1. W skardze konstytucyjnej z 1 sierpnia 2000 r. Teodor Jan Szwej zakwestionował zgodność art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 20, poz. 121 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) z art. 2, 32, 45 i 67 ust. 1 Konstytucji. Ostatecznie, po wyjaśnieniu kwestii legitymacji procesowej skarżącego do osobistego złożenia skargi, a także po uzupełnieniu przez niego braków formalnych skargi, 28 lutego 2001 r. Trybunał Konstytucyjny postanowił nadać jej dalszy bieg.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w okresie od 15 września 1955 r. do 30 września 1990 r. był zatrudniony w organach prokuratury na różnych stanowiskach, ostatnio jako prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Wola. Stosunek pracy skarżącego ustał na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym, gdyż Prokurator Generalny nie powołał go na stanowisko prokuratora. W okresie od 1 października 1990 r. do 31 marca 1991 r. skarżący pobierał wynagrodzenie, stosownie do art. 6 ust. 2 powołanej ustawy. Ponieważ w okresie tym nie znalazł zatrudnienia, zarejestrował się w Rejonowym Urzędzie Pracy, skąd pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Następnie, decyzją ZUS z 23 lutego 1993 r., został uznany za inwalidę III grupy. Od 17 listopada 1992 r. otrzymywał rentę inwalidzką. Pobierał ją do chwili przyznania mu, także decyzją ZUS, emerytury, tj. do 26 marca 1997 r. Z chwilą uzyskania emerytury skarżący zwrócił się do Prokuratury Wojewódzkiej w Warszawie domagając się wypłaty jednorazowej odprawy, przysługującej pracownikom urzędów państwowych na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o tychże pracownikach. Wobec odmowy, 19 maja 1997 r., skarżący wystąpił na drogę sądową o zasądzenie odpowiednio zwaloryzowanego świadczenia. Powództwo zostało oddalone wyrokiem z 16 listopada 1998 r. W uzasadnieniu Sąd Rejonowy wyjaśnił, iż powołany przez powoda art. 28 ustawy o pracownikach urzędów państwowych – jak wynika wprost z jego redakcji – ma zastosowanie w razie rozwiązania stosunku pracy w związku z emeryturą. Sąd Rejonowy wskazał na stosowaną przez Sąd Najwyższy liberalną wykładnię pojęcia owego związku. Jednak, w ocenie Sądu, nawet szerokie ujmowanie związku przejścia na emeryturę z zatrudnieniem nie pozwala w przypadku powoda uznać, iż jest on “urzędnikiem państwowym przechodzącym na emeryturę” w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Między zatrudnieniem w prokuraturze a przejściem na emeryturę nie zachodzi bowiem ani związek przyczynowy, ani czasowy, ani funkcjonalny. Apelacja powoda została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 19 marca 1999 r. Sąd Apelacyjny podzielił pogląd sądu pierwszej instancji o braku wymaganego przez ustawę związku między zatrudnieniem powoda w prokuraturze a jego przejściem na emeryturę. Ponadto, w ocenie sądu apelacyjnego, roszczenie powoda uległo przedawnieniu. W kasacji powód zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym oraz art. 291 § 1 kodeksu pracy, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść wyroku. Kasacja powoda została oddalona wyrokiem Sądu Najwyższego z 17 lutego 2000 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd Najwyższy podzielił zapatrywania sądów niższych instancji co do braku spełnienia przesłanek przyznania powodowi jednorazowej odprawy przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Sąd Najwyższy odrzucił natomiast argumentację sądu apelacyjnego zmierzającą do wykazania, iż roszczenie powoda jest przedawnione, co jednak – wobec braku podstaw do przyznania odprawy – nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Sąd Najwyższy, nawiązując do dotychczasowego swego orzecznictwa podkreślił, iż nie w każdym przypadku ustania stosunku pracy i późniejszego uzyskania emerytury lub renty przysługuje prawo do odprawy. Jest ono warunkowane “przechodzeniem na emeryturę”, a zatem zmianą statusu prawnego pracownika. Zdaniem Sądu Najwyższego w pewnych przypadkach, zwłaszcza gdy rozwiązanie stosunku pracy następuje z powodu długotrwałej choroby pracownika, a następnie, dopiero po jakimś czasie uzyskuje on status rencisty lub emeryta, zachodzi związek funkcjonalny, który także uzasadnia przyznanie odprawy z art. 28 ust. 1 ustawy. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu Najwyższego, iż związek ten zachodzi w każdym przypadku nabycia statusu emeryta w jakiś czas po ustaniu zatrudnienia. “Dominujące znaczenie ma tu bowiem motyw leżący u podłoża rozwiązania stosunku pracy”. Stosując taką interpretację art. 28 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych Sąd Najwyższy ocenił okoliczności faktyczne rozstrzyganej sprawy. Sąd stwierdził, iż powód – w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy – nie “przeszedł” na emeryturę, gdyż jego stosunek pracy wygasł z mocy prawa na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. Prawo do renty inwalidzkiej powód nabył po dłuższej przerwie, w której pobierał wynagrodzenie za pracę i zasiłek dla bezrobotnych, a status emeryta powód uzyskał po jeszcze dłuższym okresie od ustania stosunku pracy. W tej sytuacji nie tylko nie zachodzi związek przyczynowy między zatrudnieniem powoda w prokuraturze a jego przejściem na emeryturę, ale także zerwany został związek czasowo-funkcjonalny. Sąd Najwyższy zwrócił ponadto uwagę, iż ten sam przepis, na podstawie którego wygasł stosunek pracy powoda, stał się podstawą przyznania mu 6-miesięcznego wynagrodzenia w oparciu o art. 131 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Sąd Najwyższy podkreślił, że w myśl powołanej ustawy prawo do odprawy na podstawie art. 28 i prawo do 6-miesięcznego wynagrodzenia z art. 131 wzajemnie się wykluczają. Ponieważ cel tych świadczeń jest zbliżony, wykluczona jest ich kumulacja. Skoro zatem ustawodawca zdecydował o przyznaniu prokuratorom, których stosunek pracy wygasł na podstawie art. 6 ustawy z 22 marca 1990 r., świadczenia przewidzianego w art. 13 ustawy o pracownikach urzędów państwowych (w ówczesnym brzmieniu), tym samym wykluczył możliwość domagania się przez nich odprawy na podstawie art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Sąd Najwyższy krytycznie ocenił stanowisko sądu II instancji w kwestii przedawnienia roszczenia powoda.

W ocenie skarżącego, skład Sądu Najwyższego orzekający w jego sprawie zastosował dowolną i sprzeczną z dotychczasowym swym orzecznictwem interpretację zakwestionowanego przepisu. Ponadto uzasadnienie jest sprzeczne wewnętrznie. Zdaniem skarżącego, ustawa z 22 marca 1990 r. ani w art. 6 ust. 2, ani w żadnym innym przepisie, nie zezwala na dyskryminację prokuratorów zwolnionych ze służby. Skarżący podnosi, że rozstrzygający jego sprawę sąd pierwszej instancji początkowo “podejmował czynności wskazujące na to, że brak jest podstaw prawnych do oddalenia powództwa”, a następnie – ze względów politycznych – oddalił je. O naruszeniu zasady państwa prawnego i zasady równości obywateli wobec prawa świadczy, według skarżącego, rozbieżność powoływanych i porównywanych przez niego wyroków sądowych dotyczących odprawy emerytalnej. Skarżący dowodzi, że – wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu – stan faktyczny jego sprawy jest bardzo zbliżony do stanów, na tle których zapadały przywoływane przez niego wyroki. Skarżący zarzuca Sądowi Najwyższemu zmianę interpretacji pojęcia związku między zatrudnieniem a przejściem na emeryturę przez przyjęcie – w jego sprawie – iż chodzi jedynie o takie przypadki, w których jednocześnie z ustaniem stosunku pracy następuje zmiana statusu pracowniczego na emerycki. Zdaniem skarżącego związek ten nie jest “kategorią wiążącą się z czasem, lecz z przepisami zobowiązującymi ostatni zakład pracy do wypłacania odpraw”. Wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku skarżący dopatruje się w rozważaniach dotyczących przedawnienia jego roszczenia.

Po sformułowaniu uwag dotyczących uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego skarżący sprecyzował zarzuty sprzeczności z Konstytucją pod adresem:

– ustawy z 22 marca 1990 r., która “poprzez nie unormowanie uprawnień odprawowych tych prokuratorów, którzy uprawnienia emerytalne, ze względu na wiek, uzyskują po rozwiązaniu stosunku służbowego”, a ponadto – poprzez zaniechanie wprowadzenia instytucji odwołania do sądu od rozwiązania stosunku służbowego na podstawie jej art. 6 ust. 2, umożliwiła zepchnięcie prokuratorów do poziomu bezrobotnych,

– fragmentu art. 28 ustawy z 16 września 1982 r. w brzmieniu “przechodzącym na rentę lub emeryturę”, który to fragment jest nieprecyzyjny i przez to umożliwia dowolności interpretacyjne.

Skarżący został wezwany przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez dokładne określenie przepisów, które kwestionuje, naruszonych konstytucyjnych praw i wolności oraz wskazanie norm konstytucyjnych, które te prawa gwarantują. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, iż fragment art. 28 ust. 1 ustawy z 16 września 1982 r. “z powodu nieprecyzyjności koliduje m.in. z art. 2, 45 i 67 pkt 1 Konstytucji RP”. Ponownie zakwestionował art. 6 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r., nie określając jednak, z którymi normami konstytucyjnymi przepis ten jest sprzeczny. Ponadto skarżący wskazał, iż prawem naruszonym jest “prawo do odprawy emerytalnej, które jest częścią zabezpieczenia społecznego zagwarantowanego art. 67 pkt 1 Konstytucji”. Przy tej okazji skarżący podniósł naruszenie :

– art. 7 Konstytucji, gwarantującego działanie sądownictwa na podstawie prawa i w jego granicach,

– art. 45 i art. 9 Konstytucji w zw. z art. 131 i 141 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności gwarantujących bezstronność polityczną sądów orzekających,

– oraz art. 2 Konstytucji RP jak również art. 32 Konstytucji RP.

2. Prokurator Generalny RP w piśmie z 13 kwietnia 2001 r. wyraził stanowisko, iż art. 28 ust. 1 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych jest zgodny z art. 2 i nie jest niezgodny z art. 32, art. 45 i art. 67 pkt 1 Konstytucji RP. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w zakresie kontroli konstytucyjności art. 6 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym.

Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestionowany art. 28 ust. 1 w sposób jednoznaczny uzależnia nabycie prawa do odprawy od ustania stosunku służbowego w związku ze ściśle określoną w nim przyczyną – przejściem na rentę lub emeryturę. Wobec jasnego sformułowania przepisu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Kwestionowany przepis nie narusza też art. 67 pkt 1 Konstytucji, gdyż zabezpieczenie społeczne, gwarantowane tym przepisem, nie obejmuje prawa do odprawy emerytalnej, która należy do kategorii świadczeń związanych ze stosunkiem pracy. Powołany przez skarżącego wzorzec w postaci art. 67 pkt 1 Konstytucji, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie jest zatem adekwatny do oceny kwestionowanego art. 28 ust. 1 ustawy. Prokurator wskazał, że w uzasadnieniu skargi brak argumentów wspierających zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji. W świetle przyjętej interpretacji zasady równości nie można jednak dopatrywać się jej naruszenia przez to, że zakresem art. 28 ustawy o pracownikach urzędów państwowych została objęta tylko ta grupa, której stosunek służbowy ustał z powodu przejścia na emeryturę lub rentę inwalidzką.

Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, zdaniem Prokuratora Generalnego, należy odczytać jako skierowany przeciwko zwolnieniu skarżącego po 35 latach służby w prokuraturze, w trybie ustawy z 22 marca 1990 r. Skarżący uważa, że został zwolniony bez żadnych ku temu podstaw i bez możliwości odwołania się do sądu. Do tego zarzutu Prokurator Generalny nie ustosunkował się jednak, gdyż – w jego ocenie – art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym w ogóle nie może być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Ostateczne rozstrzygnięcia sądowe w sprawie skarżącego nie zostało bowiem wydane na podstawie tego przepisu, lecz wyłącznie art. 28 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych.

3. W piśmie z 2 maja 2001 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska Prokuratora Generalnego uznając je za bezzasadne. Powołując ponownie wyroki SN dotyczące odprawy emerytalnej skarżący dowodzi, iż dokonana przez Prokuratora Generalnego interpretacja związku uzasadniającego przyznanie odprawy odbiega od stanowiska Sądu Najwyższego. Skarżący utrzymuje też, że – wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego – podstawą wydania wyroku Sądu Najwyższego w jego sprawie był również art. 6 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym.

4. Marszałek Sejmu RP w piśmie z 1 lutego 2002 r. wyraził pogląd, iż skarga konstytucyjna nie jest zasadna. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu podniósł następujące argumenty. Ustawa z 22 czerwca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze (...) zapoczątkowała zmiany ustrojowe w systemie organów wymiaru sprawiedliwości. Z treści art. 6 ust. 1 ustawy pośrednio wynika, iż Prokuratorowi Generalnemu przysługiwało prawo swobodnej oceny, których spośród dotychczasowych prokuratorów cechował nieskazitelny charakter, kryterium wskazane w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tylko ci prokuratorzy zostali powołani na prokuratorów; stosunek pracy z pozostałymi wygasał z mocy prawa 30 września 1990 r. Tej ostatniej grupie prokuratorów ustawodawca przyznał prawo do wynagrodzenia przysługującego pracownikom urzędów państwowych w razie likwidacji lub reorganizacji. Według ustawy o pracownikach urzędów państwowych przysługuje albo wynagrodzenie albo odprawa emerytalna. Ponieważ skarżący otrzymał wynagrodzenie, nie ma prawa do odprawy.

Odnosząc się do zarzutu braku kontroli decyzji w sprawie powoływania prokuratorów, Marszałek Sejmu stwierdził, iż Konstytucja nie zobowiązuje ustawodawcy do wprowadzenia sądowej kontroli zasadności wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W ocenianej sprawie brak środków odwoławczych jest aktem suwerennej woli parlamentu, ściśle związanym z reformą ustrojową prokuratury.

Marszałek Sejmu nie podzielił też zapatrywania skarżącego co do braku precyzji w sformułowaniu art. 28 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W ocenie Marszałka przepis ten dotyczy osób, które przestają być pracownikami i bezpośrednio po tym stają się emerytami bądź rencistami. Warunkiem uzyskania odprawy jest bezpośredni związek przyczynowy między ustaniem stosunku pracy a nabyciem statusu emeryta albo rencisty; brak tego związku oznacza, iż odprawa nie przysługuje.

5. W piśmie z 4 lutego 2002 r. skarżący odniósł się do stanowiska Marszałka Sejmu. Zarzucił, iż stanowisko to jest sprzeczne z przepisami prawa, orzecznictwem Sądu Najwyższego, a także nie uwzględnia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżący, powołując się na zaświadczenie Prokuratury Wojewódzkiej z 12 lipca 1990 r., zwalniające go z pełnienia obowiązków służbowych z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, stwierdza, iż w jego przypadku stosunek pracy nie wygasł z mocy prawa na podstawie art. 6 ust. 2 kwestionowanej ustawy, lecz został rozwiązany. Skarżący, powołując się na wskazane w skardze orzeczenia Sądu Najwyższego, zarzucił Marszałkowi Sejmu zbyt wąskie ujmowanie zakresu zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Zdaniem skarżącego, wypłata wynagrodzenia pracownikom zwalnianym z powodu likwidacji lub reorganizacji urzędu jest formą finansowania bezrobocia i nie ma nic wspólnego z odprawą emerytalną, stanowiącą benefis za staż pracy. Uzyskanie sześciomiesięcznego wynagrodzenia nie wyklucza więc prawa od odprawy związanej z przejściem na emeryturę lub rentę.

Skarżący złożył pismo, w którym – jako dodatkowy argument wspierający jego skargę – podniósł, że zaskarżone przez niego przepisy pozostawały w sprzeczności z Konstytucją PRL skarżący podkreślił różnice funkcji wynagrodzenia przyznawanego pracownikom urzędów państwowych w związku z likwidacją i reorganizacją oraz odprawy emerytalnej, przysługującej im z tytułu nienagannego wykonywania pracy przez czas określony w ustawie. Ze względu na odmienność obu tych świadczeń nie można przyjąć, by wypłata jednego wykluczała drugie. skarżący uważa, iż mimo otrzymania w 1990 r. sześciomiesięcznego wynagrodzenia w związku z ustaniem stosunku pracy, przysługuje mu odprawa emerytalna, gdyż spełnia warunki ustawowe do jej otrzymania. Skarżący, odpowiadając na pytanie Sędziego Trybunału, przyznał, iż rozumie różnicę między zwolnieniem z pełnienia obowiązków służbowych, jakie prokurator wojewódzki zastosował wobec niego 12 lipca 1990 r., a wygaśnięciem stosunku pracy z mocy prawa. Podtrzymał pogląd, iż brak kontroli sądowej zwolnień prokuratorów na podstawie ustawy z 1990 r. jest sprzeczny z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: