1. W skardze konstytucyjnej z 7 października 2020 r. R.S. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 48 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.) „w zakresie, w jakim wskazany przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na – wydane przez prokuratora nadzorującego postępowanie lub prokuratora bezpośrednio przełożonego – postanowienie o wyłączeniu prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze”, z art. 42 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą:

W piśmie z 18 lutego 2020 r. obrońca skarżącego – podejrzanego w prowadzonej przeciwko niemu przez Prokuraturę Regionalną w W. sprawie karnej – wystąpił z wnioskiem o wyłączenie prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. (dalej: prokurator) od udziału w tej sprawie z uwagi na uzasadnione – zdaniem skarżącego – wątpliwości co do jego bezstronności. Wniosek uzasadnił tym, że prokurator, mimo kilku wniosków obrońców podejrzanego o umożliwienie mu dokończenia składania wyjaśnień i wyznaczenie terminu przesłuchania, od trzech miesięcy nie wyznaczył terminu, przez co uniemożliwił podejrzanemu skorzystanie z jego podstawowych praw, w tym z prawa do obrony. Postanowieniem z 11 marca 2020 r. zastępca Prokuratora Regionalnego w W. nie uwzględnił powyższego wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że podejrzany miał możliwość złożenia wyjaśnień i odniesienia się do przedstawionych mu zarzutów w trakcie trzech przesłuchań i z tej możliwości skorzystał. Wnioskowane przez obrońcę uzupełniające przesłuchanie podejrzanego nie zostało dotąd zrealizowane z uwagi na wykonywanie innych czynności procesowych, których wynik mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek obrońcy podejrzanego nie zawierał argumentów przemawiających za istnieniem okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności prokuratora. Na to postanowienie obrońca podejrzanego wniósł – za pośrednictwem Prokuratora Regionalnego w W. – zażalenie do Sądu Okręgowego w P. Zarządzeniem z 2 kwietnia 2020 r. zastępca Prokuratora Regionalnego w W. odmówił przyjęcia środka odwoławczego do rozpoznania z uwagi na jego niedopuszczalność z mocy ustawy. Sąd Okręgowy w P., po rozpoznaniu zażalenia obrońcy na to rozstrzygnięcie, postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. utrzymał je w mocy. Orzeczenie to zostało wskazane przez skarżącego jako ostateczne rozstrzygnięcie o jego konstytucyjnych prawach i wolnościach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

1.2. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że „na skutek niekonstytucyjnego pominięcia prawodawczego (względnego zaniechania prawodawczego) w art. 48 § 1 k.p.k., wynikającego z niepełnej regulacji w zakresie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na postanowienia prokuratora w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o wyłączenie prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze od udziału w sprawie, wbrew istniejącemu założeniu racjonalności, zupełności oraz niesprzeczności systemu prawa, który stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, został pozbawiony istotnego uprawnienia procesowego, umożliwiającego kontrolę obiektywizmu i bezstronności [p]rokuratora” (skarga, s. 4) oraz konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Skarżący wyjaśnił, że z literalnego brzmienia art. 48 § 1 k.p.k. nie wynika możliwość wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie prokuratora w przedmiocie wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, co prowadzi do sytuacji, w której „de facto [s]trona nie może zaskarżyć takiego postanowienia, pomimo iż może ono być dla niej niekorzystne lub nieprawidłowe” (skarga, s. 6). W jego ocenie, świadczy to o występowaniu w zakwestionowanym przepisie pominięcia prawodawczego, które, w świetle powołanego przez skarżącego orzecznictwa Trybunału, może podlegać kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący argumentował, że „odebranie uprawnienia do złożenia zażalenia stronie prowadzonego postępowania karnego (w stadium przygotowawczym procesu – zarówno podejrzanemu, jak i pokrzywdzonemu) stanowi unormowanie niepełne, które z punktu widzenia zasad zawartych w Konstytucji RP pomija treści o fundamentalnym znaczeniu dla instytucji wyłączenia prokuratora, a mianowicie uprawnienia do wszczęcia kontroli instancyjnej wydanego orzeczenia, w którym rozstrzygano o wystąpieniu przesłanek uzasadniających wyłączenie lub o ich braku” (skarga, s. 8). Zdaniem skarżącego, regulacja przyjęta w art. 48 § 1 k.p.k. zamyka stronie drogę do uruchomienia procedury gwarantującej merytoryczną kontrolę postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku o wyłączenie prokuratora, w związku z czym nie spełnia ona standardów wymaganych w postępowaniu karnym przez art. 42 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Skarżący podkreślił, że pomimo incydentalnego charakteru postępowania w przedmiocie wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, ma ono istotny wpływ na sytuację prawną jednostki, w związku z czym powinno odpowiadać regułom sprawiedliwego procesu, zwłaszcza w sytuacji, w której w sprawie wniosku o wyłączenie prokuratora decyzję podejmuje inny prokurator – bezpośredni przełożony prokuratora objętego wnioskiem o wyłączenie. W ocenie skarżącego, uzasadnia to stwierdzenie, że „nie jest zachowana gwarancja niezależnego i bezstronnego rozpoznania wniosku o wyłączenie prokuratora, a zatem decyzja w tym zakresie winna podlegać kontroli, co najmniej przez prokuratora nadrzędnego” (skarga, s. 9).

1.2.1. Uzasadniając niezgodność art. 48 § 1 k.p.k. z prawem do obrony statuowanym w art. 42 ust. 2 Konstytucji, skarżący wskazał, że w jego sprawie zostało ono naruszone, ponieważ „prokurator prowadzący postępowanie przygotowawcze w sposób arbitralny odmówił [mu] skorzystania z prawa do obrony i złożenia wyjaśnień w sprawie, wskazując, że skarżący przesłuchiwany był 3-krotnie, a przecież obowiązkiem organów ścigania jest odebranie od podejrzanego wyjaśnień” (skarga, s. 13), zatem „został [on] faktycznie pozbawiony prawa do złożenia wyjaśnień, a tym samym ustosunkowania się do przedstawionych mu bezzasadnych zarzutów, a także do kierowanych pod jego adresem nieprawdziwych pomówień (…)” (ibidem). Skarżący podkreślił, że istotą naruszenia prawa do obrony w jego sprawie było „nie tyle (…) błędne ustalenie stanu faktycznego przez Zastępcę Prokuratora Regionalnego, a w konsekwencji wydanie postanowienia o nieuwzględnieniu wniosku o wyłączenie prokuratora [prowadzącego postępowanie przygotowawcze] (…), ile brak możliwości wniesienia skutecznego środka zaskarżenia na ww. postanowienie” (skarga, s. 14).

1.2.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji, skarżący, cytując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, podkreślił, że statuowane w tym przepisie prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji powinno być rozumiane jak najszerzej, w związku z czym „odmowa przyjęcia zażalenia na postanowienie [o nieuwzględnieniu wniosku o wyłączenie prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze] z uwagi na jego «niedopuszczalność z mocy ustawy» naruszał[a] inne normy konstytucyjne, tj. (…) art. 78 Konstytucji” (skarga, s. 15).

2. W postanowieniu z 28 kwietnia 2021 r., sygn. Ts 149/20 (OTK ZU B/2021, poz. 110), Trybunał Konstytucyjny postanowił nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg.

3. W piśmie z 13 lipca 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

4. W piśmie z 7 grudnia 2021 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.

4.1. W ocenie Prokuratora, sformułowany przez skarżącego zarzut nie może być przedmiotem rozpoznania przez Trybunał, ponieważ zakwestionował on zaniechanie prawodawcze. Prokurator wskazał, że Trybunał, rozpoznając inną skargę dotyczącą art. 48 § 1 k.p.k., ocenił, iż z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby dotyczył on problematyki wnoszenia środków odwoławczych od rozstrzygnięć dotyczących wyłączenia prokuratora, w związku z czym skarga jest skargą na lukę w prawie (postanowienia TK z: 22 listopada 2012 r., sygn. Ts 98/11, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 316 i 17 lipca 2013 r., sygn. Ts 98/11, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 317). Prokurator podkreślił, że w postępowaniu karnym zażalenie nie przysługuje na wiele innych decyzji procesowych o bardzo istotnym znaczeniu. Jego zdaniem, zakwestionowane unormowanie „wpisuje się (…) logicznie i spójnie w kontekst systemowy zarysowany przez inne instytucje k.p.k.” (pismo, s. 10), co znaczy, że „[u]stawodawca w pełni celowo nadał taki kształt art. 48 § 1 k.p.k. – więc przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono zaniechanie prawodawcze” (ibidem).

4.2. Ponadto Prokurator podniósł, że skarżący nie wykazał, iż doszło do naruszenia jego konstytucyjnego prawa do obrony, gdyż nie wyjaśnił, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia jego prawa do obrony przez opóźnienie kolejnego przesłuchania w charakterze podejrzanego, skoro już trzykrotnie składał wyjaśnienia i miał możliwość odniesienia się do przedstawionych mu zarzutów. Postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku o wyłączenie prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze nie zamknęło mu zaś drogi do wydania wyroku i miało jedynie incydentalny charakter, podlegający weryfikacji wraz z rozstrzygnięciem co do istoty sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. W sprawie, zdaniem Prokuratora, nie wykazano więc istnienia po stronie skarżącego aktualnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu skargi konstytucyjnej.

4.3. Prokurator – jako kolejną przyczynę umorzenia postępowania w niniejszej sprawie – wskazał także niespełnienie warunku formalnego uzasadnienia zarzutów z powołaniem argumentów lub dowodów na ich poparcie. Nie stanowi bowiem uzasadnienia zarzutu jego parafraza, poparta oderwanymi od okoliczności sprawy cytatami z orzecznictwa.

5. W piśmie z 14 kwietnia 2023 r. Sejm, reprezentowany przez swego Marszałka, wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

5.1. W pierwszej kolejności Sejm zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim odnosi się nie tyle do treści zakwestionowanego art. 48 § 1 k.p.k., ile do stosowania prawa, zarzucając sądowi odstąpienie od prokonstytucyjnej wykładni przy rozstrzyganiu o jego prawach. Sejm zwrócił także uwagę na inne istotne błędy w zakresie konstrukcji skargi, np. brak związkowego ujęcia zaskarżonych przepisów, niezbędnego do rekonstrukcji zakresu zaskarżenia oraz zbyt szeroki zakres zaskarżenia, niepotwierdzający bezpośredniości naruszenia interesów skarżącego.

Powyższe uzasadniało, zdaniem Sejmu, umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi przez Trybunał.

5.2. Następnie Sejm odniósł się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły treści art. 48 § 1 k.p.k. Sejm wskazał, że ze sposobu sformułowania zarzutu jednoznacznie wynika, iż skarżący zmierza do wykazania niezgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu nie przez wadliwość jego treści, lecz pozostawienie luki w jego normowaniu. W ocenie Sejmu, postawiony w skardze zarzut pominięcia prawodawczego nie został jednak dostatecznie wykazany, albowiem skarżący, po pierwsze, nie odniósł się do ratio legis obowiązującej regulacji oraz, po drugie, nie dokonał zestawienia i porównania jej zakresu oraz unormowania żądanego w skardze, które mogłoby potwierdzić tożsamość lub co najmniej znaczne podobieństwo między nimi. Wymienione kryteria mają zaś – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – podstawowe znaczenie dla rozróżnienia zaniechania i pominięcia prawodawczego, a kwestionowanie pominięcia prawodawczego wymaga od podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem wyjątkowej staranności i zaangażowania. Skarga nie spełniła zaś w tym zakresie warunku formalnego właściwego określenia przedmiotu kontroli, w związku z czym jej rozpoznanie było merytorycznie niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższej konstatacji Sejm wskazał, że zaskarżony brak regulacji stanowi zaniechanie prawodawcze niepodlegające kognicji Trybunału. Świadczy o tym okoliczność, że w odniesieniu do żadnego podmiotu, co do którego stosuje się przepisy dotyczące wyłączenia od udziału w sprawie, w tym także sędziego, nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia w sytuacji, w której strona uważa, że decyzja co do wyłączenia jest dla niej niekorzystna lub nieprawidłowa. Jest to zatem rozwiązanie systemowe. „Ponadto, mimo sygnalizowanych od lat wątpliwości co do zasadności obowiązujących rozwiązań w zakresie pozostawienia decyzji co do wyłączenia prokuratora prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu, jak i braku kontroli tej decyzji (…), ustawodawca nie dokonał sugerowanych modyfikacji. Zarzuty [skarżącego] można więc postrzegać jako kolejny głos w rozważaniach nad prawidłowością istniejącej procedury i postulat skierowany do ustawodawcy” (pismo, s. 17).

5.3. Na koniec Sejm podniósł, że o niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi przesądził także brak przedstawienia przez skarżącego uzasadnienia spełniającego wymogi obowiązujące dla skarg konstytucyjnych. W szczególności nie wykazano bezpośredniego naruszenia prawa do obrony w sytuacji, w której podejrzany był wcześniej trzykrotnie przesłuchiwany, natomiast postępowanie w przedmiocie wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze od udziału w sprawie ma charakter incydentalny i nie odnosi się do ustalenia kwestii odpowiedzialności karnej podejrzanego. W związku z tym, w ocenie Sejmu, „trudno w tym przypadku mówić o bezpośrednim naruszeniu prawa do obrony skarżącego, które zostało dostatecznie wykazane w uzasadnieniu skargi” (pismo, s. 19).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną na każdym etapie postępowania – aż do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie – Trybunał Konstytucyjny bada, czy nie zachodzi którakolwiek z ujemnych przesłanek procesowych, pociągająca za sobą obligatoryjne umorzenie postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności (zob. np. postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić również należy, że Trybunał nie jest związany postanowieniem o nadaniu skardze dalszego biegu wydanym na etapie wstępnej kontroli (zob. np. wyrok pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz postanowienie TK z 17 października 2023 r., sygn. SK 27/22, OTK ZU A/2023, poz. 77 i powołane tam orzecznictwo).

2. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna zawiera określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. Kontrolę formalną skargi konstytucyjnej R.S. (dalej: skarżący) Trybunał rozpoczął zatem od analizy przedmiotu zaskarżenia.

2.1. Skarżący zakwestionował art. 48 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 37; dalej: k.p.k.) „w zakresie, w jakim wskazany przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na – wydane przez prokuratora nadzorującego postępowanie lub prokuratora bezpośrednio przełożonego – postanowienie o wyłączeniu prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze”.

Art. 48 § 1 k.p.k. stanowi: „O wyłączeniu prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze oraz oskarżyciela publicznego orzeka prokurator nadzorujący postępowanie lub bezpośrednio przełożony”. Zarzut sformułowany przez skarżącego odnosi się zatem do treści, której w zakwestionowanym przepisie nie ma. Co do zasady, Trybunał Konstytucyjny bada jedynie to, co zostało unormowane przez ustawodawcę. Kontrola tego, co nie zostało uregulowane (orzekanie o przepisach w zakresie, w jakim „coś” pomijają albo w zakresie, w jakim „czegoś” nie przewidują), obwarowana została restrykcyjnymi warunkami, określonymi przez Trybunał w jego orzecznictwie. Trybunał wielokrotnie wskazywał bowiem, że „brak określonej regulacji oznacza zaniechanie ustawodawcze, a więc stan, w którym «bezczynność legislacyjna» prawodawcy mieści się w zakresie jego swobody regulacyjnej i nie może zostać skutecznie zakwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym. Orzekanie o braku regulacji możliwe jest (…) tylko wówczas, gdy można go zakwalifikować jako «pominięcie ustawodawcze», a więc stan, w którym ustawodawca miał prawny obowiązek działania, czyli przyjęcia odpowiednich przepisów i z tego obowiązku się nie wywiązał” (postanowienie pełnego składu TK z 28 kwietnia 2022 r., sygn. K 20/15, OTK ZU A/2022, poz. 51). Ze względu na wyjątkowy charakter kompetencji Trybunału do kontrolowania braku określonej treści normatywnej, w jego orzecznictwie określone zostały kryteria pozwalające odróżnić pominięcie ustawodawcze od niepodlegającego kognicji Trybunału zaniechania ustawodawczego (zob. m.in. postanowienia TK z: 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123; 15 grudnia 2021 r., sygn. SK 13/17, OTK ZU A/2022, poz. 15; 7 listopada 2023 r., sygn. SK 41/22, OTK ZU A/2023, poz. 85; 13 grudnia 2023 r., sygn. SK 10/21, OTK ZU A/2024, poz. 34; 14 grudnia 2023 r., sygn. SK 46/22, OTK ZU A/2024, poz. 9). Wskazują one, że pominięcie ustawodawcze występuje wówczas, gdy: występuje jakościowa tożsamość (a przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii pominiętej w zaskarżonym przepisie i materii w nim uwzględnionej; na poziomie Konstytucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (postanowienie TK, sygn. SK 29/08), czyli w danym obszarze obowiązuje konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób (w sposób wskazany przez wnioskodawcę); decyzja ustawodawcy co do pominięcia w zaskarżonym przepisie materii wskazanej przez wnioskodawcę ma charakter przypadkowy (jest wynikiem bezrefleksyjności ustawodawcy; okoliczność ta nie może jednak samoistnie przesądzać o dopuszczalności wydania wyroku). Trybunał jednocześnie zwrócił uwagę, że „[w] praktyce określenie granicy między zaniechaniem a pominięciem może budzić wątpliwości. Jednym z pomocnych kryteriów jest ustalenie ratio legis kwestionowanego przepisu, które może wskazywać, czy zarzucany brak określonej regulacji nie stanowi zamierzonego działania ustawodawcy, chcącego pozostawić określone zagadnienie poza regulacją prawną” (postanowienie TK, sygn. K 20/15 i powołane tam orzecznictwo). Trybunał podkreślał ponadto, że ze względu na wyjątkowy charakter jego kompetencji w zakresie badania pominięć prawodawczych, ewentualne wątpliwości co do zakwalifikowania konkretnych sytuacji należy zawsze rozstrzygać na rzecz zaniechań ustawodawczych. Inicjator postępowania przed Trybunałem, który zarzuca pominięcie prawodawcze, musi w związku z tym wykazać się wyjątkową starannością i zaangażowaniem, gdyż „postawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).

2.2. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że „ustawodawca nie przewidział w [zaskarżonym] przepisie regulacji umożliwiającej stronie postępowania – niezadowolonej z rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze – zaskarżenia podjętej decyzji w tej materii, (…) a zatem przyjąć należy, że w regulacji z art. 48 § 1 k.p.k. występuje tzw. pominięcie prawodawcze ustawodawcy (uregulowanie niepełne)” (s. 6). Następnie skarżący, powołując się na orzecznictwo Trybunału, przedstawił przyjęte tam rozumienie pojęć: „zaniechanie ustawodawcze” i „pominięcie prawodawcze”, podkreślając, że kontrola tych ostatnich mieści się w zakresie właściwości Trybunału Konstytucyjnego (zob. skarga, s. 6-8).

Mając na względzie sformułowane w orzecznictwie Trybunału warunki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania zarzutu wskazującego na niepełność przepisu, Trybunał ocenił, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, iż zaskarżony przez niego brak regulacji stanowi pominięcie, a nie zaniechanie prawodawcze. W tym zakresie skarga w zasadzie ogranicza się do zacytowania definicji pominięcia i zaniechania ustawodawczego, wynikających z orzecznictwa Trybunału, i sformułowania konkluzji, że brak pożądanej przez skarżącego treści w art. 48 § 1 k.p.k. stanowi pominięcie ustawodawcze („ustawodawca nie przewidział w [art. 48 § 1 k.p.k.] regulacji umożliwiającej stronie postępowania – niezadowolonej z rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze – zaskarżenia podjętej decyzji w tej materii, (…) a zatem przyjąć należy, że w regulacji z art. 48 § 1 k.p.k. występuje tzw. pomięcie prawodawcze ustawodawcy”, skarga, s. 6; „odebranie uprawnienia do złożenia zażalenia stronie prowadzonego postępowania karnego (…) stanowi unormowanie niepełne, które z punktu widzenia zasad Konstytucji RP pomija treści o fundamentalnym znaczeniu dla instytucji wyłączenia prokuratora”, skarga, s. 8). Tymczasem Trybunał wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że zarzut pominięcia prawodawczego nie może polegać na wskazaniu, iż przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby inicjatora postępowania i podkreślał, że tak sformułowany zarzut świadczy o kwestionowaniu zaniechania ustawodawczego, które nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienia TK z: 11 maja 2009 r., sygn. SK 37/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 74 i 3 lutego 2016 r., sygn. Ts 335/15, OTK ZU B/2016, poz. 98). W niniejszej sprawie Trybunał stwierdził zatem, że skarżący nie spełnił wymogu formalnego skargi konstytucyjnej wskazanego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, polegającego na właściwym określeniu przedmiotu zaskarżenia, co pociągało za sobą konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.3. Niezależnie od tego, że skarżący nie wykazał, iż kwestionowana regulacja stanowi pominięcie prawodawcze, Trybunał ocenił, że przyjęta przez niego kwalifikacja braku określonej treści normatywnej w art. 48 § 1 k.p.k. nie była trafna.

Z analizy treści zakwestionowanego przepisu jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on problematyki wnoszenia środków odwoławczych od rozstrzygnięć dotyczących wyłączenia prokuratora. Wskazuje jedynie organy legitymowane do wyłączenia od udziału w sprawie osób prowadzących bądź nadzorujących postępowanie przygotowawcze oraz oskarżyciela publicznego. Nie można zatem w tej sytuacji mówić o jakimkolwiek podobieństwie materii pominiętej w zaskarżonym przepisie i materii w nim uwzględnionej. Instytucja zażalenia w postępowaniu karnym uregulowana została w dziale IX k.p.k. zatytułowanym „Postępowanie odwoławcze”, którego rozdział 50 poświęcony został zażaleniom i sprzeciwom. Ewentualny zarzut braku zaskarżalności postanowienia w przedmiocie wyłączenia prokuratora od udziału w postępowaniu przygotowawczym można byłoby sformułować, powołując przepisy wskazanego rozdziału k.p.k., w szczególności art. 459 § 1 i art. 465 § 1 k.p.k. Skarżący tego jednak nie uczynił.

Mając na względzie kryterium tożsamości (lub przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii uregulowanej przez ustawodawcę oraz materii przezeń pominiętej, Trybunał uznał za relewantne – biorąc pod uwagę zarzut sformułowany w skardze – przepisy dotyczące możliwości zaskarżania decyzji w przedmiocie wyłączenia innego organu procesowego od udziału w sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że instytucja wyłączenia odnosi się przede wszystkim do wyłączenia sędziego (art. 40-43 k.p.k.), a także referendarzy sądowych i ławników (art. 44 k.p.k.), innych (niż prokurator) osób prowadzących postępowanie przygotowawcze i innych oskarżycieli publicznych (art. 47 k.p.k.) oraz mediatora (art. 23a § 3 k.p.k.). Analiza odnośnych przepisów doprowadziła Trybunał do wniosku, że w żadnym przypadku ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wyłączenia, w tym również wyłączenia sędziego. Znaczy to, że brak możliwości zaskarżenia tego rodzaju postanowienia ma charakter systemowy, co z kolei świadczy o spójnej i przemyślanej koncepcji ustawodawcy, który świadomie podjął decyzję o niezaskarżalności postanowień dotyczących wyłączenia organów procesowych od udziału w sprawie. Pozwala to na stwierdzenie bez wątpliwości, że zakwestionowany w niniejszej sprawie brak regulacji stanowi zaniechanie prawodawcze, pozostające poza kognicją Trybunału.

Powyższy wniosek odnośnie do kwalifikacji postawionego w skardze zarzutu potwierdziła także ogólna analiza przepisów dotyczących zaskarżalności rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu przygotowawczym. Zgodnie z art. 459 k.p.k. zażalenie przysługuje na postanowienia: zamykające drogę do wydania wyroku (chyba że ustawa stanowi inaczej; § 1); co do środka zabezpieczającego (§ 2) oraz inne, w wypadkach przewidzianych w ustawie (§ 2). Postanowienie dotyczące wyłączenia prokuratora od udziału w postępowaniu przygotowawczym mogłoby się mieścić w tej ostatniej kategorii, jednak ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Ratio takiego rozwiązania wiąże się ze specyfiką tego stadium postępowania, będącego postępowaniem przedsądowym, na którego etapie nie zapadają merytoryczne rozstrzygnięcia w zakresie odpowiedzialności karnej. W tej materii wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 18 lipca 2011 r., sygn. SK 10/10 (OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 58), orzekł, że art. 48 § 1 w związku z art. 459 § 2 i art. 465 § 1 k.p.k. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia do sądu na wydane przez prokuratora bezpośrednio przełożonego postanowienie w przedmiocie wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał, analizując swoje dotychczasowe orzecznictwo, zauważył, że „kontrola sądowa rozstrzygnięć prokuratora musi być zapewniona wówczas, gdy mamy do czynienia z ingerencją w konstytucyjne prawa i wolności, takie jak prawo własności i inne prawa majątkowe, prawo do prywatności lub prawo do nienaruszalności mieszkania”. Podkreślił także, że „postanowienie w przedmiocie wyłączenia prokuratora dotyczy kwestii incydentalnej powstałej w toku postępowania przygotowawczego” oraz że „nie następuje tu ani merytoryczne rozstrzygnięcie sporu wynikłego ze stosunku prawnego, ani przypisanie odpowiedzialności karnej, ani też sądowa kontrola aktu godzącego w prawa lub wolności konstytucyjne”. Trybunał, wskazując m.in., iż naruszenie art. 47 k.p.k. kwalifikowane jest jako względna przyczyna odwoławcza przewidziana w art. 438 pkt 2 k.p.k., stwierdził, że „przepisy k.p.k. w wystarczającym stopniu zapewniają możliwość sądowej weryfikacji rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia prokuratora”.

Na wyrok w sprawie o sygn. SK 10/10 powoływał się także skarżący w uzasadnieniu niniejszej skargi, cytując jednak wyłącznie stwierdzenia sformułowane obiter dictum, nie stanowiące ratio decidendi i jako takie niewiążące. Należy w tym kontekście podkreślić, że Trybunał w tamtej sprawie, uznając kwestionowany przepis za zgodny z Konstytucją, nie sygnalizował w żaden sposób w powołanym wyroku niezgodności art. 48 § 1 k.p.k. z jakimikolwiek przepisami konstytucyjnymi. Skarżący jako uzasadnienie zarzutów zacytował także stanowisko Sejmu przedstawione w sprawie o sygn. SK 10/10. Przypomnieć w związku z tym należy, że stanowiska uczestników postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie mają wartości normatywnej, a oparcie uzasadnienia zarzutów – tak jak w niniejszej sprawie zrobił to skarżący – na cytowaniu wyroków, stanowisk lub poglądów doktryny – nie spełnia wymogu formalnego uzasadnienia zarzutów z powołaniem argumentów lub dowodów na ich poparcie.

Dodać także należy, biorąc pod uwagę kolejne kryterium pozwalające odróżnić pominięcie od zaniechania ustawodawczego, że w Konstytucji nie ma przepisu nakazującego wprowadzenie zaskarżalności każdego rodzaju rozstrzygnięć wydanych w stadium postępowania przygotowawczego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Trybunał uznał, że przedstawione argumenty świadczą, iż decyzja ustawodawcy o braku zaskarżalności postanowienia o odmowie wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, jest świadoma i celowa. Znaczy to, że w sprawie zachodzi zaniechanie ustawodawcze. Podobna ocena została sformułowana przez Trybunał w postanowieniu z 22 listopada 2012 r., sygn. Ts 98/11 (OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 316), w którym Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, kwestionującej zgodność z Konstytucją, m.in. art. 48 k.p.k. (por. także postanowienie TK z 17 lipca 2013 r., sygn. Ts 98/11, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 317, w którym Trybunał nie uwzględnił zażalenia na powołane postanowienie z 22 listopada 2012 r.)

3. Trybunał, analizując pozostałe warunki formalne skargi konstytucyjnej, stwierdził ponadto, że skarżący nie wykazał, iżby doszło do naruszenia jego konstytucyjnych praw. Nie uzasadnił, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawa do obrony w sytuacji, gdy był już trzykrotnie przesłuchany i miał wówczas możliwość wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów (z czego skorzystał), a brak wyznaczenia terminu na wnioskowane przez jego obrońcę przesłuchanie uzupełniające wynikał z przyjętej przez prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze taktyki procesowej (uzależnił on kolejne przesłuchanie skarżącego od uprzedniego przeprowadzenia innych czynności procesowych, których wynik mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; zob. wydane w sprawie skarżącego postanowienie Zastępcy Prokuratora Regionalnego w W. z 11 marca 2020 r. nieuwzględniające wniosku o wyłączenie prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, s. 1-2). Zauważyć przy tym ponownie należy, że postępowanie dotyczące wyłączenia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze ma charakter incydentalny i nie odnosi się do ustalenia kwestii odpowiedzialności karnej podejrzanego. Nie zamyka drogi do wydania wyroku i podlega kontroli wraz z rozstrzygnięciem co do istoty sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Podobnie skarżący nie wykazał naruszenia jego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W tym zakresie w zasadzie ograniczył się do zacytowania poglądów przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, zgodnie z którymi pojęcie „zaskarżania orzeczeń” powinno się interpretować jak najszerzej i sformułowania konkluzji, że „odmowa przyjęcia zażalenia na postanowienie Zastępcy Prokuratora Regionalnego w W. z dnia 11 marca 2020 r. z uwagi na jego «niedopuszczalność z mocy ustawy» naruszał[a] inne normy konstytucyjne, tj. art. 42 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 78 Konstytucji RP (…)” (skarga, s. 15). Na marginesie jedynie Trybunał przypomniał, że art. 78 Konstytucji dopuszcza wyjątki od zasady zaskarżalności rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zatem wyrażone w nim prawo nie ma charakteru absolutnego, a ustawodawca może zdecydować, uwzględniając specyfikę danego postępowania, o wyłączeniu prawa do odwołania się.

Braki w uzasadnieniu skargi doprowadziły Trybunał do wniosku, że nie spełniła ona także warunku formalnego, o którym stanowi art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

4. Podsumowując, podniesione w skardze zarzuty nie mogą być przedmiotem kontroli Trybunału, ponieważ skarżący – wbrew jego twierdzeniom, że przedmiotem zaskarżenia jest pominięcie legislacyjne – zarzucił zaniechanie ustawodawcze, które nie podlega kognicji Trybunału. Ponadto skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia jego konstytucyjnych praw. Niespełnienie wskazanych warunków formalnych skargi obligowało Trybunał do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.