W skardze konstytucyjnej z 20 maja 2014 r. M.M. (dalej: skarżąca), zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 691 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.). Zaskarżonemu przepisowi, rozumianemu w ten sposób, że „poza małżonkiem niebędącym współnajemcą lokalu, dziećmi najemcy i jego współmałżonką, innymi osobami, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych osobą wstępującą po śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu jest wyłącznie osoba, która pozostawała ze zmarłym najemcą w takich relacjach, jak małżonkowie”, skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2, art. 32 i art. 75 Konstytucji.

Postanowieniem z 19 stycznia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że skarżąca nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jest nim wymóg wskazania konkretnych konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącej, które zostały naruszone przez unormowanie zakwestionowane w skardze. W przekonaniu Trybunału powinności przewidzianej w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK nie spełniło odwołanie się przez skarżącą do zasad wynikających z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Obowiązek prawidłowego określenia podstawy skargi nie został wykonany również przez powołanie art. 75 Konstytucji, statuującego jedynie normę programową, nie zaś konkretne prawo podmiotowe chronione za pomocą skargi konstytucyjnej.

W zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu skarżąca zarzuciła Trybunałowi, że nieprawidłowo uznał skargę za niespełniającą wymogów ustawowych, w szczególności zaś przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Zdaniem skarżącej określenie podstawy skargi w oparciu o art. 75 Konstytucji było w pełni uzasadnione, a potwierdzeniem tego może być – przywołane w zaskarżonym postanowieniu – orzeczenie TK z 9 września 2003 r. (SK 28/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 74). W przekonaniu skarżącej judykat ten dowodzi właśnie dopuszczalności przeprowadzenia przez Trybunał kontroli (w trybie skargi konstytucyjnej) kwestionowanych przepisów także z art. 75 Konstytucji. W dalszej części zażalenia skarżąca szczegółowo odniosła się do treści orzeczeń podjętych w jej sprawie przez sądy powszechne i ponownie podkreśliła zaistniałe naruszenie prawa do równego traktowania, prawa do mieszkania (wywodzonego właśnie z art. 75 Konstytucji) i zasady sprawiedliwości społecznej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie skarżącej nie zawiera argumentów, które podważyłyby prawidłowość postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Zasadniczą przeszkodą do nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu, a tym samym merytorycznego rozpatrzenia sformułowanych w niej zarzutów postawionych wobec art. 691 § 1 k.c., było nieprawidłowe określenie przez skarżącą podstawy skargi. Taką podstawą mogą być bowiem wyłącznie przepisy Konstytucji wyrażające konkretne prawa podmiotowe przysługujące skarżącej. Jak to już wyjaśnił Trybunał w zaskarżonym postanowieniu, takiej podstawy nie tworzy odwołanie się samodzielnie do zasad ogólnych statuowanych w art. 2 i art. 32 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału poglądem zabieg tego rodzaju wymaga każdorazowo odniesienia zarówno zasady równości, jak i zasad sprawiedliwości społecznej do treści konkretnych wolności lub praw wyrażonych w odrębnych przepisach ustawy zasadniczej. Skarżąca konsekwentnie, acz błędnie, odwołuje się w związku z tym do art. 75 Konstytucji i zawartej w tym przepisie normy programowej, wywodząc z niej „prawo do zamieszkania w mieszkaniu zmarłego najemcy, z którym skarżąca pozostawała we wspólnocie domowej, duchowej i gospodarczej”.

W ocenie Trybunału taki zabieg interpretacyjny jest nieuprawniony i nie uwzględnia normatywnej treści tego przepisu Konstytucji. Unormowanie art. 75 Konstytucji wyraża w swojej treści tzw. normę programową, adresowaną do władz publicznych, która nie daje jednocześnie podstaw do dekodowania konkretnego prawa podmiotowego, chronionego za pomocą skargi konstytucyjnej. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał słusznie odwołał się w tym kontekście do dotychczasowego orzecznictwa w sprawach skarg konstytucyjnych. Podkreślona została w nim okoliczność braku podstaw do konstruowania wzorca kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi w oparciu o samodzielnie ujęty art. 75 Konstytucji. Kwestionując prawidłowość postanowienia Trybunału, skarżąca odwołuje się do – powołanego w uzasadnieniu tego orzeczenia – wyroku TK z 9 września 2003 r. (sygn. SK 28/03). Ocena tego orzeczenia, dokonana przez skarżącą w złożonym zażaleniu, nie jest jednak prawidłowa. Po pierwsze, skarżąca nie uwzględnia tego, że art. 75 Konstytucji został tam wskazany w ścisłym związku normatywnym z innymi przepisami ustawy zasadniczej wyrażającymi konkretne prawa podmiotowe, tzn. art. 21 i art. 64 Konstytucji. Po drugie, w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał jednoznacznie wypowiedział się na temat braku podstaw do wywodzenia z treści art. 75 Konstytucji „roszczenia o dostarczenie (…) lokalu mieszkalnego, skierowanego przeciwko państwu (władzom publicznym)”. W powołanym przez skarżącą wyroku Trybunał podkreślił również, że „wyrażony w art. 75 ust. 2 Konstytucji nakaz ustawowej regulacji ochrony praw lokatorów nie uzasadnia konieczności przyjęcia przez ustawodawcę konstrukcji wstąpienia w prawa i obowiązki zmarłego lokatora przez wszystkie mieszkające z nim osoby”. W kontekście rozpatrywanej skargi trzeba więc stwierdzić, że przywołany wyżej przepis Konstytucji nie daje tym bardziej podstaw do wywodzenia – sformułowanego w zażaleniu skarżącej – „prawa do mieszkania”.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W skardze konstytucyjnej z 20 maja 2014 r. M.M. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 691 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.). Zaskarżonemu przepisowi, rozumianemu w ten sposób, że „poza małżonkiem niebędącym współnajemcą lokalu, dziećmi najemcy i jego współmałżonką, innymi osobami, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, osobą wstępującą po śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu jest wyłącznie osoba, która pozostawała ze zmarłym najemcą w takich relacjach, jak małżonkowie”, skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2, art. 32 i art. 75 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżąca wystąpiła z powództwem przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawa – Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Wyrokiem z 20 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I C 594/12) Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi-Północ w Warszawie – I Wydział Cywilny oddalił powództwo skarżącej. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 691 k.c., nie jest bowiem osobą uprawnioną do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy. Apelacja skarżącej od powyższego orzeczenia została oddalona przez Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie – IV Wydział Cywilny Odwoławczy (wyrok z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV Ca 1834/12). Sąd II instancji podkreślił, że pojęcie osoby pozostającej we wspólnym pożyciu z najemcą, o którym mowa w art. 691 § 1 k.c., obejmuje wyłącznie osobę pozostającą ze zmarłym najemcą w takich relacjach jak małżonkowie. Sąd Okręgowy odwołał się w tym zakresie do utrwalonej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego i wyjaśnił, że wprowadzenie do kategorii podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem określonym w art. 691 k.c. osób pozostających we wspólnym faktycznym pożyciu z najemcą podyktowane było dążeniem ustawodawcy do objęcia ochroną osób, które pozostają w związkach partnerskich nieuregulowanych prawnie. Zdaniem sądu II instancji jest natomiast oczywiste, że skarżąca nie pozostawała w tego typu relacji ze swoją teściową, a tym samym nie spełniała tego warunku.

Uzasadniając zarzuty analizowanej skargi konstytucyjnej, skarżąca wyjaśniła, że uregulowanie zawarte w art. 691 k.c. prowadzi do – niezgodnej z zasadami sprawiedliwości i równości – dyskryminacji w zakresie prawa do mieszkania. W ocenie skarżącej przyjęcie w wyroku Sądu Okręgowego – jako jedynego – kryterium „pozostawania w takich relacjach jak małżonkowie”, bez odniesienia do innych aspektów związanych z pozostawaniem we wspólnocie domowej, duchowej i gospodarczej, nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a jednocześnie doprowadził do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw lub wolności. Obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jest wyjaśnienie, w jaki sposób zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w związku z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z nią Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, skarżący określa – w sposób wiążący dla Trybunału – podstawę skargi, a więc unormowania Konstytucji, które mają stanowić wzorzec kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej. Wskazując określone prawa lub wolności, skarżący powinien przedstawić szczegółowe argumenty, uprawdopodobniające tezę o niezgodności przedmiotu skargi z przepisami Konstytucji, które prawa te statuują.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w analizowanej sprawie wskazana wyżej przesłanka skargi konstytucyjnej nie została spełniona. Skarżąca określiła podstawę skargi konstytucyjnej przez odwołanie się do art. 2, art. 32 i art. 75 Konstytucji.

Dwa pierwsze z wymienionych wyżej przepisów Konstytucji statuują zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2) i równości (art. 32). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawach skarg konstytucyjnych w pełni utrwalony jest pogląd wskazujący na ograniczoną dopuszczalność powoływania tych zasad ustrojowych jako podstawy skargi konstytucyjnej. Konstruowanie podstawy skargi w oparciu o unormowania art. 2 i art. 32 Konstytucji jest bowiem dozwolone wówczas, gdy skarżący doprecyzuje, w zakresie jakich konkretnych praw podmiotowych – wyrażonych w odrębnych przepisach Konstytucji – zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

Skarżąca podjęła próbę takiego skonkretyzowania w oparciu o art. 75 Konstytucji, z którego wywodzi podmiotowe prawo do mieszkania. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tego rodzaju zabieg nie jest jednak uprawniony. Domniemać należy, że skarżąca wywodzi prawo takiej treści z art. 75 ust. 1 Konstytucji, który stanowi: „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania”. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że cytowany wyżej przepis wyraża tzw. normę programową. Cechą charakterystyczną tego rodzaju unormowań jest to, że są one adresowane do organów władz publicznych, nie zaś bezpośrednio do potencjalnych beneficjentów działań podejmowanych przez te organy. Ponadto – zgodnie z poglądem Trybunału – normy programowe nie są źródłem wolności ani praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a tym samym nie mogą być uznane za adekwatną podstawę skargi konstytucyjnej (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 29 kwietnia 2008 r., Ts 203/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 117; 22 grudnia 2008 r., Ts 216/08, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 54; 20 stycznia 2009 r., Ts 240/07, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 149). Jednoznacznie negatywne stanowisko odnośnie do dopuszczalności kontroli przepisów kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej z art. 75 Konstytucji zajął Trybunał także w wyroku z 9 września 2003 r. (SK 28/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 74). W ocenie Trybunału „żadna osoba nie ma opartego na Konstytucji [art. 75] roszczenia o dostarczenie jej lokalu mieszkalnego, skierowanego przeciwko państwu (władzom publicznym)”.

Trybunał uznał więc, że skarżąca nie doprowadziła do niezbędnego skonkretyzowania prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej, w zakresie którego doznały naruszenia zasady wyrażone w art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu.