1. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „CERAMIKA” sp. z o.o. wniosła skargę konstytucyjną w sprawie zbadania zgodności przepisu art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.; dalej: ustawa podatkowa) w jego brzmieniu sprzed 1 stycznia 2003 r. z art. 2 oraz art. 32 i art. 84 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej zaskarżony przepis narusza zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie dotyczącym przyzwoitej legislacji, określoności przepisów oraz zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji), zasady równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne i zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji) oraz zasady powszechności i równości opodatkowania, której naruszenie, w przypadku niniejszej sprawy, polega na stosowaniu przepisu niekompletnego, niejasnego, skutkujące zupełną dowolnością w zakresie ustalania podstaw opodatkowania podatkiem od nieruchomości, a w konsekwencji nierównym traktowaniu podatników (art. 84 Konstytucji).

Skarżącej spółce odmówiono stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 1996-2000 w łącznej kwocie ponad 150.000 zł. Podstawą wniosku o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości było przekonanie tej spółki, że piec do wypalania cegły oraz suszarnia służąca do suszenia cegły po jej wypaleniu nie są budynkami, a są to urządzenia będące środkami trwałymi „budowlami” w rozumieniu przepisów grupy 4 Klasyfikacji Rodzajowej Środków Trwałych. Podstawą decyzji odmownej organu I instancji było, iż owe dwa obiekty odpowiadają definicji budynku zawartej w przepisie art. 3 ust. 4 ustawy podatkowej, bowiem posiadają filary i pokrycia dachowe oraz są trwale połączone z gruntem, co skutkuje opodatkowaniem na podstawie ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od tej decyzji. W uzasadnieniu obu rozstrzygnięć podniesiono, że zawarta w przepisie art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych samodzielna definicja budynku jest kompletna i pozwala na jasne zrozumienie zakresu definiowanego pojęcia oraz nakazuje suszarnię oraz piec do wypalania cegieł traktować właśnie jako budynki.

Według skarżącej spółki zasada prawidłowej legislacji, to nie tylko jednoznaczność stosowanych pojęć, lecz także ich kompletność. Kompletność ta doznała w omawianym przypadku istotnego uszczerbku, skoro z jednej strony obiekt posiadający filary czy też słupy, umocowany na ziemi i posiadający pokrycie dachowe traktowany jest – zgodnie z definicją z art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – jako budynek, z drugiej zaś nie da się – na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy – ustalić jego powierzchni użytkowej. Nie posiada on bowiem ścian, a tylko ich istnienie pozwala na oznaczenie powierzchni użytkowej. Ów brak kompletności omawianej definicji przekonuje – zdaniem skarżącej – o naruszeniu zasady prawidłowej legislacji, a w konsekwencji jej niezgodność z art. 2 Konstytucji.

Naruszenie przez przepis art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych art. 32 i 84 Konstytucji jest z kolei konsekwencją opisanego wyżej naruszenia przepisu jej art. 2 i związane jest bezpośrednio z naruszeniem objętych nim zasad. Niejednoznaczność tego przepisu, jego niekompletność, a wręcz sprzeczność z innymi, mającymi zastosowanie przepisami prawa (art. 3 prawa budowlanego) skutkuje możliwością dowolnej jego interpretacji. Dowolność ta z kolei ma bezpośredni wpływ na stosowanie prawa i skutkuje nierównym traktowaniem podatników (art. 32 Konstytucji) oraz nierównym opodatkowaniem (art. 84 Konstytucji).

2. Prokurator Generalny w piśmie z 4 lutego 2004 r. wniósł o stwierdzenie, że zaskarżony przepis w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. jest zgodny z art. 2, 23 i art. 84 Konstytucji.

Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny zauważył, że ustawodawca ma prawo do definiowania pojęć użytych w ustawie na nowo, dla potrzeb danego aktu prawnego, nawet w sposób odbiegający od dotychczasowego znaczenia. Konieczność dokonywania wykładni językowej przepisu Prokurator uznał za oczywistą, jednak w tym przypadku stwierdził, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa nie budziła ona wątpliwości interpretacyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Jak to już wielokrotnie uzasadniał Trybunał Konstytucyjny (np. postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225), zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”, co oznacza, że przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa. Zatem skarga konstytucyjna musi zawierać zarówno wskazanie konkretnej osoby, której wolności lub prawa naruszono, jak i wskazanie, które z określonych (poręczonych, zapewnionych, gwarantowanych, chronionych) w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone oraz określenie sposobu naruszenia. Oznacza to, że wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny – w postępowaniu skargowym – jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia bezpośrednio wskazanych konstytucyjnych wolności lub praw, a podmiot wnoszący skargę konstytucyjną oparł ją na twierdzeniu, iż nastąpiło naruszenie takich przysługujących mu wolności lub praw. Chodzi tu tylko o naruszenie dokonane w sposób kwalifikowany – mianowicie przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, które to orzeczenie rozstrzyga o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Ten drugi aspekt został wyrażony w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Wynika stąd, że zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw winien być w odpowiedni sposób skonkretyzowany przez skarżącego (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 25 października 1999 r., SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122) zarówno pod kątem podmiotowym, jak przedmiotowym. Istotną cechą przyjętej w prawie polskim koncepcji postępowania skargowego przed Trybunałem Konstytucyjnym jest to, że realizowana w tym postępowaniu kontrola zakwestionowanych przez skarżącego przepisów dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia wskazanego przez skarżącego tzw. wzorca konstytucyjnego, którym może być nie każdy przepis Konstytucji, ale tylko ten, który normuje określoną wolność lub prawo (podmiotowe). Z tego względu określenie w tekście skargi konstytucyjnej wzorca konstytucyjnego ma istotne materialnoprawne i procesowe znaczenie. Brzmienie końcowej części art. 79 ust. 1 Konstytucji uzasadnia tezę, że wzorcem konstytucyjnym może być przepis, będący podstawą tych wolności lub praw, które były przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia, wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji publicznej.

W świetle przyjętej w prawie polskim regulacji skargi konstytucyjnej konieczne jest więc po pierwsze – wyraźne wskazanie w tekście skargi wolności lub prawa, które zostały naruszone (i sposobu tego naruszenia), po drugie – wykazanie, że osoba wnosząca skargę jest podmiotem danej wolności lub danego prawa, po trzecie – że ta wolność lub to prawo ma rangę konstytucyjną, tzn. ich podstawą jest przepis konstytucyjny. Wskazanie rozwiązań (instytucji, zasad) konstytucyjnych, które warunków tych nie spełniają, czyni skargę (a ściślej – jej merytoryczne rozpatrzenie) niedopuszczalną, niezależnie od tego, czy w sytuacji skarżącego doszło do naruszenia Konstytucji, a nawet – czy nastąpiło naruszenie jego konstytucyjnych wolności lub praw, których nie wskazano w skardze konstytucyjnej.

2. Przepisy obowiązującej Konstytucji przewidują bardzo szeroki katalog wolności i praw jednostki. Zachodzi jednak pytanie o zakres rozumienia „konstytucyjnych wolności lub praw”. Niewątpliwie owe wolności, prawa i obowiązki zostały wymienione w rozdziale II Konstytucji. Za takim poglądem zdaje się przemawiać systematyka Konstytucji. Zwraca uwagę fakt, że we wspomnianym rozdziale II (art. 30-86), w określonych podrozdziałach, zostały zgrupowane przepisy określające zarówno zasady ogólne, jak i postanowienia dotyczące poszczególnych dziedzin tych wolności i praw, środki ich ochrony oraz obowiązki. Wskazuje to na wolę ustrojodawcy kompleksowego uregulowania konstytucyjnego statusu jednostki. W tej regulacji m.in. zawarte zostało przedmiotowe ograniczenie skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 2) oraz ograniczenie dochodzenia pewnych praw „w granicach określonych w ustawie” (art. 81).

3. Skarżąca wniosła o uznanie, że zaskarżony przepis narusza zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie dotyczącym zasad: przyzwoitej legislacji, określoności przepisów oraz ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji), równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne i zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji), a także powszechności i równości opodatkowania (art. 84 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny rozpoznając zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 i 84 Konstytucji stwierdza, że skarżąca założyła zależność między zarzutem niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji a jego konsekwencją w postaci niezgodności z art. 32 i 84 Konstytucji. Uznała bowiem, że wystarczające jej zdaniem będzie uzasadnienie niekonstytucyjności w zakresie zarzutów dotyczących zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), zaś stwierdzenie niekonstytucyjności w pozostałym zakresie (art. 32 i 84) będzie stanowić w mniemaniu skarżącej jego konsekwencję.

Brak wywiedzionych w skardze samodzielnych argumentów dotyczących naruszenia przez art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. powołanych w skardze art. 32 oraz 84 Konstytucji powoduje niemożność uznania za wykazane przez skarżącą okoliczności, że zaskarżony przepis jest niezgodny z wzorcami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 32 i 84. Oznacza to również, że jedynym poprawnie wskazanym wzorcem konstytucyjnym jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w zakresie dotyczącym zasady przyzwoitej legislacji, określoności przepisów oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

4. Przypomnienia w niniejszej sprawie wymaga pogląd Trybunału Konstytucyjnego regulujący postępowanie wstępne w zakresie dotyczącym skargi konstytucyjnej. Skargę konstytucyjną prezes Trybunału Konstytucyjnego kieruje do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Celem rozpoznania wstępnego – zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu wnioskom oraz skargom, które nie odpowiadają warunkom formalnym, są oczywiście bezzasadne oraz pochodzą od podmiotów nieuprawnionych. W tych wszystkich przypadkach wszczęcie postępowania jest bowiem niedopuszczalne, a w konsekwencji – gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy – niedopuszczalne jest również wydanie orzeczenia. Jeśli, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, sprawie został nadany dalszy bieg, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Nadanie dalszego biegu skardze nie oznacza bowiem konwalidacji: wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku czy skargi.

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności skargi. Brak jest formalnych przeszkód do jej stwierdzenia na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie „sędziego Trybunału” nie jest orzeczeniem „Trybunału”, a w przypadku wydania zarządzenia odmawiającego nadania skardze dalszego biegu, wnioskodawcy służy zażalenie do „Trybunału” (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. Okoliczność, iż ustawodawca przewidział dokonywaną przez Trybunał kontrolę zarządzeń sędziego o odmowie nadania sprawie dalszego biegu, pozwala wyciągnąć wniosek, iż Trybunał jest również uprawniony do oceny zarządzenia nadającego skardze dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania skargi. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela więc stanowisko Trybunału wyrażone w innych orzeczeniach, iż na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., K. 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269, 20 marca 2002 r., K. 42/01, OTK ZU nr 2/2002, poz. 21, 28 maja 2003 r., SK 33/03, OTK ZU nr 5/2003, poz. 47).

5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie zachodzą dwie przesłanki do umorzenia postępowania.

Po pierwsze, zasady: przyzwoitej legislacji, określoności przepisów oraz ochrony zaufania do państwa i prawa wskazane przez skarżącą są niewątpliwie elementami klauzuli „państwa prawnego”, jednak nie stanowią konstytucyjnej wolności lub prawa (podmiotowego), które mogłyby korzystać z ochrony realizowanej w trybie skargi konstytucyjnej. Tak samo jest ujęta w doktrynie i orzecznictwie Trybunału zasada równości. W postępowaniu skargowym zarzut naruszenia wskazanych zasad mógłby być rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny tylko wtedy, gdyby skarżąca powołała się na to, że niezgodność z tymi zasadami spowodowała naruszenie przysługujących jej konkretnych konstytucyjnych wolności lub praw. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego warunki powyższe nie zostały przez skarżącą w niniejszej sprawie spełnione: skarżąca nie wskazała żadnej wolności lub prawa, których dotyczyła niezgodna w jej ocenie z art. 2 Konstytucji regulacja ustawowa, nie wskazała także wolności lub prawa, które byłyby przedmiotem rozstrzygnięcia organów orzekających w jego sprawie. Organy podatkowe orzekały bowiem w przedmiocie zakresu obowiązku podatkowego ciążącego na skarżącej, a nie o tym, czy przysługuje mu ogólnie pojmowane „prawo do poprawnej (równej) legislacji”; nie można też w żaden sposób stwierdzić, że spółka została przez organy podatkowe, administrację lub sąd potraktowana w sposób nieprzewidywalny lub wręcz niezgodny z prawem. Trybunał Konstytucyjny nie podziela zarzutu skarżącej w tym zakresie.

Po drugie, skarżąca kwestionuje nie naruszenie przysługujących jej, konstytucyjnie chronionych praw i wolności, a definicję legalną, zawartą w zaskarżonym przepisie. Art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, definiując w sposób swoisty dla ustawy o podatkach i opłatach lokalnych pojęcie budynku, zrobił to w sposób wystarczający dla określenia obowiązku podatkowego. Definiowanie pojęć przez ustawodawcę nie musi być równoznaczne z nadaniem im takiego samego zakresu pojęciowego, jaki występuje w przepisie prawnym innego aktu prawnego. Wieloznaczność terminów języka powszechnego wielokrotnie potrafi utrudnić doprecyzowanie pojęcia zastanego, czyli utrudnić poruszanie się adresata prawa po przepisach. Taka sytuacja jest niewskazana szczególnie w przepisach imperatywnych, np. podatkowych. Dlatego też ustawodawca ma prawo, aby pojęcia powszechnie znane występujące w akcie prawnym w innym znaczeniu i kontekście zdefiniować ponownie. Ustawodawca wprowadził w zaskarżonym przepisie podatkowym definicję „budynku”, która przez skarżącą została uznana za niespełniającą wymogów precyzji. Jednak argument ten nie dotyczy jej wolności i praw. Ustawodawca określił w art. 3 ust. 4 jedynie zespół parametrów niezbędnych do uznania, jakie cechy – do celów podatku od nieruchomości – powinien mieć budynek. Są to wystarczające, minimalne sformułowania, podlegające, jak każde przepisy, procesowi interpretacji w procesie stosowania, zarówno przez podatników, jak i przez sądy. Ich istnienie jest uzasadnione wprowadzeniem jednoznacznego, bardziej precyzyjnego sformułowania, które jest właściwe na gruncie danej regulacji, określa jej specyfikę, wykazuje znaczenie słowa w rozumieniu ustawy, której dotyczy. Dopiero brak definicji dawałaby prawo do jego interpretowania w sposób powszechnie przyjęty w języku potocznym lub określony w innym akcie prawnym. Taka definicja legalna została wprowadzona w przepisie art. 3 ust. 4 ustawy podatkowej, ale nie ma ona bezpośredniego związku z naruszeniem praw i wolności skarżącej. Z istoty swojej sama poprawnie sformułowana definicja legalna „budynku” takiego związku nie posiada, a zasady równości i zakresu obowiązku podatkowego nie mogą być przy rozpatrywaniu skargi konstytucyjnej pojmowane abstrakcyjnie, zawsze muszą być odniesione do określonej sytuacji osoby zainteresowanej, jej konkretnych praw lub obowiązków. W tym rozumieniu przedstawione w skardze zarzuty nie wnoszą nowych elementów do sytuacji prawnej skarżącej.

6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie sposób sformułowania zarzutów skargi jest w istocie oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 2 Konstytucji, bez skutecznego i umotywowanego odwołania się do konstytucyjnych regulacji wolności i praw człowieka i obywatela, czego wymaga art. 79 ust. 1 Konstytucji. Merytoryczne rozpatrzenie skargi konstytucyjnej uznać zatem należy za niedopuszczalne, a wobec tego postępowanie w sprawie podlega umorzeniu.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.