1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 lipca 2020 r. (data nadania) E.D. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, wystąpiła o zbadanie zgodności art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2019 r. – w zakresie, w jakim „przepis ten ogranicza pojęcie «utraty dochodu» jedynie do zdarzeń w nim wymienionych, pomijając w tym katalogu diety radnych”, z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 30 czerwca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 7 lipca 2021 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze z uwagi na wniesienie jej po upływie przepisanego terminu. Wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) z uwagi na okoliczność, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do terminów „procesowych i sądowych” w wymienionych w nim rodzajach postępowań.

3. W zażaleniu z 13 lipca 2021 r. (data nadania) skarżąca zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK w związku z art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez przyjęcie, iż termin do wniesienia skargi konstytucyjnej nie uległ zawieszeniu. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez nadanie skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu wskazała, że skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony wolności i praw, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż prawo do jej złożenia jest prawem podmiotowym. Zdaniem skarżącej „[s]koro w ustawie określającej organizację i tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie przesądzono o charakterze terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, a jednocześnie wprowadzono odesłanie do Kodeksu postępowania cywilnego, zasadnym jest przyjęcie, iż intencją ustawodawcy było określenie trybu składania skargi w sposób przewidziany dla środków zaskarżenia ustanowionych w procedurze cywilnej, czego konsekwencją winno być uznanie, iż termin do wniesienia skargi jest terminem procesowym” (s. 3 zażalenia). Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że w art. 15zzs ust. 2 ustawy COVID-19 przewidziano, że „wstrzymanie lub zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych nie ma zastosowania między innymi w sprawach wniosków i pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego”. Oznacza to, jej zdaniem, że „terminy związane z postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym mają charakter procesowy” (s. 4 zażalenia). O procesowym charakterze terminu do wystąpienia ze skargą świadczy też, w ocenie skarżącej, umieszczenie art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, który reguluje kwestię terminu, w ustawie procesowej określającej organizację i tryb postępowania przed Trybunałem (w rozdziale „Przepisy szczególne o postępowaniu przed Trybunałem”). Skarżąca podnosi ponadto, że w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK nie wskazano, że po upływie terminu prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej definitywnie wygasa, natomiast wątpliwości co do jego charakteru nie powinny być rozstrzygane na jej niekorzyść.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że w niniejszej sprawie został dochowany termin do wniesienia skargi konstytucyjnej.

2.1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.

Do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) z dniem 31 marca 2020 r., na mocy art. 1 pkt 14 w związku z art. 101 in principio ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, ze zm.), dodano art. 15 zzs.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach: sądowych (w tym sądowoadministracyjnych), egzekucyjnych, karnych, karnych skarbowych, w sprawach o wykroczenia, administracyjnych oraz postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, kontrolach celno-skarbowych, postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak natomiast stanowił art. 15zzs ust. 2 ustawy COVID-19, wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, nie dotyczy terminów w sprawach wniosków i pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego.

Na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 13 marca 2020 r.) od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego. Został on odwołany 20 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490) w związku z ogłoszeniem tego samego dnia w § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491; dalej: rozporządzenie z 20 marca 2020 r.).

Art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875; dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy zmieniającej, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID-19, których bieg nie rozpoczął się na podstawie tego przepisu, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, zaś – stosownie do art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej – terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID-19, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie tego przepisu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 maja 2020 r., o czym stanowi jej art. 76. Siódmy dzień od jej wejścia w życie to 23 maja 2020 r., a dzień po nim, to jest 24 maja 2020 r. jest pierwszym dniem po upływie siedmiu dni od wejścia w życie tej ustawy. Zatem terminy, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej poczynając od 24 maja 2020 r. (ten dzień jest ich dniem pierwszym).

Z kolei w myśl stosowanych w postępowaniu przed Trybunałem odpowiednio na zasadzie art. 36 u.o.t.p.TK w związku z art. 165 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.; dalej: k.p.c.) przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.): jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści, a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć (art. 114); jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2).

2.2. Odnosząc powyższe regulacje do niniejszej sprawy, Trybunał stwierdza, że:

– termin do wniesienia analizowanej skargi konstytucyjnej powinien być obliczany na zasadzie wynikającej z art. 114, art. 111 § 1 i art. 115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c. w związku z art. 36 i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 w związku z art. 15zzs ust. 2 in fine a contrario ustawy COVID-19 w związku z art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 in principio i art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej i wynosi dziewięćdziesiąt dni;

– termin ten rozpoczął bieg 29 stycznia 2020 r., czyli dnia następnego po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt […]);

– bieg terminu uległ zawieszeniu na skutek złożenia przez skarżącą 13 lutego 2020 r. wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej;

– 24 maja 2020 r. termin zaczął biec dalej na mocy art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej (w niniejszej sprawie termin zacząłby biec dalej 1 kwietnia 2020 r., tj. pierwszego dnia po zawiadomieniu pełnomocnika o wyznaczeniu go do reprezentowania skarżącej z urzędu, gdyby nie fakt, że w sprawie tej bieg terminu do złożenia skargi podlegał ponadto zawieszeniu w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 10 w związku z art. 15zzs ust. 2 in fine a contrario ustawy COVID-19 w związku z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej w związku z § 1 rozporządzenia z 13 marca 2020 r. oraz § 1 rozporządzenia z 20 marca 2020 r.);

– ostatnim dniem do wniesienia skargi był 5 sierpnia 2020 r.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 lipca 2020 r. (data nadania) E.D. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.

Prezydent Miasta T. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z 28 czerwca 2016 r. (nr […]) przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na córkę N.D. od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.

12 sierpnia 2016 r. skarżąca przedstawiła odpis aktu urodzenia P.C. (data urodzenia 28 lipca 2016 r.), którego matką jest córka jej męża – B.D. W związku z tym organ zweryfikował sytuację dochodową rodziny. Ustalił, że zmienił się skład osobowy rodziny, do której należy aktualnie skarżąca, jej mąż oraz córka N., a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 886,36 zł. Przekroczył tym samym kryterium ustawowe, uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Decyzją z 31 sierpnia 2016 r. (nr […]) organ pierwszej instancji uchylił zatem przyznane skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na córkę.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nieprawidłowo ustalił wysokość dochodu jej rodziny. Zdaniem skarżącej wykazany w oświadczeniu męża dochód w postaci diety nieopodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanej przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich za rok 2014, wynikający z pełnienia funkcji radnego, nie został ujęty jako dochód utracony, mimo że w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia mąż skarżącej nie pełnił już funkcji radnego i nie pobierał diet.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: SKO) decyzją z 20 października 2016 r. (nr […]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji, ustalając dochód rodziny skarżącej, prawidłowo uwzględnił kwotę otrzymanych przez małżonka skarżącej w 2014 r. diet z racji pełnienia funkcji radnego samorządowego. Jak wskazano, brak jest podstaw do kwalifikowania tego dochodu jako utraconego, bowiem nie został on wymieniony w katalogu enumeratywnym zawartym w art. 2 pkt 19 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195).

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który oddalił ją wyrokiem z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt […]). Skarga kasacyjna skarżącej od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt […]).

Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 19 sierpnia 2020 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez doręczenie odpisu lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem decyzji SKO z 20 października 2016 r. (sygn. akt […]) ze względu na brak jednej kartki w odpisie skargi, pod rygorem negatywnych skutków procesowych. W piśmie z 1 września 2020 r. (data nadania) skarżąca ustosunkowała się do powyższego wezwania.

Pominięcie w katalogu dochodów utraconych, przewidzianym w zakwestionowanym przepisie, diet pobieranych przez osoby pełniące funkcje radnych i ograniczenie pojęcia „utraty dochodu” jedynie do zdarzeń wymienionych w tym przepisie narusza, zdaniem skarżącej, zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Dodatkowo, zdaniem skarżącej, nieuzasadnione zróżnicowanie prawa do świadczenia wychowawczego rodzin pozostających w podobnej trudnej sytuacji materialnej wskutek ograniczenia pojęcia „utraty dochodu” godzi w prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i prowadzi do dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji) ze względu na pełnioną rolę społeczną osób, które utraciły dochód z tytułu diet radnych. W ocenie skarżącej kwestionowany przepis skutkuje pozbawieniem szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji) rodzin, które na skutek faktycznej utraty dochodu pozostają w trudnej sytuacji materialnej.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi, mimo że zakwestionowany przepis został uchylony przed jej wniesieniem. Wskazała, że jest to konieczne do ochrony jej konstytucyjnych wolności i praw.

W przekonaniu skarżącej termin do wniesienia skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie został zawieszony 31 marca 2020 r. na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i zaczął biec ponownie 23 maja 2020 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

1. Warunkiem skuteczności skargi konstytucyjnej jest spełnienie wymogów wynikających z Konstytucji oraz ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

2. Złożona skarga nie spełnia warunków formalnych, co uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna może być wniesiona w ciągu trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego orzeczenia w sprawie. W dniu złożenia przez skarżącego wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu termin ten ulega zawieszeniu i nie biegnie do czasu rozpoznania go przez sąd (zob. postanowienia TK z: 25 listopada 1998 r., sygn. Ts 92/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 46; 4 marca 2008 r., sygn. Ts 223/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 119; 3 czerwca 2011 r., sygn. Ts 294/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 378; 12 października 2017 r., sygn. Ts 255/16, OTK ZU nr B/2017, poz. 232). Dochodzi wówczas do podzielenia terminu na dwa okresy: pierwszy – od dnia doręczenia ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej do dnia wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu i drugi – od dnia powiadomienia pełnomocnika z urzędu o umocowaniu w sprawie do dnia złożenia skargi konstytucyjnej. Łącznie oba okresy nie mogą przekroczyć, wyznaczonych przepisami ustawy, trzech miesięcy (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK). Zawieszenie biegu terminu następuje z reguły po okresie oznaczonym w dniach, dlatego dla prowadzenia przedmiotowych obliczeń niezbędne jest przyjęcie reżimu przewidzianego w art. 114 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: k.c.), nakazującego traktowanie miesiąca za 30 dni. Ustawowy trzymiesięczny termin na wniesienie skargi konstytucyjnej – zgodnie z powołanym art. 114 k.c. – odpowiada zatem 90 dniom (zob. zachowujące aktualność postanowienia TK z: 21 września 2011 r., sygn. Ts 294/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 379; 28 grudnia 2015 r., sygn. Ts 263/14, OTK ZU nr 6/B/2015, poz. 625).

W rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia skargi konstytucyjnej należy zatem liczyć od dnia następnego po dacie doręczenia skarżącej ostatecznego rozstrzygnięcia (28 stycznia 2020 r.), czyli od 29 stycznia 2020 r. Bieg terminu uległ zawieszeniu 13 lutego 2020 r. na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej. Zaczął biec ponownie 1 kwietnia 2020 r., tj. od pierwszego dnia po dacie zawiadomienia o wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu (art. 44 ust. 3 pkt 1 u.o.t.p.TK). Termin do złożenia skargi upłynął zatem 15 czerwca 2020 r. Rozpatrywana skarga została natomiast nadana w urzędzie pocztowym 28 lipca 2020 r., a więc po terminie. Okoliczność ta jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu.

Trybunał wyjaśnia, że termin do wniesienia skargi konstytucyjnej jest terminem materialnoprawnym (zob. m.in. postanowienia TK z: 25 czerwca 2014 r., sygn. Ts 5/14, OTK ZU nr 3/B/2014, poz. 246; 17 października 2018 r., sygn. Ts 143/17, OTK ZU B/2019, poz. 21; 20 lutego 2020 r., sygn. Ts 191/19, OTK ZU B/2020, poz. 213). Z tego względu w sprawie nie doszło do zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Przepis ten stosuje się bowiem jedynie do terminów „procesowych i sądowych” w wymienionych w nim rodzajach postępowań.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.