1. Przedmiotem oceny jest regulacja przewidująca obowiązek zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony w przypadku przedstawienia mu zarzutów popełnienia przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia.

B. Kwestionowany przepis

2. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie) komendant wojewódzki policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, zawiesza prawa wynikające z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie.

C. Stanowiska uczestników postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym

3. W skardze konstytucyjnej wniesionej 18 kwietnia 2002 r., uzupełnionej pismem procesowym z 5 maja 2003 r., zarzucono niezgodność art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z prawem do rzetelnego procesu, zasadą domniemania niewinności, zasadą równości wobec prawa, zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą praworządności i legalizmu, zasadą swobody działalności gospodarczej, prawem do pracy (wykonywania zawodu), prawem do ochrony czci i dobrego imienia oraz prawem do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym:

Skarżący do 31 grudnia 2000 r. prowadził przedsiębiorstwo, którego głównym przedmiotem działalności było świadczenie usług ochroniarskich. 11 lutego 2000 r. organ I instancji został powiadomiony przez Komendę Powiatową Policji w Wieluniu o wszczęciu postępowania przygotowawczego i skierowaniu aktu oskarżenia do sądu przeciwko M. Płażewskiemu o przestępstwa m.in. z art. 286 i art. 294 k.k. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi decyzją z 16 sierpnia 2000 r. zawiesił M. Płażewskiemu prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia oraz licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia (sygn. WA-L-1929/383/99/00). Komendant Główny Policji decyzją z 13 października 2000 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję (sygn. E-IV/I-L 2062/1714/00/WJS). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2002 r. (sygn. II SA 3188/00) oddalił skargę skarżącego. Wskazany wyrok został doręczony skarżącemu 18 lutego 2002 r. Postępowanie karne przeciwko M. Płażewskiemu zostało prawomocnie zakończone, a skarżący uniewinniony od zarzucanych mu czynów (wyrok Sądu Rejonowego w Wieluniu z 23 grudnia 2002 r., sygn. II K 228/99; wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 23 kwietnia 2003 r., sygn. XV Ka 71/03).

Zdaniem skarżącego bezwzględny obowiązek zawieszenia praw wynikających z licencji prowadzi do sytuacji, w której nawet niesłuszne postawienie zarzutów pracownikowi ochrony powoduje automatyczne uniemożliwienie wykonywania zawodu czy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej trudno w takim przypadku uzasadnić interesem publicznym. Zaskarżona regulacja narusza przy tym także zasadę domniemania niewinności oraz prawo do ochrony czci i dobrego imienia, wyłącza bowiem jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające przed wydaniem decyzji o zawieszeniu licencji. Art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie narusza również zasadę równości wobec prawa, dyskryminując pracownika ochrony, wobec którego wszczęto postępowanie karne o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, w stosunku do policjanta znajdującego się w analogicznej sytuacji faktycznej. Policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych jedynie na okres 3 miesięcy i otrzymuje on w tym czasie 50% ostatnio należnego uposażenia, a po zakończeniu postępowania będącego przyczyną zawieszenia otrzymuje pozostałą część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki. Naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego wiąże się z kolei z brakiem możliwości dochodzenia odszkodowania (zadośćuczynienia) w wypadku wydania przez sąd karny wyroku uniewinniającego, a więc gdy postawione zarzuty, będące podstawą zawieszenia praw wynikających z licencji, okażą się bezzasadne. Pracownik ochrony nie ma podstaw do dochodzenia naprawienia szkody poniesionej wskutek pozbawienia możliwości wykonywania zawodu czy prowadzenia działalności gospodarczej. Nie zostały bowiem stworzone żadne gwarancje ochrony interesów finansowych osoby niesłusznie oskarżonej.

4. Prokurator Generalny w piśmie z 27 sierpnia 2002 r. zajął stanowisko, że art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie jest zgodny z art. 7, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2, art. 45, art. 47 i art. 77 Konstytucji, a także że postępowanie w części dotyczącej zgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi przepisami Międzynarodowego Paktu Prawa Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Stanowisko Prokuratora Generalnego oparte zostało na następujących argumentach:

Zawieszenie praw wynikających z licencji pracownika ochrony nie może być traktowane inaczej niż dopuszczalny w świetle orzecznictwa TK i uzasadniony z uwagi na interes innych podmiotów – ustawowy wyjątek od zasady wolności wykonywania zawodu. Na gruncie kwestionowanej ustawy uprawnienia pracownika ochrony są nie tylko bardzo szerokie, ale też w dużym stopniu polegają na możliwości stosowania środków godzących w dobra innych osób (np. uprawnienie do legitymowania i ujawniania osób, stosowania środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycia broni palnej). Zauważyć także należy, że obowiązkowej ochronie podlegają obiekty mające związek z mieniem niekiedy bardzo znacznej wartości, takie jak np. banki, przedsiębiorstwa wytwarzające lub przechowujące wartości pieniężne, rurociągi paliwowe itp. Za niezbędne należy zatem uznać regulacje ograniczające prawo wykonywania czynności ochrony przez osoby nie dające gwarancji moralnych. Dotyczy to nie tylko pracowników, ale przede wszystkim pracodawców ich zatrudniających.

Kwestionowany przepis wyznacza podstawę działania organu – komendanta wojewódzkiego policji, jak również granice jego działania w zw. z zawieszeniem praw wynikających z licencji, jest zatem zgodny z zasadą praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji).

Zaskarżony przepis należy też uznać za zgodny z art. 22 Konstytucji, gdyż za ograniczeniem wolności prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia przemawia wzgląd na ważny interes publiczny – zapewnienie chronionym osobom poczucia bezpieczeństwa wynikającego z zaufania do pracowników ochrony. Tym bardziej, że ochronie obowiązkowej podlegają obiekty i urządzenia mające znaczenie dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego.

Nie można także mówić o dyskryminowaniu pracownika ochrony, wobec którego zawieszono prawa wynikające z licencji, w stosunku do policjanta, a więc naruszeniu o zasady równości wobec prawa. W statusie pracownika ochrony i policjanta występują na tyle istotne różnice, chociażby wynikające z pełnienia przez policjanta służby, iż trudno uznać, że są to podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną. W związku powyższym zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, stanowiący następstwo naruszenia zasady równości, należy uznać za niezasadny.

Zaskarżony przepis nie narusza także zasady ochrony praw nabytych. Warunkiem nabycia prawa w postaci licencji umożliwiającej wykonywanie zadań z zakresu ochrony i prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej jest niekaralność za przestępstwa umyślne. Trudno zatem uznać za ograniczenie, czy też zniesienie praw nabytych – cofnięcia licencji z uwagi na skazanie za przestępstwo umyślne, a tym bardziej czasowe zawieszenie licencji.

Zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis art. 42 ust. 1 i 2 Konstytucji należy uznać za chybiony, gdyż wskazane wzorce odnosić można jedynie do norm prawa karnego materialnego i procesowego.

Czasowe zawieszenie praw wynikających z licencji nie może też być utożsamiane z sankcją karną, w żadnej mierze nie wpływa ono na ocenę winy w postępowaniu karnym, a tym samym na przełamanie zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji).

Wskazany w skardze konstytucyjnej art. 45 ust. 1 Konstytucji nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli w stosunku do art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie, przepis ten bowiem nie wyłącza prawa do rozpatrzenia przez sąd sprawy zarówno w trybie skargi na decyzję w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji, jak i w postępowaniu karnym, w związku z którym zawieszenie takie nastąpiło.

Podobnie nie zachodzi związek między zawieszeniem praw wynikającym z licencji a ochroną życia prywatnego, rodzinnego lub osobistego (art. 47 Konstytucji), zakwestionowana regulacja nie może też samoistnie wpływać na naruszenie czci i dobrego imienia pracownika ochrony.

Co do zarzutu niezgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 77 Konstytucji nie wydaje się, aby zachodziła konieczność uregulowania kwestii trybu dochodzenia odszkodowania za szkody poniesione wskutek niemożności wykonywania zawodu lub prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku uniewinnienia osoby, w stosunku do której zawieszono prawa wynikające z licencji. Zastosowanie będą tu miały bowiem przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące odszkodowania dla osób niesłusznie tymczasowo aresztowanych oraz skazanych (art. 552 k.p.k.). Nie można wreszcie wykluczyć dochodzenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 417 § 1 k.c. w rozumieniu przyjętym w wyroku TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 256).

Postępowanie w części dotyczącej zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z przepisami wskazanych umów międzynarodowych podlegać powinno umorzeniu z uwagi na to, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, a nie z jakimkolwiek innym aktem normatywnym, a zatem i z umową międzynarodową.

5. Marszałek Sejmu w piśmie z 14 lipca 2003 r. wniósł o stwierdzenie zgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Nie można się bowiem, zdaniem Marszałka, zgodzić z zarzutami w stosunku do art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zarówno w aspekcie naruszenia przepisów konstytucyjnych, jak i wskazanych przepisów prawa międzynarodowego.

Zawieszenie pracownikowi ochrony praw wynikających z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd nie przesądza o jego winie lub niewinności. Stanowi jedynie konsekwencję wystąpienia określonego stanu faktycznego, z którym ustawodawca związał skutki prawne w postaci czasowego ograniczenia uprawnień administracyjnych na wykonywanie reglamentowanej przez prawo działalność. Zasada domniemania niewinności nie ma charakteru absolutnego i nie może być rozumiana na tyle szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru państwa nad działalnością, którą w powszechnym odbiorze prowadzą instytucje „zaufania publicznego”.

Istnieje również wyraźna różnica pomiędzy ustawowym zakazem podejmowania określonej działalności gospodarczej i wykonywania zawodu a ograniczeniem na określony czas możliwości zajmowania się konkretnym typem działalności z uwagi na interes publiczny – głównie interes klientów, którym świadczone są usługi ochroniarskie. Charakter pracy pracownika ochrony wymaga bowiem szczególnych predyspozycji moralnych oraz posiadania nieskazitelnej opinii.

Wprowadzone w kwestionowanym przepisie ograniczenie ma na celu stworzenie realnych gwarancji prawidłowego funkcjonowania systemu ochrony osób i mienia oraz może być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla zachowania porządku publicznego.

Zaskarżony przepis nie wprowadza dyskryminujących lub faworyzujących kryteriów wykonywania pracy, nie narusza tym samym zasady równości wobec prawa. Na jego podstawie nie dochodzi także do odebrania praw słusznie nabytych, a jedynie do czasowego zawieszenia praw do wykonywania określonej działalności. Nie można również mówić o ograniczeniu przez ten przepis prawa do sądu, pracownik ochrony dysponuje bowiem możliwością dochodzenia swoich interesów zarówno w drodze skargi na decyzję administracyjną, a także uczestniczenia w postępowaniu karnym, w związku z którym nastąpiło zawieszenie praw wynikających z licencji.

Marszałek Sejmu uznał zarzuty naruszenia przez art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie art. 7, art. 47 i art. 77 Konstytucji za odnoszące się wyłącznie do oceny sytuacji, w jakiej skarżący znalazł się na skutek zawieszenia jego praw wynikających z licencji, a tym samym za nie mające związku z brzmieniem kwestionowanego przepisu.

Na rozprawie 17 grudnia 2003 r. przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali stanowiska i argumentację zaprezentowane w pismach procesowych.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, w wyniku pytań Trybunału Konstytucyjnego, doprecyzował stanowisko w kwestii możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z czasowym zawieszeniem praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Stwierdził mianowicie, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje środek umożliwiający dochodzenie takich roszczeń, takiej możliwości nie daje ani przepis art. 552 k.p.k., ani też przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 417 k.c. Poinformował także, że Prokuratura Krajowa nie podejmowała inicjatywy ustawodawczej w celu uregulowania tej kwestii. Uznał również, że zakres podmiotowy kwestionowanego przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie obejmuje zarówno pracowników ochrony, jak i przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie ochrony osób i mienia. Sprecyzował wreszcie, że w ramach skargi konstytucyjnej niedopuszczalne jest powoływanie jako wzorców kontroli przepisów konwencji międzynarodowych, nawet wtedy, kiedy istnieje zbieżność treściowa między nimi a normami konstytucyjnymi.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 22 Konstytucji

Zgodność art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z zasadą wolności działalności gospodarczej należy rozpatrywać w kontekście generalnego uregulowania działalności polegającej na świadczeniu usług ochrony osób i mienia. Nie sposób bowiem przeprowadzić oceny konstytucyjności regulacji nakładającej obowiązek zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony w oderwaniu od charakteru i specyfiki unormowania tej działalności gospodarczej, a tym samym obostrzonych rygorów jej prowadzenia.

Zasadniczym celem ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia było stworzenie właściwych, stabilnych rozwiązań prawnych w zakresie możliwości funkcjonowania wewnętrznych służb ochrony, zastępujących dotychczas działające Straż Przemysłową i Straż Pocztową, oraz prowadzenia usług ochrony osób i mienia przez uprawnione do tego podmioty gospodarcze w ramach normalnej działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza w zakresie świadczenia usług ochrony osób i mienia prowadzona była bowiem do tej pory na podstawie zasad ogólnych określonych w ustawie z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) przy założeniu koncesjonowania. Unormowanie to nie uwzględniało specyfiki tej działalności, a także nie stwarzało właściwych gwarancji prawidłowego działania i odpowiednich kwalifikacji pracowników ochrony. Kwestia ta pozostawała w bezpośrednim związku z ochroną praw i interesów innych podmiotów. W toku prac legislacyjnych nad kwestionowaną ustawą zwracano uwagę na występujące w praktyce nieprawidłowości wynikające z braku szczegółowego i odrębnego unormowania kwestii świadczenia usług z zakresu ochrony osób i mienia. W szczególności wskazywano na przypadki naruszenia prawa zarówno przez osoby prowadzące działalność w tym zakresie, jak i pracowników ochrony, polegające przede wszystkim na zatrudnianiu osób karanych oraz kontaktach ze światem przestępczym itp. (sprawozdanie stenograficzne ze 107 posiedzenia Sejmu 21 maja 1997 r., s. 131-133).

Zgodnie z unormowaniami przyjętymi w ustawie podjęcie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia wymaga uzyskania koncesji udzielanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 15 i art. 16). Przedsiębiorca będący osobą fizyczną, aby otrzymać koncesję musi uprzednio otrzymać licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia lub pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia (art. 17, art. 27 i art. 29). Przez licencję z kolei należy rozumieć zezwolenie na wykonywanie zadań związanych z ochroną osób i mienia (art. 2). Licencję wydaje, odmawia wydania, zawiesza i cofa, w formie decyzji administracyjnej, komendant wojewódzki policji. Warunkiem uzyskania licencji pracownika ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia jest, oprócz posiadania określonych kwalifikacji, wymóg niekaralności za przestępstwa umyślne (art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29). Jednym z powodów cofnięcia licencji pracownikowi ochrony jest też skazanie go prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne (art. 31). Utrata przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną licencji drugiego stopnia rodzi natomiast konsekwencje w postaci cofnięcia koncesji na tę działalność. Kwestionowana regulacja przewiduje wreszcie obowiązek zawieszenia praw wynikających z licencji w przypadku wszczęcia postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że również w innych ustawach przewidziane są określone konsekwencje związane z wykonywaną działalnością lub zawieszeniem działalności w wypadku wszczęcia postępowania karnego (np. w art. 22 ust. 6 i 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm., dotyczące wymogów stawianych kandydatom na stanowisko członków zarządu banku, a mianowicie niekaralności za przestępstwa umyślne oraz nieprowadzenia przeciwko nim postępowań karnych lub karno-skarbowych oraz w art. 52 § 1 pkt 2 kodeksu pracy, przewidującym możliwość wypowiedzenia pracownikowi umowy o pracę w przypadku popełnienia przestępstwa – oczywistego lub stwierdzonego prawomocnym wyrokiem –uniemożliwiającego dalsze zatrudnienie na zajmowanym stanowisku; zob. też wyrok TK z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1).

Konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy zaskarżona regulacja wprowadza ograniczenie zasady wolności gospodarczej, a jeśli tak, to czy ograniczenie to można uznać za dopuszczalne w świetle przepisów konstytucyjnych. W związku z wyżej przedstawionymi unormowaniami ustawy o ochronie nie ulega wątpliwości, że już samo koncesjonowanie działalności z zakresu ochrony osób i mienia stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Ograniczeniem tej wolności jest również zaskarżone w niniejszej sprawie czasowe zawieszenie praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej nigdy nie była jednak rozumiana jako wolność (swoboda) absolutna, ograniczenie jej jest więc dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Pełna swoboda działalności gospodarczej we wszelkich dziedzinach zagrażać by mogła nie tylko bezpieczeństwu państwa i obywateli, ale także porządkowi publicznemu. Począwszy od ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej ustawodawca, wprowadzając generalną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, określał więc jednocześnie te dziedziny aktywności, w których podjęcie działalności wymagało koncesji, czy też – jak na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) – zezwolenia. Samo ograniczenie zasady wolności gospodarczej w postaci wymagania uzyskania koncesji czy zezwolenia na jej prowadzenie może być zatem uznane za konstytucyjnie dopuszczalne, o ile wprowadzone zostało z uwagi na ważny interes publiczny. Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Te bowiem wartości dookreślają ogólniejsze pojęcie interesu publicznego.

Odwołanie się do kategorii interesu publicznego w art. 22 Konstytucji nie oznacza więc pozostawienia ustawodawcy swobody w określaniu rodzaju chronionego interesu. Przy ustaleniu jego zawartości muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne, a także hierarchia wartości wynikająca z koncepcji demokratycznego państwa prawnego. Niewątpliwie do kategorii „interesu publicznego” zaliczyć należy te wartości, które są wskazywane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w tym też ochronę wolności i praw innych osób (por. np. wyrok TK z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 212).

Zarówno koncesjonowanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług ochrony osób i mienia, jak i kontrolowanie tej działalności oraz łączące się z tym obowiązki i uprawnienia komendanta wojewódzkiego policji wiążą się ściśle z charakterem i specyfiką tej działalności. Ochrona osób i mienia realizowana jest bowiem w formie bezpośredniej ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego. Pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Służy temu m.in. wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać czasowe zawieszenie praw wynikających z licencji pracownikowi ochrony, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu (a więc zgodnie z art. 313 k.p.k. przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa). Ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy bowiem uznać nie tylko za dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przede wszystkim wolności i praw innych osób.

Na marginesie można jedynie wskazać, że zawieszenie praw wynikających z licencji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy nie powoduje utraty przez przedsiębiorcę koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej z zakresu ochrony osób i mienia (zob. art. 22). Skarżący utracił koncesję na prowadzenie tej działalności w konsekwencji unormowania przepisów przejściowych dotyczących wymiany koncesji otrzymanych na podstawie przepisów ustawy o działalności gospodarczej (zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o ochronie koncesje na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, po spełnieniu przez przedsiębiorcę warunków określonych w ustawie, podlegają wymianie w terminie do 31 grudnia 2000 r.; w pozostałych przypadkach tracą moc).

2. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 32 ust. 1 Konstytucji

Zarzut naruszenia zasady równości podniesiony został w skardze konstytucyjnej w kontekście dyskryminowania pracownika ochrony w stosunku do policjanta znajdującego się w analogicznej sytuacji faktycznej. Zgodnie z ustawą z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 39 ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego (art. 39 ust. 3). Policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się płatność 50% ostatnio należnego uposażenia, a po zakończeniu postępowania karnego, będącego przyczyną zawieszenia, otrzymuje on zawieszoną część uposażenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu (art. 124). Policjanta zwalnia się ze służby m.in. w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (art. 41 ust. 1 pkt 4).

Istota zasady równości sprowadza się do tego, aby podmioty charakteryzujące się daną cechą relewantną były traktowane jednakowo, bez dyskryminacji ani uprzywilejowania. W tym kontekście zarzut naruszenia przez kwestionowaną regulację zasady równości, poprzez dyskryminowanie pracownika ochrony w stosunku do policjanta, należy uznać za chybiony. Nie można bowiem porównywać pozycji prawnej podmiotów należących do kategorii na tyle odmiennych, że w żadnej mierze nie da się przyjąć, iż charakteryzują się daną cechą istotną w równym stopniu. Nie można więc też wyprowadzać stąd wniosków wskazujących na istnienie dyskryminacji czy też uprzywilejowania. W analizowanej sytuacji podstawową różnicę stanowi oczywiście charakter pełnionej funkcji – wykonywanie pracy względnie prowadzenie działalności gospodarczej oraz pełnienie służby. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony jego bezpieczeństwa oraz do utrzymywania porządku publicznego. Policjant pełni więc służbę, podlega rozkazom i poleceniom przełożonych. Wszelkie różnice związane z warunkami zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych czy też zasadami jego wynagradzania w tym okresie w stosunku do pracownika ochrony nie mogą być rozpatrywane z punktu widzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Odmienne podmioty, nie wykazujące istotnej, relewantnej cechy wspólnej mogą być bowiem w różny sposób traktowane i nie wiąże się to z naruszeniem zasady równości wobec prawa.

3. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 42 Konstytucji

Na wstępie należy podkreślić, że mimo wskazania w skardze jako wzorca kontroli całości art. 42 Konstytucji z uzasadnienia wynika jednoznacznie, że zarzuty dotyczące kwestionowanej regulacji odnoszone są tylko do naruszenia konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, a więc jedynie ust. 3 art. 42 Konstytucji, zgodnie z którym każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej stosowania. Nie oznacza jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. Zawieszenie praw wynikających z licencji pracownika ochrony w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego za przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu nie może być w żaden sposób utożsamianie ze stosowaniem sankcji czy też innego rodzaju represji karnych. Czasowe zawieszenie praw wynikających z licencji nie jest także równoznaczne z definitywnym pozbawieniem pracownika ochrony prawa do wykonywania zawodu czy też przedsiębiorcy prawa do prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej. Na gruncie kwestionowanego przepisu trudno także mówić o jakiejkolwiek formie ustalania naganności zachowania pracownika ochrony. Przepis ten nakłada bowiem jedynie na komendanta wojewódzkiego policji, po powzięciu określonych w nim wiadomości, obowiązek wydania stosownej decyzji. W sposób oczywisty decyzja taka w żadnej mierze nie wpływa na ocenę winy w postępowaniu karnym, w związku z którym nastąpiło zawieszenie praw wynikających z licencji.

Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być „ważona” nie w płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności, wykluczającej zakres ingerencji w sferę praw i wolności. Ocena dokonywana jest więc nie z perspektywy art. 42 Konstytucji, ale tych regulacji konstytucyjnych, które określają treść i zakres praw i wolności, w obszarze których dochodzi do ingerencji.

Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być więc, wbrew oczekiwaniom skarżącego, rozumiana w sposób, który ograniczałby czy wręcz uniemożliwiał sprawowanie kontroli nad taką działalnością gospodarczą, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, a także ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, koncesjonowaniu i innym dopuszczalnym konstytucyjnie ograniczeniom. Zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym.

4. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 2 Konstytucji

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przez kwestionowaną regulację zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Powiązanie tego zarzutu z naruszeniem zasady równości wobec prawa pozwala na uznanie, że w istocie wystarczającym wzorcem kontroli w tym zakresie jest art. 32 ust. 1 Konstytucji, a tym samym podstawę oceny stanowić mogą wyżej przedstawione argumenty dotyczące tego wzorca konstytucyjnego.

Odrębnej ocenie podlega natomiast zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis zasady ochrony praw nabytych.

W pierwszym rzędzie należy postawić pytanie, czy w odniesieniu do analizowanego wypadku mamy do czynienia z prawami nabytymi? Koncepcja ochrony praw nabytych opiera się na założeniu, że beneficjent takiego prawa uzyskał określone korzyści, status prawny lub uprawnienia, które są następnie przez ustawodawcę eliminowane. Należy wyrazić wątpliwość co do tego, czy w analizowanej sytuacji uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności łączyło się z jej trwałością i nieodwołalnością, a więc z uzasadnionym oczekiwaniem, że beneficjent nigdy nie zostanie jej pozbawiony nawet na okres przejściowy. Wydaje się, że takie założenie nie znajduje żadnego uzasadnienia w konstrukcji koncesji uzyskiwanych na tle badanej ustawy.

Konstytucyjna ochrona praw nabytych nie oznacza niedopuszczalności ich ograniczania lub znoszenia, jeżeli jest to uzasadnione celem legitymowanym konstytucyjnie, przy założeniu, że negatywne skutki zostaną zawężone do niezbędnego minimum. Przedmiotowa regulacja nie prowadzi do zniesienia prawa wynikającego z licencji, a tylko jego zawieszenia. Ze zniesieniem mamy bowiem do czynienia w wypadku cofnięcia licencji, a nie jedynie czasowego ograniczenia praw wynikających z posiadanej nadal licencji. Z uwagi na charakter działalności gospodarczej z zakresu świadczenia usług ochrony osób i mienia, a przede wszystkim podstawowy wymóg niekaralności za przestępstwa umyślne, trudno uznać, że zawieszenie praw wynikających z licencji pociąga za sobą ograniczenie praw nabytych. Przesłanka niekaralności za przestępstwa umyślne jest bowiem warunkiem nie tylko uzyskania praw do prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie ochrony osób i mienia oraz wykonywania zawodu pracownika ochrony, jest także stałym warunkiem umożliwiającym prowadzenia tej aktywności. Skazanie za przestępstwo umyślne uniemożliwi nie tylko uzyskanie licencji, spowoduje także jej cofnięcie. Nie będzie jednak równoznaczne z naruszeniem ochrony praw nabytych, dlatego że w tym zakresie nie mamy w ogóle do czynienia z prawami nabytymi. Zawieszenie praw wynikających z licencji pracownika ochrony II stopnia z natury rzeczy nie prowadzi ani do zniesienia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, ani wykonywania pracy. Nie łączy się jednak z naruszeniem wskazanej zasady, nie ze względu na charakter, rodzaj i intensywność ograniczenia, ale ze względu na kategorię praw, których dotyczy, nie podlegających ochronie na zasadzie ochrony praw nabytych.

5. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 45 Konstytucji

Art. 45 Konstytucji nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli w stosunku do zaskarżonego przepisu, z uwagi na to, że kwestionowana regulacja nie tylko nie wprowadza wyłączenia, ale też jakiegokolwiek ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. Zarówno pracownikowi ochrony, jak i przedsiębiorcy, w stosunku do którego zawieszono prawa wynikające z licencji, przysługuje prawo do rozpatrzenia przez sąd sprawy w trybie skargi na decyzję ostateczną. Niezależnie od tego przysługują im wszelkie dostępne środki prawne w postępowaniu karnym, w związku z którym nastąpiło zawieszenie praw z licencji.

6. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 47 Konstytucji

Podobnie za nieadekwatny jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie należy uznać art. 47 Konstytucji. Nie zachodzi bowiem żaden związek między zawieszeniem praw wynikających z licencji a prawem każdego do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie i prowadzenie postępowania karnego przeciwko konkretnej osobie, a tym bardziej skazanie prawomocnym wyrokiem może prowadzić do naruszenia czci i dobrego imienia. Przeciwdziała jednak temu naruszeniu zasada domniemania niewinności oraz inne zasady związane z zapewnieniem rzetelnego procesu karnego. Ochrona konstytucyjnej czci i prawa do życia prywatnego nie jest bezwzględna i musi uwzględniać ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyjęcie poglądu skarżącego, domagającego się absolutnej ochrony czci i dobrego imienia, oznaczałoby, że żadne postępowanie karne nie mogłoby się toczyć, ponieważ niosłoby ryzyko naruszenia czci i dobrego imienia. Stanowisko takie nie może być uznane za zasadne.

7. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie art. 77 ust. 1 Konstytucji

Także art. 77 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej – należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona regulacja ani nie wyłącza, ani nie ogranicza prawa do rekompensaty szkody poniesionej wskutek uniemożliwienia przez zawieszenie praw wynikających z licencji wykonywania zawodu pracownika ochrony, czy też prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej. Co więcej kwestionowane unormowanie w żadnej mierze nie dotyczy kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej za działanie organu władzy publicznej.

Zarzut podniesiony w niniejszej skardze konstytucyjnej dotyczy zatem innego problemu, braku jakiejkolwiek regulacji pozwalającej na dochodzenie kompensacji szkód wynikłych z zawieszenia praw do wykonywania zawodu lub prowadzenia działalności gospodarczej wskutek postawienia zarzutów popełnienia przestępstwa. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego wyrażonym w piśmie procesowym, że podstawę żądania odszkodowania w takiej sytuacji stanowić mogą przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące niesłusznego tymczasowego aresztowania i zatrzymania oraz uniewinnienia lub skazania na łagodniejszą karę w wyniku wznowienia postępowania lub kasacji (art. 552 k.p.k.). Z oczywistych względów przepisy te nie przewidują możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z czasowym zawieszeniem praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Wielce wątpliwa jest też możliwość, wskazywana przez Prokuratora Generalnego w piśmie procesowym, dochodzenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 417 k.c. w rozumieniu przyjętym w wyroku TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 256), z uwagi na konieczność wykazania bezprawności działania funkcjonariusza publicznego. Możliwości kompensacji nie stwarza w obecnym stanie prawnym art. 419 k.c., który obejmuje jedynie ściśle określone rodzaje uszczerbków podlegających odszkodowaniu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest uzasadnione łączenie skutków odszkodowawczych z samym faktem prowadzenia postępowania karnego, zakończonego następnie uniewinniającym wyrokiem sądowym. Ryzyko związane z uruchomieniem w państwie prawnym procedury karnej w wypadku stwierdzenia popełnienia przestępstwa muszą ponosić wszyscy obywatele w interesie ochrony dobra wspólnego. Dolegliwości stąd wynikające, np. w zakresie dóbr osobistych, ze względu na to, że spowodowane są legalnym działaniem organów władzy publicznej nie mogą być traktowane jako zachowanie rodzące bezwarunkowy obowiązek kompensacyjny po stronie państwa. Należy mieć jednak na uwadze szczególne sytuacje, w których dolegliwość czy uszczerbek wynikają nie tyle z samego faktu toczącego się postępowania karnego, ale wiążą się z następstwami określonymi w innych przepisach prawa i wpływać mogą na sytuację prawną oskarżonego (podejrzanego) oraz ograniczać jego prawa i wolności, np. w sferze działalności gospodarczej. W odniesieniu do tego rodzaju szczególnych wypadków ustawodawca powinien rozważyć celowość wprowadzenia podstawy dla przynajmniej częściowej kompensacji poniesionego uszczerbku majątkowego. W pierwszym rzędzie dotyczyłoby to sytuacji, kiedy skutki majątkowe ograniczające prawa i wolności tych osób, podejmowane w związku z toczącym się postępowaniem, związane są z koniecznością ochrony interesu ogólnego.

8. Ocena zgodności art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie z art. 7 Konstytucji

Art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – nie może stanowić wzorca kontroli w przypadku skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna może dotyczyć naruszenia jedynie konstytucyjnych praw i wolności, względnie obowiązków skarżącego. Postępowanie w przedmiocie oceny zgodności kwestionowanego przepisu z art. 7 Konstytucji powinno zatem w tym zakresie ulec umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Na marginesie można jedynie dodać, że podniesiony w skardze konstytucyjnej zarzut naruszenia zasady legalizmu odnoszony jest w istocie do zaistniałych, w opinii skarżącego, nieprawidłowości w stosowaniu prawa czy też okoliczności działań komendanta wojewódzkiego policji.

9. Ocena zgodności art. 32 ust.1 ustawy o ochronie z art. 14 ust. 1, 2 i 3 pkt c, art. 17 i art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz z art. 6 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

Zarówno gwarancje prawa do sądu, rzetelnego procesu karnego, domniemania niewinności, ochrony prawa do prywatności, równości wobec prawa i niedyskryminacji, na które powołuje się skarżący wskazując przepisy Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, jak i prawo do rzetelnego procesu sądowego przewidziane w Europejskiej Konwencji znajdują swoje odpowiedniki w przepisach konstytucyjnych. Należy podkreślić, że treść i znaczenie tych praw, zwłaszcza prawa do sądu i ochrony życia prywatnego, są na gruncie polskiej Konstytucji rozumiane co do zasady zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Stanowisko wypracowane w ramach orzecznictwa europejskiego w odniesieniu do wskazanych w skardze gwarancji konwencyjnych praw i wolności jednostki jest bowiem zawsze uwzględnione przy wykładni odpowiednich norm konstytucyjnych. Nie ulega wątpliwości, że ocena sformułowana w odniesieniu do wskazanych wyżej wzorców konstytucyjnych znajduje zastosowanie w pełnym zakresie w stosunku do powołanych standardów międzynarodowych.

Podstawą skargi konstytucyjnej jest jednak zgodnie z art. 79 Konstytucji naruszenie konstytucyjnych wolności i praw, a nie norm konwencji międzynarodowych nawet wtedy, jeśli są one odpowiednikami gwarancji zawartych w Konstytucji. Z tych też względów występuje formalna przeszkoda do orzekania o zgodności przepisów prawa z normami konwencji międzynarodowych w ramach postępowania w przedmiocie skargi konstytucyjnej. Postępowanie w tym zakresie ulega więc umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.