1. Postanowieniem z 11 lipca 2008 r. (sygn. akt IV P 241/08) Sąd Rejonowy w Zabrzu – Sąd Pracy zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy: § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie Prezydenta RP), w części określającej wysokość stawki podstawowej wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu rejonowego i sędziego sądu okręgowego, jest zgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) i zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz z art. 7 lit. a pkt i Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169; dalej: pakt praw gospodarczych), w części gwarantującej godziwy zarobek i równe wynagrodzenie za pracę o równej wartości bez jakiejkolwiek różnicy, mając na względzie zasady ukształtowania warunków wynagrodzenia sędziów i asesorów wojewódzkich sądów administracyjnych w art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: prawo o ustroju sądów administracyjnych) w związku z § 2 rozporządzenia Prezydenta RP w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu apelacyjnego.

Sąd Rejonowy w Koninie – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z postanowieniem z 31 lipca 2008 r., sygn. akt IV P 136/08, zawierającym tożsame pytanie prawne. Z identycznym pytaniem prawnym wystąpił Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 30 października 2008 r., sygn. akt VI P 581/08. Takie samo pytanie zostało Trybunałowi postawione przez Sąd Rejonowy w Lublinie – Sąd Pracy postanowieniem z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt VII P 521/08. Sprawy te zostały zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym odpowiednio pod sygnaturami: P 98/08, P 103/08 oraz P 121/08. Zostały one połączone zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z: 24 października, 13 listopada 2008 r. oraz 5 stycznia 2009 r. do łącznego rozpoznania z pytaniem prawnym wniesionym przez Sąd Rejonowy w Zabrzu, pod wspólną sygnaturą P 95/08. Ze względu na taką samą treść zostaną one przedstawione wspólnie.

Sąd Rejonowy w Zabrzu oraz Sąd Rejonowy w Lublinie złożyły ponadto wniosek o wydanie postanowienia sygnalizującego Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi RP konieczność podjęcia pilnej inicjatywy ustawodawczej dotyczącej unormowania systemu wynagradzania osób sprawujących władzę sądowniczą, tak aby zapewnić pełną realizację konstytucyjnych standardów prawa każdego sędziego sądu powszechnego do wynagrodzenia odpowiadającego godności sprawowanego urzędu.

1.1. Pytania prawne zostały sformułowane w związku z powództwami o wyrównanie wynagrodzenia w kwocie 2500 zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami złożonymi przez:

– 12 sędziów Sądu Rejonowego w Tarnowskich Górach za okres od października 2007 r. do lutego 2008 r.,

– 10 sędziów Sądu Rejonowego w Turku za okres od sierpnia do grudnia 2007 r.,

– sędziego Sądu Rejonowego w Elblągu za okres od lipca do listopada 2007 r.,

– sędziego Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej za okres od 1 lipca do 30 listopada 2007 r.

Powodowie we wszystkich sprawach złożyli wniosek o zwrócenie się przez sąd rozpoznający sprawę do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści jak w petitum.

1.2. Sądy pytające powołały się na następujące argumenty:

Regulacja wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych zawarta w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych) przewiduje równość stawek wynagrodzenia sędziów równorzędnych sądów oraz zróżnicowanie według rangi stanowiska sędziego i stażu pracy, a także pełnionej funkcji. Stawki podstawowe wynagrodzenia sędziów stanowią ustaloną przez Prezydenta RP wielokrotność kwoty bazowej, określanej corocznie w ustawie budżetowej. Stawka ta dla sędziego sądu rejonowego wynosi 3,3 kwoty bazowej. Natomiast stawka wynagrodzenia zasadniczego dla sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego (dalej: WSA) jest wyższa, ponieważ kwotę bazową mnoży się przez współczynnik 4,6. Regulacja wynagrodzeń sędziów WSA zawarta w art. 29 prawa o ustroju sądów administracyjnych przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych. Ustawodawca zdecydował jednak, że wysokość wynagrodzeń sędziów WSA będzie równa wynagrodzeniu sędziów sądów apelacyjnych. Zdaniem sądów pytających taka dyferencjacja wynagrodzeń grup sędziów jest sprzeczna z zasadą równości, sprawiedliwości społecznej oraz zagwarantowaną w pakcie praw gospodarczych zasadą równego wynagrodzenia za pracę równej wartości.

Podstawą zastosowania zasady równego traktowania jest ustalenie istnienia relewantnej cechy, wskazującej na podobną sytuację prawną porównywanych grup podmiotów. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego obowiązywanie zasady równości nie wyklucza zgodności z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych, jednak pod określonymi warunkami. Kryterium różnicowania sytuacji prawnej określonych podmiotów powinno być jasno sprecyzowane. Musi uwzględniać zasadę relewancji – czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma i służyć realizacji tych celów. Ponadto kryterium różnicujące powinno uwzględniać zasadę proporcjonalności. Waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.

Zgodnie z art. 175 Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, administracyjne i wojskowe. Sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji orzekają w sprawach administracyjnych WSA, natomiast w sądownictwie powszechnym – sądy rejonowe, a w określonych kategoriach spraw – sądy okręgowe. Zachodzi więc istotne podobieństwo pomiędzy sędziami sądów rejonowych i WSA, ponieważ obie grupy zawodowe sprawują wymiar sprawiedliwości, rozpoznając sprawy sądowe w pierwszej instancji. Okoliczności te pozwalają na dokonywanie porównań sytuacji prawnej obu tych grup zawodowych w aspekcie zachowania zasady równości.

Sądy pytające odwołały się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (dalej: ETS), dotyczącego interpretacji art. 141 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) wprowadzającego zasadę niedyskryminacji w wynagradzaniu za pracę kobiet i mężczyzn. Zdaniem sądów pytających w orzecznictwie tym zawarte są wskazówki pozwalające na uchwycenie dopuszczalności porównywania konkretnych grup pracowniczych różniących się także innymi niż płeć kryteriami. W sprawie Royal Copenhagen (C-400/93) ETS zlecił badanie, czy w porównywalnych grupach wszyscy pracownicy należą do jednakowych kategorii społecznych, biorąc pod uwagę rodzaj pracy, jej warunki oraz potrzebne przygotowanie zawodowe. Niezależnie od różnego nazewnictwa i odrębnych regulacji prawnych dla obu grup sędziów, ustawowe wymagania niezbędne dla wykonywania funkcji sędziego sądu rejonowego i WSA są prawie identyczne. Do powołania na stanowisko sędziego sądu rejonowego konieczne jest ukończenie 29 lat (art. 61 § 1 pkt 5 prawa o ustroju sądów powszechnych), a na sędziego WSA – 35 lat (art. 6 § 1 pkt 5 prawa o ustroju sądów administracyjnych). Uzyskanie dostępu do zawodu sędziego sądu rejonowego wiąże się z koniecznością odbycia aplikacji i trwającej 4 lata asesury, co powoduje, że faktyczny wiek uzyskania urzędu sędziego to 31 lat. Ponadto sędziowie WSA nie są zobligowani do ukończenia aplikacji, a nawet nie muszą legitymować się praktyką w organach wymiaru sprawiedliwości. Gdyby przyjąć, że wiek stanowi kryterium różnicowania wynagrodzeń, to sędziowie sądów powszechnych powinni w wieku 35 lat otrzymywać wynagrodzenie porównywalne z sędziami WSA. W obecnym stanie prawnym sędzia sądu rejonowego z 6 letnim stażem pracy otrzymuje wynagrodzenie na takim samym poziomie, jak w momencie obejmowania urzędu, a więc pozostające w dysproporcji do wynagrodzenia sędziego WSA.

Zdaniem sądów zróżnicowanie stawek wynagrodzeń sędziów sądów administracyjnych w stosunku do sędziów sądów powszechnych może wskazywać zamiar ustawodawcy, aby sądy administracyjne usytuować wyżej w hierarchii wymiaru sprawiedliwości niż sądy powszechne. Nie ma jednak konstytucyjnych podstaw przyjęcia takiego założenia.

Sądy stwierdzają, że przyjmując założenie, że ustawodawca miał zamiar zagwarantowania wyższych kwalifikacji sędziów sądów administracyjnych i w konsekwencji zapewnił tej grupie sędziów relatywnie wysokie uposażenie, to jednak w obowiązującym stanie prawnym nie ma ustawowych mechanizmów weryfikowania kwalifikacji sędziów WSA. Ponadto art. 6 § 1 pkt 7 prawa o ustroju sądów administracyjnych pozwala ubiegać się o urząd sędziego WSA m.in. sędziom sądów powszechnych z co najmniej 8 letnim stażem służby. Równocześnie wymogiem dla kandydatów na sędziów WSA zgodnie z art. 6 § pkt 6 prawa o ustroju sądów administracyjnych jest wysoki poziom wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej. Spełnienie tego warunku jest wątpliwe, ponieważ sędziowie sądów powszechnych nie zajmują się w praktyce orzeczniczej prawem administracyjnym. Skoro jednak znaczna część sędziów WSA rekrutuje się spośród sędziów sądów powszechnych, to znaczy, że w praktyce uznano za spełniony warunek posiadania przez nich szczególnych kwalifikacji w zakresie prawa administracyjnego. Należy uznać, że mają równie wysoki poziom wiedzy w zakresie dziedzin prawa, w których orzekają w sądach powszechnych. Tym bardziej niezrozumiałe jest różnicowanie wynagrodzeń sędziów pierwszej instancji w zależności od rodzaju sądownictwa.

Sądy wyrażają pogląd, że trudno wytłumaczyć również regulację, według której asesorzy w WSA (osoby uczące się zawodu sędziego) uzyskują wynagrodzenie na poziomie sędziego sądu okręgowego, czyli wyższe niż sędziowie sądów rejonowych, a wymagania co do wieku koniecznego do podjęcia pracy są zbliżone do tej grupy zawodowej, ponieważ dla asesora wynosi 30 lat (art. 26 § 1 pkt 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych). Sądy administracyjne sprawują taki sam wymiar sprawiedliwości jak sądy powszechne. Różnica polegająca na tym, że sędziowie sądów administracyjnych są sędziami prawa, a nie faktów, nie ma w tym zakresie decydującego znaczenia. Stanowi jedynie konsekwencję przyjętego modelu procedury, który może być w każdym czasie zmieniony przez ustawodawcę. W sądach powszechnych rozpoznawane są też sprawy o charakterze administracyjnym, dotyczące m.in. odwołań od decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych, ochrony konkurencji i konsumentów, postępowań regulacyjnych. Ustawodawca dokonuje podziału spraw pomiędzy sądownictwo administracyjne i powszechne bez jasnych i przejrzystych kryteriów, co wzmacnia argument o nieuzasadnionym dualizmie sądownictwa powszechnego i administracyjnego. Porównanie obciążenia pracą sędziów sądów rejonowych i WSA wskazuje, że statystycznie liczba spraw rozpatrywanych przez sędziów sądów rejonowych jest większa niż w WSA. Nie ma też empirycznych dowodów dla potwierdzenia tezy, że prawo administracyjne jest bardziej skomplikowane od prawa pracy albo prawa cywilnego.

Wszystkie powyższe argumenty, zdaniem sądów pytających, świadczą o nieuzasadnionej dyferencjacji poziomu wynagrodzeń sędziów sądów rejonowych i WSA.

Sądy pytające wskazały, że w wypadku stwierdzenia niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu rozporządzenia Prezydenta RP podstawę uwzględnienia roszczeń powoda mógłby stanowić art. 18 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: kodeks pracy) w związku z przepisami regulującymi zasady wynagradzania sędziów i asesorów WSA. Art. 18 § 3 kodeksu pracy przewiduje nieważność przepisów, na podstawie których powstaje stosunek pracy, jeżeli naruszają one zasadę równego traktowania w zatrudnieniu. Skoro obecna regulacja wynagrodzenia sędziów sądów powszechnych narusza zasadę niedyskryminacji, to po jej uchyleniu powinny być w sprawie zastosowane przepisy normujące wynagrodzenie sędziów WSA, ponieważ odpowiadają one zasadzie równości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zakwestionowany przez sądy pytające § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie Prezydenta RP) określał stawki podstawowe wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych. Rozporządzenie zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych). Określona przez Prezydenta RP stawka podstawowa stanowiła wielokrotność kwoty bazowej, która była ustalana corocznie w ustawie budżetowej zgodnie z zasadami uregulowanymi w art. 91 § 1, 1a i 1b prawa o ustroju sądów powszechnych. Ustalenie wynagrodzenia zasadniczego sędziego następowało przez pomnożenie obowiązującej w danym roku kwoty bazowej i stawki podstawowej określonej przez Prezydenta RP. Współczynniki wielokrotności kwoty bazowej zostały zróżnicowane zgodnie z hierarchią sądów i wynosiły:

– dla sędziego sądu rejonowego – 3,3;

– dla sędziego sądu okręgowego – 3,9;

– dla sędziego sądu apelacyjnego – 4,6.

Zakres pytań prawnych obejmuje jedynie część § 2 rozporządzenia Prezydenta RP, dotyczącą wielokrotności kwoty bazowej dla sędziów sądów rejonowych i okręgowych. Budzi ona wątpliwości sądów pytających w zakresie równego traktowania sędziów sądów powszechnych i sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych (dalej: WSA). Powodowie w sprawach, w których sformułowano pytania prawne, domagają się zasądzenia od pracodawców kwot 2500 zł miesięcznie jako wyrównania wynagrodzenia za pracę. Kwoty te wynikają z wyliczenia wynagrodzenia podstawowego na podstawie współczynników dla sędziów sądów apelacyjnych. Powodowie otrzymują wynagrodzenie ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami w wysokości przewidzianej dla sędziów sądów rejonowych, ponieważ piastują takie stanowiska służbowe. Zdaniem sądów pytających współczynniki kwoty bazowej dla sędziów sądów rejonowych są zbyt niskie, biorąc pod uwagę wynagrodzenia sędziów WSA, którzy stanowią podobną grupę zawodową w ramach wymiaru sprawiedliwości, a otrzymują wynagrodzenie podstawowe w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu sędziów sądu apelacyjnego.

Powoływane przez sądy pytające regulacje w zakresie wynagrodzenia sędziów WSA wynikają z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów administracyjnych), który stanowi: „W sprawach nieuregulowanych w ustawie do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów, asesorów sądowych, urzędników i pracowników tych sądów stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych, z tym że do wynagrodzeń sędziów stosuje się przepisy dotyczące sędziów sądu apelacyjnego, a do wynagrodzeń asesorów sądowych – przepisy dotyczące sędziów sądu okręgowego”. Na tej podstawie do ustalania wynagrodzenia sędziów WSA stosuje się odpowiednio przepisy prawa o ustroju sądów powszechnych oraz rozporządzenia Prezydenta RP.

2. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał Konstytucyjny „umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał”.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W dniu 22 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 56 poz. 459; dalej: ustawa z 20 marca 2009 r.). Nowelizacja prawa o ustroju sądów powszechnych spowodowała, iż zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori, 22 kwietnia 2009 r., § 2 rozporządzenia Prezydenta RP, będący przedmiotem pytań prawnych, utracił moc obowiązującą w zakresie objętym pytaniami prawnymi.

Nowa regulacja, wprowadzona ustawą z 20 marca 2009 r., kształtuje ze skutkiem od 1 stycznia 2009 r. system wynagradzania sędziów w sposób, który pełniej niż dotychczas ma realizować wzorzec określony w art. 178 ust. 2 Konstytucji. Ustawodawca postanowił odejść od kształtowania wysokości wynagrodzeń sędziów w oparciu o dotychczasową kwotę bazową określaną corocznie w ustawie budżetowej. Kwota ta została zastąpiona przeciętnym wynagrodzeniem w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszanym w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.) – por. art. 91 §1 c prawa o ustroju sądów powszechnych, wprowadzony do ustawy 22 kwietnia 2009 r. Jednocześnie mnożniki, służące do określania wysokości poszczególnych stawek, w których ustala się wynagrodzenia, są teraz unormowane w ustawie, a nie jak dotychczas w rozporządzeniu Prezydenta RP. Przyjęte rozwiązania służyć mają obiektywizacji ustalania wynagrodzeń sędziowskich, nadto pozwolą na postulowane przez środowisko sędziowskie ograniczenie wpływu innych władz na wysokość zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Zawarta w tym przepisie regulacja stanowi wyjątek od zasady kontroli konstytucyjności aktów normatywnych obowiązujących i – jak każde odstępstwo – nie może być interpretowana rozszerzająco. Dlatego też przyjąć należy, że powołany przepis określa kryterium materialno-prawne oceny aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą, wyrażające się w „ochronie konstytucyjnych wolności lub praw”. Ponadto wydanie takiego orzeczenia przez Trybunał, a więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, ma być „konieczne” dla wspomnianej ochrony.

W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że wydanie orzeczenia merytorycznego o zakwestionowanym w pytaniach prawnych § 2 rozporządzenia Prezydenta RP nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw powodów.

Na marginesie należy zauważyć, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 20 marca 2009 r. wskazany w petitum pytań prawnych § 2 rozporządzenia Prezydenta RP był już przedmiotem orzekania Trybunału m.in. w postanowieniu z 11 marca 2009 r. (sygn. P 71/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 34). Sprawa ta związana była z pytaniami prawnymi sądów powszechnych o tej samej treści, co pytania zadane w niniejszej sprawie. Postanowieniem z 11 marca 2009 r. Trybunał umorzył postępowanie w tej sprawie, gdyż zadane Trybunałowi pytania prawne nie spełniały przesłanki funkcjonalnej, tj. związku między odpowiedzią Trybunału na pytanie prawne a rozstrzygnięciem, które sąd pytający ma wydać w zawisłych przed nim sprawach. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów, w tym rozporządzenia Prezydenta RP, uniemożliwiłoby w ogóle ustalenie wysokości wynagrodzenia zasadniczego sędziów.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.