gwarancyjną rolę dla ochrony dóbr mieszczących się w pojęciu „ważnego interesu publicznego”, o którym mowa w art. 22 in fine Konstytucji.

Dodatkowo, zdaniem skarżącej, przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, przez wprowadzenie niejednoznacznej i niedookreślonej przesłanki rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, narusza art. 20 Konstytucji, który skarżąca powołała dla oceny prawa podmiotowego w postaci wolności działalności gospodarczej i zgodności z Konstytucją jej ustawowych ograniczeń.

5. W piśmie z 4 września 2014 r. stanowisko w imieniu Sejmu zajął jego Marszałek. Sejm wniósł o stwierdzenie, że art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego w zakresie, w jakim odwołuje się do przesłanki dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, jest zgodny z art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 2 Konstytucji. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

5.1. Powołując się na orzecznictwo Trybunału dotyczące warunków dopuszczalności powołania jako wzorca kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną art. 7 Konstytucji, Sejm podał w wątpliwość dopuszczalność orzekania o zgodności kwestionowanej regulacji z tym wzorcem ze względu na brak wystarczającej argumentacji. Zdaniem Sejmu, poczynione w skardze wywody nie pozwalają stwierdzić, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie zasady praworządności przez art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego oraz jaki jest związek między naruszeniem zasady praworządności a naruszeniem wolności działalności gospodarczej. W ocenie Sejmu, skarżąca wskazuje bowiem raczej na związek między art. 2 i art. 7 Konstytucji, gdyż wyraźnie łączy naruszenie zasady praworządności z zasadą określoności przepisów prawa. W świetle orzecznictwa Trybunału, naruszenie zasady legalizmu może nastąpić także wtedy, gdy przepisy adresowane do organu władzy publicznej są na tyle niejednoznaczne, że pozostawiają tym organom nadmierny zakres swobody i uznaniowości, jednak, zdaniem Sejmu, związek ten nie został dostatecznie wykazany w niniejszej skardze konstytucyjnej. Sejm zakwestionował ponadto twierdzenie skarżącej, że organy administracji, rozstrzygając jej sprawę, nie działały na podstawie i w granicach prawa, skoro opierały swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej – art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego. Poza kognicją Trybunału pozostaje zaś ocena działalności organów władzy publicznej, a zatem argumentem na rzecz niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji nie może być przyjęcie określonego rozumienia danego zwrotu przez organy administracji publicznej ani tym bardziej negatywna decyzja tych organów, pozostająca w sprzeczności z wolą skarżącej.

Postępowanie w zakresie badania zgodności art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego z art. 7 Konstytucji podlega zatem umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

5.2. W ocenie Sejmu, skarżąca w sposób niewystarczający wykazała związek między art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego a art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, podnosząc wyłącznie, że kwestionowany przepis narusza zasadę proporcjonalności, lecz nie wyjaśniając, na czym to naruszenie miałoby polegać, co w trybie skargi konstytucyjnej jest niezbędne.

Postępowanie w zakresie badania zgodności art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji podlega zatem umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

5.3. Za właściwe wzorce kontroli w rozpatrywanej skardze powinny być uznane, zdaniem Sejmu, art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 2 Konstytucji.

Sejm dokonał szerokiej analizy powołanych wyżej wzorców kontroli w świetle orzecznictwa Trybunału, a także przedstawił mechanizm tworzenia banku w świetle obowiązujących przepisów. Stwierdził, także powołując się na judykaty Trybunału, że ustawodawca ma nie tylko prawo, ale i obowiązek w możliwie najpełniejszy sposób zabezpieczać interes publiczny przez tworzenie rygorystycznych regulacji dostępu do wykonywania działalności bankowej.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, Sejm zwrócił uwagę, że ustawodawca posłużył się zwrotem „dają rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania” także w przepisach innych ustaw, m.in. w ustawie z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450, ze zm.; dalej: ustawa o SKOK z 2009 r.). Przypomniał swoje wcześniejsze stanowisko zajęte w rozpatrzonej przez Trybunał sprawie o sygn. Kp 10/09, że ze względu na stopień skomplikowania materii, jaką stanowią mechanizmy działania rynków finansowych, konieczne jest użycie pojęć ogólnych, które umożliwiają organowi nadzoru efektywne wykonywanie swej funkcji. Odwołał się również do bogatego orzecznictwa Trybunału, z którego wynika nieodzowność formułowania zwrotów niedookreślonych w systemie prawnym oraz w którym Trybunał dał wyraz warunkom, jakie muszą być spełnione w decyzji z elementami dyskrecjonalnymi. Na podstawie poczynionych ustaleń Sejm uznał, że zwrot „dają rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem” mieści się w konstytucyjnych ramach wyznaczonych przez zasadę określoności przepisów prawa. Jest on jednolicie rozumiany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zobowiązuje organy nadzoru do sprawdzenia, czy osoby zakładające bank lub kandydujące do jego władz, przez ostrożne i stabilne zarządzanie bankiem, dają gwarancje bezpieczeństwa depozytów zgromadzonych w tworzonej instytucji. Gwarancją ochrony praw założycieli banku jest to, iż ustalenie, czy podmiot założycielski daje rękojmię, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, nie jest dowolne. KNF może bowiem żądać na podstawie art. 33 prawa bankowego dodatkowych dokumentów lub danych dotyczących założycieli, jeżeli informacje te są niezbędne do podjęcia decyzji o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku, co pozwala na gruntowne zbadanie ustawowych warunków wymaganych do uzyskania zezwolenia. Dodatkowo Sejm wskazał, że kwestionowana przesłanka jest na tyle jednolicie rozumiana w orzecznictwie, że nie można do niej odnieść zarzutu nadmiernej nieprecyzyjności sformułowania, powodującej problemy podczas jej stosowania.

Mając powyższe na uwadze, Sejm wniósł o stwierdzenie, że art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego jest zgodny z art. 22 w związku z art. 20 i w związku z art. 2 Konstytucji.

6. W piśmie z 10 lipca 2015 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny (dalej: Prokurator). Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność orzekania.

W ocenie Prokuratora, skarga budzi wątpliwości co do związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem o niezgodności zakwestionowanego przepisu w zakresie wskazanym w petitum skargi a sytuacją prawnej skarżącej. Istnienie takiego związku w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną warunkuje bowiem interes prawny skarżącego w jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Brak takiego związku ma miejsce wówczas, gdy nawet wyrok o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów nie mógłby wpłynąć na sytuację skarżącego i nie spowodowałby skutków sanujących naruszenie wskazanych w skardze podmiotowych praw konstytucyjnych. Chodzi zatem o sytuację, gdy skarżący, nawet w razie orzeczenia o niekonstytucyjności, nie mógłby uzyskać należnej mu ochrony konstytucyjnej wolności lub prawa, której mu odmówiono na podstawie kwestionowanej regulacji.

Prokurator zwrócił w tym kontekście uwagę, że odmowa udzielenia zgody na utworzenie banku przez założycieli, z których jednym była skarżąca, była oparta nie tylko na stwierdzeniu braku rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, ale także na braku zapewnienia wyposażenia tworzonego banku w fundusze własne. WSA w Warszawie w wydanym w sprawie skarżącej wyroku z 10 listopada 2010 r. przypisał właśnie tej przesłance podstawowe znaczenie, przesądzające o kierunku przyjętego rozstrzygnięcia. Prokurator przypomniał, że katalog przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na utworzenie banku ma charakter wyczerpujący, a zaistnienie chociaż jednej z nich jest wystarczającym powodem do wydania odmowy udzielenia zezwolenia.

Poczynione ustalenia, w ocenie Prokuratora, pozwalają przyjąć, że nawet wyeliminowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego nie wpłynie na sytuację prawną skarżącej i nie spowoduje skutków sanujących naruszenie wskazanych przez nią praw i wolności konstytucyjnych. W sprawie, na tle której wywiedziono skargę, odmowa udzielenia zezwolenia oparta była również na przesłance braku zapewnienia wyposażenia banku w fundusze własne, których wielkość jest dostosowana do rodzaju czynności bankowych przewidzianych do wykonywania i rozmiaru zamierzonej działalności. Była to wystarczająca podstawa odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie banku. Rozstrzygnięcie KNF w tym zakresie było bezskutecznie kwestionowane przez skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zaskarżeniu w trybie skargi konstytucyjnej nie podlegał art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa bankowego ani nie podlegały przepisy, które dyskwalifikują wskazane we wniosku założycieli zapewnienie wyposażenia banku w fundusze własne. Problem konstytucyjności zakwestionowanego art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego jest zatem w tym kontekście bez znaczenia, bo jego potencjalne wyeliminowanie pozostanie bez wpływu na aktualność drugiej z przesłanek dyskwalifikujących skarżącą jako założyciela banku. Dodatkowo Prokurator zwrócił uwagę, że niespełnienie tej przesłanki ma charakter trwały w świetle obecnie obowiązujących unormowań ustawy o SKOK z 2009 r., dotyczących przedmiotowych ograniczeń inwestowania wszelkich środków finansowych pozostających w dyspozycji Kasy Krajowej. Wątpliwa jest bowiem dopuszczalność obejmowania przez Kasę Krajową akcji, a tym samym także objęcia akcji tworzonego banku. Ponadto zakres dopuszczalnych form działalności Kasy Krajowej określono w ustawie o SKOK z 2009 r. w wyczerpującym katalogu, w którym bez wątpienia nie mieści się utworzenie banku.

W ocenie Prokuratora, powyższe uzasadnia twierdzenie o braku związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem o niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją a sytuacją prawną skarżącej i w konsekwencji konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

7. W piśmie z 10 marca 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej.

8. Odpowiadając na pismo przewodniczącego składu orzekającego z 5 lutego 2014 r., w piśmie z 10 marca 2014 r. opinię w sprawie przedstawił w imieniu KNF jej przewodniczący.

8.1. W obszernej argumentacji KNF zwróciła m.in. uwagę, że wskazanie rękojmi jako przesłanki, od której zależy uzyskanie konkretnych uprawnień zawodowych lub podjęcie określonej działalności, jest zabiegiem często i powszechnie stosowanym przez ustawodawcę, który pozwala organom administracji publicznej poddać ocenie profesjonalizm oraz walory moralne i etyczne osoby ubiegającej się o zezwolenie lub wpis, a nadto wysnuć prognozę, czy będzie ona w stanie w przyszłości rzetelnie i prawidłowo spełniać swe obowiązki wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej, wykonywanego zawodu albo funkcji. Nie ulega wątpliwości, że przesłanka rękojmiowa jest zwrotem niedookreślonym i ma charakter ocenny, wprowadzając odesłanie do systemu ocen pozaprawnych. Stwierdzenie to nie uprawnia jednak do prezentowania tezy, że organowi administracji publicznej w takim wypadku przydano niczym nieograniczone prawo do interpretowania tego pojęcia w sposób dowolny, ani nie znaczy stanu niedoregulowania wskazującego, że do czasu przyjęcia dodatkowych regulacji uściślających, nie ma ono treści prawnych, mogących rodzić określone skutki. Ponadto niekwestionowany jest normatywny charakter pojęć nieostrych, co oznacza, że organ administracji ma nie tylko prawo, lecz obowiązek ich stosowania z uwzględnieniem reguł wykładni prawa, subsumpcji oraz postępowania dowodowego, dzięki którym zostanie stwierdzone istnienie stanu faktycznego odpowiadającego treści pojęcia niedookreślonego.

8.2. KNF wyjaśniła, że ustalenie, iż rękojmia jest pojęciem nieostrym skutkuje niemożnością wskazania jednej, uniwersalnej definicji „rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem”. Proces ustalania znaczenia tego terminu każdorazowo poprzedzony jest zapoznaniem się z wynikami wykładni językowej. W konsekwencji rękojmię, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, należy ujmować jako wymóg adresowany do założycieli oraz osób przewidzianych do objęcia w banku stanowisk członków zarządu, aby dawali oni gwarancję ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, która zapewni należytą ochronę interesów osób korzystających z usług banku. Zapewnienie odpowiedniego poziomu kadry zarządzającej bankiem jest jedną z licznych regulacji ostrożnościowych dotyczących różnych aspektów funkcjonowania banków, których działalność – jako instytucji finansowych – ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej i w związku z tym wymusza szczególnie staranną regulację prawną, zwłaszcza jeśli chodzi o proces ich tworzenia, a następnie prowadzenia przez nie bieżącej działalności.

Organ nadzoru, określając treść przesłanki rękojmiowej, nie może abstrahować od kontekstu normatywnego, w jakim pojęcie to występuje. Jest ona na gruncie art. 30 prawa bankowego jednym z elementów współkształtujących instrumenty reglamentacji działalności banku jako przedsiębiorcy. Szczególną rolę w ustalaniu treści tej przesłanki odgrywa postępowanie dowodowe. W jego ramach organ nadzoru bada m.in. przedmiot działalności podmiotu składającego wniosek o utworzenie banku pod kątem dawania przez niego rękojmi oraz ocenia jego dotychczasową działalność, w szczególności czy obserwowane do tej pory ewentualne negatywne zjawiska mogą zagrażać i w jakim stopniu ostrożnemu i stabilnemu zarządzaniu bankiem. Dowody przeprowadzone przez organ nadzoru zmierzają do: oceny przedmiotu działalności założycieli z przedmiotem działalności banku; oceny założycieli z punktu widzenia doświadczenia na rynku finansowym; oceny ich wiarygodności z punktu widzenia innych uczestników obrotu gospodarczego; wszechstronnej oceny ich dotychczasowej działalności, w szczególności analizy pojawiających się w przeszłości, jak i mogących zaistnieć w przyszłości problemów natury finansowej, organizacyjnej czy personalnej; oceny zaistniałych w przeszłości naruszeń przepisów prawa, zasad ładu korporacyjnego, dobrych obyczajów kupieckich oraz oceny kondycji finansowej.

8.3. KNF zwróciła także uwagę, że proces konkretyzacji pojęcia niedookreślonego, jakim jest „rękojmia ostrożnego i stabilnego zarządzania” następuje w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zezwolenie na utworzenie banku jest udzielane w drodze decyzji administracyjnej ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, zwłaszcza koniecznością stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co pełni funkcję gwarancyjną. Umożliwia założycielom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a ponadto zapoznanie się z rozumowaniem organu nadzoru, zaś na organ nakłada obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przedstawienia dowodów na poparcie prezentowanych tez. Nadto prawidłowość ustalenia stanu faktycznego zgodnie z regułami postępowania dowodowego oraz dokonana przez organ administracji swobodna ocena zgromadzonych dowodów podlegają kontroli sądu administracyjnego, który ma pełne prawo zastępować interpretację organu własną wykładnią.

8.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad poprawnej legislacji podniesionego w skardze konstytucyjnej, KNF wyjaśniła, że przedstawione przez skarżącą argumenty nie pozwalają na obalenie domniemania konstytucyjności art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego. Nie przedstawiła ona bowiem żadnych dowodów wskazujących na tak daleko idące rozbieżności lub niejasności w stosowaniu tego przepisu, zwłaszcza w orzecznictwie sądów administracyjnych, które dyskwalifikowałyby ten przepis jako unormowanie regulujące reglamentację administracyjną w państwie prawa. Z analizy zakwestionowanego przepisu wynika, że nie występuje zarzucany brak precyzji mający wpływ na określenie jednego z bardzo ważnych kryteriów oceny wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W skardze konstytucyjnej Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w Sopocie (dalej: skarżąca) został zakwestionowany art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 128, ze zm.; dalej: prawo bankowe) w zakresie, w jakim nie określa jednoznacznie przesłanek dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem przez założycieli oraz osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków zarządu, w tym prezesa.

1.1. Zakwestionowana norma jest elementem art. 30 prawa bankowego, otwierającego podrozdział D w rozdziale 2 tej ustawy „Tworzenie i organizacja banków oraz oddziałów i przedstawicielstw banków”. Przepisy zawarte w art. 30 prawa bankowego określają przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było utworzenie banku. Są one wyrazem wdrożenia dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30.06.2006, s. 1; dalej: dyrektywa 2006/48/WE).

Przesłanki te mają różny charakter. Pierwszą grupę stanowią wymagania finansowe oraz organizacyjne (lokalowe i sprzętowe). W doktrynie podstawowe znaczenie przypisuje się wyposażeniu tworzonego banku w odpowiednie fundusze własne, których wielkość jest dostosowana do rodzaju czynności bankowych przewidzianych do wykonywania i rozmiaru zamierzonej działalności (art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa bankowego; zob. B. Smykla, komentarz do art. 30, [w:] Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 2011). Ustawodawca określił także wymagania dotyczące kapitału założycielskiego; m.in. zgodnie z art. 32 ust. 1 prawa bankowego w wypadku banku w formie spółki akcyjnej musi on wynosić minimum równowartość kwoty 5 000 000 euro. Częściowo może być pokryty wkładem niepieniężnym, jednakże pod warunkiem, że będą to składniki majątkowe, w tym nieruchomości, przydatne z punktu widzenia przyszłej działalności bankowej oraz że nie będą stanowiły wartości większej niż 15% kapitału założycielskiego (art. 30 ust. 2 prawa bankowego). W szczególnych sytuacjach KNF może zezwolić na przekroczenie tego limitu (art. 30 ust. 4 prawa bankowego). Jeśli chodzi o wkłady pieniężne, to m.in. wpłaty na kapitał założycielski nie mogą pochodzić z kredytu, pożyczki lub źródeł nieudokumentowanych (art. 30 ust. 5 prawa bankowego).

Jeśli chodzi o wymagania organizacyjne, to niezbędne jest wyposażenie banku w odpowiednią infrastrukturę techniczną, tj. pomieszczenia posiadające odpowiednie urządzenia techniczne, należycie zabezpieczające przechowywane w banku wartości, z uwzględnieniem zakresu i rodzaju prowadzonej działalności (art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa bankowego).

Założyciele muszą ponadto przedstawić plan działalności tworzonego banku na okres co najmniej trzyletni, wskazujący, że działalność ta będzie bezpieczna dla środków pieniężnych gromadzonych w banku (art. 30 ust. 1 pkt 4 prawa bankowego).

1.2. Drugą grupę stanowią przesłanki odnoszące się do osób założycieli oraz członków zarządu, zawarte w zakwestionowanym w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego. Ustawodawca wymaga, aby dawali oni „rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, przy czym co najmniej dwie osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków zarządu posiadają wykształcenie i doświadczenie zawodowe niezbędne do kierowania bankiem oraz udowodnioną znajomość języka polskiego”. To ostatnie wymaganie nie jest bezwzględne; KNF może w drodze decyzji odstąpić od wymogu udowodnienia znajomości języka polskiego, jeżeli nie jest to niezbędne ze względów nadzoru ostrożnościowego, biorąc w szczególności pod uwagę poziom dopuszczalnego ryzyka lub zakres działalności banku (art. 30 ust. 1a prawa bankowego).

Według pierwotnego brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego założyciele oraz osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków zarządu powinni dawać „rękojmię prowadzenia działalności w sposób należycie zabezpieczający interesy klientów banku”. Aktualne brzmienie jest efektem dążenia do uzyskania możliwie pełnej zgodności z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2006/48/WE, zgodnie z którym jednym z kryteriów oceny akcjonariuszy lub udziałowców przeprowadzanej przy wydawaniu instytucji kredytowej powinna być potrzeba zapewnienia stabilnego i ostrożnego zarządzania tą instytucją (zob. B. Smykla, op. cit.).

Jak wskazuje się w doktrynie, w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego na plan pierwszy wysunięto zarządzanie bankiem, które powinno być ostrożne i stabilne. Interesy posiadaczy rachunków bankowych są bowiem należycie zabezpieczone, jeśli bank jest ostrożnie i stabilnie zarządzany (zob. tamże). Oceny, czy założyciele dają rękojmię takiego zarządzania, dokonuje KNF na podstawie danych dotyczących założycieli zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 31 ust. 1 prawa bankowego i załączonych do niego dokumentów zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 3 prawa bankowego. Wykaz tych dokumentów określa KNF na podstawie art. 137 pkt 2 prawa bankowego. Ponadto KNF, stosownie do treści art. 30 ust. 1b prawa bankowego, oceniając spełnienie wymagania art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, uwzględnia w szczególności złożone w związku z postępowaniem zobowiązania założycieli dotyczące tworzonego banku lub ostrożnego i stabilnego nim zarządzania. Zobowiązania te zawarte są w planie działalności banku, który przedstawiają wnioskodawcy (zob. G. Sikorski, komentarz do art. 30, [w:] Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 2015).

1.3. Spełnienie warunków utworzenia banku podlega sprawdzeniu przez KNF w postępowaniu zmierzającym do wydania zezwolenia na utworzenie banku. Stosownie bowiem do art. 30a prawa bankowego, bank w formie spółki akcyjnej i bank spółdzielczy mogą być utworzone po uzyskaniu zezwolenia KNF. Zgodnie z art. 37 prawa bankowego, KNF odmawia wydania zezwolenia na utworzenie banku lub na zmianę jego statutu, jeżeli nie zostały spełnione wymagania obowiązujące podczas tworzenia banków lub zamierzona działalność banku naruszałaby przepisy prawa, interesy klientów albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków lub gdy przepisy prawa obowiązujące w miejscu siedziby lub zamieszkania założyciela lub jego powiązania z innymi podmiotami mogłyby uniemożliwić skuteczne sprawowanie nadzoru nad bankiem. Przywołany przepis określa trzy przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia przez KNF. Po pierwsze, jest nią brak spełnienia wymagań obowiązujących podczas tworzenia banku, tj. wymienionych w art. 30 ust. 1 prawa bankowego. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, wymagania obowiązujące przy tworzeniu banku muszą być spełnione łącznie. To znaczy, że niespełnienie choćby jednego z nich implikuje – w świetle art. 37 prawa bankowego – negatywne rozstrzygnięcie KNF. Po drugie, odmowa wydania zezwolenia może nastąpić, w razie gdy zamierzona działalność banku naruszałaby przepisy prawa, interesy klientów albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków. Trzecią przesłanką jest niebezpieczeństwo braku sprawowania skutecznego nadzoru nad bankiem, czego przyczyną mogą być przepisy prawa obowiązujące w państwie założyciela lub jego powiązania z innymi podmiotami. Jeśli którakolwiek z powyższych przesłanek została spełniona, KNF ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej zezwolenia. Jeśli żadna z nich nie zachodzi, KNF jest zobowiązana zezwolić na utworzenie banku.

Zezwolenie KNF albo odmowa jego udzielenia są decyzjami administracyjnymi, które zgodnie z art. 11 ust. 2 prawa bankowego mają moc ostateczną i podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do KNF o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego.

2. W ocenie skarżącej, art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, w zakresie wskazanym w petitum skargi, jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, i z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji. Narusza także art. 22 w związku z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż w sposób nieuprawniony i nadmierny ingeruje w wolność działalności gospodarczej.

Na s. 6 uzasadnienia skargi skarżąca powołała jako wzorzec kontroli art. 32 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten nie został jednak wskazany w petitum skargi, a skarżąca nie odniosła się do niego w żadnym innym miejscu uzasadnienia. Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarga w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

3. W wyniku uwzględnienia zażalenia na postanowienie Trybunału z 12 marca 2013 r., sygn. Ts 290/12, wydane na etapie wstępnego rozpoznania w trybie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o TK, skardze konstytucyjnej został nadany dalszy bieg. Skład orzekający, rozpoznający sprawę merytorycznie, nie jest jednak związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym rozpoznanie wstępne, zaś kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest na każdym etapie postępowania (zob. postanowienie TK z 23 stycznia 2008 r., sygn. SK 65/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 11 i orzecznictwo tam powołane).

Trybunał zbadał więc ponownie, czy skarga konstytucyjna Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej spełnia wszystkie wymogi warunkujące jej merytoryczne rozpatrzenie.

4. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przysługującym na zasadach określonych w Konstytucji, a doprecyzowanych w ustawie o TK. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

4.1. W doktrynie prawnej przyjmuje się, że w odróżnieniu od skargi powszechnej (actio popularis) polska skarga konstytucyjna ma stanowić indywidualny środek ochrony praw i wolności. Pomiędzy zaskarżonym aktem normatywnym a indywidualnym orzeczeniem naruszającym podmiotowe prawa lub wolności konstytucyjne musi więc istnieć ścisły związek, polegający na tym, że zakwestionowany przepis ma stanowić podstawę owego orzeczenia (por. W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 69). Warunkiem posłużenia się skargą konstytucyjną jest naruszenie konkretnych konstytucyjnych praw, wolności lub obowiązków jednostki.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Może ona zostać uruchomiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem powołane przede wszystkim sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Na tym polega istota przesłanki „ostatecznego orzeczenia”, sformułowanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Od takiego orzeczenia skarżącemu nie może już przysługiwać żaden środek odwoławczy ani inny środek zaskarżenia (por. postanowienie z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 14/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 9).

Trybunał przypominał również wielokrotnie, że – inaczej niż w wypadku wniosków kierowanych przez podmioty legitymowane na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji – skarga konstytucyjna nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (por. postanowienie z 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117, oraz powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, w odróżnieniu od actio popularis, inicjujący skargę konstytucyjną podmiot działa nie w obronie prawa w ogóle, ale w obronie swojego własnego prawa o szczególnej wartości konstytucyjnej w sytuacji, gdy naruszenie nastąpiło rzeczywiście, a nie mogło tylko nastąpić. Celem takiego działania, motywowanego interesem prawnym skarżącego, jest usunięcie skutków naruszenia osobistego, bezpośredniego i aktualnego. W przeciwnym razie skarga konstytucyjna przekształciłaby się w actio popularis, a tego w żadnym wypadku nie przewiduje art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z tego względu kwestia aktualności naruszenia praw lub wolności konstytucyjnych skarżącego winna podlegać ocenie w trakcie badania merytorycznego skargi. Standardowym instrumentem ochrony praw lub wolności powinna być możliwość weryfikacji treści orzeczenia i jego zmiany przez określony organ (zob. postanowienie o sygn. SK 8/10 oraz powołane tam postanowienia i poglądy przedstawicieli doktryny). Skarga konstytucyjna spełnia bowiem dwie, nierozerwalnie związane ze sobą funkcje: ochrony naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw jednostki oraz środka prawnego zmierzającego do eliminacji niekonstytucyjnego porządku prawnego. Rozerwanie tej więzi obu wymienionych funkcji prowadziłoby do pozbawienia skargi jej nadzwyczajnego i subsydiarnego charakteru, a więc cech stanowiących o jej istocie (zob. postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267).

4.2. Szczególnym wymogiem skargi konstytucyjnej jako indywidualnego środka ochrony wolności i praw konstytucyjnych jest konieczność istnienia związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem niezgodności zakwestionowanej regulacji a sytuacją prawną skarżącego. Istnienie takiego związku warunkuje bowiem interes prawny skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi. Jego brak ma zaś miejsce wówczas, gdy nawet wyrok o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów nie mógłby wpłynąć na sytuację skarżącego i nie powodowałby skutków sanujących naruszenie wskazanych w skardze wolności i praw konstytucyjnych. Wyjaśnił to Trybunał w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 26/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46). Na tle rozpatrywanej wówczas sprawy, Trybunał stwierdził: „W niniejszej sprawie nie występuje więc wskazana na wstępie, konieczna przesłanka rozpoznania skargi, jaką jest uzależnienie – w konkretnym wypadku – sytuacji skarżącego od orzeczenia Trybunału co do zgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu. Innymi słowy: nawet uwzględnienie przez Trybunał Konstytucyjny skargi i uznanie, że kwestionowany przepis jest niezgodny ze wskazanymi w niej wzorcami kontroli konstytucyjnej nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej. Przeprowadzona wyżej analiza prawna wykazała bowiem, że chociaż art. 5 ustawy zmieniającej został powołany w wyrokach sądowych wydanych w sprawach skarżącej, to nie stanowił źródła naruszenia jej wolności lub praw w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. O wyniku procesu odszkodowawczego w rzeczywistości decyduje merytoryczna kwalifikacja stanu zaniechania legislacyjnego zaistniałego na tle ustawy nacjonalizacyjnej, a nie – rozwiązanie intertemporalne przyjęte w kwestionowanym przepisie. Skarżąca nie ma więc interesu prawnego w kwestionowaniu art. 5 ustawy zmieniającej”. W cytowanym postanowieniu Trybunał ponownie przypomniał, że skarga konstytucyjna w polskim systemie prawnym nie stanowi swoistej actio popularis. Rozstrzygnięcie Trybunału w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, choć wywiera skutki erga omnes, jednak w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował. To znaczy, że w jego sprawie musi dojść, w wypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienie o sygn. SK 26/09 oraz powołane tam postanowienia TK z: 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86, cz. II, pkt 2.4 uzasadnienia i 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117, cz. II, pkt 2 i 4 uzasadnienia). Trybunał skonstatował, że ponieważ w rozpatrywanej wówczas sprawie o sygn. SK 26/09 takie konsekwencje nie mogły powstać, wydanie wyroku było niedopuszczalne.

5. W świetle powyższych rozważań rozpatrywana obecnie skarga konstytucyjna budzi wątpliwości w zakresie spełnienia warunku istnienia związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem niekonstytucyjności art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, w zakresie określonym w petitum skargi, a sytuacją prawną skarżącej. Trybunał musiał zatem zbadać przede wszystkim, czy skarżąca ma interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi. W tym celu poczynił następujące ustalenia:

5.1. Trybunał przypomniał, że w stanie faktycznym, w związku z którym sformułowana została skarga konstytucyjna, podstawą decyzji KNF z 28 sierpnia 2008 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na utworzenie banku, którego jednym z założycieli była skarżąca, były dwie okoliczności. Po pierwsze, założyciele, wśród nich skarżąca, nie dawali rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, tj. nie spełniali wymogu art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego. Po drugie, nie została spełniona przesłanka art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa bankowego, tj. założyciele nie zapewnili wyposażenia banku w fundusze własne. Jak już Trybunał ustalił (zob. pkt 1 tej części uzasadnienia), warunki utworzenia banku, wskazane w art. 30 prawa bankowego, muszą zostać spełnione łącznie. Tym samym wystarczającą podstawą do odmowy wydania przez KNF zezwolenia na utworzenie banku na podstawie art. 37 prawa bankowego jest niespełnienie choćby jednego z tych warunków. W sprawie skarżącej wskazane zostały okoliczności, których zaistnienie obliguje KNF do odmowy wydania zezwolenia na utworzenie banku. Katalog przesłanek wymienionych w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a niespełnienie choćby jednej z nich jest wystarczającą podstawą do odmowy wydania zezwolenia. W sprawie skarżącej, jak już wspomniano, założyciele nie spełnili dwóch warunków zawartych w art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2. Decyzja KNF z 28 sierpnia 2008 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy została utrzymana w mocy decyzją KNF z 26 listopada 2009 r., a następnie ustalenia poczynione przez organ nadzoru zostały podtrzymane przez sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącej.

5.2. Skarżąca wywodzi w uzasadnieniu skargi, że zakwestionowany art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego w zakresie, w jakim nie określa jednoznacznie przesłanek dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, narusza przysługującą jej wolność działalności gospodarczej, której istotą jest „swoboda podmiotu prawa prywatnego podjęcia oraz wykonywania tej działalności” (uzasadnienie skargi, s. 7). Skarżąca nie kwestionuje zatem konieczności spełnienia określonych warunków w celu podjęcia działalności gospodarczej, tj. utworzenia banku, w tym również wymogów sformułowanych wobec założycieli i osób przewidzianych do objęcia w banku stanowisk członków zarządu. Nie podważa zatem przyjętego przez ustawodawcę reglamentacyjnego systemu tworzenia banków, co samo w sobie jest ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, ani ograniczenia swobody kształtowania składu osobowego organów zarządzających bankiem (tym bardziej że w stanie faktycznym będącym podstawą skargi stwierdzenie braku spełnienia przesłanki dawania rękojmi odnosiło się nie do osób przewidzianych do objęcia funkcji członków zarządu, lecz do założycieli banku).

5.3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał ocenił, że nawet gdyby doszło do uwzględnienia zarzutów skarżącej sformułowanych wobec art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego i zostałby wydany korzystny dla niej wyrok, nie dałoby to skutku w postaci sanacji zarzucanego w skardze naruszenia wolności działalności gospodarczej. Art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego nie był bowiem jedyną podstawą odmowy wydania zezwolenia na utworzenie banku, którego jednym z założycieli była skarżąca. Jak już wspomniano, podczas tworzenia banku nie został spełniony przez założycieli także warunek zapewnienia wyposażenia banku w fundusze własne, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa bankowego. Należy zwrócić uwagę, że orzekający w sprawie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 655/10, temu warunkowi przypisał decydujące znaczenie, przesądzające o kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez KNF (zob. uzasadnienie wyroku, s. 27). Skarżąca zakwestionowała wprawdzie ustalenia poczynione przez KNF, jak i WSA w Warszawie, jednak zostały one podtrzymane przez rozpatrujący jej skargę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 566/11.

W związku z tym, że wystarczającą przesłanką odmowy wydania zezwolenia na utworzenie banku jest okoliczność wskazana w art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa bankowego, potencjalne wyeliminowanie – jako niezgodnego z Konstytucją – art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego pozostanie bez wpływu na to, że skarżąca, jako jeden z założycieli banku, nadal nie będzie spełniać przesłanki wyposażenia tworzonego banku w fundusze własne, czyli nadal nie będzie mogła go utworzyć. Innymi słowy, w sprawie skarżącej nie dojdzie do faktycznej ochrony jej konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji – w tym wypadku wolności działalności gospodarczej. Możliwość wznowienia postępowania po korzystnym dla niej wyroku Trybunału nie będzie bowiem dotyczyła drugiej z niespełnionych przesłanek utworzenia banku, co w konsekwencji nadal będzie skutkować utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie wydania zezwolenia na jego utworzenie.

5.4. W tym świetle Trybunał ocenił, że skarżąca nie ma interesu prawnego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi. Brak związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem o niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją a sytuacją prawną skarżącej pociąga za sobą niedopuszczalność orzekania ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

6. Niezależnie od wskazanej wyżej podstawy umorzenia postępowania w sprawie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, Trybunał zwrócił uwagę na inne jeszcze okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie zarzutów skarżącej.

6.1. Niewątpliwie podstawowy zarzut skargi dotyczy naruszenia zasady określoności przepisów prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że co do zasady art. 2 Konstytucji nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym. Wzorcami kontroli w skardze konstytucyjnej mogą być bowiem tylko te przepisy, które wyrażają konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Jednakże naruszenie zasad przedmiotowych, wynikających z art. 2 Konstytucji, wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych, może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki. W takiej sytuacji obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie prawa lub wolności konstytucyjne zostały naruszone, oraz określenie sposobu, w jaki zaskarżony przepis, będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej, je naruszył. Samo odwołanie się do zasad wynikających z art. 2 Konstytucji nie wystarczy (zob. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133 oraz postanowienia z: 17 lutego 1999 r., sygn. Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34; 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 i 15 grudnia 2008 r., sygn. Ts 89/08, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 45).

6.2. W analizowanej skardze konstytucyjnej, w szczególności w zażaleniu na postanowienie Trybunału z 12 marca 2013 r., sygn. Ts 290/12, o odmowie nadania skardze dalszego biegu, skarżąca wyjaśniła, że art. 2 Konstytucji ma charakter pomocniczy, zaś zasadniczymi wzorcami kontroli są art. 20 i art. 22 Konstytucji, stanowiące samoistne źródło praw podmiotowych (zob. uzasadnienie skargi konstytucyjnej, s. 6 i pismo procesowe z 25 marca 2013 r., s. 2, 3). Jednakże uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji w zasadzie ogranicza się, poza wykazaniem, że powołane przepisy Konstytucji mogą w ogóle być wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, do stwierdzenia, że przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego ograniczenie wolności działalności gospodarczej narusza przysługujące skarżącej „prawo podmiotowe w postaci wolności działalności gospodarczej” przez wprowadzenie niejednoznacznej i niedookreślonej przesłanki rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem. W tym świetle należałoby przyjąć, że skarżąca uczyniła art. 2 Konstytucji samoistnym wzorcem kontroli, co w postępowaniu skargowym jest niedopuszczalne.

6.3. Nawet jeśli przyjąć, stosując zasadę falsa demonstratio non nocet, że art. 2 Konstytucji został powołany jako związkowy w stosunku do art. 20 i art. 22 Konstytucji, to skarżąca nie uzasadniła zarzutu naruszenia wolności działalności gospodarczej, które miałoby być konsekwencją nieprecyzyjnego i niedookreślonego brzmienia normy wynikającej z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego.

Formułując zarzut naruszenia zasady określoności przepisów prawa, której źródłem jest art. 2 Konstytucji i wyrażona w nim zasada demokratycznego państwa prawnego, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że dany przepis może stać się źródłem dowolnych i całkowicie uznaniowych rozstrzygnięć organów stosujących prawo. Kryterium pozwalającym stwierdzić, czy dany przepis jest niejasny, jest przede wszystkim sprawdzenie, czy sprawia on trudności w interpretacji i stosowaniu. Wyznacznikiem jest tu zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć opartych na tym samym przepisie. Tymczasem w uzasadnieniu skargi nie zostały powołane żadne rozstrzygnięcia organów administracji ani sądów administracyjnych, z których wynikałoby, że w procesie stosowania prawa przesłanka dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem jest różnie interpretowana, co w konsekwencji prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego i powoduje, że są oni niepewni swoich praw i obowiązków. Skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia, że „niedookreślone sformułowanie zawarte we wskazanej wyżej regulacji ustawy Prawo bankowe powoduje, iż organ nadzoru (w tym przypadku Komisja Nadzoru Finansowego) posiada znaczną swobodę w udzielaniu zezwoleń na utworzenie banku. Owa dyskrecjonalność znacznie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, z uwagi na niewystarczająco precyzyjne sformułowanie kontestowanego przepisu, a tym samym nieweryfikowalne oraz ocenne kryteria, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotów nieostrych w odniesieniu do przesłanek warunkujących spełnienie warunków umożliwiających rozpoczęcie działalności bankowej” (uzasadnienie skargi, s. 5). Twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie stanowią wystarczającej argumentacji świadczącej o naruszeniu zasady określoności prawa. Skarżąca polemizuje także z uzasadnieniem wydanego w swojej sprawie wyroku NSA z 17 maja 2012 r., podnosząc, że sąd dokonał niedostatecznej wykładni pojęcia rękojmi, którym posługuje się zakwestionowany przepis (uzasadnienie skargi, s. 5). Argumenty te odnoszą się wyłącznie do sfery stosowania prawa, która nie podlega kognicji Trybunału.

Trybunał zwrócił uwagę, że zarzutom skarżącej o niejasności i niejednoznaczności zakwestionowanego przepisu prowadzącym do dowolności jego stosowania przez organ nadzoru, przeczą uzasadnienia decyzji wydanych przez KNF, w których wyczerpująco ustosunkowano się do rozumienia przesłanki dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem oraz odniesiono ją do konkretnych osób będących założycielami banku (zob. uzasadnienie decyzji z 28 sierpnia 2008 r., s. 3 oraz 19-27, i uzasadnienie decyzji z 26 listopada 2009 r., s. 17-18 oraz 31-44). W uzasadnieniu decyzji z 28 sierpnia 2008 r. KNF wyjaśniła, że w związku z tym, iż dawanie rękojmi, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, jest przesłanką niedookreśloną, to oceniając jej spełnienie, organ nadzoru dokonuje jej wykładni na tle konkretnego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Nie korzysta przy tym z nieograniczonej swobody. Zgodnie z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji) i prawnoadministracyjną (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) zasadą praworządności organ władzy publicznej korzysta ze swych uprawnień w granicach określonych przepisami prawa. Dla KNF granice takie zostały wyznaczone przez art. 133 ust. 1 prawa bankowego, określający cele nadzoru, wśród których podstawowym jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych. KNF wskazała, że dokonując wykładni przesłanki dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, musi zawsze czynić to w granicach określonych celami nadzoru, na podstawie analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w tym oceny poszczególnych założycieli i ich potencjalnego wpływu na nowo utworzony bank (zob. s. 3). W tym świetle niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia skarżącej o arbitralnym i w pełni uznaniowym działaniu organu nadzoru na podstawie zakwestionowanego przepisu są bezzasadne.

Mając na uwadze, że to na skarżącym ciąży obowiązek uzasadnienia skargi (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK), Trybunał ocenił, że wymóg ten, w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady określoności przepisów, nie został w rozpatrywanej sprawie spełniony. Stanowi to podstawę do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

7. Wzorcem kontroli skarżąca uczyniła także art. 7 Konstytucji, formułujący zasadę praworządności. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału przepis ten – co do zasady – nie może być wzorcem kontroli konstytucyjnej w postępowaniu skargowym. Nie stanowi bowiem źródła wolności ani praw obywateli. Wyrażona w nim podstawowa zasada funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, tj. zasada praworządności, adresowana jest do wszystkich organów władzy publicznej i nakłada określone rygory na ich działanie. Z treści przepisu nie wynikają natomiast prawa obywateli. Powołanie art. 7 Konstytucji jako wzorca kontroli w postępowaniu skargowym jest możliwe, jednak wyłącznie wówczas, gdy skarżący wskaże, jaki jest związek między naruszeniem przez zakwestionowaną regulację zasady praworządności a naruszeniem konkretnych wolności i prawa konstytucyjnych (zob. wyrok TK z 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102).

W rozpatrywanej skardze skarżąca nie powiązała naruszenia zasady praworządności z naruszeniem wolności działalności gospodarczej, lecz odniosła je do zasady określoności przepisów prawa, która nie jest źródłem wolności i praw konstytucyjnych i nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym. Dodać ponadto należy, że w zasadzie nie podała argumentów wskazujących na naruszenie art. 7 Konstytucji. Tym samym nie spełniła wymogów warunkujących powołanie art. 7 Konstytucji jako wzorca kontroli.

8. Na marginesie Trybunał zwrócił uwagę, że stosowanie przesłanki rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem należy postrzegać przez pryzmat wymogów stawianych bezpieczeństwu działalności bankowej. W wyroku z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01 (OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1), oceniając konstytucyjność uprawnień KNF do wyrażania odmowy na powołanie w skład zarządu banku osoby, w stosunku do której jest prowadzone postępowanie karne lub karnoskarbowe, Trybunał podkreślił, że działalność instytucji finansowych, zwłaszcza banków, ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej i w związku z tym wymaga szczególnie starannej regulacji prawnej, zwłaszcza jeśli chodzi o proces tworzenia banków. Wyraził przekonanie, że ustawodawca uczynił zadość temu postulatowi, wprowadzając liczne tzw. regulacje ostrożnościowe wobec banków, które dotyczą różnych aspektów ich funkcjonowania: wymagań kapitałowych, kadrowych i lokalowych podczas tworzenia banków, precyzyjnych wskaźników norm płynności finansowej, pokrycia funduszami własnymi aktywów banku, granic dopuszczalnego ryzyka w działalności kredytowej, stworzenia systemu nadzoru bankowego. Powołał m.in. kwestionowany w niniejszej sprawie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, wskazując, że jest to jeden z elementów regulacji prawnej służącej zapewnieniu właściwego poziomu kadry zarządzającej bankami. Na tle sprawy o sygn. K 19/01 Trybunał wyraził przekonanie, że „tak wysokie wymagania stawiane osobom ubiegającym się o stanowiska w zarządzie banku odpowiadają uzasadnionym oczekiwaniom gospodarki i społeczeństwa co do poziomu funkcjonowania tych instytucji. Są one zobowiązane do zachowania w obrocie najwyższej staranności”.

Trybunał w obecnym składzie podzielił powyższy pogląd. Warto dodać, że ratio legis regulacji ostrożnościowych, w tym art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, jest niewątpliwe. Najistotniejszym punktem odniesienia oceny na podstawie kwestionowanej przesłanki jest bowiem interes klientów banku. Zaskarżony przepis i przewidziana w nim elastyczność działania KNF ma na celu ochronę dobra publicznego, jakim jest bezpieczeństwo posiadaczy rachunków bankowych. Jego stosowanie pomaga zapobiegać sytuacjom, w których, wskutek m.in. niewłaściwego doboru założycieli i kadry zarządzającej bankiem, konieczna będzie interwencja Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w związku z niewypłacalnością banku.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego przesłanką rękojmi nie jest wyjątkiem – w polskim ustawodawstwie jest ona powszechnie stosowana, jeśli chodzi o formułowanie szczególnych wymagań wobec osób mających pełnić istotne funkcje w społeczeństwie. Jest ona jednolicie rozumiana w orzecznictwie, a jej stosowanie przez organ nadzoru dostatecznie zabezpieczone przez inne regulacje, m.in. możliwość ponownej oceny decyzji administracyjnej, w tym możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.