1 marca 1999 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego. Zarzucił w nim między innymi błędne ustalenie przez Trybunał, iż art. 2, 177 i 183 ust. 1 konstytucji nie mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej, oraz że w skardze nie wskazano sposobu naruszenia praw skarżącego. Zakwestionował też tezę, iż naruszenie jego praw było skutkiem działania organów stosujących prawo, a nie ustawodawcy. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że – w jego ocenie – prawa i wolności konstytucyjne muszą być ujmowane systemowo; żaden przepis konstytucji “nie stanowi bytu samego w sobie”, lecz musi być interpretowany w powiązaniu z innymi. Na treść prawa do sądu składa się nie tylko art. 45 ust. 1, ale także art. 177 konstytucji, stąd oba przepisy stanowią właściwy wzorzec kontroli. Z kolei powołanie art. 2 konstytucji, ze względu na jego zakres, może być uznane za zbędne, lecz na pewno nie zakazane. Konstytucyjne prawo do sądu, zdaniem skarżącego, nakazuje ustawodawcy takie ukształtowanie właściwości sądów, aby w każdej sprawie jednostka miała możliwość uzyskania orzeczenia sądowego, wiążącego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ustawodawca, definiując w art. 1 kpc sprawy cywilne sensu stricto, tylko te sprawy dopuścił do rozpoznawania i rozstrzygania przez sądy powszechne. Skarżący wyraził przekonanie, że ograniczenia dokonane przez ustawodawcę w kwestionowanych przepisach regulujących właściwość pozbawiły go proceduralnej możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, co narusza konstytucyjne prawo do sądu.

W ocenie Prokuratora Generalnego treść art. 77 ust. 2 konstytucji, który stanowi, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw i wolności, oznacza poszerzenie kręgu spraw należących do drogi sądowej. Obok spraw karnych, cywilnych, z zakresu prawa rodzinnego, prawa pracy, ubezpieczeń społecznych oraz spraw rozpoznawanych przez NSA, pojawiły się sprawy, “w których idzie o dochodzenie wolności i praw”. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 1995 r. (W. 17/94, OTK z 1995 r., cz. I, poz. 18) Prokurator Generalny podkreślił, że prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego. Nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz jako materialna możliwość uzyskania sądowej ochrony prawnej, nawet wtedy, gdy brak pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 konstytucji dla ustawodawcy są źródłem obowiązku ustanowienia takiej regulacji prawnej, która zapewni rozpoznanie sprawy przez sąd na żądanie uprawnionego.

Prawo do sądu, choć swój bezpośredni wyraz znalazło dopiero w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., przynajmniej od 1989 r. traktowane było jako element polskiego systemu prawnego. Znajdowało ono wyraz w ratyfikowanych przez Polskę normach prawa międzynarodowego: art. 14 ust. 1 zd. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 6 ust. 1 zd. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela. Na tle przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426), podstawy normatywnej prawa do sądu upatrywano w art. 1 w związku z art. 56 ust. 1 tych przepisów (por. orzeczenia TK: sygn. K. 3/91 i K. 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 31-35, s. 81-84, K. 14/96, OTK ZU Nr 2/1997, poz. 16). Stanowiło ono zatem element zasady demokratycznego państwa prawnego i było rozumiane jako dyrektywa dla ustawodawcy, by wydane wcześniej przepisy wyłączające sądową ochronę praw obywateli dostosować do konstytucyjnej zasady. Jednocześnie zasada prawa do sądu miała stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni obowiązujących przepisów (por. M. Wyrzykowski [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, s. 81).

W Konstytucji z 1997 r. prawo do sądu zostało expressis verbis wyrażone w art. 45 ust. 1, zgodnie z którym “każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Przepis ten, zamieszczony w rozdziale poświęconym wolnościom i prawom osobistym człowieka i obywatela, jest źródłem prawa podmiotowego przysługującego jednostce. Miejsce art. 45 w systematyce konstytucji wskazuje na autonomiczny charakter prawa do sądu. Nie jest ono jedynie instrumentem umożliwiającym wykonywanie innych praw i wolności konstytucyjnych, lecz ma byt samoistny i podlega ochronie niezależnie od naruszenia innych praw podmiotowych (por. A. Wróbel, Glosa do trzech wyroków Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy z 2000 r., nr 1, s. 208). Konstytucyjna formuła prawa do sądu ma także inne znaczenie; stanowi zasadę prawa konstytucyjnego i w tym sensie jest dyrektywą tworzenia prawa i dyrektywą interpretacyjną. Trybunał Konstytucyjny wskazuje trzy zasadnicze elementy składające się na prawo do sądu:

3) prawo do wyroku sądowego, tj prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd” (K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 299).

Poza art. 45 ust. 1 konstytucji, powszechnie uważanym za normę statuującą prawo do sądu, wśród przepisów decydujących o kształcie tego prawa w polskim systemie prawnym wskazuje się także na art. 77 ust. 2 konstytucji, który ujmuje prawo do sądu niejako w formule negatywnej; jest to adresowany do ustawodawcy zakaz stanowienia przepisów, które zamykałyby komukolwiek drogę sądową do dochodzenia naruszonych wolności i praw. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne tylko na podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego. Ustawodawca zwykły nie może w sposób arbitralny pozbawiać prawa do sądu. (por. K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300; K. 1/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 3, s. 45; K. 20/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 5, s. 71). Na kształt prawa do sądu składają się także: art. 173 głoszący niezależność sądów i trybunałów, art. 177 wprowadzający domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów oraz art. 178 konstytucji, stanowiący o niezawisłości sędziów (por. K. 1/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 3, s. 45; J. Oniszczuk, Prawo do sądu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Biuletyn Trybunału Konstytucyjnego, 1999, nr 2-3, s. 83 i n. i tam analizowane orzeczenia).

Podkreśla się, że regulacja prawa do sądu w Konstytucji RP czyni zadość standardom wynikającym z art. 6 Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, który to przepis – stanowiąc zasadę należytego, rzetelnego postępowania – nie narzuca jednolitego wzorca procedury przed organami państwowymi poszczególnych państw (por. A. Redelbach, Sądy a ochrona praw człowieka, Toruń 1999, s. 247, 248). W doktrynie zwrócono nawet uwagę, że “w porównaniu do standardów międzynarodowych ochrony praw człowieka konstytucyjne ujęcie prawa do sądu ma szerszy zasięg, gdyż nie zawarto w nim ograniczenia przedmiotowego tego prawa, w sensie powiązania go z konkretną kategorią spraw” (B. Gronowska, op.cit., s. 100).

1. Przystępując do analizy istoty zarzutu sformułowanego przez skarżącego, a zatem zarzutu naruszenia przez art. 1 i 2 kpc przepisów konstytucji statuujących prawo do sądu wskazanych w skardze, tj. art. 2, 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 177, Trybunał uznał za konieczne skonfrontowanie zakresu przedmiotowego spraw przekazanych sądom na podstawie kodeksu postępowania cywilnego z wzorcem konstytucyjnym. Z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej wynika, że prawo do sądu obejmuje “sprawy” dotyczące jednostek i innych podmiotów tego prawa. Ustawodawca konstytucyjny nie zdefiniował pojęcia “sprawy”, którym posłużył się kształtując prawo do sądu; brak też jednoznacznego określenia tego pojęcia i w orzecznictwie. Występuje ono w różnych znaczeniach na tle poszczególnych gałęzi prawa. Odwołanie się do nich, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie, nie wystarczy jednak do objaśnienia pojęcia “sprawy” w znaczeniu konstytucyjnym. Trybunał przyjmuje bowiem, że konstytucyjne pojęcie “sprawy” ma – przynajmniej w pewnej mierze – znaczenie autonomiczne (por. wyrok z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30). Termin “sprawa” należy odnosić niewątpliwie do sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi; obejmuje on spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Jego znaczenie nie wyczerpuje się jednak na tym katalogu; generalnie chodzi o “rozstrzyganie o prawach danego podmiotu”. Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości należą więc “wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego” (tamże, s. 30, 31). Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego (K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300). Trybunał wyraził też pogląd o charakterze ogólnym, iż “Prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd, na żądanie zainteresowanego” (tamże, s. 302). Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi szczególnego podkreślenia wymaga stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym prawo do sądu przysługuje niezależnie od tego, czy podmioty pozostające w sporze rzeczywiście są związane stosunkiem materialno-prawnym, czy też – wbrew twierdzeniu jednej ze stron – w konkretnym przypadku żaden stosunek prawny ich nie łączy (tamże, s. 300). Tylko takie rozumienie pojęcia “sprawy” stwarza gwarancje, iż ochrona sądowa przyznana obywatelom ma charakter rzeczywisty. Jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że “w państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej” (W. 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 219).

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny sięgnął do poglądów doktryny na temat przedmiotu procesu cywilnego. Poglądy te kształtowały się i ewoluowały w toku rozwoju historycznego. Obecnie uznaje się, że przedmiotem procesu jest tzw. roszczenie procesowe, oderwane od materialno-prawnego “usprawiedliwienia” roszczenia zgłaszanego w pozwie (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys Wykładu, Warszawa 1987, s. 164-165; K. Korzan, Roszczenie procesowe jako przedmiot postępowania cywilnego w kontekście prawa dostępu do sądu i prawa do powództwa, Księga Pamiątkowa ku czci Profesora W. Broniewicza, Łódź 1998, s. 184 oraz powołana tam literatura polska i zagraniczna). Roszczenie procesowe, to sama możliwość wniesienia sprawy do sądu i żądania ochrony. Roszczenie procesowe jest instytucją czysto procesową, czasem nie mającą odzwierciedlenia w prawie cywilnym materialnym. Obowiązkiem sądu jest zajęcie się roszczeniem procesowym i to niezależnie od tego, czy jest ono merytorycznie uzasadnione. W chwili, gdy pozew wpływa do sądu, sąd dokonuje jego oceny według treści żądania. Przedmiotem oceny na tym etapie postępowania jest bowiem wyłącznie roszczenie procesowe, a zatem twierdzenie powoda o istnieniu albo niestnieniu określonej normy indywidualno-konkretnej przedstawione sądowi celem wiążącego ustalenia tego istnienia albo nieistnienia” (W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996, s. 147, szerzej: H. Pietrzkowski, Prawo do sądu, Przegląd Sądowy 1999, nr 11-12, s. 11, 12). Jeśli według twierdzeń powoda zawartych w pozwie, między nim a pozwanym istnieje stosunek cywilnoprawny, droga sądowa jest dopuszczalna i pozew nie może być odrzucony z powodu jej braku. Proces przed sądem ma dopiero wykazać, czy twierdzenie będące jego przedmiotem znajduje podstawę w przepisach prawa materialnego. “Posiadanie zatem prawa, którego ochrony się żąda, potrzebne jest nie do wszczęcia, lecz do wygrania procesu” (K. Korzan, op.cit., s. 186). Ujmując tę kwestię inaczej, formułuje się tezę, że “sprawa cywilna to nic innego jak abstrakcyjny stosunek prawny z zakresu prawa cywilnego”; proces ma na celu wiążące ustalenie istnienia albo nieistnienia konkretnego stosunku cywilnoprawnego między powodem i pozwanym.

Przemiany polityczno-ustrojowe i społeczno-gospodarcze, jakie dokonały się w Polsce po 1989 r., a także treść przepisów obowiązującej konstytucji, nakazują zdecydowane odejście od tych teorii przedmiotu procesu przyjmowanych w poprzednim okresie, które – poprzez dopuszczenie niejako wstępnego badania merytorycznej zasadności zgłaszanych roszczeń – ograniczały prawo do powództwa. Właściwe ujęcie przedmiotu procesu, tj. traktowanie go jako twierdzenia powoda o istnieniu lub nieistnieniu prawa, gwarantuje podmiotom daleko idącą możliwość występowania z powództwem. Szeroka dostępność powództwa jest “poważnym orężem w walce o przestrzeganie w demokratycznym państwie prawa zasady, że państwo jako organizacja polityczna pełni funkcję służebną wobec obywateli, co wyklucza traktowanie ich jak wasali” (K. Korzan, op.cit., s. 182). O dopuszczalności drogi sądowej sąd musi zatem decydować kierując się jedynie treścią pozwu, powołanymi w nim przepisami, a nie oceną zasadności żądania. Dopuszczalność drogi sądowej nie zależy bowiem ani od wykazania istnienia roszczenia, ani też od stosunku prawnego między stronami. Za takim ujęciem, uzasadnianym dotąd argumentami natury prawno-procesowej, przemawia dziś dodatkowo w treść art. 177 konstytucji, zgodnie z którym “sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów”. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że “Ustawa zasadnicza wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej” (por. wyrok z 9 czerwca

1998 r., K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300). Gwarancja prawa do sądu oznacza, że ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej – przed sądem powszechnym lub administracyjnym (tamże, s. 39). W braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd – sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy zasadniczej.

3. Trybunał Konstytucyjny analizował następnie, czy przedstawione poglądy doktryny znajdują odzwierciedlenie w orzecznictwie. W ostatnim okresie zapadło kilka doniosłych orzeczeń Izby Cywilnej Sądu Najwyższego dotyczących dopuszczalności drogi sądowej. Tak więc teza postanowienia z 22 kwietnia 1998 r. (I CKN 1000/97, OSN 1999, nr 1, poz. 6) brzmi: “Droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia procesowe na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych”. To sformułowanie zwraca uwagę przede wszystkim na fakt, że na etapie podejmowania decyzji w sprawie dopuszczalności drogi sądowej sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania o zasadności roszczenia powoda; nawet gdy sąd jest przekonany o braku podstaw materialno-prawnych do zasądzenia powództwa, ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, jeśli tylko w pozwie sformułowane są żądania opierające się na normach cywilnoprawnych. W uzasadnieniu podkreślono ponadto, że sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 kpc są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 kodeksu cywilnego. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego. Droga sądowa jest dopuszczalna zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, z których takie skutki mogą wynikać. Jej dopuszczalność w żadnym razie nie zależy od wykazania istnienia roszczenia, ani też stosunku prawnego między stronami. Zadaniem sądu rozpatrującego sprawę jest dopiero zbadanie prawdziwości i zasadności roszczeń powoda. Podobne sformułowania znajdujemy w postanowieniu Sądu Najwyższego z 10 marca 1999 r. (II CKN 340/98, OSN 1999, nr 9, poz. 161). W tezie podkreślono, że “dopuszczalność drogi sądowej zależy od okoliczności faktycznych przytoczonych przez powoda jako podstawa roszczenia, nie jest natomiast warunkowana wykazaniem istnienia tego roszczenia; nie jest także uzależniona od zarzutów pozwanego ani zastosowanego przez niego sposobu obrony.”

W uzasadnieniu postanowienia z 6 kwietnia 2000 r. (II CKN 285/2000, dotąd niepublikowane) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na konstytucyjny walor zakresu dopuszczalności drogi sądowej. Na szczególne podkreślenie zasługuje sformułowanie, iż “wątpliwości dotyczące przedmiotowego zakresu prawa do sądu powinny być wyjaśnione przy założeniu konstytucyjnego domniemania prawa do sądu”.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla za Sądem Najwyższym, że zaprezentowane stanowisko Izby Cywilnej w kwestii dopuszczalności drogi sądowej nawiązuje do linii orzecznictwa zarysowanej jeszcze pod rządem kodeksu postępowania cywilnego z 1930 r. Z drugiej, strony Sąd Najwyższy słusznie zwrócił uwagę na “pewną nieprzystawalność do współczesnych realiów” wpisanej do księgi zasad prawnych uchwały Sądu Najwyższego z 20 kwietnia 1970 r. (III CZP 4/70, OSN 1970, nr 9, poz. 146), zgodnie z którą droga sądowa nie jest dopuszczalna, gdy z twierdzeń powoda lub przytoczonych przez niego okoliczności wynika w sposób oczywisty, że między powodem i pozwanym nie istnieje żaden stosunek prawny, który mógłby stanowić podstawę żądania pozwu (uzasadnienie uchwały z 10 marca 1999, OSN 1999, nr 9, s. 58, 59).

Niestety, także współcześnie zapadają orzeczenia będące wyrazem takiego właśnie ujęcia przedmiotu procesu. Przykładem może być teza orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Krakowie (I ACz 247/91, OSP 1994, nr 12, poz. 245), zgodnie z którą “Zgłoszone przez powoda roszczenie procesowe musi znajdować usprawiedliwienie w prawie materialnym; w przeciwnym bowiem razie sprawa nie ma cech sprawy cywilnej”. W krytycznej glosie do tego postanowienia zwrócono między innymi uwagę na to, że doszło do pomylenia “braku bezwzględnej przesłanki procesowej, jaką jest dopuszczalność drogi sądowej, z merytoryczną przesłanką legitymacji procesowej” (por. P. Baranowski, R. Więckowski, jak wyżej, s. 584, por. też krytyczną ocenę dokonaną przez H. Pietrzkowskiego, op.cit., s. 9). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie ma pełnej zbieżności co do rozumienia przedmiotu procesu cywilnego i – w konsekwencji – dopuszczalności drogi sądowej. Przykładowo, w uchwale z 26 maja 1995 r. (I PZP 13/95, OSN ZU z 1995 r., nr 23, poz. 286) Sąd Najwyższy wykluczył dochodzenie przed sądem powszechnym świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi policji.

Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w ostatnim okresie Sąd Najwyższy odrzuca wąskie rozumienie sprawy cywilnej i “wstępną kontrolę” zasadności powództwa, o czym świadczą powołane wyżej orzeczenia Izby Cywilnej. Praktyka orzecznicza w tym względzie nie jest jednak jednolita.

4. Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Sądu Najwyższego i doktryny, przyjmujące dopuszczalność drogi sądowej zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. O dopuszczalności drogi sądowej decyduje bowiem samo istnienie hipotetycznego roszczenia, roszczenia “twierdzonego” przez powoda. W konsekwencji, “każdy może wytoczyć powództwo, jakie uzna za słuszne” (H. Pietrzkowski, op.cit., s. 12). Zadaniem sądu jest weryfikacja twierdzeń powoda. Na tle stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy Trybunał Konstytucyjny uważa jednak za niezbędne szczególne podkreślenie faktu, iż w zakresie pojęcia “sprawa cywilna” mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności – roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Za takim rozumieniem sprawy cywilnej przemawiają argumenty dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze, są to wynikające z prawa cywilnego materialnego argumenty merytoryczne. Trybunał zwraca uwagę, że wśród zdarzeń cywilnoprawnych, tj. takich, które powodują powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego, cywiliści wyróżniają akty administracyjne (por. S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, t. I, Ossolineum, Wrocław 1985, s. 194 i n.; A. Wolter, Prawo cywilne – zarys części ogólnej, Warszawa 1996, s. 109 i n.; Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 1997, s. 182). Podkreślenia wymaga, że choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Na tle tych poglądów za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Trybunał Konstytucyjny podkreślił już w swym orzecznictwie, że kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, “ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu” (por. wyrok z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 29). W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną.

Zdaniem Trybunału konieczne jest szczególne podkreślenie, że w systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Choć odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji potocznie określa się mianem “kontraktowej”, nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 158; W. Popiołek [w:] Kodeks cywilny, Komentarz, C.H. BECK, t. I, Warszawa 1997, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być – obok sankcji ogólnych – obowiązek płacenia odsetek. Stosownie do art. 359 § 1 kc, “odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu”. Najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, a mianowicie art. 481 kc, który w § 1 stanowi: “Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia...” Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie zapłaty wynika. Za dopuszczalnością drogi sądowej do dochodzenia odsetek w razie nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego, którego źródłem był stosunek służbowy, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już uchwale z 25 stycznia 1995 r. (W. 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). W uzasadnieniu uchwały wyraźnie podkreślono konieczność rozróżnienia elementów administracyjno-prawnych danego stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających z tego stosunku. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż “owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym” (s. 219). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie, w pełni podzielając taką ocenę, stoi na stanowisku, że przepisy prawa cywilnego uzasadniają w ww. wypadku objęcie zakresem “sprawy cywilnej” roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną.

Po drugie, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają też argumenty natury konstytucyjno-prawnej. Trybunał zwraca bowiem uwagę, że w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wskazuje na to zestawienie przepisów art. 16, 20 ust. 3 i art. 31 ust. 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii “spraw cywilnych”, a tym samym – wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. W konsekwencji oznaczałoby to naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do poglądu wyrażonego w wyżej powołanej uchwale z 25 stycznia 1995 r., jeszcze raz podkreśla, że prawo do sądu oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. W świetle tak rozumianego prawa do sądu, wzmocnionego obecnie domniemaniem ustanowionym w art. 177 konstytucji, brak pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową dla dochodzenia danej kategorii spraw, nie może być odczytywany jako wyłączenie w stosunku do tych spraw zasad powszechnie obowiązujących w państwie prawnym. Milczenie ustawodawcy nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (por. W. 14/94, op.cit., s. 219). Taka interpretacja byłaby bezzasadna tym bardziej, że ustawodawca w kodeksie cywilnym ustanowił ogólne zasady odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pieniężnych.

Pojęcie sprawy cywilnej sensu largo jest najszerszym, ogólnym sformułowaniem, którym ustawodawca posłużył się dla wyznaczenia właściwości sądów powszechnych. Sformułowanie kompletnego wykazu “spraw cywilnych” jest na tyle utrudnione, że z góry można założyć, iż każda próba spotkałaby się z zarzutem pominięcia jakiegoś elementu tego pojęcia (choćby w nowo pojawiających się typach stosunków prawnych). Drogą zapewnienia prawa do sądu w zakresie wynikającym z konstytucji jest więc właściwa interpretacja pojęcia “sprawy cywilnej”. Praktyka stosowania art. 1 kpc, jak wskazują powołane przykłady, nie zapewnia jednak w dostatecznym stopniu realizacji prawa do sądu, gdy chodzi o roszczenia wynikłe z aktu administracyjnego.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r. (P. 11/98, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 3, s. 46, 47), niezgodność ustawy z konstytucją może przybierać różne formy. Niekiedy rzeczywiste znaczenie norm zapisanych w ustawie ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania; “niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga konstytucja”. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Poprawnie sformułowany przepis, art. 1 kpc, w praktyce bywa interpretowany w sposób naruszający konstytucyjne prawo do sądu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu wykładni zgodnej z konstytucją. Stanowisko to znalazło wyraz w licznych orzeczeniach, wydanych zarówno przed, jak i po wejściu w życie nowej konstytucji. W orzeczeniu z 15 lipca 1996 r., sygn. K. 5/96 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92). Spojrzenie pod tym kątem na zaskarżone przepisy pozwala, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, odnaleźć taką ich wykładnię, która pozwoli na uznanie ich zgodności z konstytucją” (OTK ZU Nr 4/1996, poz. 30, s. 252). Po wejściu w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. przytoczone stanowisko zostało podtrzymane. W wyroku z 5 stycznia 1999 r. (sygn. K. 27/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 1, s. 9) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: “Zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją należy przyznawać pierwszeństwo, bo koresponduje ono z domniemaniem konstytucyjności ustaw – zawsze znajdować ona powinna miejsce w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, pod warunkiem...., że pozwalają na to reguły wykładni odniesione do brzmienia właściwych przepisów (...). Powyższe stanowisko zachowało pełną aktualność na gruncie nowej konstytucji, tym bardziej, że jej art. 190 ust. 1 odniósł do wszystkich orzeczeń TK przymiot ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej. Oznacza to, że wyrok Trybunału, w którego sentencji uznaje się badany przepis za zgodny z konstytucją, ale tylko pod warunkiem, że przepis ten będzie rozumiany w sposób wskazany w tejże sentencji, ma w całości charakter powszechnie obowiązujący. Tylko w taki sposób (w takim rozumieniu) mogą więc przepis ten stosować organy administracji (rządowej czy samorządowej), jak też sądy. Tylko wówczas posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją ma sens, bo gwarantuje, że utrzymanie mocy obowiązującej przepisu i przyzwolenie na jego dalsze stosowanie nie doprowadzi w przyszłości do takiego wypaczenia jego rozumienia, które nadałoby mu treść sprzeczną z konstytucją. Wymaga tego choćby zasada pewności prawa”. W wyroku z 28 kwietnia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie potwierdził to stanowisko.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje w pełni stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach. Zasada prymatu wykładni w zgodzie z konstytucją może jednak ulegać pewnej modyfikacji w sytuacjach szczególnych. Jak wynika z przytoczonych orzeczeń, ta metoda wykładni może być stosowana wówczas, gdy zapewni w praktyce zgodne z konstytucją rozumienie i stosowanie przepisu. Posłużenie się taką metodą wykładni może jednak nie zapobiec wypaczeniu rozumienia przepisu w sytuacjach, gdy pomimo wieloletniego stosowania przepisu, orzecznictwo nie jest jednolite i występują w nim zasadnicze rozbieżności interpretacyjne. Jak wskazano wyżej, w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych występują rozbieżności interpretacyjne w kwestii dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o roszczenia cywilnoprawne, wynikające ze stosunków o charakterze administracyjno-prawnym. Rozbieżności tych nie zdołano usunąć w drodze zastosowanej przez Trybunał wykładni w zgodzie z konstytucją. W powołanej wyżej uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r. jednoznacznie stwierdzono, iż w sprawach o roszczenia cywilne, powstałe w wyniku zdarzeń związanych z realizacją stosunków administracyjno-prawnych, droga sądowa jest dopuszczalna. Pomimo to, w późniejszym orzecznictwie nadal przyjmowano wykładnię całkowicie odmienną. W tej sytuacji, Trybunał Konstytucyjny, aby zapobiec wyprowadzaniu w drodze wykładni z treści art. 1 kpc normy o charakterze niekonstytucyjnym, uznał za konieczne wyeliminowanie występujących nieprawidłowości w sposób odmienny od przyjętej wykładni w zgodzie z konstytucją. Drogą prowadzącą do tego celu jest stwierdzenie, że art. 1 kpc rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia “sprawy cywilnej” nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 31 ust. 3 konstytucji określa granice dopuszczalnych ustawowych ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych. Stanowi on ogólną, abstrakcyjną miarę, stosowaną do oceny wszystkich przypadków pogwałcenia praw jednostki przez ustawodawcę; znajduje zastosowanie także do oceny ograniczeń prawa do sądu (por. K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300).

Podobny sposób wypowiedzenia się przez Trybunał miał już miejsce w orzeczeniu z 17 lipca 1996 r. (sygn. K. 8/96, OTK ZU Nr 4/1996, poz. 32). Trybunał stwierdził wówczas, że przepis ustawy rozumiany w określony w orzeczeniu sposób, jest niezgodny z przepisami konstytucyjnymi.

W niniejszej sprawie postępowanie przed Trybunałem zostało zainicjowane wniesieniem skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna, niezależnie od tego, iż prowadzi do wydania powszechnie obowiązującego orzeczenia, ma na celu przede wszystkim ochronę interesów jednostki. Ochronę tą zapewnia przewidziana w art. 190 ust. 4 konstytucji możliwość wznowienia postępowania w sprawach, w których wyrok został wydany na podstawie aktu normatywnego, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Celem tego przepisu, w odniesieniu do skargi konstytucyjnej, jest doprowadzenie do uchylenia orzeczenia, decyzji lub innego rozstrzygnięcia naruszających prawa lub wolności konstytucyjne. Z tego punktu widzenia wyrok Trybunału stwierdzający znaczenie normy odmienne od tego, które było podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącego, stanowi podstawę do uruchomienia środka określonego w art. 190 ust. 4 konstytucji, chociaż w sprawie niniejszej może dojść do naprawienia błędu nie tylko w drodze wznowienia ale również przez ponowne wystąpienie przez skarżącego z powództwem, bowiem postanowienie o odrzuceniu pozwu nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Przykładem zastosowania odmiennej techniki wykładni, ale prowadzącej do tych samych rezultatów, jest wyrok TK z 8 maja 2000 r. (sygn. SK 22/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 107).

Gdy chodzi o ocenę wzorca, jakim jest art. 2 konstytucji, Trybunał nie kwestionuje poglądu Prokuratora Generalnego, iż naruszenie prawa do sądu, jednego z fundamentów państwa prawnego, jest równoznaczne z naruszeniem zasady wyrażonej w tym przepisie. Trybunał Konstytucyjny miał już okazję sformułować pogląd, iż ujęcie prawa do sądu w odrębnym przepisie nie oznacza, by zasada demokratycznego państwa prawnego została “okrojona”; “prowadziłoby to do – nieuzasadnionej, tak logicznie, jak i aksjologicznie – deformacji klauzuli demokratycznego państwa prawnego...” (K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 303). Jednak w sytuacji, gdy konstytucja zawiera konkretny przepis statuujący dane prawo, czy wolność obywatelską, “podstawę kontroli konstytucyjnej powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne” (tamże, s. 304). Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie ma potrzeby powoływania art. 2 konstytucji jako podstawy kontroli w rozpoznawanej sprawie, gdyż prawo, które zostało naruszone wynika z innych przepisów stanowiących przedmiot skargi.

Konstytucja przewiduje zasadę instancyjności, która wzmacnia prawo do sądu, ponieważ gwarantuje proceduralną kontrolę postępowania sądowego. Jeszcze na tle dawnych przepisów, Trybunał wskazał, że jej celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji a brak możliwości zaskarżenia postanowienia do sądu wyższej instancji “ogranicza zainteresowanym prawo do sądu, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego” (K. 4/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 16). W orzeczeniach wydanych pod rządem Konstytucji z 1997 r. Trybunał zwracał uwagę na znaczenie, jakie dla kształtu prawa do sądu ma art. 78 konstytucji, stanowiący gwarancję kontroli instancyjnej orzeczenia. Jego dopełnieniem jest art. 176 ust.1 konstytucji. Samo umieszczenie art. 176 w rozdziale o sądach nie jest jednak – w ocenie Trybunału – przypadkowe lecz wskazuje, że zasada dwuinstancyjności nie stanowi elementu ogólnego prawa do sądu, a sam art. 45 konstytucji zapewniający każdemu prawo do sądu “gwarancji tej nie łączy z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, o ile sprawa od początku do końca nie podlega kognicji sądownictwa” (tak K. 41/97, OTK ZU Nr 7/1998, poz. 117, s. 654 i 656). Zarówno art. 78, jak i 176 ust. 2, kwestie sposobu realizacji wyrażonej w nich zasady dwuinstancyjności pozostawiają ustawodawstwu zwykłemu.

Na tle powyższych uwag należy z całym naciskiem podkreślić, iż powołane normy konstytucyjne odnoszą się do “orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji”. Konstytucja gwarantuje bowiem dwuinstancyjny tryb postępowania. Można zatem powiedzieć, że gdyby kodeks postępowania cywilnego w ogóle nie przewidywał kontroli orzeczeń w trzeciej instancji, jego regulacja też mieściłaby się w ramach konstytucyjnego modelu prawa do sądu. Ustawodawca polski, wzorem obcych prawodawców, wprowadził jednak szczególną kontrolę orzeczeń zapadających w postępowaniu cywilnym w drugiej instancji. Jest nią kasacja. W literaturze podkreśla się, że zakres skargi kasacyjnej został ujęty szeroko; wyłączenia są wyliczone taksatywnie. Zwrócono też uwagę, że w sprawach, w których kasacja nie przysługuje, nadzór Sądu Najwyższego jest jednak sprawowany, a to dzięki możliwości przedstawienia mu do rozstrzygnięcia przez skład orzekający w drugiej instancji zagadnień budzących poważne wątpliwości (por. K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego, komentarz, t. I, Warszawa 1996, s. 1150, 1151). Model kasacji przyjęty przez ustawodawcę zwykłego jest niewątpliwie jednym z możliwych rozwiązań prawnych. Nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego dokonywanie oceny, czy jest to model najwłaściwszy, najlepiej pasujący do całego modelu procedury cywilnej. Trybunał stwierdza natomiast, że wyłączenie pewnych spraw spod kontroli kasacyjnej nie narusza prawa do sądu w kształcie, jaki nadała mu obowiązująca konstytucja. Niedopuszczalność skargi kasacyjnej w określonych kategoriach spraw mieści się też w standardach prawa międzynarodowego. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest przywołanie orzeczenia Trybunału Strasburskiego, uznającego, że prawa do sądu nie narusza sytuacja, w której przepisy krajowe wyłączają możliwość wniesienia kasacji w sprawach mniejszej wagi (orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 19 grudnia 1997 r. w sprawie Bruella Gomez de la Torre v. Spain, skarga nr 26737/95, Reports 1997 - VIII).

Z tych samych powodów również art. 177 konstytucji nie może stanowić podstawy kontroli w postępowaniu wszczętym w wyniku skargi konstytucyjnej.

Z rozważań w niniejszej sprawie należy wyeliminować także art. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zasadzie nie zawiera norm merytorycznych, które mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawach cywilnych. W każdym razie za normę taką nie można uznać zaskarżonego przepisu, tj. art. 2 prawa o ustroju sądów powszechnych. Jak słusznie zauważył Prokurator Generalny przepis ten nie stanowił podstawy do wydania orzeczeń sądowych w sprawie skarżącego. Tymczasem – w świetle art. 79 ust. 1 konstytucji – przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być tylko te normy, w oparciu o które sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach osoby wnoszącej skargę. W konsekwencji art. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych nie może być oceniany w niniejszym postępowaniu.

Z tych względów Trybunał orzekł jak w sentencji.