1. W sporządzonej
przez adwokata skardze konstytucyjnej z 18 lipca 2019 r., wniesionej do Trybunału
Konstytucyjnego 26 lipca 2019 r. (data nadania), W.G.K. (dalej: skarżący) wniósł o
orzeczenie niezgodności:
1) art. 3 ust. 1
i 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z
2010 r. Nr 33, poz. 179, ze zm.; dalej: u.p.p.m.) z art. 21 ust. 1 w związku z art.
64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 5 ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.;
dalej: k.c.) w związku z art. 3 ust. 1 i 7 u.p.p.m. oraz § 2, § 3 i § 4
rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie
ustalenia granicy portu morskiego we Władysławowie od strony morza, redy i lądu (Dz.
U. Nr 134, poz. 942; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) z art. 2 Konstytucji;
3) art. 3 ust. 7
u.p.p.m. z:
a) art. 31 ust. 3
w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji,
b) art. 1
Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175;
dalej: Protokół paryski);
4) art. 4 ust. 4
u.p.p.m. z:
a) art. 31 ust. 3
w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji;
b) art. 1
Protokołu paryskiego;
5) § 2, § 3 i § 4
rozporządzenia z 2007 r. z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Skarga
została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
1.1.1.
Małżonkowie R.N. i O.N. zostali wpisani do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd
Rejonowy w W., jako użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowej położonej we
Władysławowie oraz jako właściciele położonych na tej nieruchomości budynków i
urządzeń w wyniku nabycia tych praw od PKN ORLEN S.A. Zbywca został zobowiązany do
złożenia oświadczenia o ich przeniesieniu na poprzedników prawnych skarżącego
wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G. z 20 marca 2008 r. (sygn. akt […]).
Nieruchomość
gruntowa położona w W. oraz położone na niej nieruchomości budynkowe znajdują się na
obszarze portu morskiego w W. Granice tego obszaru wynikają obecnie z rozporządzenia
z 2007 r.
Ze względu na
dyspozycję art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. PKN ORLEN S.A. otrzymał decyzją Ministra
Skarbu Państwa wydaną w porozumieniu z Ministrem Infrastruktury z 30 lipca 2003 r.
zgodę na zbycie użytkowania wieczystego rzeczonej nieruchomości gruntowej.
R. i O.N. zawarli
29 grudnia 2008 r. umowę sprzedaży, na podstawie której zbyli 1/10 udziału w
użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej oraz we własności budynków oraz
urządzeń posadowionych na gruncie M.K. oraz 2/10 udziału R.N.
O.N. zmarła 4
marca 2010 r., a spadek po niej nabyli w równych częściach R. i S.N.
R.N. 16 listopada
2011 r. sprzedał cały swój udział w spadku po O.N., w tym udział w użytkowaniu
wieczystym nieruchomości położonej w W., oraz współwłasności położonych na niej
budynków i urządzeń M.K. (3/10) oraz R. i N. (7/10).
1.1.2. Ani umowa
przenosząca współużytkowanie wieczyste ze współwłasnością budynków z 29 grudnia 2008
r., ani umowa z 16 listopada 2011 r. przenosząca udział w spadku obejmującym
współużytkowanie wieczyste oraz współwłasność budynków, nie były przedmiotem zgody
ministra właściwego wydanej w trybie art. 3 ust. 1 u.p.p.m. Z tego względu Skarb
Państwa reprezentowany przez Starostę P. wniósł do Sądu Rejonowego w W. pozew o
uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że
w dziale drugim księgi powinni zostać wykreśleni R.N., R.N., S.N. i M.K., jako
użytkownicy wieczyści i właściciele budynków i urządzeń stanowiących odrębne
przedmioty własności co do wszystkich udziałów, a w ich miejsce powinni zostać
wpisani jako użytkownicy wieczyści oraz właściciele budynków i urządzeń stanowiących
odrębne przedmioty własności R.N. w udziale wynoszącym 3/4 części oraz S.N. w
udziale wynoszącym 1/4 części.
Starosta
podniósł, że wobec braku zgody właściwego ministra w odniesieniu do umów z 29
grudnia 2008 r. oraz 16 listopada 2011 r. są one nieważne na podstawie art. 3 ust. 7
w związku z art. 3 ust. 1 u.p.p.m., a zatem nie mogło dojść do opisanych w tych
umowach rozporządzeń udziałami w prawach użytkowania wieczystego oraz odrębnej
własności budynków i urządzeń.
Sąd Rejonowy w
W., wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt […]) uzgodnił treść księgi wieczystej z
rzeczywistym stanem prawnym zgodnie z żądaniem powoda.
Pozwani wnieśli
od tego wyroku apelację do Sądu Okręgowego w G., który wyrokiem z 10 października
2014 r. (sygn. akt […]) apelację oddalił.
Powyższe
orzeczenie pozwani zaskarżyli skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z
26 lutego 2016 r. (sygn. akt […]) ją oddalił.
1.1.3. Przed
uprawomocnieniem się wyroku w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej umową
zawartą w formie aktu notarialnego 10 marca 2014 r. dokonane zostało zniesienie
współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz
współwłasności budynków w ten sposób, że z dotychczasowej księgi wieczystej
odłączona została nieruchomość obejmująca jedną działkę, dla której założona została
odrębna księga wieczysta, zaś jako użytkownik wieczysty oraz właściciel budynków
wpisana została w niej M.K., dla nieruchomości obejmującej drugą działkę założono
księgę wieczystą, w której jako użytkownik wieczysty oraz właściciel budynków
wpisany został R.N., natomiast dla nieruchomości obejmującej trzecią działkę
założono księgę wieczystą, w której jako współużytkownicy wieczyści oraz
współwłaściciele budynków wpisani zostali M.K. (1.469/10.000), R.N. (3.508/10.000),
R.N (3.912/10.000) oraz S.N. (1.469/10.000).
Strony umowy z 10
marca 2014 r. nie uzyskały zgody właściwego ministra na dokonanie wynikających z
niej rozporządzeń prawem użytkowania wieczystego oraz prawami własności
nieruchomości położonych na obszarze portu morskiego. Na podstawie tej umowy sąd
wieczystoksięgowy dokonał kolejnych wpisów, bez kwestionowania ważności czynności
dokonanej przez strony.
1.1.4. Wobec
dokonanych przekształceń nieruchomości Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę
P. wniósł do Sądu Rejonowego w W. trzy pozwy, w których przedmiotem żądania było
uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tj. stwierdzenie
nieważności wszystkich podjętych czynności względem M.K.
Połączywszy
wszystkie trzy powództwa do wspólnego rozpoznania, Sąd Rejonowy w W. w wyroku z 4
sierpnia 2017 r. (sygn. akt […]) uzgodnił wszystkie księgi wieczyste zgodnie z
żądaniem powoda, tj. wykreślił z nich M.K., a w jej miejsce wpisał R.N. i S.N.
Wniesiona przez
R.N. i M.K. apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z 4 lutego 2019
r. (sygn. akt […]).
1.2. Skarżący
wskazał wyrok Sądu Okręgowego w G. z 4 lutego 2019 r. jako ostateczne
rozstrzygnięcie, w którym na podstawie kwestionowanych przez niego przepisów doszło
do naruszenia jego konstytucyjnych praw i wolności.
Stroną
postępowania, które zostało zwieńczone wydaniem tego orzeczenia, nie był skarżący,
ale pozwana M.K. Zmarła ona jednak 16 kwietnia 2019 r., zaś Sąd Rejonowy w W.
postanowieniem z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt […]) stwierdził, że spadek po niej
dziedziczy w całości skarżący; na tej podstawie skarżący twierdzi, że uzyskał on
legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej wywodzonej z naruszenia wyrokiem
Sądu Okręgowego w G. z konstytucyjnych praw poprzedniczki skarżącego. Nota
bene odpis rzeczonego orzeczenia został doręczony przez Sąd
Okręgowy w G. skarżącemu, gdyż to on został wskazany przez ten Sąd jako adresat
przesyłki sądowej.
1.3. Skarżący
podniósł w szczególności, że przyjęta przez sądy wykładnia zaskarżonych przepisów
(zgodnie z którą umowa nabycia udziału w spadku, jako zawarta bez uprzedniej zgody
Ministra Skarbu Państwa, jest dotknięta nieważnością) wprowadza do systemu prawa
normę, która w sposób niedopuszczalny ogranicza prawo dziedziczenia wynikające z
art. 64 ust. 1 Konstytucji. Norma przewidująca wymóg uzyskania zgody organu
administracji na zbycie spadku lub udziału w spadku, do którego należy użytkowanie
wieczyste lub własności nieruchomości położonej na obszarze portu lub przystani
morskiej stoi – zdaniem skarżącego – w oczywistej sprzeczności z istotą prawa
dziedziczenia oraz możliwości zbycia spadku, bądź udziału w nim. Skarżący podkreśla,
że skoro nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, to w konsekwencji
wstępuje w ogół praw i obowiązków majątkowych, które przysługiwały spadkobiercy, a
to oznacza, że przysługuje mu możliwość korzystania z tych praw oraz dokonywania
wszelkich czynności konwencjonalnych, których mógł dokonać spadkobierca. Wywodzi
stąd, że sytuację osoby, która nabyła spadek lub udział w spadku na podstawie umowy
ze spadkobiercą, należy oceniać na tej samej płaszczyźnie jak sytuację spadkobiercy.
Nie można zatem uznać za zgodnej z art. 64 ust. 2 ani art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.
1 Konstytucji sytuacji, w której nabycie spadku przez spadkobiercę zwolnione jest z
zakresu reglamentacji wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.p.m. natomiast nabycie spadku
w trybie art. 1050-1057 k.c. wymaga uzyskania zgody właściwego ministra pod rygorem
nieważności umowy przenoszącej spadek na nabywcę. Zdaniem skarżącego przesądza to o
niezgodności art. 3 ust. 1 i 7 u.p.p.m. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji.
Zdaniem
skarżącego art. 3 ust. 7 u.p.p.m. jest przepisem rażąco niesprawiedliwym, ponieważ
rygor nieważności czynności prawnej stosowany jest także w sytuacji, gdy strony bez
swojej winy nie wystąpiły o wymaganą zgodę. Fakt, że przedmiotowa nieruchomość
znajduje się lub może znajdować się w obszarze portu morskiego, nie był znany ani
stronom czynności prawnej, ani podmiotom publicznym, takim jak sądy, notariusz oraz
miejscowy starosta. Sankcja nieważności czynności prawnej ma być w takiej sytuacji
środkiem, który w sposób nieproporcjonalny ingeruje w prawo własności. Skarżący
kwestionuje w pierwszej kolejności zastosowanie sankcji nieważności jako
konsekwencję braku zgody właściwego ministra na zawarcie umowy zamiast sankcji
wynikającej z art. 63 k.c. Uniemożliwia to bowiem ewentualną konwalidację wadliwej
czynności. Skarżący zwraca uwagę, że zastosowanie sankcji nieważności nie jest
potrzebne do realizacji celów, którym ma służyć kontrola obrotu nieruchomościami na
obszarach portów i przystani morskich. Bezwzględny zakaz obrotu tymi
nieruchomościami z naruszeniem wymogu uzyskania zgody właściwego ministra ma także
prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, do której należy możliwość
rozporządzania prawami właściciela. Jako nieproporcjonalną ingerencję w prawa
majątkowe użytkowników wieczystych i właścicieli nieruchomości położonych na
obszarze portów lub przystani morskich skarżący uważa także brak instrumentów
ochrony nabywcy w dobrej wierze oraz nieskonstruowania jakichkolwiek subiektywnych
przesłanek zastosowania sankcji takich jak m.in. wiedza stron umowy.
2. Postanowieniem
z 6 października 2020 r., sygn. Ts 115/19 (OTK ZU B/2020, poz. 385) Trybunał
Konstytucyjny:
1) nadał skardze
konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie badania zgodności:
a) art. 3 ust. 1
i 7 u.p.p.m. z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji,
b) art. 3 ust. 7
u.p.p.m. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji;
2) odmówił
nadania dalszego biegu skardze w pozostałym zakresie.
3. Zarządzeniem
Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2020 r. skarga konstytucyjna została
zarejestrowana pod sygn. akt SK 123/20.
4. Pismem
procesowym z 4 stycznia 2021 r. (znak: IV.7002.31.2020.KP) Rzecznik Praw
Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.
5. W piśmie
procesowym z 23 marca 2021 r. (znak: PK VIII TK 207.2020) stanowisko w sprawie zajął
Prokurator Generalny, który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
6. W piśmie
procesowym z 7 kwietnia 2022 r. (znak: BAS-WAK-2754/22) stanowisko w sprawie w
imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o:
1) orzeczenie, że
art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o
zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 281, poz. 2782), w zakresie, w którym obowiązek uzyskania zgody
ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa obejmował nabycie w trybie art. 1051
k.c. udziału w spadku, w skład którego wchodzi udział w prawie użytkowania
wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej na obszarze portu lub przystani
morskiej, jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust.
1 Konstytucji;
2) umorzenie
postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
Trybunał
Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Problem konstytucyjny.
W niniejszej
sprawie skarżący przedstawił problem ingerencji ustawy w swobodę umów dotyczących
przenoszenia praw majątkowych. Ingerencja ta polegać ma na zróżnicowaniu sytuacji
prawnej spadkobiercy nieruchomości położonej na obszarach portu w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179, ze zm.; dalej: u.p.p.m.)
z sytuacją prawną nabywcy spadku w rozumieniu art. 1054, art. 1055 i art. 1057
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze
zm.; dalej: k.c.).
W sprawach
inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie
postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych,
skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak
również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi
konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów
sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich
warunków jej dopuszczalności. Podkreślić również należy, że składu rozpoznającego
sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w
postanowieniu o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu lub postanowieniu o
uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania
dalszego biegu skardze konstytucyjnej (zob. m.in. wyrok pełnego składu TK z 25
września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz powołane tam
orzecznictwo).
2.2. Legitymacja skarżącego do zainicjowania postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W pierwszej
kolejności wymaga ustalenia, czy skarżący miał prawo wnieść skargę konstytucyjną w
niniejszej sprawie. Stroną pozwaną postępowań o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych
z rzeczywistym stanem prawnym była bowiem matka skarżącego. Trybunał zwraca jednakże
uwagę na następującą okoliczność:
– wyrok Sądu
Okręgowego w G. w sprawie o sygn. akt […] został wydany 4 lutego 2019 r.;
– skarżąca zmarła
16 kwietnia 2019 r.;
– skarżący nabył
spadek po swojej matce z chwilą jego otwarcia, co zostało stwierdzone postanowieniem
Sądu Rejonowego w W. z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt […]);
– odebrany przez
skarżącego odpis wyroku Sądu Okręgowego w G. wraz z uzasadnieniem został nadany 12
czerwca 2019 r. przez ten Sąd przesyłką sądową, w której to skarżący został wskazany
jako adresat (k. 146 akt niniejszego postępowania).
Wziąwszy pod
uwagę powyższe okoliczności stanu faktycznego oraz zestawiwszy je z postanowieniami
art. 922 § 1 w związku z art. 925 k.c. w związku z art. 64 § 1 ustawy z dnia 17
listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, ze
zm.) w związku z art. 36 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej:
u.o.t.p.TK), a także kierując się zasadą in dubio pro libertate,
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że skarżący w niniejszej sprawie mógł zainicjować
postępowanie skargowe. Skoro bowiem Sąd Okręgowy w G. doręczył jemu odpis
ostatecznego orzeczenia, to uznał go za podmiot wstępujący w prawa dotychczasowej
strony; oznacza to m.in., że skarżący mógłby zainicjować postępowanie kasacyjne
przed Sądem Najwyższym. Skoro tak przedstawiałaby się sytuacja skarżącego na gruncie
przepisów postępowania cywilnego, to nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia
odmawianie skarżącemu możliwości wniesienia skargi konstytucyjnej. Na marginesie
wypada również zauważyć, że ani Marszałek Sejmu, ani Prokurator Generalny, nie
kwestionowali zdolności skargowej skarżącego w niniejszej sprawie.
2.3. Zaskarżone przepisy oraz umorzenie postępowania w
odniesieniu do części przedmiotu kontroli.
2.3.1. W niniejszej sprawie zaskarżono
art. 3 ust. 1 i 7 u.p.p.m. Z uwagi na daty poszczególnych czynności prawnych,
których ważność została skutecznie zakwestionowana przez Starostę P., działającego w
imieniu Skarbu Państwa, Trybunał stwierdza, że przedmiotem kontroli mogą być:
– art. 3 ust. 1
u.p.p.m. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o
zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 281, poz. 2782, ze zm.; dalej: ustawa z 2004 r.) i obowiązującym do
dnia wejścia w życie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie
ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.
1954; dalej: ustawa z 2016 r.);
– art. 3 ust. 7
u.p.p.m. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r.
Brzmienie
wskazanych przepisów jest następujące:
„Zgody ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej,
wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, wymaga:
1) przeniesienie
własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste,
2) oddanie w
użytkowanie, dzierżawę, najem albo na podstawie innej umowy uprawniającej do
korzystania lub pobierania pożytków przez okres powyżej 10 lat
– nieruchomości
stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo
podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów
i przystani morskich”;
„Umowy zawarte z
naruszeniem obowiązku uzyskania zgody, o której mowa w ust. 1, są nieważne”.
2.3.2. W świetle okoliczności stanu
faktycznego, nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, że podstawą wyroku
uzgadniającego treść ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym (na mocy
którego dokonano wykreśleń praw majątkowych matki skarżącego odnośnie do
nieruchomości) był nie cały art. 3 ust. 1 u.p.p.m., lecz przepis zawarty w punkcie 1
tego ustępu. Z tego też powodu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.p.p.m. nie spełnia wymogu z
art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, co przekłada się na
umorzenie niniejszego postępowania – w odniesieniu do badania konstytucyjności tego
przepisu – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
2.3.3. W odniesieniu do zarzutu
niekonstytucyjności art. 3 ust. 7 u.p.p.m. Trybunał zwraca uwagę, że warstwa
argumentacyjna skarżącego zmierza nie tyle w stronę wykazania niezgodności
kwestionowanego przepisu z normami wywiedzionymi z art. 21 ust. 1 w związku z art.
64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i 3
Konstytucji, ile postulatu legislacyjnego (implicite żądanie
zmiany sankcji nieważności z art. 3 ust. 7 u.p.p.m. na bezskuteczność zawieszoną z
art. 63 k.c.). Z uwagi na to, że Trybunał nie pełni roli „trzeciej izby” parlamentu,
tak umotywowany zarzut nie może zostać uznany za dopuszczalny, gdyż wykracza poza
kognicję sądu konstytucyjnego. Z tego też powodu postępowanie w zakresie badania
konstytucyjności art. 3 ust. 7 u.p.p.m. podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust.
1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
W
petitum skargi konstytucyjnej skarżący nie określił zakresu, w
jakim chciał uznania niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 u.p.p.m., z kolei Marszałek
Sejmu w przedłożonym przez niego stanowisku wniósł o wydanie orzeczenia zakresowego.
W ocenie
Trybunału wniosek Marszałka Sejmu nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zmierza w
stronę bardzo kazuistycznego ujęcia problemu, podczas gdy istota niniejszej sprawy
tego nie wymaga. Skarżący domaga się orzeczenia niekonstytucyjności w związku z
ingerencją ustawodawcy w stosunki prawne, o których mowa w punkcie 1 ust. 1 art. 3
u.p.p.m.; ujmowanie przedmiotu zaskarżenia w ramy zakresowe byłoby niepotrzebnym
komplikowaniem stanu prawnego, zahaczającym już o „prawotwórstwo”, które nie leży w
gestii Trybunału.
W niniejszej
sprawie skarżący w odniesieniu do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. jako wzorce kontroli
wskazał normę wywiedzioną z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji. W świetle zaś konstytucyjnych oraz ustawowych przesłanek skargi
konstytucyjnej, należy rozważyć dopuszczalność badania rozpatrywanej skargi pod
kątem wskazanych wzorców kontroli (por. np. wyroki TK z: 18 listopada 2014 r., sygn.
SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112; 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU
A/2017, poz. 51 oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19, OTK ZU A/2020, poz. 13).
2.5.2. Powołanie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji jako wzorców kontroli.
2.5.2.1. Artykuł 64 ust. 1 i 2
Konstytucji ma następujące brzmienie:
„1. Każdy ma
prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.
2. Własność, inne
prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie
prawnej”.
Powołany przez
skarżącego art. 64 ust. 1 Konstytucji, odczytywany zarówno samodzielnie, jak i w
kontekście innych przepisów mówiących o ochronie własności i dziedziczenia (art. 64
ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji), stanowi podstawę publicznego prawa
podmiotowego, którego treścią jest gwarantowana konstytucyjnie wolność nabywania
mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim. Dysponowanie mieniem obejmuje w
szczególności zbywanie go (w całości lub w części) w drodze dokonywania przez
uprawnionego czynności inter vivos i mortis
causa. Wyliczenie w ust. 1 i 2 art. 64 Konstytucji nie tylko
własności, ale i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia zmierza do
podkreślenia szerokiego zakresu gwarantowanego przez ten przepis prawa
konstytucyjnego – przez wymienienie tych jego elementów, które zdaniem ustrojodawcy
zasługują na uwydatnienie. Oparte na tym przepisie konstytucyjne prawo podmiotowe
należy do tych, których realizacja zakłada obowiązywanie regulacji ustawowej,
dotyczącej nie tylko jego ewentualnych ograniczeń (o czym mówi odnoszący się do
ogółu praw i wolności art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz dotyczący własności art. 64
ust. 3 Konstytucji), ale także – a nawet przede wszystkim – jego treści.
Problem
sformułowany w niniejszej sprawie dotyczy prawa o określonej przez ustawodawcę
treści, które na poziomie ustawy zwykłej zostało ograniczone według kryterium
przedmiotowego (wykluczenie swobodnego dysponowania prawami majątkowymi wobec osób
trzecich nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu
terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych
w granicach portów i przystani morskich).
Odnośnie zaś do
art. 64 ust. 2 Konstytucji Trybunał zwraca uwagę, że w doktrynie uznano, iż przepis
ten „nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu
stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na
ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia
przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także
obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa
mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać” (M. Florczak-Wątor,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
red. P. Tuleja, wyd. 2, Warszawa 2023, s. 236).
Tym samym
skarżący w sposób prawidłowy powołał art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji jako główny
wzorzec kontroli.
2.5.2.2. Artykuł art. 21 ust. 1
Konstytucji ma następujące brzmienie:
„Rzeczpospolita
Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”.
Wyrażona w tym
przepisie norma należy do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej,
co wynika z faktu zamieszczenia go w rozdziale I ustawy zasadniczej, zatytułowanym
„Rzeczpospolita”. Zagwarantowanie ochrony własności i prawa dziedziczenia jest
konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest
zarówno przez działania o charakterze prawodawczym (ukształtowanie podstawowych
instytucji prawnych konkretyzujących treść własności i prawa dziedziczenia,
określenie środków ich ochrony), jak i faktyczne czynności organów państwa, mające
za przedmiot dobra stanowiące własność oraz prawo dziedziczenia jakiejś osoby.
Ustrojowy charakter wskazanego przepisu stanowi wartość wyznaczającą kierunek
interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w
ustawodawstwie zwykłym (por. wyroki TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU
nr 1/2000, poz. 3 oraz 10 stycznia 2012 r., sygn. SK 25/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz.
1; por. także postanowienie SN z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I NSNc 102/20,
Legalis).
W myśl art. 79
ust. 1 Konstytucji wzorcem kontroli w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej może być
tylko taki przepis ustawy zasadniczej, który wyraża prawa podmiotowe: jego adresatem
musi być obywatel (lub inny podmiot prawa), przepis ten kształtuje sytuację prawną
podmiotu (np. przyznaje mu uprawnienia). Wzorcem kontroli nie może być zatem przepis
określający tylko ogólne zasady ustrojowe, adresowane do ustawodawcy i dotyczące
sposobu wykonywania przez niego kompetencji do regulowania poszczególnych dziedzin
życia społecznego (por. postanowienia TK z: 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK
ZU nr 4/A/2002, poz. 53; 18 lipca 2005 r., sygn. SK 25/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz.
85 oraz 3 listopada 2004 r., sygn. SK 24/01, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 111, a także
wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2).
Niemniej jednak unormowanie art. 21 ust. 1 Konstytucji – mimo że należące do zasad
ustrojowych par excellence – może być przywołane
pomocniczo dla umocnienia kontekstu konstytucyjnego żądań skargi konstytucyjnej (tak
wyroki TK z 20 kwietnia 2009 r., sygn. SK 55/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 50 oraz 10
stycznia 2012 r., sygn. SK 25/09).
W kwestii relacji
pomiędzy art. 21 a art. 64 Konstytucji Trybunał wypowiedział się już w wyroku z 25
lutego 1999 r. o sygn. K 23/98 (OTK ZU nr 2/1999, poz. 25), w którym stwierdził, że
„[z]asady ustrojowe, takie jak ta wyrażona w art. 21 Konstytucji RP, spełniają
kluczowe znaczenia w perspektywie poszukiwania wzorca konstytucyjnego w zakresie
dotyczącym badania konstytucyjności kwestionowanych przepisów prawnych, o ile
Konstytucja RP nie zawiera norm bardziej szczegółowych. W zakresie dotyczącym
ochrony prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych takie szczegółowe normy
zawiera art. 64 Konstytucji”, jednocześnie przyjmując, iż „unormowanie art. 64
Konstytucji w pewnych kierunkach powtarza, w innych – uzupełnia unormowanie
przewidziane w art. 21”. W wyroku z 13 kwietnia 1999 r. o sygn. K 36/98 (OTK ZU nr
3/1999, poz. 40) Trybunał przyjął zaś, że art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej „stanowi
rozwinięcie i uszczegółowienie ogólnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21
ust. 1 Konstytucji”. Z kolei w wyroku z 8 grudnia 2011 r. o sygn. P 31/10 (OTK ZU nr
10/A/2011, poz. 114) uznano, że „relacja art. 64 (…) oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji
polega nie na wyłączeniu jednego przepisu przez drugi, lecz na ich wzajemnym
uzupełnianiu się. Nie da się jednak nie zauważyć, że art. 64 Konstytucji należy
rozumieć jako refleks ogólnej zasady ustrojowej, jaką jest uznanie własności
prywatnej za podstawową instytucję porządku gospodarczego Rzeczypospolitej i jedną z
podstawowych wartości porządku społecznego. Gwarantowanie ochrony własności powinno
być urzeczywistniane przede wszystkim przez działania o charakterze prawodawczym
kształtujące podstawowe instytucje prawne konkretyzujące treść własności i
określające środki ochrony tego prawa”.
W doktrynie część
autorów przyjęła, że:
– art. 64
Konstytucji „współkształtuje zakres konstytucyjnej ochrony wolności majątkowej w
sferze przedmiotów szeroko rozumianej własności, wyróżniając szczególne kategorie
praw chronionych i zakreślając ogólne ramy ich dopuszczalnego, a jednocześnie
koniecznego kształtu. W tym sensie stanowi on uzupełnienie i uszczegółowienie
ogólnej dyrektywy art. 21, stanowiącego ogólną, konstytucyjną, zasadę ochrony
własności” (K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja wolności
majątkowej. Koncepcja prawa podstawowego własności i jej urzeczywistnienie w
prawie
prywatnym, Warszawa 2013, s. 207);
– „[a]rt. 64
stanowi rozwinięcie ogólnej zasady ochrony szeroko rozumianej własności wyrażonej w
art. 21 Konstytucji RP” (K. Zaradkiewicz, [w:] Konstytucja RP.
Komentarz, t. 1, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1458);
– „art. 21
Konstytucji można potraktować jako bardziej ogólny wyraz unormowania zawartego w
art. 64, zaś zamieszczenie go w rozdziale I Konstytucji można tłumaczyć dążeniem do
podkreślenia znaczenia ochrony prawa własności. (…) Przepis art. 64 wprowadzony
został natomiast do Konstytucji z intencją zapewnienia podmiotowi prawa własności
możliwości stosowania wszelkich konstytucyjnych procedur służących jego ochronie
oraz zaakcentowania ewolucji oraz zmiany jakościowej polskich unormowań w sferze
własnościowej. Nie jest on zatem zbędnym powtórzeniem art. 21 ust. 1 Konstytucji, o
czym świadczą także różnice zakresu podmiotowego wskazanych przepisów. O ile bowiem
art. 21 ust. 1 obejmuje zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne, o tyle przepis
art. 64 nie jest właściwym wzorcem kontroli w sprawach dotyczących mienia
komunalnego (a tym bardziej państwowego), a może być odnoszony wyłącznie do prawa
własności przysługującego osobom fizycznym i innym podmiotom prawa prywatnego” (S.
Jarosz-Żukowska, Gwarancja ochrony własności i innych praw
majątkowych, [w:] Realizacja i ochrona
konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym,
red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 533);
– „podstawową i
samodzielną rolę jako wzorca kontroli konstytucyjności regulacji ingerujących w
sferę prawa własności w orzecznictwie TK pełni art. 64 Konstytucji, choć
niewątpliwie naruszenie norm bardziej szczegółowych w tym przepisie oznacza
naruszenie także ogólniejszego art. 21 ust. 1” (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
t. 2, red. L. Garlicki, M. Zubik, wyd. 2, Warszawa 2016, s. 578);
– „[z]e
sformułowania dotyczącego prawa dziedziczenia w art. 64 ust. 1 nie można wyprowadzić
żadnych różnic odnośnie do rozumienia tego pojęcia w art. 21 ust. 1” (B. Banaszak, Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s.
386).
W związku z
powyższym oraz zważywszy, że sprzeczne ze standardem konstytucyjnym są w
szczególności rozwiązania normatywne, których skutkiem jest „wydrążenie” konkretnego
prawa podmiotowego z uprawnień składających się na jego istotę albo takich, które
tworzą pozorne i nieefektywne mechanizmy ochrony praw podmiotowych (por. wyrok TK z
1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97), Trybunał
stwierdza, iż art. 21 ust. 1 Konstytucji może stanowić wzorzec związkowy w
odniesieniu do art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, jako wzorca głównego.
Jakkolwiek w petitum skargi konstytucyjnej art. 21
ust. 1 nie został powołany w charakterze wzorca związkowego, to – uwzględniwszy
uzasadnienie skargi i zasadę falsa demonstratio non nocet
– taką płaszczyznę oceny należy przyjąć także w niniejszej sprawie. Nie zachodzi
zatem podstawa do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność orzekania w
zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
2.6. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej.
Odnosząc się do
uzasadnienia skargi konstytucyjnej, należy przypomnieć, że w wyroku z 15 grudnia
2020 r. o sygn. SK 12/20 (OTK ZU A/2021, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny zwrócił
uwagę, iż „o dopuszczalności orzekania merytorycznego w sprawie zainicjowanej skargą
konstytucyjną nie decyduje objętość jej uzasadnienia, lecz zasadność (trafność)
poruszonego przez skarżącego problemu (…).
Trybunał Konstytucyjny jest zaś obowiązany samodzielnie uzasadnić określone
rozstrzygnięcie, nie ograniczając się do weryfikacji stanowisk uczestników
postępowania, co wynika z niekwestionowanej na gruncie naszej kultury prawnej zasady iura
novit curia oraz normy wyrażonej w art. 69 ust. 1 uotpTK,
nakazującej Trybunałowi w toku postępowania zbadać wszystkie istotne okoliczności w
celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy”. Stanowisko to zostało potwierdzone w
wyrokach z 7 czerwca 2022 r. o sygn. SK 68/19 (OTK ZU A/2022, poz. 34) oraz 22
czerwca 2022 r. o sygn. SK 3/20 (OTK ZU A/2022, poz. 46).
Skład orzekający
w niniejszej sprawie – aprobując to stanowisko – stwierdza, że uzasadnienie
rozpatrywanej skargi konstytucyjnej (w części przyjętej do rozstrzygnięcia
merytorycznego) spełnia wymóg z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.
W tym stanie
rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie rozpatrywać będzie
problem zgodności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt
3 ustawy z 2004 r. i obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 7 pkt 1 ustawy z
2016 r., z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
3. Ocena konstytucyjności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m.
3.1. W pierwszej kolejności Trybunał
przypomina, że ujęcie prawa własności w obowiązującej Konstytucji było już
przedmiotem wielu rozwiniętych wypowiedzi orzecznictwa sądowokonstytucyjnego (zob. w
szczególności wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz.
2; 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98; 11 maja 1999 r., sygn. K 13/98, OTK ZU nr
4/1999, poz. 74 oraz 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78, a także
wyrok pełnego składu TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98). Trybunał
Konstytucyjny w obecnym składzie na podstawie tez sformułowanych we wskazanych wyżej
orzeczeniach przyjmuje, że:
– po pierwsze –
gwarancje wskazane w art. 64 Konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad
ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności na tle art. 20 i art. 21, które
zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. W świetle
tych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności i innych praw majątkowych jest
konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek
interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w
ustawodawstwie zwykłym;
– po drugie –
ochrona z art. 64 Konstytucji nie może być jednak traktowana jako ius
infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona
własności i innych praw majątkowych nie może mieć charakteru absolutnego. Ocena
wszelkich regulacji dotyczących prawa własności i innych praw majątkowych nie
sprowadza się więc do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń
jako takich, ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające
ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane;
– po trzecie –
art. 64 ust. 3 Konstytucji (niepowołanemu w niniejszej sprawie jako wzorce kontroli)
trzeba przypisywać szczególną rolę w interpretacji prawa własności (i granic jego
ochrony), bo – w odróżnieniu od art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, przepis ten odnosi
się tylko do prawa własności, a więc nie obejmuje swoim zakresem innych praw
majątkowych. Artykuł 64 ust. 3 pełni podwójną rolę, gdyż – z jednej strony – stanowi
jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa
własności, a z drugiej – zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa
własności z pewnością stanowić mogą formalne jak też materialne kryterium dla
kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń;
– po czwarte –
dopuszczalność ograniczeń prawa własności i innych praw majątkowych, tak samo jak
wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także
z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w
szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej
ingerencji).
3.2. Trybunał Konstytucyjny uważa, że
określenie „istoty” prawa własności i innych praw majątkowych (praw rzeczowych) musi
nawiązywać do podstawowych składników tych praw, tak jak ukształtowały się one w
historii ich rozwoju. Obejmują one w szczególności możliwość korzystania z
przedmiotu własności (posiadania) oraz pobierania pożytków. Możliwości te mogą być
poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są
dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w szczególności w art. 31
ust. 3 Konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności lub innego prawa
majątkowego przybierze taki rozmiar, że – niwecząc podstawowe składniki tegoż prawa
– wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona
zostanie podstawowa treść („istota”) prawa własności lub innego prawa majątkowego, a
to jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Ocena każdego konkretnego unormowania
ingerującego w prawo własności lub inne prawo majątkowe musi być przy tym dokonywana
na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Dla ustalenia, czy zachowana została
„istota” prawa konieczna jest bowiem analiza sumy ustanowionych prawem ograniczeń
(por.: uchwałę pełnego składu TK z 2 marca 1994 r., sygn. W 3/93, OTK w 1994 r., cz.
I, poz. 17; wyrok pełnego składu TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98).
3.3. Na tle tych ustaleń ogólnych można
dokonać analizy rozwiązań przyjętych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. Chodzi tu
mianowicie o ustalenie, czy wprowadzone ograniczenie dotyczyło podstawowych
uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiło realizowanie przez
to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach
wskazanych w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Artykuł 3 ust. 1
pkt 1 u.p.p.m. (w brzmieniu nadanym przez ustawę z 2004 r.) wymagał zgody ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej,
wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, odnośnie
do przeniesienia własności, użytkowania wieczystego albo oddania w użytkowanie
wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu
terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych
w granicach portów i przystani morskich.
Bez wątpienia
przepis ten wprowadzał ograniczenie w dysponowaniu prawem rzeczowym wobec osób
trzecich. Niemniej jednak Trybunał zwraca w tym miejscu uwagę na dwie zasadnicze
okoliczności, których nie można pomijać. Po pierwsze bowiem – porty i przystanie
morskie należą do tzw. infrastruktury krytycznej, odnośnie do której utrzymanie
bezpieczeństwa leży w gestii Państwa na zasadzie art. 5 Konstytucji. Nie budzi zatem
wątpliwości kontrola przez Państwo czynności cywilnoprawnych co do nieruchomości,
które wykraczają poza sferę „zwykłego” dziedziczenia, tj. przenoszenie prawa
własności czy innego prawa rzeczowego (in casu:
użytkowania wieczystego) inter vivos per contractu.
Po drugie – w
okresie, gdy doszło do zawarcia umów cywilnoprawnych z matką skarżącego, wyrażenie
przez ministra właściwego zgody albo jej odmowa nie odbywały się w tzw. próżni
prawnej, gdyż w art. 3 u.p.p.m. zawarta została stosowna procedura administracyjna.
Wedle tejże procedury:
– wszczęcie
postępowania o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.p.m., następowało
na wniosek podmiotu, który zamierzał rozporządzić nieruchomością w zakresie
posiadanego prawa (ust. 2);
– wniosek, o
którym mowa w art. 3 ust. 2 u.p.p.m., powinien był określać: podmiot, na rzecz
którego nastąpi rozporządzenie nieruchomością; przedmiot umowy, w sposób
umożliwiający identyfikację nieruchomości; uzasadnienie zamierzonej czynności
prawnej, w tym informację dotyczącą dotychczasowego i przewidywanego sposobu
zagospodarowania nieruchomości (ust. 3);
– do wniosku, o
którym mowa w art. 3 ust. 2 u.p.p.m., dołączało się: umowę przedwstępną; dokumenty
potwierdzające tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości; opinię podmiotu
zarządzającego portem lub przystanią morską, dotyczącą przedmiotu umowy, o której
mowa w art. 3 ust. 4 pkt 1 u.p.p.m., w przypadku gdy wnioskodawcą jest inny podmiot
niż podmiot zarządzający portem lub przystanią morską; inne dokumenty potwierdzające
dane i informacje wynikające z wniosku (ust. 4);
– w przypadku
umów o oddanie w użytkowanie, dzierżawę, najem albo na podstawie innej umowy
uprawniającej do korzystania lub pobierania pożytków przez okres powyżej 10 lat
dołączona do wniosku umowa przedwstępna powinna była określać w szczególności zasady
rozliczeń nakładów poniesionych na nieruchomość oraz warunki rozwiązania
przyrzeczonej umowy przed upływem terminu, na który zostanie zawarta (ust. 5);
– odmowa
udzielenia zgody, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.p.m., mogła nastąpić ze względu
na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny
interes publiczny (ust. 6).
Co również
istotne, decyzja ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa (podejmowana w
porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej) nie miała
charakteru uznania administracyjnego (w tej materii szerzej zob. M. Wierzbowski, A.
Wiktorowska, [w:] Prawo administracyjne, red. M.
Wierzbowski, wyd. 6, Warszawa 2006, s. 279-282; uzupełniająco zob. wyrok SN z 5
sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92, Legalis); wręcz przeciwnie – w razie
rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy opierać się musiała wyłącznie na
katalogu przesłanek zawartym w art. 3 ust. 6 u.p.p.m. Decyzja odmowna podlegała
również na zasadach ogólnych dwuinstancyjnej kontroli sprawowanej kolejno przez
wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA
z 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 459/13, Legalis).
Analogiczne
rozwiązania prawne obowiązują także w obecnym stanie prawnym (por. art. 3 u.p.p.m. w
brzmieniu wynikającym z ustawy z 2016 r., ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o
dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom
dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu
w związku z wystąpieniem COVID-19, Dz. U. poz. 1086, ze zm., oraz ustawy z dnia 13
stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz niektórych innych
ustaw, Dz. U. poz. 261).
W świetle
powyższego Trybunał Konstytucyjny uznaje, że z żadnego z powołanych przez skarżącego
przepisów Konstytucji składających się na wzorzec kontroli w niniejszej sprawie
(art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1) nie można wywieść nakazu
identycznego ukształtowania przesłanek nabywania prawa własności w ramach odmiennych
instytucji prawa cywilnego. Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji – na co trafnie zwrócił
uwagę Marszałek Sejmu w przedłożonym przez niego stanowisku – nie wyklucza
zróżnicowań o charakterze przedmiotowym, związanych z odmiennością sytuacji
faktycznych lub prawnych podmiotów (w odniesieniu do ochrony praw majątkowych tego
samego typu, ale różnej wartości, dopuszczalnym kryterium zróżnicowania może być
sama wartość prawa majątkowego). Zakaz przedmiotowego różnicowania sytuacji nabywców
praw majątkowych nie wynika także z art. 21 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje, że
ochrona własności i dziedziczenia należą do zasad ustrojowych, jak też nie znajduje
umocowania w art. 64 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika ogólne prawo do własności,
innych praw majątkowych oraz dziedziczenia. Możliwość zróżnicowania treści
poszczególnych praw oraz zasad rządzących ich wykonywaniem i rozporządzeniem nimi
należy do typowych elementów systemu prawa, w którym poszczególne instytucje służą
zaspokojeniu różnych potrzeb społecznych.
W sytuacji tzw.
kolizji wartości, choć Konstytucja wprowadza nakaz ochrony własności indywidualnej i
innych praw majątkowych, nie znaczy to, że wszelkie ograniczenia ochrony interesów
jednostki są niedopuszczalne. W szczególnych, wyjątkowych okolicznościach może dojść
do kolizji prawa ochrony własności i innych praw majątkowych z inną normą
konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu
dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Konieczność uwzględnienia obu norm
konstytucyjnych może przemawiać za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu
przedmiotowego prawa chronionego przez art. 64 w związku z art. 21 ust. 1
Konstytucji. Ograniczenia takie są jednak dopuszczalne jedynie w niezbędnym
zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w
inny sposób. W sytuacji zaś dotyczącej obszarów immanentnie związanych z tzw.
infrastrukturą krytyczną brak jakichkolwiek instrumentów prawnych, które
umożliwiałyby Państwu kontrolę nad podmiotami, które zamierzają nabyć własność albo
inne prawo rzeczowe odnośnej nieruchomości, stanowiłby naruszenie innej wartości
konstytucyjnej, której Rzeczpospolita Polska ma chronić, tj. bezpieczeństwa
obywateli.
3.4. Niezależnie od powyższego Trybunał
uznaje zarzuty skarżącego odnośnie do naruszenia przez zaskarżone przepisy
konstytucyjnego prawa ochrony dziedziczenia za bezzasadne. Podkreślić bowiem należy,
że w stanie faktycznym niniejszej sprawy prawa majątkowe, które nabyła skarżąca, nie
pochodziły ze spadkobrania (które wyłączone jest spod reżimu u.p.p.m.), ale
czynności prawnej inter vivos – umowy nabycia przez
matkę skarżącego od osoby trzeciej praw majątkowych wynikających z udziału
spadkowego tej ostatniej (która już wymagała zgody właściwego ministra w trybie
u.p.p.m.). Czym innym jest bowiem nabycie spadku (czy przez skarżącego, czy przez
jego matkę), gdyż jest to zdarzenie związane ze śmiercią spadkodawcy i wstąpieniem w
jego miejsce spadkobierców (z testamentu albo z ustawy), a czym innym jest zbycie
udziału spadkowego (przez osobę trzecią na rzecz np. matki skarżącego), gdyż jest to
zdarzenie związane z wolą stron odnośnej czynności prawnej. I w tym ostatnim
przypadku ustawodawca wobec nieruchomości położonych w granicach portów i przystani
morskich postanowił o wprowadzeniu pewnej reglamentacji, tj. konieczności uzyskania
zgody właściwego ministra dla ważności danej czynności prawnej.
3.5. Na marginesie Trybunał zwraca
również uwagę, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zbywca prawa użytkowania
wieczystego nieruchomości w ogóle nie wystąpił do ministra właściwego o wyrażenie
przezeń zgody na zawarcie umowy przeniesienia rzeczonego prawa. Nie można zatem
podzielić argumentów skarżącego, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. – a w konsekwencji
także art. 3 ust. 7 u.p.p.m. – ipso iure ac in abstracto
spowodowały negatywne konsekwencje dla skarżącego. Wręcz przeciwnie – sankcja
nieważności z art. 3 ust. 7 u.p.p.m. wynikała tylko i wyłącznie z tego, że nigdy nie
wystąpiono uprzednio do ministra o wyrażenie zgody w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1
u.p.p.m.; okoliczność, że przy zawarciu umowy przeniesienia udziału w prawie
użytkowania wieczystego nieruchomości notariusz nie zwrócił na to uwagi, a także że
sąd wieczystoksięgowy zaniechał zbadania, czy została wydana przez ministra decyzja
pozytywna, są irrelewantne – stanowią tylko i wyłącznie uchybienia tych podmiotów,
które nie wpływają na ocenę konstytucyjności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m.
3.6. Wziąwszy pod uwagę powyższe
argumenty, Trybunał stwierdza, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m., w brzmieniu nadanym
przez art. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r. i obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 7
pkt 1 ustawy z 2016 r., jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1
Konstytucji.
W tym stanie
rzeczy orzeczono jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.