1. W skardze konstytucyjnej z 11 marca 2020 r. W.K. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.; dalej: u.o.p.l.) z art. 20 w związku z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w W., którego właścicielem jest miasto W. Tytuł prawny do powyższego lokalu skarżący nabył na mocy wyroku sądowego z 22 stycznia 2004 r., w którym zostało potwierdzone, że 6 lipca 1995 r. wstąpił on w stosunek najmu na zasadzie dziedziczenia ustawowego. Pismem z 29 listopada 2017 r. m. W. wypowiedziało skarżącemu, na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., umowę najmu lokalu mieszkalnego. Przyczyną wypowiedzenia było ustalenie, że skarżący jest właścicielem innego mieszkania w W.

Pozwem z 25 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o ustalenie bezskuteczności oświadczenia woli m. W. w przedmiocie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zdaniem powoda, wypowiedzenie umowy najmu było bezskuteczne, ponieważ przesłanka tej czynności nie znajduje zastosowania w sytuacji prawnej i faktycznej, w której znalazł się lokator. Zarówno sąd rejonowy (wyrok z 16 stycznia 2019 r.), jak i sąd okręgowy (wyrok z 20 listopada 2019 r.) oddaliły powództwo skarżącego.

Rozstrzygające sprawę skarżącego sądy zauważyły, że skarżący wystąpił o zmianę sposobu użytkowania lokalu którego był właścicielem (z mieszkalnego na użytkowy – decyzja Prezydenta W. z 11 marca 2009 r.), a następnie darował go synowi (czego jednak nie udowodnił – zob. wyrok sądu rejonowego w sprawie skarżącego, s. 7), co jednak nie było wystarczające do uznania, że wypowiedzenie umowy najmu było bezskuteczne i skarżącemu dalej przysługuje prawo do lokalu komunalnego.

Zdaniem sądu okręgowego „nie budziło wątpliwości, że powodowi przysługuje prawo własności lokalu (...) w W.” (s. 4 uzasadnienia wyroku) oraz że lokal ten spełnia kryterium lokalu zamiennego: „W niniejszej sprawie zostało wykazane, iż lokal [którego właścicielem jest skarżący – przyp. TK] przy ul. (...) składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Lokal jest wyposażony w instalację ciepłej i zimnej wody, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania oraz gazową” (s. 5 uzasadnienia wyroku). Co więcej, okoliczność, że skarżący wystąpił o przekształcenie lokalu z mieszkalnego na użytkowy nie miała, zdaniem sądu, znaczenia, ponieważ: „po pierwsze, zmiana statusu lokalu była to samodzielna i odwracalna decyzja powoda, a po drugie jak słusznie zauważył sąd I instancji lokal przy ulicy (...) nadal spełnia kryteria lokalu zamiennego, ma powierzchnię mieszkalną i użytkową większą niż lokal przy ul. (...). Okoliczności podnoszone w apelacji, związane z obciążeniami finansowymi w przypadku lokalu użytkowego, kwestią meldunku, czy też funkcją gospodarczą i użytkową nie mają przy tym żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ we wskazanej wyżej definicji lokalu zamiennego nie mieszczą się” (s. 5-6 uzasadnienia wyroku).

1.2. Uzasadniając swoje zastrzeżenia konstytucyjne dotyczące art. 20 w związku z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, skarżący przyjął, że doszło do naruszenia jego praw konstytucyjnych przez „nadmierną ingerencję w zasadę wolności gospodarczej polegającą na wprowadzeniu faktycznej możliwości wypowiedzenia najmu lokalu mieszkalnego lokatorowi/przedsiębiorcy, któremu przysługuje tytuł prawny do innego lokalu w postaci lokalu użytkowego wykorzystywanego na cele działalności gospodarczej (tj. lokalu, z którego przedsiębiorca nie może korzystać lub w nim mieszkać, gdyż ten wykorzystywany jest do wykonywania czynności opodatkowanych)” (skarga, s. 2). Skarżący wskazał też, że zakwestionowane przepisy dyskryminują przedsiębiorców „prowadzących działalność w oparciu o szczególny typ aktywów, a mianowicie w oparciu o lokal użytkowy. Niejasne są przy tym przyczyny, dla których ustawodawca zdecydował się różnicować pozycję akurat takich przedsiębiorców, w tym, że dyskryminuje w ogóle osoby prowadzące działalność gospodarczą, gdy nie tylko nie równoważy tego celu ustawowego (...), lecz także nie znajduje to uzasadnienia w zasadzie demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez nie wartościach” (skarga, s. 12–13).

Zdaniem skarżącego kwestionowane przepisy naruszają też zasadę określoności prawa (art. 2 Konstytucji), gdyż zostały sformułowane ,,w sposób nieprecyzyjny, niejasny i niekonsekwentny, a mianowicie wywołujący wątpliwości czy hipotezą tego przepisu objęte są także lokale użytkowe, gdy[ż] w myśl definicji legalnej lokalem (w tym dotyczy to lokali zamiennych) są wyłącznie lokale do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych oraz lokale służące twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury, a nie inne lokale użytkowe” (skarga, s. 2). Skarżący podniósł również, że „[j]akkolwiek praktyka stosowania skarżonego przepisu przez sąd nie budzi wątpliwości, w tym na zasadzie art. 11 ust. 3 punkt 2 UOPL sąd przyjął, iż można wypowiedzieć umowę najmu nie tylko lokatorowi, któremu przysługuje tytuł do lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, ale także osobie (skarżącemu), któremu przysługuje tytuł do lokalu użytkowego, w tym nawet wówczas, gdy lokator wykorzystuje ww. lokal użytkowy do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej – to skarżony przepis jest w ocenie skarżącego niejasny, nieprecyzyjny i niespójny w zestawieniu z pozostałymi przepisami UOPL” (skarga, s. 14). Skarżący podkreślił, że „uzależnienie możliwości wypowiedzenia umowy najmu od tego czy lokal, do którego lokatorowi przysługuje tytuł, spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego (warunki te może wszak spełniać lokal użytkowy, o ile jest lokalem o większej powierzchni) – zupełnie nie koresponduje z definicją legalną lokalu z art. 2 ust. 1 pkt 6 UOPL, zgodnie z którą lokalem użytkowym w rozumieniu UOPL jest tylko jeden typ lokalu użytkowego, a mianowicie lokal pracy twórczej” (skarga, s. 15).

2. Pismem z 11 września 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie przystępuje do niniejszej sprawy.

3. Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek) w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. w imieniu Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Marszałek zwrócił uwagę, że, po pierwsze, u.o.p.l. realizuje konstytucyjny obowiązek ochrony lokatorów i najemców, przewidziany w art. 75 i art. 76 Konstytucji. Po drugie, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Zadanie to nie może być analizowane w kategoriach działalności gospodarczej, która korzysta z konstytucyjnej ochrony przewidzianej w art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ gminy nie mogą zawierać umów najmu lokali mieszkalnych na zasadach wolnorynkowych. Po trzecie, niniejsza sprawa nie dotyczy umów, „które byłyby ściśle i na zasadzie wyłączności prawnej lub faktycznej związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, co mogłoby ewentualnie uzasadniać traktowanie art. 22 Konstytucji jako miarodajnego wzorca kontroli”. Umowy najmu lokalu należącego do zasobów gminnych nie mogą być zawierane przez przedsiębiorców w ramach ich działalności, ale tylko przez osoby fizyczne, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Nie są to więc umowy należące do obrotu gospodarczego. Ograniczenia wprowadzone przez zakwestionowane przepisy nie dotyczą więc przedsiębiorców i nie mają żadnego formalnego odniesienia do działalności gospodarczej. Po czwarte, zaskarżone przepisy, wyznaczając zakres swobody umów, mogły oddziaływać na prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego, ale jedynie na zasadzie faktycznego (a nie normatywnego) związku. W związku z powyższym Marszałek przyjął, że w niniejszej sprawie nie istnieje symetria konstytucyjnego wzorca i przedmiotu zaskarżenia. Treść art. 22 i art. 20 Konstytucji nie pozostaje w bezpośrednim związku z kwestionowaną regulacją, choć nie można wykluczyć, że skutkiem jej obowiązywania mogła być decyzja skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej lub niepodejmowaniu działalności gospodarczej w lokalu, do którego przysługuje mu prawo własności. Marszałek podkreślił również, że skarżący przekształcił własne mieszkanie w lokal użytkowy by czerpać z niego korzyści, a swoje potrzeby mieszkaniowe zaspokajał w lokalu gminy.

W rezultacie Marszałek uznał, że art. 20 i art. 22 Konstytucji są nieadekwatnymi wzorcami kontroli w niniejszej sprawie.

Marszałek stwierdził również, że art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w niniejszej sprawie. Skarżący nie wywiódł z nich prawa lub wolności, które nie zostały wyraźnie wysłowione w treści innych przepisów konstytucyjnych, co umożliwiłoby przyjęcie, że przepisy te stanowią samodzielne wzorce kontroli. Skarżący nie odwołał się również pomocniczo do zasady sprawiedliwości lub zasady równości w celu uzupełnienia i wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym, co uniemożliwia badanie zgodności zaskarżonych przepisów również z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

4. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) w piśmie z 30 czerwca 2021 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wobec faktu, że argumentacja w stanowisku Prokuratora zasadniczo pokrywa się z przedstawioną w stanowisku Sejmu, Trybunał zrezygnował z jej przytaczania.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wykorzystanie skargi konstytucyjnej, jako instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek, uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK).

Skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał bada, czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz czy nie jest oczywiście bezzasadna. Zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza jednak dalszej oceny warunków jej wniesienia, dokonywanej na kolejnym etapie postępowania. Postanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza więc ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Trybunał ma obowiązek ustalania na każdym etapie postępowania, czy merytoryczna ocena zarzutów określonych w badanej skardze konstytucyjnej jest w ogóle dopuszczalna.

Trybunał, rozpoznając sprawę, nie jest więc związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu rozstrzygającym sprawę w ramach wstępnego rozpoznania. Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych, Trybunał może także dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie z 18 grudnia 2019 r., sygn. SK 71/19, OTK ZU A/2020, poz. 2).

Uwzględniając powyższe ustalenia, Trybunał postanowił zweryfikować, czy w niniejszej skardze dopuszczalne jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

2. Skarżący zakwestionował art. 11 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.; dalej: u.o.p.l.) których treść w momencie wypowiedzenia skarżącemu umowy najmu (29 listopada 2017 r.) była następująca:

art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l.

„Właściciel lokalu, w którym czynsz jest niższy niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku, może wypowiedzieć stosunek najmu: (…) z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego, osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego”.

art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.p.l.:

„Ilekroć w ustawie jest mowa o: (…) lokalu zamiennym – należy przez to rozumieć lokal znajdujący się w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal używany dotychczas, o powierzchni pokoi takiej jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi, a w wypadku gospodarstwa jednoosobowego – 20 m2 tej powierzchni;”.

Na podstawie art. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 756) art. 11 ust. 3 pkt 2 otrzymał brzmienie: „Właściciel lokalu może wypowiedzieć stosunek najmu z zachowaniem: (…) miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego, osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego”. Nadanie nowego brzmienia kwestionowanemu przepisowi nie wpłynęło na przedmiot zaskarżenia. Art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.p.l. nie uległ zmianie.

3. Trybunał zwrócił uwagę, że ratio u.o.p.l., której art. 11 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6 zakwestionował skarżący, było wykonanie obowiązku konstytucyjnego sformułowanego w art. 75 ust. 1 i 2 Konstytucji, a więc ustawowe uregulowanie zasad i form ochrony praw lokatorów oraz zasad gospodarowania lokalami, co zostało przekazane gminom jako zadanie własne (druk sejmowy nr 1431, III kadencja, s. 1 uzasadnienia). Należy przy tym podkreślić, że pomoc gmin jest skierowana do lokatorów (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l.), czyli osób fizycznych (gospodarstw domowych) o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.). Jedyny wyjątek, na który zdecydował się ustawodawca, to rozszerzenie pojęcia lokalu na „lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki” (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l.).

Uzupełnieniem wskazanych przepisów, umożliwiającym racjonalną gospodarkę lokalową, jest przewidziane w art. 11 u.o.p.l. uprawnienie właściciela (gminy) do rozwiązania umowy z lokatorem, w tym w sytuacji takiej, jak dotycząca skarżącego. Jego intencją jest, aby lokal wrócił do zasobu mieszkaniowego gminy i został przekazany kolejnemu uprawnionemu, który nie jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych, bo nie przysługuje mu tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości.

Ustawa dotyczy pomocy wyłącznie osobom fizycznym, co jest w opinii Trybunału zrozumiałe, gdyż realizacja jej postanowień jest subsydiowana przez władze publiczne i stanowi wyraz ustrojowej, niezbędnej z punktu widzenia art. 75 Konstytucji, troski o szczególną, bardziej wrażliwą grupę obywateli. Brak w treści u.o.p.l. uregulowań dotyczących osób prowadzących działalność gospodarczą (przedsiębiorców) oraz osób prawnych nie powinien więc dziwić.

Trybunał zwrócił również uwagę na istotną okoliczność mającą miejsce w niniejszej sprawie: skarżący nie był najemcą lokalu jako przedsiębiorca ani nie występował w takim charakterze w postępowaniu sądowym poprzedzającym złożenie skargi do TK.

4. Skarżący jako wzorce kontroli konstytucyjności wskazał art. 20 w związku z art. 22, w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.

Trybunał wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że art. 20 i art. 22 Konstytucji pozostają w związku treściowym, a zakres normowania art. 22 Konstytucji należy odczytywać w kontekście art. 20 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74). Artykuł 22 Konstytucji nie proklamuje samoistnie zasady wolności działalności gospodarczej, nie określa też, jaka jest treść tej wolności i sfera działań, które są realizacją wolności działalności gospodarczej, lecz dotyczy konstytucyjnych wymogów ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał zaznaczył, że zwrot: „wolność działalności gospodarczej” należy rozumieć zarówno jako wolność wyboru działalności gospodarczej, jak i wolność jej wykonywania (zob. wyrok TK z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62). Art. 22 Konstytucji pełni zatem dwojaką funkcję: „Z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), z drugiej strony – może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą” (wyrok TK z 19 stycznia 2010 r., sygn. SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2 i przywołane tam orzecznictwo).

Rozważając problem dopuszczalnych ograniczeń sfery wolności gospodarczej, Trybunał stwierdzał również, że pewne obowiązki nakładane na przedsiębiorców nie mogą być postrzegane jako naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji. Nie są ograniczeniem wolności prowadzenia działalności gospodarczej regulacje ustawowe mające charakter uniwersalny i odnoszące się do wszystkich przedsiębiorców (legalizacja działalności gospodarczej poprzez uzyskiwanie wpisu w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej, obowiązki statystyczne, rejestracja podatkowa, ubezpieczenia społeczne, przestrzeganie wymagań związanych z oznaczeniem przedsiębiorcy i jego towarów, organizacja finansów przedsiębiorstwa, przestrzeganie zasad ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa, moralności publicznej i ochrony środowiska, a także wymagań natury technicznej i technologicznej, policja gospodarcza, itd.). Powyższe „regulacje prawne – mimo że uciążliwe dla przedsiębiorców – nie mają na celu ograniczania przedsiębiorczości, Trybunał nie traktuje ich jako ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej rozumianej jako prawo podmiotowe rekonstruowane z art. 20 i art. 22 Konstytucji. (…) Właściwe ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej to takie regulacje prawne, które formułują bezwzględne lub względne zakazy podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej” (wyrok o sygn. SK 35/08).

Uwzględniając wyżej przedstawione okoliczności Trybunał stwierdził, że między kwestionowanymi przepisami u.o.p.l. a art. 20 i art. 22 Konstytucji nie zachodzi związek treściowy, który umożliwia kontrolę konstytucyjności i wydanie wyroku w tym zakresie było niedopuszczalne.

Odnośnie wskazanego przez skarżącego jako wzorzec kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał przypomina i podtrzymuje pogląd wyrażony w cytowanym wyroku o sygn. SK 35/08, że sposób rozstrzygnięcia co do tego wzorca kontroli wynika „z samej istoty zasady proporcjonalności, która dotyczy ograniczeń konkretnych praw i wolności jednostki. Skoro bowiem art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji – czyli przepis stanowiący podstawę rekonstrukcji wolności prowadzenia działalności gospodarczej pojmowanej jako prawo podmiotowe gwarantowane konstytucyjnie – został uznany w sprawie za wzorzec nieadekwatny, kontrola zaskarżonego przepisu pod kątem jego zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji staje się bezprzedmiotowa”.

Skarżący wskazał również jako samodzielny wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że w przypadku skargi konstytucyjnej właściwego wzorca kontroli nie stanowią zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, nakładające na niego obowiązek regulowania określonych dziedzin życia (zob. postanowienie TK z 23 lutego 2021 r., sygn. SK 33/20, OTK ZU A/2021, poz. 12).

5. W związku z powyższym Trybunał uznał, że wydanie wyroku w niniejszej sprawie było niedopuszczalne i postanowił, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, umorzyć postępowanie.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.