1. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 25 listopada 2004 r. przedstawił wniosek o stwierdzenie niezgodności:
1) art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
(Dz. U. Nr 210 poz. 2135; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), który w punkcie 1 wprowadza wymóg zgody Prezesa
Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Funduszu) na zatrudnienie pracowników Funduszu u innego pracodawcy, a w punkcie 2 wprowadza
zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez pracowników Funduszu z art. 2 Konstytucji, ze względu na brak ustanowienia
przepisów przejściowych,
2) art. 112 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji z powodu zróżnicowania
sytuacji prawnej pracowników Funduszu w zależności od formy związania z innym pracodawcą.
Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich został zgłoszony w związku ze skierowaną doń skargą Związku Zawodowego „Powszechne Ubezpieczenie”
z 27 września 2004 r., który zarzucił kwestionowanym przepisom naruszenie konstytucyjnych zasad wykonywania działalności gospodarczej
(art. 20 i art. 22 Konstytucji) równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz wolności wyboru miejsca pracy i
wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji).
Minister Zdrowia, 15 listopada 2004 r., w związku z wystąpieniem ZZ „Powszechne Ubezpieczenie”, udzielając odpowiedzi Rzecznikowi
Praw Obywatelskich, uznał zarzuty Związku za nieuzasadnione. Stwierdził, że wynikające z przepisów ograniczenia nie naruszają
wymienionych zasad konstytucyjnych, a ich wprowadzenie wynikało z konieczności zagwarantowania właściwego wykonywania obowiązków
nałożonych na Fundusz przez ustawodawcę oraz zapobiegania zjawiskom korupcji i konfliktu interesów, tj. miało na celu ochronę
konstytucyjnych wartości wyrażonych w art. 2, art. 7 i art. 76 Konstytucji. Minister wskazał też, że ograniczenia wobec pracowników
Funduszu są porównywalne do ograniczeń wobec innych grup pracowników państwowych, jak np. urzędników państwowych czy służb
celnych.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie podzielił zasadności zarzutów ZZ „Powszechne Ubezpieczenie” w zakresie ograniczeń dotyczących
zasad wolności wyboru miejsca pracy oraz wykonywania działalności gospodarczej w ogóle, natomiast we wniosku i jego uzasadnieniu
stwierdza, że brak przepisów przejściowych pozwalających pracownikom na dostosowanie do nowej sytuacji a także stosownego
vacatio legis gwarantującego zabezpieczenie interesów w toku, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywatela
do państwa i stanowionego przezeń prawa. Ponadto stwierdza, że przepis art. 112 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki
zdrowotnej poprzez zróżnicowanie sytuacji pracowników Funduszu zatrudnionych u innego pracodawcy, w oparciu o przepisy prawa
pracy, w stosunku do pracowników Funduszu świadczących pracę w oparciu o umowy cywilne, pozostaje w sprzeczności z zasadą
równości wyrażoną w art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji.
2. Prokurator Generalny w przedstawionym stanowisku z 31 stycznia 2005 r. podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że
brak przepisów przejściowych powoduje niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji. Natomiast, zdaniem Prokuratora
Generalnego, zróżnicowanie pracowników Funduszu wykonujących świadczenia na rzecz innego pracodawcy w oparciu o przepisy prawa
pracy lub umowy cywilne nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora
Generalnego, sytuacja pracowników Funduszu zatrudnionych u innego pracodawcy na podstawie umowy o pracę różni się istotnie
od pracowników wykonujących świadczenie pracy w oparciu o umowy cywilne, chociażby ze względu na podporządkowanie pracownika
wobec innego pracodawcy wynikające z przepisów prawa pracy, co może kolidować z interesami Funduszu jako pracodawcy.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 21 czerwca 2005 r. stwierdził, że zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy są
zgodne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Zdaniem Marszałka Sejmu, zaskarżone przepisy art. 112 ust. 2 należy rozpatrywać
łącznie z art. 238 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z którego wynika, że pracownicy Funduszu zatrudnieni 30 września
2004 r., stali się z mocy prawa z dniem 1 października 2004 r. pracownikami nowoutworzonego Narodowego Funduszu Zdrowia. Od
tego momentu powinny być podejmowane działania dla realizacji zaskarżonych przepisów art. 112 ust. 2 ustawy o świadczeniach
opieki zdrowotnej. Ich wdrożenie: „nie powinno być ograniczone czasowo ani wynikać ze schematycznych przepisów przejściowych”.
Zdaniem Marszałka Sejmu, takie rozumienie przepisów wynika z wykładni celowościowej, a przepisy przejściowe nie były konieczne,
ani wskazane.
Brak wyrażania zgody Prezesa Funduszu na wykonywanie przez pracowników Funduszu pracy na podstawie umów cywilnych, Marszałek
Sejmu uznał za celowe działanie, które zostało podjęte w ramach swobody ustawodawcy i nie powinno podlegać kontroli Trybunału
Konstytucyjnego. Odnosi się ono do wszystkich pracowników Funduszu i tym samym nie narusza konstytucyjnej zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą art. 112 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi:
„Art. 112. 2. Pracownicy Funduszu nie mogą:
1) podejmować zatrudnienia u innego pracodawcy, bez zgody Prezesa Funduszu;
2) wykonywać działalności gospodarczej”.
Przedmiotem zaskarżenia są przepisy art. 112 ust. 2 pkt 1 i 2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje istoty regulacji
zawartych w tych przepisach wprowadzających ograniczenia dla pracowników Funduszu w zakresie podejmowania działalności gospodarczej
i zatrudniania u innego pracodawcy bez zgody Prezesa Funduszu. Przepisy te, według zamierzeń ustawodawcy, zmierzają do ograniczenia
korupcji i wykorzystywania stanowisk Funduszu dla celów prywatnych, niezgodnych z zadaniami Funduszu. Ratio legis zmienionych przepisów jest oczywista i nie może być kwestionowana w państwie demokratycznym. Natomiast, zdaniem Rzecznika
Praw Obywatelskich, powołane przepisy są tylko niezgodne, wobec braku ustanowienia przepisów przejściowych i stosownej vacatio legis, z art. 2 Konstytucji przez co naruszają zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto, zdaniem Rzecznika
Praw Obywatelskich, art. 112 ust. 2 pkt 1 narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji i zasadę sprawiedliwości
społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji przez zróżnicowanie sytuacji pracowników Funduszu w zależności od formy w jakiej
świadczą pracę na rzecz innego podmiotu, ponieważ w ramach stosunku pracy wymagana jest zgoda Prezesa Funduszu, natomiast
w ramach stosunków cywilnoprawnych wymóg zgody nie obowiązuje.
2. Konieczność wydania nowej ustawy dotyczącej powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 7 stycznia 2004 r. w sprawie o sygn. K 14/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1), uznającego za niezgodne z Konstytucją większość
rozdziałów ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz.
391 ze zm.), które traciły moc 31 grudnia 2004 r. Rząd po przeprowadzeniu wymaganych prawem konsultacji, m.in. ze związkami
zawodowymi, skierował projekt ustawy do Sejmu 11 czerwca 2004 r. W projekcie art. 112 ust. 2 znajdował się w wersji, którą
ostatecznie Sejm uchwalił 27 sierpnia 2004 r. Prezydent podpisał ustawę 20 września 2004 r. Została ona ogłoszona 27 września
i po trzech dniach, tj. 1 października 2004 r. weszła w życie. Wprawdzie przepisy prawa wymagają czternastodniowego, minimalnego
okresu vacatio legis, ale w uzasadnionych wypadkach dopuszczają jego skrócenie (por. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu
aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa,
wynikająca z art. 2 Konstytucji, nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego przy wprowadzaniu
nowych regulacji prawnych, tak aby adresaci mogli dostosować się do nowej sytuacji prawnej (por. wyroki TK: z 7 lutego 2001
r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, z 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54). Trybunał
określając treść tej zasady stwierdził, że może ona pozostawać w kolizji z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skrócenie okresu vacatio legis w przypadku ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej znajduje uzasadnienie, ponieważ, aby od 1 stycznia 2005 r. mogły obowiązywać
nowe przepisy w zakresie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, niezbędny był odpowiednio długi okres przygotowawczy, w którym
działający już na nowych zasadach Narodowy Fundusz Zdrowia mógł wynegocjować świadczenia zdrowotne na rok 2005. W rozpatrywanym
przypadku Trybunał podziela pogląd, iż zbyt późne wejście w życie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – po
1 października 2004 r. – stanowiłoby zagrożenie dla realizacji przez działania Funduszu powszechnego prawa obywateli do ochrony
zdrowia zagwarantowanego w art. 68 Konstytucji.
3. Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, wspartego przez Prokuratora Generalnego, że
w związku z nowymi ograniczeniami wobec pracowników Funduszu określonymi w art. 112 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej,
prawo nie przewiduje okresu przejściowego w którym pracownicy mogliby dostosować się do nowej sytuacji prawnej. Na mocy art.
238 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, dotychczasowi pracownicy Funduszu stali się z dniem 1 października 2004 r. pracownikami
nowego pracodawcy, tj. nowoutworzonego Narodowego Funduszu Zdrowia. Tym samym zostały spełnione ogólne warunki z art. 231 kodeksu pracy dotyczące przejścia zakładu pracy do innego pracodawcy. Art. 231 k.p. zapewnia wszystkim przejmowanym pracownikom trwałość ich dotychczasowego stosunku pracy. Nie ma znaczenia, że przejście
to nie wiąże się ze zmianą stosunków własnościowych. „Zmiana stosunków własnościowych nie jest niezbędnym warunkiem przejścia,
o którym mowa w art. 231 k.p. Wystarczy, że inny niż dotychczas podmiot uzyskuje prawo do zatrudniania i zwalniania pracowników, a więc wchodzi w
uprawnienia i obowiązki pracodawcy” (zob. J. Wratny, Kodeks Pracy. Komentarz, Warszawa 2003, s. 57).
Wprowadzenie w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczeń określonych w art. 112 ust. 2, przy braku odrębnych przepisów
przejściowych w rozpatrywanej ustawie, oznacza, że z mocy prawa następuje zaproponowanie nowych warunków pracy i pracownicy
mogą w ciągu miesiąca od ogłoszenia tej normy przyjąć nowe warunki lub wypowiedzieć umowę o pracę ze skutkiem jakby rozwiązanie
umowy nastąpiło przez pracodawcę za wypowiedzeniem (art. 231 § 2, 3 i 4 k.p.). W każdym przypadku, przepisy kodeksu pracy gwarantują zatem pracownikom Funduszu miesięczny okres dostosowawczy
do nowej sytuacji, a ponadto ewentualny okres wypowiedzenia sięgający do trzech miesięcy.
Z wyjaśnień Marszałka Sejmu i Ministra Zdrowia wynika, że w praktyce okres dostosowawczy był dłuższy, a nowy pracodawca uwzględnił
okresy wypowiedzenia umów, które zawarli pracownicy Funduszu pod rządami poprzednich przepisów.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wnioskodawca – formułując zarzuty dotyczące art. 112 ust. 2 ustawy o świadczeniach
opieki zdrowotnej odnośnie regulacji praw pracowników Funduszu – nie uwzględnił integralnego związku regulacji praw pracowniczych,
w poddanej kontroli konstytucyjności ustawie, z regulacjami kodeksu pracy. Tymczasem przepis art. 5 k.p. stanowi: „jeżeli
stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nie
uregulowanym tymi przepisami”. Takim przepisem kodeksu pracy, normującymi sposób wdrożenia regulacji art. 112 ust. 2 ustawy,
po jej wejściu w życie, jest właśnie art. 231 k.p.
Z tych względów, wobec obowiązywania przepisu art. 231 k.p., zarzut niezgodności przepisów art. 112 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej z art. 2 Konstytucji przez brak
okresu dostosowawczego, Trybunał uznaje za bezzasadny.
4. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że art. 112 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej pozostaje w sprzeczności
z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji oraz zasadą sprawiedliwości społecznej wywiedzioną z art. 2 Konstytucji.
Również w tym zakresie Trybunał nie podziela stanowiska Rzecznika. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady
równości wynika, że wszystkie podmioty (adresaci norm prawnych) mają być traktowani równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań
zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. wyroki TK z: 7 października 2003 r., sygn. K 4/02, OTK ZU nr 8/A/2003,
poz. 80, 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93).
Trybunał nie dopatruje się w kwestionowanym przepisie zróżnicowania pracowników Funduszu. Przepis wprowadza ograniczenie zatrudniania
pracowników Funduszu u innego pracodawcy bez zgody Prezesa Funduszu. Ograniczenie to dotyczy wszystkich pracowników i nie
zawiera wyjątków. Przepis ten dopuszcza możliwość świadczenia usług w oparciu o umowy cywilne (umowa o dzieło, umowa zlecenie)
i dotyczy to również wszystkich pracowników Funduszu. Zróżnicowanie świadczenia pracy w ramach stosunku pracy i w oparciu
o stosunki cywilne, co kwestionuje Rzecznik Praw Obywatelskich, wynika z systemu prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej i
nie wprowadza go dopiero kwestionowany przepis art. 112 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Zróżnicowanie to znajduje uzasadnienie w oczywistych różnicach między charakterem stosunków pracy i stosunków cywilnych, takich
chociażby jak podporządkowanie pracodawcy w ramach stosunku pracy, które nie występuje w stosunkach cywilnoprawnych. Podporządkowanie
innemu pracodawcy może rodzić kolizje z obowiązkami pracownika wobec Funduszu i obowiązkiem Prezesa Funduszu do oceny czy
zatrudnienie u innego pracodawcy nie koliduje z interesami Funduszu.
Również przywołanie przez Rzecznika zasady sprawiedliwości społecznej nie znajduje uznania Trybunału, ponieważ ograniczenie
z art. 112 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej dotyczy wszystkich pracowników Funduszu i w tej normie prawa
nie występują elementy dyskryminujące. Natomiast postrzegane przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako niezgodne z zasadą sprawiedliwości
społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji – w odniesieniu do wszystkich pracowników Funduszu – zezwolenie pracownikom Funduszu
na świadczenie usług na rzecz innych podmiotów w formie umów cywilnoprawnych (z zastrzeżeniem przepisu art. 112 ust. 1 pkt
2 ustawy), przy zakazie podejmowania przez pracowników Funduszu zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę dodatkowego zatrudnienia
bez zgody pracodawcy, nie wynika – jak już wcześniej Trybunał stwierdził – z przepisu art. 112 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach
opieki zdrowotnej, ale z różnic systemowych między prawem pracy i prawem cywilnym.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.