W skardze konstytucyjnej Piotra K. złożonej w dniu 28 kwietnia 1999 r. zarzucono, że art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) narusza wynikające z art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo skarżącego do równego traktowania go przez władze publiczne w zakresie pomocy finansowej dla funkcjonariuszy policji. Ponadto skarżący zarzuca, iż § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. (M. P. z 1997 r., Nr 76, poz. 709) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż jego treść przekracza zakres upoważnienia ustawowego.

Skarżący wraz ze swą żoną, będącą najemcą zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego, nabył na własność od Gminy Ś. zajmowany lokal mieszkalny. Skarżący, będąc funkcjonariuszem policji zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji w L. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w związku z nabyciem na własność wskazanego lokalu. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzją nr 2/98 z 22 stycznia 1999 r. Komendant Rejonowy Policji odmówił przyznania pomocy finansowej. Komendant Rejonowy Policji stwierdził, iż w myśl art. 95 ustawy o Policji pomoc finansowa nie przysługuje funkcjonariuszowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją nr 21/98 z 12 lutego 1998 r. Komendanta Wojewódzkiego w L. Na powyższą decyzję Piotr K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 5 lutego 1999 r. (sygn. akt II SA/Po 774/98) skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący przed nabyciem własności przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie spełniał warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 95 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 2 cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji brak spełniania warunków przewidzianych w art. 95 ustawy o Policji oznacza też brak uprawnień do pomocy finansowej.

Według skarżącego, uzależnienie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni, domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność od braku posiadania lokalu mieszkalnego narusza zasadę równości. Skarżący wskazuje, iż nie przysługuje mu pomoc finansowa na przekształcenie prawa najmu w prawo własności lokalu mieszkalnego, choć inne osoby nie posiadające stosownego lokalu mieszkalnego mogą taką pomoc otrzymać i to dalej idącą. Pomoc ta jest bowiem przeznaczona na uzyskanie lokalu spółdzielczego, domu jednorodzinnego lub odrębnej własności lokalu mieszkalnego dla osób nie posiadających dotychczas lokalu mieszkalnego. Według skarżącego art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji powoduje, iż znalazł się on w gorszej sytuacji niż wskazana wyżej kategoria osób. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy nie znajduje uzasadnienia w konstytucyjnej zasadzie równości i sprawiedliwości. Skarżący wskazał na naruszenie zasady równości w zakresie prawa funkcjonariuszy policji do pomocy finansowej na rzecz uzyskania mieszkania. Zdaniem skarżącego prawo to wynika z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.

W skardze konstytucyjnej podniesiono też, że § 1 ust. 2 przekracza delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Skarżący uważa, że wskazane w § 1 ust. 2 zarządzenia ograniczenie prawa do pomocy finansowej nie wynika z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przekroczenie delegacji ustawowej polega, więc na sformułowaniu przesłanek udzielania pomocy finansowej w akcie wykonawczym w sposób odmienny od regulacji ustawowej.

Postanowieniem z 2 sierpnia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawo funkcjonariusza policji do otrzymania pomocy finansowej na zaspokojenie swych potrzeb mieszkaniowych wynika z art. 75 i może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Również zarzut niezgodnego z zasadą równości ukształtowania tego prawa może być dochodzony tylko w granicach ustawy. W przeciwnym wypadku nastąpiłoby bowiem obejście konstytucyjnego zakazu z art. 81.

W zażaleniu skarżący wniósł o nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu, wskazując, iż nie wywodzi on swego prawa z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, lecz z ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, ustawodawca realizując pomoc mieszkaniową w odniesieniu do funkcjonariuszy policji określił zasady rozdziału tej pomocy z naruszeniem zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Art. 75 ust. 1 Konstytucji formułuje dyrektywę postępowania adresowaną do organów władzy publicznej. W myśl tej dyrektywy organy władzy publicznej, w tym władzy ustawodawczej, są obowiązane podejmować działania sprzyjające zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Ponadto przepis ten wskazuje przykładowo rodzaje działań podejmowanych dla realizacji wskazanych w nim celów, ale sposób przeprowadzenia tych działań jest tylko w niewielkim stopniu zdeterminowany treścią przepisów Konstytucji. Dotyczy to w szczególności działań ustawodawczych. Z powyższego nie wynika jednak w sposób oczywisty, że art. 75 ust. 1 Konstytucji nie może być podstawą kontroli konstytucyjności norm prawnych. Brak podejmowania jakichkolwiek działań prawodawczych lub też podejmowanie działań, które utrudniałyby obywatelom zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych, stanowiłby bowiem podlegające kontroli Trybunału Konstytucyjnego naruszenie art. 75 ust. 1.

Ogólność użytych w art. 75 ust. 1 Konstytucji sformułowań utrudnia określenie zakresu i treści obowiązków władz publicznych oraz odpowiadających im uprawnień obywateli. Za tym, że art. 75 ust. 1 wyraża jednak publiczne prawa podmiotowe, przemawia zarówno usytuowanie tego przepisu w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym “Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, jak i sformułowanie art. 81 Konstytucji, w którym wyraźnie mówi się o “prawach” określonych w art. 75. Ustalenie treści tych praw już na płaszczyźnie konstytucyjnej utrudnia fakt, iż należą one do kategorii praw ekonomicznych i socjalnych, a realizacja praw tego typu wiąże się ściśle z materialnymi możliwościami państwa. Dotyczy to zwłaszcza obowiązków nałożonych na władze publiczne w tej części art. 75 ust. 1, w której mówi się o przeciwdziałaniu bezdomności i wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego. Możliwość wywodzenia przez obywateli konkretnych uprawnień znajduje oparcie jedynie w końcowej części art. 75 ust. 1, gdzie mówi się o ciążącym na władzach publicznych obowiązku wspierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.

Art. 75 Konstytucji, na równi z innymi przepisami wyliczonymi w art. 81 Konstytucji, nie stanowi samoistnej podstawy uprawnień, których obywatel mógłby dochodzić wobec organów władzy publicznej. Możliwość ich dochodzenia uzależniona jest od obowiązywania ustawy określającej treść, zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz tryb dochodzenia danego uprawnienia. Art. 81 Konstytucji nie wyłącza natomiast oceny zgodności takiej ustawy z przepisami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi.

Osoba wnosząca skargę konstytucyjną jest obowiązana wskazać prawo konstytucyjne, które jej zdaniem zostało naruszone (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Wymaga to wskazania przepisu Konstytucji, będącego podstawą określania treści tego prawa podmiotowego (zob. wyroki w sprawach Sk 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 i Sk 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96). Brak wskazania naruszonego prawa lub też wskazanie prawa, które nie ma rangi konstytucyjnej, stanowi brak uzasadniający odmowę nadania skardze dalszego biegu. W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na naruszenie prawa do uzyskania od państwa pomocy przy zakupie na własność zajmowanego dotychczas mieszkania. Wątpliwości co do tego, czy uprawnienie, na którego naruszenie wskazuje skarżący, mieści się w zakresie art. 75 ust. 1 Konstytucji nie mogą być rozstrzygnięte podczas wstępnego rozpoznania. Na tym etapie postępowania skarga konstytucyjna może być badana jedynie w zakresie określonym w art. 49 w związku z art. 36 i art. 47 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wątpliwości dotyczące zakresu i konstytucyjnych podstaw wskazanego przez skarżącego uprawnienia mogą być wyjaśnione przez Trybunał Konstytucyjny dopiero w orzeczeniu rozstrzygającym o zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów.

W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji.

W skardze konstytucyjnej zarzucono, że art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) narusza wynikające z art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo skarżącego do równego traktowania go przez władze publiczne w zakresie pomocy finansowej dla funkcjonariuszy policji. Ponadto skarżący zarzuca, iż § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. (M. P. z 1997 r. Nr 76, poz. 709) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż jego treść przekracza zakres upoważnienia ustawowego.

Skarżący wraz ze swą żoną, będącą najemcą zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego, nabył na własność od Gminy Ś. zajmowany lokal mieszkalny. Skarżący, będąc funkcjonariuszem policji zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji w L. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w związku z nabyciem na własność wskazanego lokalu. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzją nr 2/98 z 22 stycznia 1999 r. Komendant Rejonowy Policji odmówił przyznania pomocy finansowej. Stwierdził on, iż w myśl art. 95 ustawy o Policji pomoc finansowa nie przysługuje funkcjonariuszowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ponieważ żona skarżącego do dnia nabycia na własność zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego była jego najemcą, tym samym zachodzi wskazana wyżej przesłanka z art. 95 ustawy o Policji uzasadniająca odmowę udzielenia pomocy finansowej. Na skutek odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki w L. decyzją nr 21/98 z 12 lutego 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w L. wskazał, że skarżący wraz z rodziną zajmował lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu na czas nie określony, a wykup zajmowanego lokalu nie był obowiązkowy. W myśl art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji z zakresu pomocy finansowej wyłączeni są funkcjonariusze, którzy nie są uprawnieni do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, czyli osoby posiadające już lokal mieszkalny. W uzasadnieniu wskazano, iż skoro ustawa o Policji mówi o posiadaniu nie definiując tego pojęcia, dla jego rozumienia należy odwołać się do art. 336 k.c., w myśl którego posiadaczem jest zarówno właściciel, jak i ten, kto włada rzeczą jako najemca. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. skarżący nie był osobą uprawnioną do otrzymania pomocy finansowej. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 5 lutego 1999 r. (sygn. akt II SA/Po 774/98) skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący przed nabyciem własności przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie spełniał warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 95 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 2 cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji brak spełniania warunków przewidzianych w art. 95 ustawy o Policji oznacza też brak uprawnień do pomocy finansowej. Według skarżącego, uzależnienie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni, domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność od braku posiadania lokalu mieszkalnego narusza zasadę równości. Skarżący wskazuje, iż nie przysługuje mu pomoc finansowa na przekształcenie prawa najmu w prawo własności lokalu mieszkalnego, choć inne osoby nie posiadające stosownego lokalu mieszkalnego mogą taką pomoc otrzymać i to dalej idącą. Pomoc ta jest bowiem przeznaczona na uzyskanie lokalu spółdzielczego, domu jednorodzinnego lub odrębnej własności lokalu mieszkalnego dla osób nie posiadających dotychczas lokalu mieszkalnego. Według skarżącego art. 94 ust. 1 i art. 95 powoduje, iż znalazł się on w gorszej sytuacji niż wskazana wyżej kategoria osób. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy nie znajduje uzasadnienia w konstytucyjnej zasadzie równości i sprawiedliwości. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 1999 r. nakazano skarżącemu wskazanie jego konstytucyjnych praw, które zostały naruszone zaskarżonymi przepisami. W piśmie procesowym z 28 maja 1999 r. skarżący wskazał na naruszenie zasady równości w zakresie prawa funkcjonariuszy policji do pomocy finansowej na rzecz uzyskania mieszkania. Zdaniem skarżącego, prawo to wynika z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze konstytucyjnej zarzucono również niezgodność § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego § 1 ust. 2 zarządzenia przekracza delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Wskazany przepis ustawy upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze zarządzenia zasad przyznawania i zwrotu oraz wysokości pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. W myśl § 1 ust. 2 zarządzenia pomocy finansowej nie przyznaje się policjantowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 95 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, wskazane w § 1 ust. 2 zarządzenia ograniczenie prawa do pomocy finansowej nie wynika z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przekroczenie delegacji ustawowej polega, więc na sformułowaniu przesłanek udzielania pomocy finansowej w akcie wykonawczym w sposób odmienny od regulacji ustawowej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji RP prawo do złożenia skargi konstytucyjnej przysługuje osobie, której konstytucyjne prawa zostały naruszone przez akt normatywny. Art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) zawiera wymóg wskazania w skardze konstytucyjnej, jakie konstytucyjne prawa skarżącego i w jaki sposób zostały naruszone. Zdaniem skarżącego, wskazane w skardze przepisy naruszają jego prawo do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego poprzez pozbawienie go prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Prawo to wywodzi skarżący z art. 75 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Należy stwierdzić, że w myśl art. 81 Konstytucji prawa określonego w art. 75 ust. 1 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Sformułowanie to oznacza m.in., że środki ochrony prawa, o których mowa w art. 75 Konstytucji są określone w ustawach zwykłych. Z powyższego wynika, że zarzut naruszenia prawa z art. 75 Konstytucji RP nie może być dochodzony w drodze skargi konstytucyjnej. Brak możliwości złożenia skargi występuje również wtedy, gdy zarzut naruszenia art. 75 Konstytucji, związany jest z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości. Prawo do równego traktowania, o którym mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji zawsze powiązane jest z określonym prawem, wolnością lub obowiązkiem jednostki. Przyjęcie, iż nierówne traktowanie w zakresie praw, o których mowa w art. 81 Konstytucji, uzasadnia możliwość złożenia skargi konstytucyjnej, prowadziłoby do obejścia konstytucyjnych ograniczeń zawartych w tym przepisie. W konsekwencji wymienionych w art. 81 praw ich adresaci mogliby dochodzić nie tylko w granicach określonych w ustawie, ale również w granicach wyznaczonych przez Konstytucję. Konsekwencja ta byłaby sprzeczna z ratio legis art. 81 Konstytucji, polegającym na wyłączeniu możliwości dochodzenia w drodze skargi konstytucyjnej naruszenia praw wymienionych w tym przepisie.

Reasumując należy stwierdzić, że w skardze konstytucyjnej nie wskazano konstytucyjnych praw skarżącego, których naruszenie dawałoby mu prawo do złożenia skargi konstytucyjnej. Brak wskazania konstytucyjnych praw, które zostały naruszone oznacza, iż nie został spełniony wymóg dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu przedmiotowej skardze konstytucyjnej.