1. Krajowa Rada Notarialna (dalej: KRN) na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. Nr 113, poz. 1210 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF) z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy) oraz z art. 13 tej ustawy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji.

W ustępie 1 zakwestionowanego § 7 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF przewidziano dla instytucji obowiązanej w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy możliwość przekazywania GIIF danych z rejestru w formie kopii karty transakcji wyłącznie w wypadku, gdy dostarczane w ten sposób informacje dotyczą jednej transakcji. Krajowa Rada Notarialna zarzuciła tej regulacji niezgodność z zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w związku z konstytucyjnymi zasadami: wydawania aktów wykonawczych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1) oraz praworządności (art. 7). We wniosku podniesiono ponadto zarzut niezgodności wskazanego przepisu z art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, zgodnie z którym przekazanie danych z rejestru transakcji polega na przesłaniu lub dostarczeniu danych także z wykorzystaniem elektronicznych nośników informacji. W opinii wnioskodawców takie sformułowanie przepisu dowodzi, że przekaz elektroniczny ma znaczenie drugorzędne w stosunku do dostarczania danych w formie papierowej (przekazania kopii karty transakcji). Według wnioskodawców sformułowanie zawarte w § 6 kwestionowanego rozporządzenia (wskazujące możliwość przekazywania danych „również drogą teletransmisji”) jest potwierdzeniem drugorzędności elektronicznego przekazu.

Powołując z kolei jako wzorzec kontroli art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, wnioskodawcy wskazują na równorzędność rejestrów i sposobów przekazywania zawartych w nich danych. Zdaniem KRN upoważnienie zawarte w art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy uprawnia do określenia w akcie wykonawczym wyłącznie trybu przekazywania danych z rejestru transakcji. Ma to oznaczać, że nie ustanowiono delegacji do określenia warunków „zastosowania jednego z trybów” (według wnioskodawców papierowego albo elektronicznego). Tymczasem w zakwestionowanym § 7 ust. 1 wprowadzono dodatkowy warunek, który winien być spełniony, aby możliwe było przekazanie danych z rejestru w formie papierowej, a nie drogą przekazu elektronicznego. Wprowadzenie takiego rozwiązania ogranicza, w opinii KRN, wybór pomiędzy sposobami prowadzenia rejestru transakcji i przekazywania danych z tego rejestru. W ocenie KRN delegacja ustawowa określona w art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy odnosi się bowiem w sposób odrębny do dwóch rodzajów rejestrów transakcji (papierowego i elektronicznego) oraz określenia dwóch trybów przekazywania danych z rejestrów. Zdaniem KRN art. 13 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy zawiera delegację do uregulowania trybu przekazywania danych z „papierowego” rejestru transakcji, natomiast w pkt 2 tego przepisu ustawodawca przewidział, że rozporządzenie powinno także regulować tryb przekazywania danych z rejestrów elektronicznych.

2. Minister Finansów przedstawił stanowisko w piśmie z 3 marca 2006 r. (IF 7/033-12/2006/2753), wnosząc o orzeczenie, że § 7 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF nie jest niezgodny z art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy. Zdaniem Ministra Finansów przedstawione przez KRN zarzuty są bezzasadne. Cytując art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, Minister Finansów wskazał, że wydane na jego podstawie rozporządzenie w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF określa jeden tryb przekazywania danych realizowany odpowiednio w formie papierowej lub elektronicznej. Powołana zaś we wniosku KRN delegacja zawarta w art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy odnosi się jedynie do konieczności uregulowania w rozporządzeniu trybu przekazywania informacji o transakcjach przy wykorzystaniu elektronicznych nośników, które ze względu na swą specyfikę wymagają określenia w rozporządzeniu precyzyjnych danych technicznych. W art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy została przewidziana możliwość przekazywania danych z rejestru transakcji w formie elektronicznej. Ustawodawca pozostawił przy tym Ministrowi Finansów swobodę określenia w drodze rozporządzenia (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i po zasięgnięciu opinii Prezesa NBP) wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru GIIF. Powołując regulacje prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego, a także szczegółowe rozwiązania zawarte w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i informacje statystyczne z bazy danych GIIF, Minister Finansów podkreślił, że zakwestionowane rozporządzenie nie dyskryminuje żadnej z form prowadzenia rejestru transakcji i nie narusza przepisów ustawy.

3. W piśmie z 23 października 2006 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że:

1) przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF w zakresie, w jakim ogranicza możliwość przekazywania danych z rejestru transakcji GIIF w formie pisemnej (papierowej) jest niezgodny z art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji,

2) przepisy § 7 ust. 2-6 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF nie są niezgodne z art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji.

Według Prokuratora Generalnego zakwestionowana regulacja pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody wyboru formy przekazywania informacji GIIF wynikającą z art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Wykonując delegację ustawową Minister Finansów powinien uwzględnić treść art. 13 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, czego – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie uczynił.

Prokurator Generalny wskazał, że z petitum wniosku KRN, jak również z jego uzasadnienia wynika, że zarzut niekonstytucyjności dotyczy tylko ust. 1 zaskarżonego paragrafu. Ocenie konstytucyjności należy więc poddać tylko ust. 1 § 7 zaskarżonego rozporządzenia.

Na rozprawie 18 grudnia 2006 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. KRN wniosła o zbadanie zgodności § 7 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF z dwoma wzorcami kontroli: art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz art. 13 tej ustawy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. Wnioskodawcy wyraźnie wskazali, że nie kwestionują konstytucyjności oraz zgodności z zasadami techniki legislacyjnej delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF.

Art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy brzmi: „Minister właściwy do spraw instytucji finansowych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii Prezesa Narodowego Banku Polskiego, określa w drodze rozporządzenia:

1) wzór rejestru, o którym mowa w art. 8 ust. 4, sposób jego prowadzenia oraz tryb dostarczenia danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi;

2) tryb przekazywania Generalnemu Inspektorowi informacji o transakcjach, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 3, przy wykorzystaniu elektronicznych nośników informacji”.

W cytowanym przepisie użyto dwukrotnie wyrazu „tryb”. W punkcie 1 chodzi o „tryb dostarczenia danych z rejestru”, a w punkcie 2 o „tryb przekazywania informacji o transakcjach przy wykorzystaniu elektronicznych nośników informacji”. Przepis ten odsyła do art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Odczytując delegację ustawową w oparciu o ich brzmienie oraz treść powołanego w sprawie art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, należy uznać, że ustawodawca posługuje się sformułowaniami „tryb dostarczenia danych z rejestru” oraz „tryb przekazywania informacji o transakcjach” w sposób zamienny. Najlepiej świadczy o tym brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Ustanowiono tam (obejmujący m.in. notariuszy) obowiązek przekazywania GIIF informacji o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z wymaganiami art. 8 ust. 1 i 3 ustawy w postaci określonych ustawowo danych o tych transakcjach gromadzonych i przechowywanych w prowadzonym przez instytucję obowiązaną w rejestrze wskazanym w art. 8 ust. 4 ustawy. W zdaniu drugim art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy wskazano, że przekazanie to polega na przesłaniu lub dostarczeniu danych z rejestru transakcji, o którym mowa w art. 8 ust. 4, także z wykorzystaniem elektronicznych nośników informacji. Brzmienie tych przepisów przesądza, wbrew opinii KRN, że sformułowanie użyte w art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy nie oznacza delegacji do określenia dwóch „trybów” przekazywania danych GIIF, tj. papierowego i elektronicznego. Zarzut niezgodności z delegacją ustawową wydaje się wynikać wyłącznie z niewłaściwego rozumienia przez wnioskodawców terminologii użytej w upoważnieniu ustawowym. Wskazana regulacja przewiduje zatem obowiązek rejestrowania informacji o transakcjach określonych ze względu na kwotę (art. 8 ust. 1) lub okoliczności (art. 8 ust. 3) oraz gromadzenia i przechowywania przez odpowiedni okres danych w rejestrze takich transakcji, a także obowiązek przekazywania informacji z rejestru GIIF. Ustawodawca przewidział przy tym, że przekazywanie informacji z rejestru przez ich przesyłanie lub dostarczanie winno się odbywać „także w formie przekazu elektronicznego”. Z tego względu art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy zawiera w pkt 2 delegację do określenia trybu przekazywania informacji przy wykorzystaniu elektronicznych nośników informacji. W rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy został określony wzór rejestru transakcji, o którym mowa w art. 8 ust. 4 ustawy, sposób jego prowadzenia oraz tryb dostarczania danych z rejestru GIIF. Zakwestionowane rozporządzenie wykonuje tym samym delegację zawartą w art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Określając sposób prowadzenia rejestru, w rozporządzeniu przewidziano dlań nie dwa tryby, lecz dwie formy: papierową w postaci zbroszurowanych i kolejno ponumerowanych kart sporządzanych odrębnie dla każdej transakcji (§ 3) oraz elektroniczną (§ 4). W § 6 rozporządzenia określono tryb przekazywania przez instytucje obowiązane danych z rejestru transakcji, wskazując kilka form tego przekazu [w postaci kopii karty transakcji (forma papierowa), w formie zapisu na dyskietce komputerowej lub płycie CD w odpowiednim standardzie a również drogą teletransmisji albo przy użyciu innych nośników informacji, po wcześniejszym uzgodnieniu warunków organizacyjno-technicznych przekazu z GIIF].

Zakwestionowany § 7 ust. 1 rozporządzenia przewiduje możliwość przekazania danych z rejestru w formie kopii karty transakcji wyłącznie w wypadku, gdy przekazywane w ten sposób informacje dotyczą jednej transakcji. Biorąc pod uwagę, że art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy zawiera delegację do określenia „trybu dostarczenia danych z rejestru”, przy czym ustawodawca (poza dopuszczeniem drogi przekazu elektronicznego) nie wskazał szczegółowo ani form tego przekazu, ani nie przewidział uprzywilejowania którejkolwiek z form, bezzasadny jest zarzut, iż przez szczegółowe określenie w rozporządzeniu kilku form przekazywania danych z rejestru i zastrzeżenie formy papierowej tylko do określonej sytuacji doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Z faktu uczynienia w zakwestionowanym przepisie takiego zastrzeżenia nie można wywieść niezgodności tego przepisu z art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawcy nie wykazali bowiem, że rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem delegacji zawartej w ustawie. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy podmiotowo, przedmiotowo i treściowo. Art. 92 ust. 1 Konstytucji określa wprawdzie warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, jednocześnie jednak pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania oraz odpowiada „merytorycznej treści dyrektywnej”, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (por. np. uzasadnienie wyroku TK z 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 159, s. 824). Oceniając z punktu widzenia tych kryteriów § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF, należy stwierdzić, że jego treść mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

We wniosku KRN nie rozwinięto ogólnego zarzutu niezgodności z art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w związku z art. 7 Konstytucji. Analizując zakwestionowany akt normatywny, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do uznania naruszenia w związku z jego wydaniem zasady praworządności.

Wnosząc o zbadanie zgodności § 7 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF z art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy wnioskodawcy podkreślili, że ustawodawca zdecydował, iż przekazywanie danych z rejestru transakcji GIIF drogą przekazu elektronicznego jest tylko opcją dodatkową, drugorzędną wobec preferowanej formy papierowej (tradycyjnej). W związku z tym podniesiono, że zaskarżony przepis jest niezgodny z założeniami ustawy wyrażonymi w art. 11 ust. 1.

W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego konstatacja, że ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy określa papierową formę przekazywania danych z rejestru transakcji jako formę nadrzędną, która powinna mieć pierwszeństwo przed formą elektroniczną, jest całkowicie bezzasadna. Wniosek taki został oparty wyłącznie na wskazaniu, że w ustawie użyto określenia „także z wykorzystaniem elektronicznych nośników informacji”, a w § 6 rozporządzenia określenia „również drogą teletransmisji”. Abstrahując od faktu, że „teletransmisja” jako jedna z wielu możliwości elektronicznego przekazywania informacji jest pojęciem węższym, mieszczącym się w określeniu „przekaz elektroniczny”, należy stwierdzić, że użycie „także” i „również” przeczy rozumieniu regulacji przedstawionemu przez wnioskodawców. Z samej tylko wykładni językowej art. 11 ust. 1 zdanie 2 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy wynika, że ustawodawca nie preferuje papierowej formy przekazywania danych o transakcjach. Jest wręcz przeciwnie, ponieważ „także” (podobnie jak „również”, „też”) włącza do większego zbioru wyróżniony przez nią element i komunikuje, że można o nim powiedzieć to samo co o pozostałych elementach tego zbioru (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, t. III, s. 14). Przy określeniu w rozporządzeniu trybu przekazywania danych GIIF została zatem zachowana spójność z postanowieniami ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy wyrażonymi w szczególności w art. 11 ust. 1. Konkludując, należy stwierdzić, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF jest zgodny z art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy.

Niezależnie od przepisów składających się na treść delegacji ustawowej do wydania zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozporządzenia, należy zwrócić uwagę, że w art. 11 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy ustawodawca przewidział możliwość przekazywania informacji o transakcjach wymienionych w art. 8 ust. 3 ustawy (tj. gdy okoliczności wskazują, że wartości majątkowe mogą pochodzić z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł), a do których przekazywania zobowiązani są m. in. notariusze, za pośrednictwem właściwej miejscowo jednostki ich samorządu zawodowego, o ile krajowy organ tego samorządu podejmie uchwałę określającą szczegółowe zasady i tryb przekazywania takich informacji GIIF. Krajowy organ samorządu przekazuje wówczas GIIF wykaz osób odpowiedzialnych za przekazywanie takich informacji.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił ponadto treść art. 16 i art. 18 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, które dotyczą wypadku związku transakcji z przestępstwem z art. 299 kodeksu karnego (wówczas art. 11 ust. 4 nie stosuje się). W przepisach tych położono jednocześnie nacisk na szybkość działania (niezwłoczne zawiadomienie GIIF o transakcji podejrzanej, natychmiastowe potwierdzenie przyjęcia informacji przez GIIF i posługiwanie się pocztą elektroniczną) oraz jego bezpieczeństwo (zawiadomienie GIIF na piśmie, potwierdzenie otrzymania zawiadomienia przez GIIF również na piśmie).

Powyższe regulacje dodatkowo wzmacniają zasadność przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny oceny zgodności zakwestionowanego przepisu z ustawą o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy.

Na marginesie i niejako w tle niniejszych rozważań warto zważyć na postępujący proces informatyzacji, który objął wprost niektóre podmioty (ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), lecz stopniowo i w odpowiednim zakresie dosięga różnych dziedzin życia publicznego.

2. W petitum wniosku Krajowej Rady Notarialnej zarzucono przepisowi § 7 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF niezgodność z art. 11 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz z art. 13 tej ustawy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. Z uzasadnienia wniosku wynika jednak wprost, że wnioskodawcy przedstawili uzasadnienie zarzutów odnoszących się wyłącznie do ust. 1 § 7 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF, który brzmi: „Dane z rejestru można przekazywać w formie kopii karty transakcji wyłącznie w przypadku, gdy dostarczane w ten sposób informacje dotyczą jednej transakcji”. Co do pozostałych ustępów § 7 kwestionowanego rozporządzenia wnioskodawcy nie powołali żadnej argumentacji na rzecz ich niezgodności z ustawą o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Treść ustępów 2-6 § 7 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF dotyczy przede wszystkim kwestii technicznych związanych z przekazem elektronicznym, które w żaden sposób nie wiążą się z normami wyrażonymi w art. 11 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, ani z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. Takie sformułowanie zarzutów przesądziło o uznaniu powołanych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji za nieadekwatne wzorce kontroli § 7 ust. 2-6 rozporządzenia w sprawie rejestru transakcji i trybu dostarczania danych GIIF.