W dniu 30 stycznia 2006 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych o stwierdzenie zgodności art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji; art. 2 ust. 4 ustawy – Prawo wodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 406) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Przedmiotem niniejszego wniosku są przepisy dotyczące wydawania decyzji administracyjnych w zakresie budownictwa wodnego, ochrony przed powodzią i zapobieganiem skutkom suszy oraz zarządzaniem zasobami śródlądowymi, które to decyzje mogą być wykonywane tylko przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje.

Przepis art. 2 ust. 4 powyższej ustawy postanawia, iż minister właściwy do spraw gospodarki wodnej określi w drodze rozporządzenia kwalifikacje ogólne i zawodowe wymagane od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne, sposób postępowania w sprawach stwierdzenia kwalifikacji, tryb powoływania i skład komisji egzaminacyjnej do sprawdzenia wiadomości kandydatów, wysokość i sposób uiszczania opłat związanych ze stwierdzeniem kwalifikacji oraz wysokość wynagrodzenia dla członków komisji egzaminacyjnej.

Na podstawie powyższej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne. Przedmiotem zaskarżenia jest § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia, w którym określono kwalifikacje wymagane od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (m.in. posiadanie dyplomu ukończenia studiów wyższych lub studiów podyplomowych w zakresie hydrologii; posiadanie co najmniej trzyletniej praktyki zawodowej w dziedzinie inżynierii i ochrony środowiska oraz autorstwo co najmniej 3 dokumentacji hydrologicznych w zakresie objętym kwalifikacjami). W dalszych przepisach powyższego rozporządzenia określono dokumenty, jakie powinna złożyć osoba ubiegająca się o stwierdzenie kwalifikacji do wykonywania dokumentacji hydrologicznej oraz uregulowano postępowanie sprawdzające prowadzone przez komisję egzaminacyjną.

Zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy regulacja, obejmująca szeroki zakres zagadnień, wkracza także w dziedzinę projektowania budowlanego. Z samej istoty rzeczy analizy i obliczenia hydrologiczne występują w projektach budowlanych w zakresie budownictwa wodnego i wodno-melioracyjnego, a także w pewnym stopniu w projektach dotyczących sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

W sprawach zatem budownictwa wodnego i wodno-melioracyjnego, w tym w sprawach uprawnień zawodowych, zastosowanie mają także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Zgodnie z ustawą Prawo budowlane czynności projektowania stanowią samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i do ich wykonywania niezbędne jest uzyskanie uprawnień budowlanych wydawanych przez organ samorządu zawodowego. Uprawnienia te mogą być udzielane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w zakresie m.in. specjalności konstrukcyjno-budowalnej oraz specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń m.in. wodociągowych i kanalizacyjnych. W ustawie Prawo budowlane określono podstawowe wymogi dotyczące kwalifikacji wymaganych do projektowania budowlanego w zakresie wykształcenia wyższego odpowiedniego dla danej specjalności (np. na kierunku budownictwo – uprawniającego do projektowania bez ograniczeń) lub wykształcenia wyższego pokrewnego (np. na kierunku inżynieria środowiska – uprawniającego do projektowania w ograniczonym zakresie) oraz wymaganej praktyki zawodowej.

Reasumując, dokumentacje projektowe dotyczące obiektów budownictwa wodnego i wodno-melioracyjnego, w tym dokumentacje hydrologiczne, powinny być wykonywane przez osoby mające kwalifikacje potwierdzone dyplomem ukończenia studiów wyższych, a także, które na swój pisemny wniosek wzięły udział w postępowaniu sprawdzającym przed komisją egzaminacyjną.

Zarządzeniem sędziego z 21 marca 2006 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała z 10 czerwca 2005 r. Walnego Zjazdu Delegatów Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych została podjęta zgodnie ze statutem Stowarzyszenia (5 egzemplarzy); wskazanie umocowanego przedstawiciela; uzasadnienie zarzutu niezgodności § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz doręczenie jednej kopii wniosku.

Pismem z 3 kwietnia 2006 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych.

Postanowieniem z 22 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych. Trybunał stwierdził, iż w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek do uznania go za organizację zawodową.

Zażaleniem z 6 czerwca 2006 r. wnioskodawca zaskarżył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2006 r., wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia i nadanie wnioskowi biegu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rozpatrując zażalenie, Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podmiot legitymowany szczegółowo, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Na płaszczyźnie procesowej, wnioskodawca jest zobligowany wykazać swoją legitymację nie później niż do dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi (por. np. postanowienie z 27 listopada 2002 r., sygn. Tw 25/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 232). Trybunał nie poprzestaje jednak na mechanicznym odniesieniu się do sytuacji z dnia wydania postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, ale stara się również ponownie odnieść się do stwierdzonych uchybień w świetle przedstawionej w zażaleniu argumentacji.

2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat podmiotów, które na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji posiadają legitymację procesową do dokonywania hierarchicznej kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją.

W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny zajmował się interpretacją pojęcia – „organizacja zawodowa”, użytego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, organizacja taka powinna spełniać łącznie trzy kryteria: kryterium podmiotowe, polegające na tym, że zrzesza ona osoby fizyczne; kryterium przedmiotowe, związane z tym, że członkowie danej organizacji stale i w celach zarobkowych wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód oraz kryterium funkcjonalne, w myśl którego podstawowym celem i funkcją takiej organizacji jest reprezentowanie interesów danej grupy zawodowej (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 30 maja 2000 r., sygn. U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114; 12 lutego 2003 r., sygn. Tw 59/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 8 oraz 26 listopada 2002 r., sygn. Tw 60/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 9).

Trybunał Konstytucyjny, w związku z obecnym postępowaniem, uznał za konieczne zasygnalizowanie pewnych ogólniejszych ustaleń dotyczących pojęcia „organizacja zawodowa”, użytego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Po pierwsze, „organizacja zawodowa”, jest wyrazem współdziałania jednostek w ramach wolności zrzeszania się. Nie każde jednak zrzeszenie jednostek może być uznane za organizację zawodową. Cechą wyróżniającą tego typu organizację jest okoliczność, iż skupia ona ludzi wykonujących dany zawód rozumiany jako stałe wykonywanie w celach zarobkowych jakiejś pracy, związanej z koniecznością posiadania odpowiedniego wykształcenia i stosownych kwalifikacji. Wykonywanie określonego zawodu stanowi zatem wyłączną domenę aktywności osób fizycznych. Brak jest natomiast możliwości uznania za zawód takiej sfery działalności, którą podejmują także osoby prawne. W przypadku zawodów zaufania publicznego organizacje zawodowe powoływane są przez samego ustawodawcę. Nie wyklucza to oczywiście możliwości powoływania do życia innych organizacji zawodowych przez samych zainteresowanych. Po drugie, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, przysługujące związkom zawodowym, organizacjom pracodawców i organizacjom zawodowym, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, nie ma charakteru ogólnego. Jest ono wyjątkowym uprawnieniem przyznanym w związku ze szczególnym charakterem zadań powierzonych poszczególnym podmiotom przez obowiązujące regulacje konstytucyjne i ustawowe. Po trzecie, wnioskodawca, działając w formie prawnej, jaką jest stowarzyszenie, kształtuje zasady członkostwa w swojej organizacji, odnosząc je do konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 58). Nie oznacza to jednak, że wraz z przyjęciem pracowników w poczet członków stowarzyszenia, nabywa ono uprawnienia związku zawodowego. Podobnie, stowarzyszenie nie zyskuje uprawnień organizacji pracodawców, jeśli jego członkami są podmioty zatrudniające pracowników, czy też uprawnień organizacji zawodowych, gdy zrzeszą się w nim osoby o danym wykształceniu bądź prowadzące podobną aktywność zawodową. Po czwarte, aby dane stowarzyszenie mogło być uznane za organizację zawodową posiadającą legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, oprócz spełnienia kryterium podmiotowego, przedmiot zaskarżenia musi należeć do zakresu działania tego konkretnego stowarzyszenia (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

3. Ustalenia ogólne dotyczące uprawnienia do wszczynania kontroli konstytucyjnej należy odnieść do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy. Kwestionowane przez Wnioskodawcę przepisy art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 406) dotyczą dokumentacji hydrologicznych i kwalifikacji do ich wykonywania.

Przedmiotem tego wniosku są przepisy dotyczące wykonywania zawodów technicznych związanych z gospodarką wodną i melioracyjną przez inżynierów i techników oraz specjalistów innych dziedzin zajmujących się gospodarką wodną i kształtowaniem środowiska.

Powyższe ustalenia trzeba zestawić ze stanem prawnym Wnioskodawcy. Jest on stowarzyszeniem działającym na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855). Inicjując kontrolę konstytucyjną, Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych wykorzystało swój status ogólnokrajowej organizacji (naukowo-technicznej) zawodowej, który to przymiot, stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4, jest pierwszym warunkiem posiadania legitymacji czynnej do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego.

Stowarzyszeniu Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, które zrzesza inżynierów mających specjalistycznie uprawnienia np. hydrologów, Trybunał Konstytucyjny – po wnikliwym przeanalizowaniu wniesionego zażalenia – uznał za możliwe przyznanie statusu „organizacji zawodowej”.

Na podstawie zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz przepisów § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 406), Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż kwalifikacje zawodowe osób zajmujących się dokumentacjami hydrologicznymi bez wątpienia muszą być poparte posiadaniem dyplomu ukończenia studiów wyższych w zakresie hydrologii, posiadaniem co najmniej trzyletniej praktyki zawodowej. Uprawnienia do wykonywania takiego zawodu łączą się więc ze szczególną, bardzo specjalistyczną i fachową wiedzą, która następnie zostaje zweryfikowana w trakcie postępowania sprawdzającego przed komisją egzaminacyjną.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w tym konkretnym przypadku kryterium członkostwa w Stowarzyszeniu ma charakter „zawodowy” i wiąże się z wykonywaniem w praktyce zawodów technicznych (inżyniera i technika) w dziedzinach związanych z problematyką wodną. Dlatego też wyjątkowo Trybunał skłania się do uznania Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych za podmiot, który ma możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm z Konstytucją.

Przedstawione ustalenia prowadzą do wniosku, iż Stowarzyszenie Techników i Inżynierów Wodnych i Melioracyjnych można uznać wyjątkowo za organizację zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż w warunkach współczesnej gospodarki ze względu na występującą zmienność specjalizacji zawodowych – Stowarzyszenie zrzeszające inżynierów i techników – w tym konkretnym wypadku posiada legitymację procesową do występowania z wnioskiem do Trybunału w sprawie dokonywania hierarchicznej kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją.

W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.

W dniu 30 stycznia 2006 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych o stwierdzenie zgodności art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji; art. 2 ust. 4 ustawy – Prawo wodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 406) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego z 21 marca 2006 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała z 10 czerwca 2005 r. Walnego Zjazdu Delegatów Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych została podjęta zgodnie ze statutem Stowarzyszenia (5 egzemplarzy); wskazanie umocowanego przedstawiciela; uzasadnienie zarzutu niezgodności § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz doręczenie jednej kopii wniosku.

Wnioskodawca pismem z 3 kwietnia 2006 r. odniósł się do stwierdzonych w zarządzeniu braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, kiedy wniosek taki pochodzi od uprawnionego podmiotu, wymienionego w art. 191 ust. 1 Konstytucji.

Wnioskodawca twierdzi, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, jako organizacja zawodowa jest uprawniony do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał wielokrotnie wskazywał, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji uzasadniają tezę, iż organizacja zawodowa winna spełniać określone kryteria, a mianowicie: kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej).

Trybunał stwierdza, iż wnioskodawca nie zdołał wykazać, że jego członkowie wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć. Należy zauważyć, że § 1 statutu Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych wskazuje na szeroki zakres przedmiotowy działalności wnioskodawcy. Stowarzyszenie nie spełnia zatem przesłanek do uznania go za organizację zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.